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中国土地史的真相与本质

作者:秦 晖   责任编辑:admin  信息来源:中国政府创新网  发布时间:2016-10-11  浏览次数: 10134

其实,抛开各种术语游戏,土地问题的实质是不难理解的。无论如何,我们的土地并不是无主的。它的处置权(无论叫所有权还是叫使用权)总得有人掌握着。有人说我们的农村土地不是国有制,也不是私有制,而是集体所有制。但正如我在《什么是集体所有制一文中指出的:各市场经济国家民法体系关于产权的规定中并无集体所有制提法。这是因为:世界上从来没有非官非民的集体,如果老百姓根据结社权自由结成民间性集体,例如农会、民间合作社和股份公司,那就是私有制(西语private本来就有民间的”“非官方的之意,并不仅指个人或自然人所有,企业法人与社团法人也可以成为private性质的权利主体);而如果是身份性或强制性的官办集体,例如人民公社,那就是官府所有的一种形式。

不在于公私,而在于官民

任何主义下的人类社会都要建立公共秩序,因此就有了管人的和被管的,或者说,权力主体和权力客体之别。宪政民主体制下官为民选,官权民授,官民间有委托代理关系。然而谁接受谁的委托是不同的,通过多元社会的代议政治,贫民富民各自委托代表形成左右分野。因此可以说这种体制下官民分野模糊而民间阶级分野突出。而不同的阶级对所有制可能有不同偏好:富民求护产,偏好于私有;贫民图保障,偏好于集体。当然这只是可能,笔者无意把阶级偏好与所有制偏好的关系简单化、凝固化。但无论如何,那时公有私有各依民好,或左或右颇堪一争。

而非宪政民主国家则不存在这种委托代理关系,因此虽然过去意识形态强调传统时代的民间贫富差别,把说成只是富民代表,但事实上既无委托,何言代理?酷吏虐民无分贫富,仁者惠民贫富皆泽。秦之商鞅有言:国强则民弱,民强则国弱。宋司马光说:天下财富止有此数,不在官,则在民。无论真实的史料,还是折射社会现实的《水浒》等作品,都反映出那时民间贫富对立不明显,而官民分野却很突出。官垄断不等于民福利,放任官不等于民自由。公有私有既不依民好,或左或右亦何堪一争。可以说这是前宪政社会的通例。

所以在这种传统下,抽象地谈集体、个体意义是不大的。归根结底,掌握地权的不是老百姓(农民),就是官府(官员)。如果农民有结社权,可以自由结成集体,那么土地归农户还是归这种集体,并没有原则上的区别(在国外民法中它们都算私有——即便有区别,农民自己也可以做出选择,而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权,那么土地归农户还是归官办集体,实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么,从有利于农民的角度讲,从对农民多予少取的角度讲,地权是归农民(农户或民间性集体)好,还是归官员(官府或官办集体)好,难道还有疑问吗?

农民的命根子,就不能交给农民?

我曾经指出,以所谓社会保障不能私有为理由反对地权归农,是一种颠倒权利义务的怪论,它把国家责任不能推给个人颠倒为国家可以剥夺个人权利,实在是很荒谬的。但是在权利义务概念极其混乱的当下中国,这种怪论居然被双方接受。如今有人极力强调土地是最后保障,对农民非常重要,并以此作为土地不能归农民的理由。而主张地权归农的一些人为了反驳之,有时便说现在谋生不必种地,土地重要性下降了。我以为双方的逻辑都是非常奇怪的。如果土地对农民很重要,他们就不能拥有它,只有可以弃如敝履的东西他们才能拥有吗?这叫什么话呢!难道相反的逻辑不是更合理吗?如果土地是一般财产,有什么理由要让官府垄断起来?如果土地是农民的命根子,那就更不能由着官员随意处置了。

现在有些人号称是为农民讲话的,可是不知为什么他们总是把农民说得如此不堪,似乎农民根本不懂得珍惜土地,地权一交给他们,就会给喝酒赌博败光了,只有官府才会替他们看住土地,不让他们挥霍掉!难道这些年来人们看到的事实不是完全相反吗?真正挥霍土地、胡圈乱占的是谁?难道是种田人?有人说农民要靠土地养老,所以不能把地权交给他们,以免他们挥霍掉了,失去保障。照这种逻辑,如今许多农民在种地赔本的情况下实际上是靠打工挣钱、存钱养老的(这也是我们现在以不能允许贫民窟为理由阻止他们移民城市,只许他们在城里出卖青春,从而形成农民工返乡的所谓“35岁现象所带来的必然结果)。那么我们的官员是否也可以以养老钱是最后保障,农民不能私有为理由没收农民的存款?更有甚者,自古以来(如今在很大程度上仍然如此)农民还有养儿防老的传统,请问按上面的逻辑你是否要把他们的儿子也收归公有呢?

土地保障代替社会保障

显然,如果土地确实是农民的命根子——而不是官员的命根子,农民当然比官员更懂得珍惜它。农民中有没有得过且过不思长远喝酒赌博挥霍土地的二流子?当然有,但肯定不多。而官员这样挥霍的可能性肯定大大高于农民。这倒不是说官员的素质与觉悟就比农民低——笔者相信情况可能相反,但问题在于这两种挥霍的性质是全然不同的:二流子挥霍的是自己的土地,而官员挥霍的是别人的(或曰大家的,反正不是自己的)土地,能指望后者比前者更珍惜吗?以个别二流子可能会挥霍土地为理由剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员,能够使农民更有保障,这不是奇谈怪论吗?

当然,尽管珍惜,有时农民也会陷入困境而不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命,或者为了供孩子读书,农民会忍痛变卖家产。这只能说明仅有地权农民还不可能得到确实的基本保障,但这当然不能说明没有地权或把地权交给官府,他们反而就有了这种保障。说穿了,所谓以土地保障代替社会保障,就是说在没有保障的情况下,有地权的农民百般无奈还可以卖地救命,而无地权的农民只能守着不属于他(但据说是可以保障他)的土地等死!难道不是这样吗?这些年那么多农民死在家里而不是死在医院,没有医疗社保当然是主要原因,但农民没有地权,连卖地救命这无奈的出路也被堵死,不也是原因之一吗?这些年我们的一些农民可以卖血,不可以卖地,卖血卖出了艾滋病,也不能卖地求医,只能等死,这就是所谓的保障

可见所谓以土地保障代替社会保障、把国家的责任推给农民的说法是经不起质疑的。然而令人难以置信的是,这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由,反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由!据说正是因为农民可能忍痛变卖家产,所以必须剥夺他们仅有的这点权利!虽然讨论学理不宜使用道德批判,我还是想说讲这话的人良心何在?如果有了社会保障,农民怎么会至于卖地救命、卖地读书?如果官府不能负责给农民以保障,你不批评也就罢了,怎么反过来要禁止农民卖地救命、卖地读书而把他最后的路也给堵死?既想保住命又想保住土地,你以为这样的觉悟必须经过理论家的管教农民才能有吗?但在缺乏保障无法兼顾的绝境下,土地重要还是命重要,难道官员比农民更有权选择?难道逼农民守着土地去死、去当文盲,就是所谓虽无社会保障,但有土地保障吗?因为农民没有享受保障的权利,你就要连他处置自己家产的权利也剥夺?权利义务的颠倒,可以如斯而极?

