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村民自治究竟应当向何处去?

作者:任中平  责任编辑:admin  信息来源:理论与改革  发布时间:2016-10-11  浏览次数: 10142

】我国广大农村自改革以来以行政村为基础而建立和运作的村民自治模式,由于近些年来其基础条件发生了很大改变,正面临着一系列新情况和新问题,主要表现为动力衰减、财力匮乏和能力不足。要摆脱目前困境,应积极推动村民自治由行政村自治逐步向农村社区自治转型,为适应这一转变,就必须大力加强农村社区自治的基础条件建设,为实现这一转型创造有利条件。

关键词】村民自治;主要问题;行政村自治;农村社区自治


读了《理论与改革》20111期发表的关于村民自治问题的两篇观点和风格迥然不同的文章后,感到很有收获:冯仁同志作为一位长期从事农村工作的基层领导者,在他的文章中生动地反映了当前村民自治工作中存在的一些重要问题,尽管其措辞直白犀利,所得出的“村民自治走进了死胡同”的结论也欠妥贴,但他敢于说真话、讲实情的诚恳态度,令人敬佩,他所反映的这些情况和问题,也的确值得我们高度重视。而彭大鹏作为一位专门从事中国农村问题研究的学者,从理论上将近年来关于村民自治的各种责难与质疑进行了梳理,并从制度分析的视角对村民自治的来龙去脉及其性质作了具体分析,对其实践中存在的选举“乱象”、精英流失、两委矛盾、乡村关系以及农村公共产品供给不足等问题,从学理上进行了深入阐释,并提出了自己的思考建议,应该说也具有一定的说服力和解释力。但令人遗憾的是,他却未能直接回应冯仁同志提出的由于农村情况变化而广大村民已经“无动力实行自治”、由于农村精英流失而“无能力实行自治”这两个最主要的问题。在我看来,两位作者的观点分歧,实际上体现的是村民自治工作中应然与实然、理论与实践之间的强烈反差,或者说是研究者的逻辑与实践者的逻辑之间的矛盾冲突。两者的争论促使我们进一步思考:当前村民自治究竟应当向何处去?借此机会,笔者依据近些年来对四川各地农村进行调查掌握的实际情况和关于这一问题所作的研究思考,谈一些自己的观点和看法,以期引起大家对这一问题更进一步的讨论。

一、主要问题

必须看到,村民自治是我国农村在人民公社解体以后,在中央推行土地联产承包责任制的背景下广泛实行的一种政府主导下的强制性制度变迁,其基本形式是以行政村为单位而建立和运作的,在一定时期内在乡村治理中发挥了应有的作用,取得了积极的效果。正如中国农村问题专家徐勇教授所言:村民自治是中国政治体制改革最深入的一个领域,它作为基层直接民主的有效形式,从根本上改变了长期以来中国社会普遍存在的自上而下的授权方式,将一种自下而上的乡村社会的公共权力产生的方式用制度确定下来,体现了法治和民主精神,是现阶段中国民主政治建设的起点和突破口。但随着土地联产承包双层经营体制的丧失和农业税的取消,农民由过去的承包经营向国家和集体缴税纳费,到现在变成免税免费,而且国家财政还给予各种补贴。并且,由于近年来中央提出要加强新农村建设,国家的各种惠农政策进一步实施,使原来长期困扰我国经济社会发展的“三农”问题有所缓解,农村干群关系有所好转,党在农村的执政基础得到加强和巩固,但同时也致使原来以行政村为单位的村民自治的基础条件发生了很大改变,于是,在西部地区经济发展较为落后的广大农村,村民自治在新的历史条件下面临着一系列的新情况和新问题,这些问题集中表现为:

1、动力衰减:村民参与的积极性不高

冯仁根据他对村民自治情况的了解和分析,认为现今的农村“已无动力实行自治”。这句话虽然说得有点过头,但客观地讲,从四川省许多地方村民自治的现状来看,他所反映的情况应当基本属实。根据我们近年来对四川省十多个地区的广大农村所作的一项调查统计来看,目前村民自治工作中主要着存在以下一些困难和问题:第一,对于村委会选举是否关心问题,调查显示,村民对村委会选举关心程度不高。合计共有51.4%的村民表示非常关心和比较关心,但还有48.6%的村民对此表示很少关心和无所谓的态度。第二,对于参加上届村委会选举投票的原因,60.9%的人是因为村里要求和随大流,另外还有6.8%的人是因为担心不参加选举得罪人,只有20.9%的人认为参加选举对自己后好处。可见,大多数村民参加选举是消极被动的。第三,对于没有参加上次选举的原因,29.5%表示不在家,22.7%认为选不选对选举结果影响不大,14.5%对选举不感兴趣,12.9%对候选人不满意,12.4%对程序不满意,8.0%属于其他原因。由此看来,影响参选率的主要原因还是村民对选举缺乏积极性。另外,根据我们专门针对四川省广大农村村干部所作的另一项关于村民自治工作的调查结果也显示,村民参与积极性不高是村委会选举中一个比较普遍存在的问题:对于村委会选举工作,有29.4%的村干部认为选举中最令人担心的问题首先是选民投票率低,这是关于这个问题的所有答案中排列首位的选项。

实际上,不只是村委会选举的动力不足,而且村务公开和民主管理同样也面临困境。据我们调查了解,四川省许多农村已经很难召开村民大会,有的地方甚至连村民代表会议都难以召开。另外,最近中国社会科学院农村问题研究所的于建嵘教授根据自己的调查了解,也认为这个问题在一些地区、尤其是在比较贫困的村庄非常严重。由于缺乏公共资源,人们对谁当村里的领导并不关心,选举代表的热情也不高。很多时候村民代表会议连基本的代表人数都达不到,即使勉强凑齐人数也是走形式,村民很难表达自己的真实意见,村民代表会议成了举手会,大家都不愿意参加,没有取得应有的作用和效果。于是,法律规定的村民会议和村民代表会议常常流于形式,这也就不难理解为什么为数不少村庄的村民自治会演变为“村干部自治”了。

2、财力匮乏:村民自治的经济基础丧失

根据我们专门对四川省农村村干部中所作的这项问卷调查的统计结果还表明:许多村干部认为,影响村委会工作成效的最主要因素是村集体缺乏资金。调查显示,影响村委会工作成效的主要因素依次排列为:村集体缺乏资金(54.1%),村干部能力不够(14.6%),村务管理不民主(14.6%),村民对村务管理比较抵触(10.8%),宗族势力干预村务管理(5.1%),其他(0.6%)。事实上,自从农村实行家庭联产承包责任制以来,四川省大多数农村集体经济已经解体消失,成了“空壳村”。在税费改革之前,村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务。而在农业税取消之后,彻底断绝了村集体的经济来源,村集体资金的缺乏导致村庄公共事务的经费投入没有来源和保障,这就必然影响村委会的工作成效。所以相当多的村干部认为税费改革后由于经费短缺,很多农村公共事务难办。因此,农村集体经济的空虚薄弱是制约村民自治发展的关键因素。

3、能力不足:村民自治的干部基础弱化

还必须看到的是,自上个世纪90年代以来,迅速兴起的城市化进程使得大量农村精英离开村庄,必然会导致村民自治主体力量的日渐萎缩。发达国家的历史经验表明,农民进城务工是随着社会经济发展,特别是现代化进程而发生的客观必然过程。90年代以来,我国农村大量劳动力流向城市,一方面促进了城市化、工业化、现代化的进程,另方面也为解决农村剩余劳动力找到了出路。然而,进程务工的大多是农村的青壮年劳动力特别是文化程度较高的农村精英,农村精英的大量流失给村民自治带来了极大的挑战:农村精英的大量流失,降低了村委会选举的质量,使村级组织后备人才空虚;同时,进城务工的农民对村庄的公共事务逐渐缺乏兴趣,加之交通往返不便等原因,也使他们难以参与乡村本土的政治生活。据调查统计,在打工大军中,18-45岁的青壮年占92%,而有初中以上文化程度的占70%,他们当属农民中的精英人才。并且,农村中外出打工人员大多是文化程度较高的男性青年,男性比例高达79.2%。而留守在村里的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、年幼的儿童和上了岁数的老人,这些留守人员的文化程度、政治素质与外出务工的村民相比,可以说相差甚远。这就直接导致村委会选举时参选人数较少、村委会成员的选择面越来越窄,村民选择合适的人选就越来越困难。因此,冯仁同志认为,目前的农村“已无能力实行自治”。他指出:现今的农村,由于大量青壮劳动力外出务工,只剩下部份妇女儿童老人。以平昌县为例,平昌有83万农民,其中30万学生儿童,31万外出务工。要靠剩下这部分村民来进行村民自治,显然是自欺欺人。这就是说,目前村民自治的更大难题不仅在于农村精英的流失,而是大量农村人口的流失。所以,有一位专门从事农村文化工作的同志曾经提出:我们一直在谈乡村问题,我们拼命说到农村去,每个月给每个村放部电影,结果放电影没人看。说我们每个村要建立一个图书室,村村都有图书室,每个图书室要有5000册书,你会发现没人看。每个村要建一个小学,没有小学的地方我们要搞希望工程,希望小学建了很多,但现在怎么样呢?几年过去,这些小学现在大部分都成了养鸡场,成了猪圈,成了系马的地方,养驴子的地方。农村人口发展的趋势还是在不断减少,这个变化趋势还在继续。