地权应当归农

当然还有第三种可能,即既非二流子挥霍土地,亦非因无保障被迫卖地,而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金(包括抵押与买卖)。近年来主张土地私有的论者多强调这种可能,而反对者则否认这种可能。其实,今天农村”“农民的情况已经千差万别,有其他可靠收入的农民理性卖地作为一种机会选择,这种情况肯定存在,可争论者只是其多少而已。而且其确实比例虽然难于估计(在不许卖地的情况下我们如何统计农民各种卖地理由的比例?论者说穿了不过都是妄猜而已),但可以肯定,随着农村经济水平的提升,这一比例总的趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善,这种上升会更加明显。这种性质的土地交易属于一般要素市场,更没有理由搞垄断。设计土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说,地权归农在其他两种情况下不会有害于、只会有利于农民,那么我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢?

总之,在逻辑上可能的一切情况下,地权归农都比地权归官更有利于农民,或者说更无害于农民。当然,说地权归农有利于农民,并不意味着地权归农有利于一切人。实际上,指责地权归农的唯一有事实根据(是否有道义根据另当别论)的理由,就是地权归农可能是太有利于农民了。对此我在后面谈征地时还会讨论。这里只想指出:地权归农之所以难于实现,很重要的一个原因就是农民弱势,发言权太小,因而有利于他们的安排往往难以实现,而不利于他们的安排往往难于取消。

之二:评无地则反

何谓无地

近来有位朋友去了几趟印度和拉美,回来就大讲无地则反,并以此反对地权归农,一时还颇有声势。我不怀疑他的好意,但他谈论问题时的逻辑混乱,实在令人费解。

“无地则反无地是什么意思呢?如果是指农民没有土地所有权,即并非自耕农的农民都算无地,那么难道中国农民是这个意义上的有地农民吗?在公社化取消了耕者有其田后至今未恢复此种权利的中国,按这个意义岂不是所有的农民都是无地农民,因此早就该造反了吗?到底是印度、拉美的农民没有土地所有权呢,还是中国农民没有土地所有权?如果温先生真的在这个意义上认为无地则反,他应当最主张把土地交给农民所有,也就是说他应当最主张农民土地私有制才是。可是偏偏相反,温先生坚决反对把土地交给农民,而主张官府完全控制土地,照他自己的说法,这不恰恰是把农民往里逼吗?

当然,温先生所谓的无地也许不是指农民没有地权,而是指农民无地可种,换言之,有地可种的佃农、雇农,包括私家佃农与国家佃农都并不是这个意义上的无地农民。那么他又何以把租佃制看得如此可怕,认为三十年土地革命才使中国农民好不容易摆脱无地状态呢?在这个意义上又如何可以说印度或拉美的农民是无地的呢?

第三种可能的解释是:他所谓的无地既不是指没有地权,也不是指无地可种,而是指农民不种地——换言之,种地的佃农不算这个意义上的无地农民,而有地不耕、弃地出走的和无地可佃的外流农民才算——温先生重笔渲染的贫民窟大概就与这个意义相关。那么这里仍然有个问题:是农民自愿不种地就会造反呢,还是农民被迫放弃种地就会造反?如果是后者,那么是谁能迫使农民放弃种地?不就是那些大肆圈地征地的官府吗?怎么温先生反倒主张把土地交由他们来控制,而不能交给农民?

而如果是前者,即农民自愿不种地就会造反——且不说此论是否武断——那和地权归农又有何关系?地权不归农或者地权归了官,农民就不想外流,就不会弃农经商、离土务工甚至变成流民?历史与现实都证明,地权归官的情况下不仅官府圈地驱农会促使农民外流,就是官府想以均田制拴住农民,因役繁赋重、人稠地寡、天灾人祸,或者因比较利益、追求机会而形成的农民外流仍然是大问题。我曾指出:历史上、包括民国时期的流民群其主体都不是无地农民,而是有地不耕、弃地出走的农民。因此农民外流与轻徭薄赋、社会保障负相关,与迁徙自由、改业机会正相关,而与地权归农极少相关。温先生如果要制止自愿外流,他与其建议禁止农民土地私有制,不如建议实行农奴制,或者干脆把全中国农村变成劳改农场——那样农民就无法自愿不种地,更无法外流,而城里也就一劳永逸地不可能出现所谓贫民窟了!

印度、拉美农民何以无地

温先生拿印度、拉美做例子反对土地私有化。他对印度、拉美复杂的社会矛盾的简单化解释,乃至对印度、拉美农民无地的简单化判断,都令人难以置信。但即使退一步讲,如果我们相信他的描述,据说印度、拉美都是地主土地私有制,而我们中国,如今究竟有谁主张把农民从土地上赶走、实行地主土地私有制呢?我国现今的土地私有化论者不都是主张把土地交给农民的吗?

当然,温先生的意思大概是:农民私有了土地他们就会自由买卖、两极分化、产生土地兼并而使土地集中到地主手里了。

但是温先生举印度、拉美为例能证明这一点吗?就算那里的动乱可以用无地则反来解释(其实非常可疑),但那里的农民何以会无地?难道是因为小私有者自由买卖导致土地集中?温先生看来不了解印度和拉美史,传统印度和前殖民时代的拉美原住民社会都存在着农村公社土地制度,并无小私有之说。后来英国人以强制权力划拨公社土地而实行柴明达尔制(把土地拨给有权势的包税人私有)和莱脱瓦尔制(殖民当局直接把村社土地归官而使农民成为官地佃农),形成了地权集中。而拉美的土地集中更是殖民征服过程中以暴力夺取土地形成大庄园的结果,根本与什么小农自由买卖无关。

当然,上面说的是近代欧洲流行的印度史观,包括马克思在内也是这样看的。但印度独立后的、尤其是晚近的新研究指出:实际上传统印度未必就是那么个公社世界,那时还是有很多私有小农的。但是英国人存心把传统印度描绘成没有土地私有制的公社世界,为的就是便于夺取农民的土地!显然,如果承认印度农民的土地私有权,而要通过土地买卖的方式来兼并他们,那太困难了!如果把农民的土地说成原来就是公地官地,本来就是传统国王(莫卧尔帝国)的,现在英国人继承了国王的权力,那不就是英国人的了吗?后来的柴明达尔制和莱脱瓦尔制,就是根据这种说法搞出来的。换言之,后来印度农民之所以会无地,不是因为官府承认他们私有而任凭他们自由买卖两极分化,恰恰相反,就是因为英国人借公有的名义剥夺了他们的地权!

总之,无论按旧说法(传统印度本来就只有公社而没有土地私有制)还是按新说法(本来有私有制而被英国人硬说成公有),印度农民的无地都是以公有的名义剥夺他们的结果,而绝非私有小农自由分化的结果。明乎此,我们就会理解独立后的印度人何以如此警惕官夺民产,不轻言否定民间产权。尽管从尼赫鲁的马哈拉诺比斯社会主义到英迪拉。甘地的民粹主义,印度的历届政府既不喜欢私有制也不喜欢自由市场。他们脱离计划经济而走向市场竞争的改革比我们还晚、还慢。可是他们的只是表现为发展工会农会、实行五年计划、重视福利、二次分配、管制贸易、平民民主等等,却一直不搞官夺民产;他们热衷于大量投资搞增量国有化,却从未没收民产搞存量国有化。就连比印共还激进的极左派印共(马)执政的、赢得温先生和我国不少左派朋友交口称誉的西孟加拉、喀拉拉等邦,也没有搞激进土改。温先生明白这是为什么吗?

耕者有其田,会导致耕者失其田?

殖民统治结束后的印度和拉美的确有许多社会弊病,但温先生暗示的小农私有、两极分化却根本是子虚乌有。在民主印度和不少拉美民主国家的土地私有制下,虽然未经激进土改、旧时的土地集中现象无法很快改变,但也并未进一步加剧集中。相反,那里的土地在私有制下还是呈分散趋势的。以印度为例,1954年该国土地分配的吉尼系数是0.631961年下降至0.59,如今大约在0.5左右。而殖民时代就盛行大庄园的墨西哥在温先生的文章里有生动的描述,的确,该国曾经是世界上土地最集中的地方,1930年土地分配的吉尼系数高达0.96,但1960年降为0.69⑥,仍然很集中,但比过去还是相对分散了。

当然,在没有激进土改的情况下,这种土地分散过程很缓慢,也因此招致了主要是来自左派的批评。你可以说这种批评很有道理,但是这种批评是针对地主土地私有制的,不是针对农民土地私有制的,相反,他们这些批评者恰恰在为农民私有制而奋斗!你怎么能把这种批评盗用到中国来反对农民私有制呢?那些批评也从来没有证明农民私有制必然会自由分化无地农民加地主制,你怎么能反过来说,土地官有比土地农有更能避免农民无地

其实温先生也不是真不明白这个道理。就在同一篇文章中,你不是还指责民主印度过分纵容了贫民,以至由于不能圈他们的地,连高速公路也没法建吗?你不是还以印度这个反面教员为例,痛陈印度的官府和资本家与工农打交道的交易成本太大,而彰显咱们的圈地运动降低交易费用的优越性吗?难道你真的相信,承认农民的地权反而会有利于兼并

地权归农促进了兼并,还是妨碍了兼并?

进而言之,不仅印度、拉美,可以说古今中外我们没有看到任何地方的土地集中是由初始平均的小私有者自由买卖导致的。相反我们看到:法国大革命后小农制度的顽固延续曾被许多人责怪为应该对法国资本主义现代化发展长期不如英国负责。笔者认为,这种指责固然片面,法国资本主义发展缓慢其实另有原因,但是小农在法国顽固延续,并没有造成无地则反,却是不争的事实。东欧一些国家也是如此,如保加利亚,在1920年代初斯坦鲍利斯基农民联盟政府时期经历了比较彻底的平均地权改革,后来直到第二次世界大战结束,这里仍然被看作无地主的地区,战后的共产党政权也没有再搞什么土改。实际上,历史上一些实行了起点平等的小农土地私有制,而此后又在宪政制度下保证了自由小农的地权不受专制权力干预的地方,虽然平等的起点在市场交易条件下不能永远保持,但地权集中的程度和速度都是极为有限的,地权集中与分散的趋势也是同时存在的。那些地方也许有其他弊病,但土地兼并从何谈起?

事实上,对小农私有制的批评历来有相反的两种:指责小农私有制促进了兼并和指责小农私有制妨碍了兼并。如果不考虑价值判断(妨碍兼并是不是就该指责)而纯就事实判断而言,显然是后者更有根据。我们今天的一些人坚决反对小农私有制,其实际的理由也是后者(这从其所谓国家与小农打交道要付出更大交易成本的理论和所谓印度对贫民难以征地的抱怨都可以看出)。从其官府本位的立场讲,这种反对也不能说完全没有道理,但是为了道德上好听起见在表述时却楞说反对小农私有制是为了害怕小农被兼并,这就不但在学理上既反事实又反逻辑,也不如那些明确站在兼并者的立场上反对小农私有制的右派论者更诚实了。

总而言之,铁的事实表明:在包括印度、拉美在内的绝大多数地方,也包括传统时代的中国(我曾有专文论述),导致地权集中的主因都是不受制约的专制权力,而不是小私有者自由买卖无地则反是否如此我们姑且不论,说耕者有其田就必然会导致耕者无地,进而造成无地则反,我以为这完全是无稽之谈。

之三:使用着不等于使用权

什么是使用权

尽管如此,我也不认为提倡土地私有制是当务之急。因为在地权问题上,农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利,也还有待争取呢。

现在在中国,提倡土地私有制还是个禁忌。于是一些为农民呼吁地权的人便提出:应当从农民的土地使用权“30年不变的承诺再进一步,实行所谓永佃制,给予农民无限期的使用权。

这个提议的良好动机是无可怀疑的。但是我怀疑其能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定,但问题是,它的前提——农民如今已经有了30年的使用权,现在只是要继续延长——存在吗?

如果农民现在使用着他们耕作的土地,这就表明他们拥有使用权吗?我们应该知道:某人正在做某事和他有权利做某事并不是一回事。古代的奴隶可以奉主之命与异性结合,但这并不意味着他们有婚姻权,而自由人可能是独身,但他们无疑是有婚姻权的。一般而言,某人有某某权意味着他有做某某事的自由,亦即他可以自主地做或不做某某事——如果想做则别人不应阻止,如果不想做别人也不能强制他做。例如:某人有选举权意味着他可以投票也可以不投票。但如果他被指定必须投谁谁的票,即投票对于他已非权利,而是成了必须履行的义务,那么他虽然投了票,却不能说是拥有选举权了。同样道理,近年来人们经常提到的生存权也不等于生存着。例如猪生存着,但不能说它有生存权,因为猪只是依饲养者的意志而生存,如果饲养者要屠宰它,它就不能生存了。类似地,在君要臣死臣不得不死的专制下,臣民虽然生存着,而且有的(如宠臣宠妃宠奴之类)还生存得很滋润,但仍然谈不上他们有什么生存权

佃而无权,何言永佃

就地权而言,自从有了农业,也就有了土地的使用者,但远不是所有使用者都拥有使用权的。例如奴隶与农奴都可能使用着土地,但他们不但没有土地所有权,而且也不能说拥有土地使用权——他们只是在主人的意志之下使用土地:主人让他们种地,他们不能不种。而主人不叫种了,也可以随时把地收回,奴隶或农奴是没有权利(就是所谓使用权)拒绝的。

那么谁有土地使用权?自耕农和经营地主无疑对其土地拥有所有权和使用权,而出租地主拥有所有权,使用权则被有偿转让给他人了。转让给谁?就是转让给佃农。

换言之,同样是在没有所有权的情况下使用土地,佃农与农奴奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的。这个权利受到租佃契约的保护:这种契约通常规定了土地使用权的期限,以及佃农为取得此种权利所应承担的义务(交纳地租)。一般地讲,在典型的租佃制(亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制)下,佃户的土地使用权是有保障的,即在契约规定的佃期内,只要佃户履行了契约规定的义务,地主就不能违约收回土地、赶走佃户。如果要收回,只能在租契期满之后。当然契约期限有长有短。一般认为在人多地少存在租地竞争的情况下佃农会争取长租期,而在人少地多存在招佃竞争的情况下地主会争取长租期。主要由于佃农的争取,中国明清以来租契逐渐长期化,乃至出现永佃制,佃户取得无限期土地使用权,只要履行了一定的交租义务,地主就不能夺佃。而佃户可以把此种佃权再投入流通,即今所谓土地使用权有偿转让。这种永佃权号称田面”“田皮,而原初的所有权为田底”“田骨,形成所谓一田二主的现象。无疑,这对于维护佃农利益有着很大意义。

事实上根据如今一些学者的研究结果,清代地权流通中佃权或曰田面权的流通已经渐成主流。尤其是一些经济相对发达地区田面权的流通量远远大于田底权流通量。这一方面表明农民比官府更懂得珍惜土地,不到万不得已他们是不轻易出卖田底的,另一方面表明当时佃权已有相当保障。如果地主可以无视佃权,任意抽回土地,谁敢购买这样的田面,谁又能出售这样的田面呢?而今天我们的政策不仅允许土地使用权有偿转让,许多文件还要求促进这种转让,但是这种转让在许多地方仍然兴不起来,这除了因为农民改业机会有限无法轻易转让田面外,恐怕另一个很重要的原因,就是如今农民的佃权实际上是无保障的、极不可靠的。

显然,永佃制的前提,是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重。亦即无论租期长短,只要在期限内田主就不能夺佃。而佃户在此期限内可以自由使用土地(例如他可以转交他人耕作,而自己去打工经商)。应当说,能否做到这一点是区分有无使用权的标准,也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在,亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利,而不是当作召之即来挥之即去的农奴,才有可能把这种土地使用权逐渐延长,以至达到永佃。如果不是这样,而是反过来,地主可以随时收回土地而佃户却没有迁徙自由、非经主人特许不得离开,那么即便他事实上长期使用着土地,也不是什么永佃制。相反,如果他永远被束缚在土地上,那倒近似于农奴制了。

地权问题的症结何在

话说回来,今天我们农民对土地的使用能叫做使用权吗?如果说能,那么这种使用权的期限为何?许多人认为就是文件常说的“30。然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。首先,现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是土地承包经营期限为三十年。但并未明确说农户对其所承包的土地拥有30年使用权,而且其后还有在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的说法。于是在许多地方,土地管理法的说法被解释为土地承包制这个制度30年不变,亦即30年不搞集体化,至于具体让不让你承包某块土地则是可变的。还有人解释说,所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分,但不排除进行适当调整。总之,有权者要拿走你的土地,在现行法规中他完全可以解释得通。

还有些学者甚至从理论上证明:所有权是上位权,使用权是下位权,使用权服从所有权,所有者只要愿意,就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知:所谓上位权”“下位权的说法不仅并无法理依据,而且从常识讲,使用权固然是来源于所有权(不是所有者也未经所有者同意,使用者是无法取得使用权的),但它既经所有者同意转让,就成为独立的权利,而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如前所述,即使在一般认为存在着地主强势和佃户弱势的传统契约租佃制下,地主也必须依约行事,租期未满是不能收地夺佃的。永佃与否只是租期是否无限之别,在租期内使用权受契约保护这一点上是一样的。因此,那种地主可以召之即来挥之即去的佃户其实不能算是佃户,而只是农奴。确实,如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以所有者的名义随时收回土地,那实际上就不仅否认了农民的土地产权(所有权),而且否认了农民的佃权(使用权);不仅不把农民当成独立所有者,甚至没把农民当成佃户,而是把农民当成农奴了!

而在现实生活中,农民也确实不像拥有土地使用权的样子。不仅农地常常在承包期内被调整,农地转为非农业用途,无论是公益性建设还是开发商的赢利项目,基本都是按征地土地征收征用)的模式进行。既无需向农民购取土地所有权,也无需向农民购取土地使用权。如此看来,今天农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走,佃权没有保障,永佃又从何谈起,更不用说争当自耕农了。

换言之,在地权问题上如今的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约,因而农民的权利,无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的,纸面上许诺了的还是没许诺的,都得不到尊重和保护。

之四:官府自律能够遏制圈地运动吗?

圈地运动与地权归农

我曾经指出,如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农,但理由却截然相反:理论家说地权一归农,农民就容易失去土地;而官员则说地权一归农,就很难把农民从土地上赶走——也就是搞不成圈地运动了。有趣的是,那位鼓吹无地则反的朋友既号称三农实践家又热衷于理论,于是两种说法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度为例宣称地权归农导致土地买卖、无地则反,另一方面又说由于印度的承包商和官员无法赶走贫民,导致它难以大修高速公路。我很高兴他还能看到这后面一点。

的确,要说绝对的土地私有权有弊病的话,那绝不是什么农民自由卖地造成土地兼并无地则反,而是相反,由于土地私有条件下农民难以被赶走,一些特殊区位的地权私有如果绝对化,确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因为如此,如今所有发达市场经济国家、所有承认土地私有制的国家,对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制为多,而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的,西方政府也是可以征地的,亦即在以合理价格达不成购地协议时,国家为公益可以行使最终定价权,以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下,他们行使这种权力的制约条件极为严格,甚至可以说很苛刻。因此滥用这种权力大搞圈地运动是不可能的。而我们这里就是另一回事了。所以我曾说:限制农民地权如果说有理由,也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下,地权归农就应该比西方的条件下更有必要,或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方,肯定是利更多、弊更少。

大限能遏制圈地吗?

应该说,随着税费改革后土地问题的尖锐化,如今国家,也就是中央领导的确为遏制圈地运动做了许多努力。尤其是2004年的征地改革,号称土地新政”“土地革命”“8.31大限,在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。这场改革改变了开发商与国家的利益分配模式,从协议批租制改为公开拍卖制,使开发商通过贿赂批地官员而拿到低价土地、给国家财政造成地价损失的可能性得以降低。然而,由于这种改革对于国家与农民的利益分配模式没有什么改变,尤其是国家垄断土地一级市场、只许官府征地不许农民(甚至包括集体卖地、更不许农民讨价还价的规则没有任何改变。我认为,这种做法不仅不能缓解而且有可能加剧圈地运动的弊病。为什么这样说?

在过去批租制下的征地,的确容易发生明显的征地腐败:商人贿赂或有权势的官商唆使批地官员低价批地,固然是一坑国家二坑农民,只有开发商与经手官员个人大发横财。但是这种做法由于只是个人发财,而公家财政得到的好处相对而言还不算多。这不仅容易招致反腐打击,而且容易在政府机构内部引起制约——那些没沾到好处的政府同事会有监督他们的激励。同时这种征地虽有商人和征地官员个人利益的刺激,卖地财政激励相对而言还不算大。而应当实事求是地讲,虽然如今官员腐败问题十分严重,但还不能说完全失控,除了某些政府完全黑社会化的地方,腐败官员还不能说是为所欲为。因此推动圈地的官员个人积极性与政府积极性相比,能量还是相对有限的。

“征地改革后就不同了:从低价征地、低价批租变成低价征地、高价拍卖后,从农民那里得到的征地收益并未减少,但这种改革如果确实实现,征地收益将更多地收归政府财政,而不是归入官商私囊。卖地财政对政府财政的意义会更为重要。于是虽然腐败官员个人推动圈地的积极性可能会收敛,但政府推动圈地的积极性却会大大提高!并且这种收益归官府而不归个人的征地却很难责其腐败,由于政府内部财政利益均沾,来自没沾到好处的政府同事的监督和制约也会大大减少。于是,以卖地财政为激励而不是以批地官员个人利益为激励的圈地、由政府整体推动而不是由个别官员推动的圈地、形式合法的而不是腐败的圈地,会比以前更肆无忌惮。这绝非难以设想:土地新政后一年半,因征地引发的官民冲突不是减少,而是增加了,定州、南海、汕尾等过去少见的严重事件也接连发生!

更何况,自1990年代的分税制改革后,除沿海发达带外的我国多数地区地方财政,尤其是县及县以下的财政饥渴一直在加剧,税费改革目前缓解了农民负担,却在很多地方加剧了基层财政困难,而为解决困难应当进行的基层政治体制改革又难以有实质性推进,在此背景下征地改革又进一步突出了卖地财政的巨大诱惑,这几种因素叠加后,圈地运动会如何发展,应当可想而知。

两年冻结启示录

根本问题在于:我国现行体制主要的弊病是官民之间缺少委托代理机制,权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题,但政府聚敛的问题更大。为升官邀宠而大搞政绩工程”“形象工程以及追求增长”“引资、政府圈钱经营城市”——这些做法的严重危害,远甚于官员个人贪污,而这些做法导致的圈地运动,更不是制止了(如果能制止的话)受贿批地就能够遏制得了的。

中央领导并不是没有看到这些,征地改革中也对从农民那里拿地做了不少规定,但在地权不归农、农民只能作为被者、没有卖方权利亦无谈判资格的条件下,这些规定都只是强调官府自律,强调要严格审批等等。

但事实上过去并不是没有要求官府自律,而且要求的力度有远甚于今日者。但效果如何呢?自1992年后中国出现了失控的圈地大潮,中央从1993年就开始力图刹车,在几次强调严格控制不见效的情况下,朱鎔基政府痛下决心搞一刀切式的全面禁止圈地。1997415日,中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔199711号文件),宣布全面冻结非农建设占地一年。19984月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》(中办发电〔19982号文件),再接着冻结一年。然而就这样连续两年的严厉禁令也未能遏止圈地潮。一些地区恰恰在这两年形成过热圈地,甚至圈而不用导致这两年烂尾地猛增,直到2005年还在消化这些地块两年冻结前的八五期间(1991~1995),中国平均每年净减耕地440万亩,而包括两年冻结及其后数年的1996年到20037年间,耕地年均净减却骤增为1428万亩。时人惊呼:采取世界上最严格耕地保护政策的国家却成为世界上农地最易被征用的国家”⑨。老实说,今天的严格控制不太可能比那时的两年冻结更严厉。当年效果不过如此,今后又能怎么样?

显然,只要地权归官不归农,政府圈地即圈钱的状况不变,要求它自己监督自己、自己严格控制自己,怎么可能?

关于补偿问题

“8.31大限以后,土地政策调整重心似乎从控制规模转向了调整补偿费。这既是两年来几次低价征地引起重大事件的刺激,也体现了新近三农政策强调对农民多予少取的精神。

现行《土地管理法》规定的补偿费明显是不让农民分享土地增值收益的。它不仅规定不按市场价、而按耕地被征前若干年庄稼的价值来补偿农民,而且不规定下限、只规定补偿最高不得超过若干,明显带有不怕民吃亏,只怕官不赚的味道。如今的新精神则开始强调对商业性开发征地补偿标准要考虑市场因素,这当然是个进步。

然而圈地的性质到底属于商业性开发还是公益建设,其判断权仍是征地者说了算,农民并无发言权。即便承认是商业性开发,要考虑市场因素,这种考虑仍然由征地者单方决定,没有地权的农民依然不能讨价还价。然而既无讨价还价,何来市场标准?

其实在如今的体制下,只要是官员单方定价,没有双方合意,就容易生弊。价贱固然伤农;价贵一般农民也未必得利。如今由于众所周知的原因低价征地当然是主要的问题。但笔者也的确听说过这样的事:某些城郊地区有上层关系的村官找门路要求被征地,前提当然是特殊的高价,这就不是权钱勾结来强征地,而是权钱勾结谋求被征地了。但这样的高价征地,普通农民是碰不到的,高价征地款更不会给他们。总之,只要无地权的农民不是交易的一方而是被的对象,那圈地坑农的事仍然难以避免。

垂直管理成效分析

面对地方政府村改居”“租代征”“整化零等变相圈地策略,中央又连续出手,2006年推出地政部门垂直管理2007年出台土地督察制。继“8.31大限被称为土地新政后,这些新动向又被称为土地改革

我是赞成地政垂直化的,因为它有助于国土整治,笔者十年前就著文主张过,今天仍以为早该如此。可是地政中央集权有利于国土整治,但是否有利于维护农民权益?至少在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。过去靠朝廷御史出巡来为民做主,结果御史反比地方官更腐败,识者讥为察弊适以滋弊”{11},可谓明鉴。1994年财政中央集权,众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处境。如今乡镇上的七所八站当初都是垂直化改革的结果,现在却被认为是比四套班子更难对付的汲取机器。块块可能坑农,条条就不会坑农或者坑农更甚?

仅就土地问题而言,过去村官私卖村地侵吞地款引起村民抗议的事屡有所闻,后来批地权上收省、县,圈地运动却有增无减,反而村官为维护村社利益带领村民抗议省圈村地”“县圈村地的事成为近年来土地事件的突出现象。因为如今官民间委托代理关系虽远不完善,毕竟基层与百姓的委托链条较短、而利益关联更大。兔子虽吃窝边草,强龙方能刮地皮,犹如历史上乡绅、土官虽然欺民,所谓绅权制衡皇权、土官制衡流官的机制也不是一点没有。那么,今天在地政方面进一步中央集权的结果,先不说千头万绪的涉地事务是否管得过来,即便能管,会不会又出现朝廷圈省地、圈县地?要知道不仅地方政府有经济人的一面,中直机构同样如此。部门利益一定会比地方利益更亲农民吗?

其实,工业化、城市化要用地是无可避免的事,土地政策的目的不是不占地,从根本上讲也不是为了少占地,而是为了(1)从全局利益着[尽量提高用地效率,改善国土整治;(2)在这一过程中维护涉地各方的权益,消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于垂直化改革,后一点只能寄望于农民权利的保障。如果说地方利益不能代表农民利益,那么部门利益同样不能代表。马克思当年曾说传统小农不能自己代表自己,但那个时代早已过去。如今在先进国家,农会常常比工会更活跃,我国农民也应当可以自己代表自己,去参加利益的博弈。

之五:农民反对地权归己吗?

关于民意的思考

近年来,一些反对地权归农的论者还曾经举出某些调查数据,说是可以证明农民反对土地私有制。另一些人则认为这种问卷设计有前提、有诱导,以此言民意不可信。有人还列举另外的调查,以证明另一种民意

但我觉得首先应该想好的是:在地权问题上哪些方面应该由民意决定,哪些问题可以各从其便,不必由什么统一的民意或官意来规定。在1978年那时候如果搞全国的民意调查,我想多数农民未必敢于表白主张分田单干,是否可以因此禁止小岗人的实践?而1985年如果搞这种调查,我想多数农民都会认同大包干,是否可以因此取缔南街村的模式?

应该说,任何社会都是价值多元的。正如南街村、华西等地农民可以不选择承包制一样,某个地方的农民完全可能选择某种地权制度。我多次讲过:只有命令经济要禁止私有制,从来没有市场经济会禁止公有制——后者只是禁止非自愿的强制归公而已。其实,在地权归农的条件下,某些希望联合起来的农民照样可以联合,不但可以联合起来搞产前产后服务,如发达国家通常所说的合作制,就是像以色列的基布兹那样的集体农庄,只要成员确实是自愿结合,谁也没有权力阻止他们。当然前提是:如果不愿,谁也不能勉强你联合,如果联合之后又想离开,同样不会被阻拦。

所以一些人主张共有土地是完全正常的,问题是如果另一些人不想共有,前者应该禁止他们退出吗?地权既然是一种权利而非义务,当然是可以放弃的,问题是如果有人不想放弃,前者应该剥夺他的权利吗?在后一问题上应该讲自由还是讲民主?即便假设多数人愿意放弃权利,他们就可以强迫其他少数人也必须放弃吗?如果多数人愿意联合,他们就可以禁止另外的少数人退出吗?

这种问题的答案,其实是人同此心,心同此理,农民也许不会讲什么权利之类的词语,但他们也知道强扭的瓜不甜。如果原来大家是单干的,联合起来当然应该自由,你不愿意,就不该勉强你加入。

地权问题上的自由与民主

然而,如果原来已经归大堆了,你要退出,那就涉及两个问题:第一,你有没有权利退出?应该有,强扭的瓜不甜嘛,这不是什么少数服从多数的问题,应该讲自由而不是讲民主。

但是第二,你要带着什么东西退出?这恐怕就不能任你自由了。大家的东西,你不能想拿走什么就拿走什么。当然大家之中你也是一分子,不能叫你一无所有净身出户。这就产生了一个分家的问题。我曾经指出:在重大的改革进程中,往往是怎样分家是否分家更易产生矛盾。分家既然涉及大伙,就不应一个人说了算,得讲民主了。

老实说,我们改革过程中的无数问题,几乎都是这两个规则用颠倒了造成的:是否分家不讲自由,甜瓜也强扭成了苦瓜:怎样分家不讲民主,形成掌勺者私占大饭锅的大弊。

回到土地问题上来。地权应当归农,这是每个农民应有的权利,你不能以某些农民愿意公有为由就禁止其他农民私有,不能以多数(即使真的是多数)农民愿意弃权为由就禁止其他农民维护自己应有的权利。但是地权如何归农则是另一个问题。这个问题本来比较简单,因为现在毕竟不是人民公社,承包制下农民本来就是各自使用份儿地的,承认其对份儿地的地权不就完了,还有什么分家问题吗?原来确实如此。但现在在许多地方,它已经被人为地复杂化了。

本来,土地的分配是各种财产分配中最容易达到公平的一种。它不像股市那样百姓看不懂,容易被操控,被下套;也不像企业那样涉及无形资产、隐形负担、债权债务、评估价与变现价之差异这类算不清楚的糊涂账。土地明摆在光天化日之下,既难于隐藏、私吞,又易于分割、分配——不仅自然形态的土地易于分割,土地权利的分割(如明清时期的田底”“田面)也相对简单。历史上的计口授田屡有先例。当年的激进土改,虽然在是否该剥夺地主的问题上有强烈的争议,但在土地分配环节上没有多少质疑。东欧对国有企业搞一人一份的证券私有化,引起不少争论,但我们在大包干改革中一人一份地分配责任田,并没有招致多少纠纷。如果当时工作做细一点,而且在分配之后就明确地权归农,那应当是很简单的,也不会有多少公平性方面的质疑。

现状起点有多远

然而当时没有这样做——这当然有种种原因,或曰别无选择,笔者并不想批评那时的做法,但不管怎样,那时给人的印象是责任田似乎是一种临时性的安排,以后如果不重搞集体化,好像也会不时地进行重分。因此不少地方采取的是抓阄分地之类简易办法。如果重分间隔期不长,这无疑是公平的。但如果知道从此就固定不再分了,那当初农民就会考虑别的办法。如果把不经意的抓阄形成的分配固定下来,部分在抓阄中吃亏的农民是有意见的。

这种意见本来也并不难解决。然而后来不但提倡承包长期化,“30年不变载入法典,而且以增人不增地,减人不减地等提法取消了公权力维持份儿地平均的责任。但是另一方面,农民的地权却并未被认可,上面仍然拥有对土地进行适当调整的权力。不难想象,如此不以均田为职能的权力,如此有权无责的调整,往往人为扩大了地权不均。如1990年代笔者调查的一些地方,农民娶媳妇能否分地,全凭与干部关系如何,不分给你是增人不增地,分给你是适当调整,横竖他都有理!甚至一些地区还以效率为理由推行否定公平的强制调整,如在二田制名义下把一般农户土地抽走,作为经营田让大户集中承包,只给前者留下口粮田,而对大户则增加提留率以提高干部所得。更不用说还有像著名的蒋巷事件那种现象,直接以权力赶走农民,圈占大片土地来搞农业规模经营了。

所有这一切加上20年非农化圈地造成几千万无地农民,使得如今中国的土地实际控制状况已经远离起点平等。正当一些人声称不许地权归农是为了防止土地兼并的时候,我国的土地兼并实际已在地权不归农的情况下,依靠权力杠杆以远比私有制下更快的速度进行着。按照美国加州大学河滨分校格里芬等几位学者根据中国的相关数据做的统计,1990年代初中国农户实际使用土地分配的吉尼系数达到了0.41{12},另一份研究更表明,1995年我国农村农户使用土地的吉尼系数,在进行过土地重分的地区达到了0.47,没有重分过的地区更高达0.50{13}.而据说是经过了几千年土地私有自由买卖、被有些朋友渲染为无地则反的中国土改前状况,以吉尼系数计,在许多地方也不过如此。其实中国历史上即使有一定程度的土地兼并,主要也是由于政治因素造成的。这和我们现在看到的情况是一样的。

反对“30年不变,就是反对地权归农?

这样,地权归农如何实现就比当初复杂了。如今不少人说调查表明相当比例的农民不赞成土地私有化,我觉得至少在上述过程发展得比较典型的地区,出现这种调查结果并不奇怪。但是这就跟国企改革的情况一样,农民与其说是反对私有化,不如说是反对不公正的私有化方式。这就像改革之初,如果取消人民公社不是以平分土地的方式,而是把公社宣布为社长的私人庄园,赶走农民或令其给社长打工,你说农民能干吗?实际上,如今不少农民不仅不赞成固定现状的私有化,而且反对公有制下的“30年不变,要求进行土地重分。笔者在1997年组织对湖南农村的调查中,对您家对土地关系未来的希望这一问题,收集到的有效回答率为(允许多项选择,故总计不为100%):A.“长期维持现状,不再重分,份地永占,不得买卖20%B.“延长重分周期(20年以上)12%C.“10年左右重分一次44%D.“三五年重分一次12%E.“再分一次以解决现有问题,然后长期维持不变44%F.“恢复集体耕作16%G.“可以出租,但不许买卖土地16%H.“土地私有(可以买卖)16%I.其他、无所谓:0.9%{14}.从这一结果看,当时当地农民只有16%赞成土地私有,赞成维持现状基础上实行份地永占的人也才20%,远低于主张缩短土地重分期限的人,而赞成恢复集体耕作的人居然与主张私有化的人相当。初看起来的确容易得到农民并不那么希望拥有地权的印象。但其实这是误解。从主张再分一次以解决现有问题,然后长期维持不变的占到44%之多可以看出,比率更多的农民实际上是希望在起点公平的条件下实现地权归农的。尽管在9年前的当时,意识形态的思维定势使他们更愿意以长期维持不变、而不是以私有来表述这种地权,但是在此之前,他们希望优化,而不是凝固现状,以期在起点公平的基础上进入新的地权关系。

可见将农民对土地分配现状的不满、对三十年不变持有异议,解释为农民反对地权归己,而情愿更加强化的地权归官,是完全错误的。但是也的确不能忽视农民对土地现状的意见,一味强调现状不变。如果在公有、私有、频繁重分、就此固定这些简单化的选项外增加选择,例如再分一次,然后稳定,我们就能看到农民的真正意愿究竟是什么。

地权改革不能久拖

而上述分析也表明,在地权不归农的情况下延续如今这种权利关系暧昧不明的现状,已经积累了许多问题,而且造成了我国土地问题的复杂化。在20年前可以通过承认平分现状,从公平起点出发而易于实现的地权归农,如今操作起来已越来越不容易,而且可以设想,照此下去以后会更难。

应该说,同样的吉尼系数值,因操弄权力造成的占地不均比因土地私有自由买卖导致的占地不均更令人反感,同样是农民放弃土地,被强和自愿出卖感觉完全不同。而且后者的不满会稀释于社会内部,前者的不满却可能聚焦于政府,从而更加影响社会稳定。中国土地问题的严重性,还不在于耕地减少的趋势无法扭转(搞工业化就难免如此),农民的分化不断加剧(市场经济是难免有分化的),而在于这种失地和分化的性质恶劣,无论从社会主义还是从自由主义的角度讲都完全没有说得过去的理由。人们用防止兼并为理由拒绝地权归农,但在地权不归农的情况下兼并却愈]愈烈,等到积重难返之后再考虑地权改革,地权归农的操作难度就更大,引起社会震动的风险也会增加。我们应该避免这种恶性循环。

之六:以维护农民权利为核心推进地权改革

当前土地问题的实质

过去有一种传统的说法:农民问题的核心是土地问题。这话对不对?要看你怎么理解所谓的土地问题了。如果像某种成说那样,把土地问题理解为经济意义上的所有制问题,那即使在传统的农业时代,这话也言过其实。中国历代的农民战争其实多系官逼民反导致的民变,而不是土地革命,主要是自耕农流民反对官府而非佃户反对地主,与无地则反的描述或土地私有自由买卖土地集中主佃冲突的意识形态公式也不相干。

但如果像张晓山先生最近所说,土地制度的核心是权利主体,那么的确可以说,不仅传统时代,即便今天中国已不是农业国,甚至农村”“农民的非农业产值也已超过了传统意义上的农业产值,土地问题仍然至关重要。我曾提出:今天农民问题的关键是:农民的数量要减少,农民的权利要提高。而农民权利升降的一个主要的标尺就是土地问题;农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少,很大程度上也取决于土地问题。

土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张慎言土地私有制,我在一定程度上同意这个说法:私有制有各种各样,我当然不能同意那种以专制权力跑马圈地、赶走农民而造就地主的私有制。但慎言并非不言,在起点平等基础上形成的农民土地所有制,我认为没有理由反对。同样,我认为也应该慎言集体,农民行使自由结社权形成的自治集体,如农会、合作社及股份制联合体之类,当然是多多益善。但身份性、强制性的官式集体,往往是农民权利的损害者,的确是慎言的好。

农民土地私有制当然也有弊病,这不是什么小农自由买卖造成土地兼并、无地则反,也不是什么小农制会摧毁农民的最后保障,世界上私有者农民不但拥有生死存亡意义上的最后保障、而且享有福利国家式的退休、医疗等各种待遇的例子不胜枚举,西欧发达国家不说了,剧变前的社会主义国家波兰、南斯拉夫(它们在社会主义时代都没有搞集体化)不都是这样吗?农民拥有私有产权和国家提供公共服务(所谓保障责任非私有)有何矛盾之处?而农民被剥夺了产权、国家却推卸保障责任(将责任私有化)致使农民大量死亡的悲剧,在我们的历史上难道很陌生吗?

土地私有制的真正弊病,就是私有权如果绝对化,可能会妨碍公益建设和国土整治。因此对私有地权的公共干预多于对其他产权,在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益,需要以政治民主来保证。而在没有这种保证,因而权力不受制约的情况下,地权归农就更为重要、不可或缺,其可能的弊病只会更小、不会更大;而地权归官的害处绝对是更大、不会更小。

地权归农应从底线做起

但是我国目前农民的地权不仅远远扯不上什么绝对化,而且达不到起码的要求。不仅谈不上所有权,而且使用权往往也有名无实。农民只是在别人特许下使用着土地而已。他们不仅没有产权,而且佃权也很不可靠,不要说永佃,就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置,就是政治上达到消极的防危机配置也还很勉强。经常失控的圈地运动、频繁发生的土地冲突就是证明。而由于体制的局限,一次次的土地新政都不能解决问题。前面说过农业时代土地问题其实并非中国的主要乱源,而在如今的非农业时代,土地问题倒成了最大的不稳定因素之一,这实在说不过去。

因此,保护农民的地权必须从最基本的底线做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利,应当尽快落实,例如农民的土地使用权应该得到确实尊重,需要从农民手中得到使用权的有关方面,应该学会向农民购买而不是征收这种权利。如果国家规定开发商拥有“90年的土地使用权,那么他们应当向农民购买其中的30年,再向政府购买其余的60——不是说由官员作主卖了再把地价的三分之一给农民,而是两者都应该遵循合意原则,像土地新政那样实行公开拍卖。农民和官员一样,作为卖方有权说。如果达不成合意而要强征,那就要在民主与法治的基础上(而不是仅凭官员意志)充分证明该项用地的公益性。否则只有在农民的使用权期满后才能征用”——就像租约期满后地主才能易佃一样。

在商业性开发上,向农民买地当然比强征农民的地来得公平。要防止农民(主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民)获得的卖地收益过高,可以开征地价累进税,那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发,也没有理由拿农民做牺牲公益也是利益,利益应当摆平,把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权,这种限制则应当与公权力本身的公共性(民主性)相对应,以防止其为某些强势利益集团所用。

向农民买地又何妨

对于向农民买地一向有两种批评,一是怕农民一味说、漫天要价而妨碍商业开发,二是怕农民一味说,贱卖轻甩而导致农地过减,甚至无地则反。其实这两种批评的自相矛盾已足可互为驳斥。对前一种担心,我们应当相信农民也和今天的官员一样是理性人,买方明白他们不会一味说。当然他们可能不会像官员那样轻易说”——不是因为他们比官员更聪明,而是因为他们卖的是自己的地,不像官员卖的是别人的地。但这难道是一种弊病吗?如果这会减缓商业开发,那难道不正是这20年来政府三令五申、千方百计、殚精竭虑、苦心孤诣,发了无数的文件开了无数的会,强调保护耕地、控制用地、暂时冻结、从严审批、地政反腐、垂直管理而始终达不到的目的吗?地权归农,这目的就达到了,何乐而不为?

其实在这种情况下,连土地新政都不必搞了:协议转让之所以易生腐败而需要代之以公开拍卖,就是因为官员卖的不是自家的地,容易受贿贱卖。如果是卖自家的地能有这种问题吗?因此向农民买地,交易方式还可以更加灵活,是否拍卖都不必硬性规定,也就未必真会妨碍合理的商业开发。当然,这不是说双方自由交易政府就无事可做,政府可以从规划的角度对商业开发进行指导,可以为交易构筑和维护法治平台,可以为双方提供交易信息和其他中介服务,以降低交易成本——这才是经济学意义上真正的降低交易成本,而不是像有些滥用新词的朋友那样,号称以强权降低交易成本,实则是剥夺弱者的交易权利来单方面为强者降低成本,同时却让弱者承担惨重的成本

至于怕农民轻甩贱卖土地,这不是恰恰解除了前一个疑问、促进商业开发了吗?当然这实际上不太可能。放[世界,哪个土地私有制国家能像我们这样靠大量圈地创下爆发式城市化的奇迹?哪个土地私有制国家能够使房地产业者在巨富首富群体中占到如此大的比例?我们的许多官员不都是恰恰认定了农民不会轻甩贱卖,才反对地权归农,认为这会毁了我们靠圈地创造的奇迹吗?而东欧的私有化转轨一度造成困难引起一些朋友的嘲笑,很重要的原因不就是工会吓跑投资者,农民赶走圈地客吗?

调整一次,然后稳定

所以,地权改革说难很难,说易其实也很易,它与其说需要政府做很多事,不如说恰恰是省了政府很多事:它只要切实尊重已被承认的农民土地使用权,就是大大突破了。

进一步地,至少在农地方面,应当承认农民的土地所有权(在土地农转非问题上,农民也应当有受限的所有权)。至于农民是以集体还是以农户方式拥有这种地权,可以因地制宜,让各村农民自行选择。那种不管农民愿意与否,地权必须归集体而且必须归官办(即行政性)集体的规定应当打破。其实,过去就是因为这种规定,导致征地款堂而皇之地被集体官员拿走而失地农民往往被无情剥夺。民怨沸腾之下,近来决策层俯允民情,在征地改革中明确规定征地款必须发给农户,不许以集体名义截留。这项改革是很得民心的。但这种变革无疑给所谓集体地权之说打了个大大的问号:征地款按理就应该给土地所有者,征集体的地,地款却必须给农户而不能给集体,这说得通吗?反过来讲,地款可以归农户,地权却不能归农户,这是什么逻辑?过去官员借集体之名截留地款之弊,与强制性集体地权之弊不就是一回事吗?如果现在仍然确认官员可以强制归并地权,那他们用这种权力变着法儿归并地款你拦得住吗?

所以,在确认地款归农之后,现在应该是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择集体所有还是农户所有。选择农户所有的以后还可以联合起来,选择集体所有的也应当留有退出机制。如果选择农户所有,也应该让他们选择实现的方式:是承认现状呢,还是调整一次,然后稳定?无论哪种办法,本来都不难操作,这种调整在现行土地制度中也是有规定的,在现状离平等起点不太远的情况下它不会引起什么震动。但如果那种权力玩弄土地的状况持续下去,未来权力兼并造就既成事实后就很麻烦了,所以改革虽然应慎重,但也不宜久拖。

地权归农后,官员就不应当乱调整了。而此前他们是可以调整的。但是市场经济中的政府调整就应当讲公平,而效率应当让市场来推动。政府应该认可合法致富者,但不能用权力剥夺穷人和制造富人。像过去那样,一面否定平均地权原则、一面用调整来造成规模经营,甚至干脆用调整来为财政创收,那就不如不调整

底线之上,百花齐放

农民集体拥有地权当然是很好的。现代小农能够在市场竞争中生存和发展,就是依托了合作制。所以集体主义是非常重要的。但为什么说选择集体所有的也应当留有退出机制呢?因为一个号称提倡集体主义的社会,首先应该保障结社权,取消结社责。换句话说,人们应该自由地而不是被迫组成各种集体,而我们现在恰恰两者都缺陷:想结成的集体不能结成,而不想结成的集体却又无法退出。不能退出的集体是什么意思?那在逻辑上等值于监狱。如果集体在人们的心目中与监狱类似,那怎么能够唤起人们的集体认同感,即所谓集体主义意识呢?近来有个朋友竟然想不明白小岗村当年闹单干为什么需要齐心协力按血手印生死文书,他说集体主义应该是用来搞集体化的,怎么会以集体主义来逃出集体呢?我想他应该明白这样一个简单的常识:把一群人关进监狱是不需要他们有什么集体主义的,但这群人如果想冒险越狱,那倒是必须有集体主义精神才行,各顾各是干不成的。同样,在人民公社时代刮共产风、搞一平二调是不需要农民有什么集体主义的(只需要他们一盘散沙敢怒不敢言足矣),倒是那时搞瞒产私分需要大家齐心才行。而那时的体制恰恰对这种集体主义是拼命打击的。所以无怪乎我们国家提倡了几十年集体主义,到头来却发现人们的合作是那么困难,公德是那样的缺乏,公益精神是那么淡薄,自主组织资源是那样的稀缺,以至于有人要大叫人心散了

因此,与其说结社权是自由主义的需要,勿宁说社会主义更需要这种权利才对——实际上社会主义的词根社会society),在西语中它与协会、学会等是一个词,就是自由结社的意思。正如马克思、滕尼斯等人指出的:从共同体社会是个大进步,中世纪只有依附性的共同体,近代有了自由人的结社,才有了所谓社会。没有自由结社就无所谓社会,又谈何社会主义呢?然而今天在据说是各顾各资本主义社会或者个人主义的西方文化中,结社权早已不是问题,而在据说是提倡集体主义的我们这里它却还八字没有一撇。这已经够莫名其妙了,有人却还想以推行不准退出的结社责来促进集体主义,这不是南辕北辙吗?我国如今这种人心散了的状态,不就是因为结社权太少而结社责太多导致的吗?

如果地权能够归农,或者更广泛地说,如果农民的各种现代公民权利能够在土地问题和其他问题上得到实现,那么无论在农户所有还是社区所有的基础上,农民都可以行使这些权利形成各种联合,包括左派朋友的各种建议也都有了一试的基础:从欧文村喀拉拉邦,从蒙德拉贡到罗奇代尔,从基布兹到莫沙乌,不都是这样发展起来的吗?人民公社时代南街村一直贫穷落后,而农民有了分田单干的自由后,坚持公社选择的南街才异军突起。那么将来地权若能归农,我们又何愁没有更多的南街村(假如它的确反映了农民意愿的话)?