二、问题分析

那么,目前广大农村的村民自治究竟是否还能按照改革初期设计的老路子继续走下去,关键取决于上述一系列难题是否可以在现有体制和运作模式下得到化解。下面,我们就对这些问题作更进一步的分析和探讨。

1、动力问题

这是目前许多地方村民自治实践中现实遭遇的首要难题。根据历史唯物论的基本观点,人们的政治活动归根到底是由他们的经济利益所决定的。无论是现代民主政治的理论和实践都表明,要推行一种科学的民主管理的机制,必须得到广大民众的支持和参与。只有广大村民积极参与了,并且也有能力当家作主了,村民自治的格局才能真正形成,村民自治也才有内在的动力。而从目前的实际情况来看,村民自治作为我国农村基层民主的一种基本形式,尽管政府的主导作用非常重要,但经济的原因是始终是基础性的制约因素。因此,村民自治要高质量地运行,必须要有足够的经济保证。美国政治政治学家亨廷顿认为:“对大多数人来说,政治参与只是实现其他目的的手段。”在中国,广大农民刚刚摆脱温饱,还在为自身和家庭的生存而奋斗,与大多数农民最贴近的只能是较低层次的物质利益。因而,群众的民主需求,归根到底还是要与他们的经济利益紧密结合。基层民主一旦离开了民众的实际利益,久而久之就必然出现动力不足,就会难以持续。应当承认,改革初期的农村集体还拥有一定的经济资源,与农民在经济利益上还有直接的联系,因而这一时期广大农民对于村民自治还是比较关注和积极参与的。然而,自上个世纪90年代以来,由于大量农民进城务工,因而村民自治与这些农民的利益相关性逐渐淡化。尤其是近几年取消农业税之后,许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系,农业生产是自己的事,现在村干部不像以往那样收取税费,干群关系也比以前缓和了,村集体也没有什么资源值得关注,村委会也不能帮助村民解决什么实际问题,于是许多村民对村民自治也就越来越感到没有多大意思,村民的政治参与也就越来越缺乏动力。由此看来,随着工业化、城市化进程的加快,传统意义上的乡村社会必然衰落,农村人口的大多数终归要进入城市,农民进城之后当然他的利益关系也就进了城。而“民主是跟着利益走的,利益延伸到哪里,民主就扩展到哪里”,于是乎,原来曾经一度热热闹闹的村民自治必然出现动力不足,这大概是任何人都无法改变的现代社会发展趋势所决定的。

2、财力问题

这是村民无动力实行自治的深层原因。事实上,不仅政治参与的深刻动因在于经济利益驱动,而且政治的实际运作也同样离不开一定经济条件的支撑。现实中的村自治组织如果缺乏起码的经济基础支持,那么,它在实践中肯定难以实现真正的自治,而在很大程度上便会沦为完成上级任务的“政府派出机构”。所谓村民自治的经济基础,是指村民自治运转所必须的物质资源。村民自治组织作为公共组织,要在全村范围内开展公共治理,提供公共服务,必须要有一定的经济基础作为支撑,即村民自治必须要有相应的治理资源相配套,否则,村民自治就无法真正展开。很显然,对全国大多数农村而言,村民自治的经济基础已经丧失了。分田到户以来,村庄集体经济迅速解体,全国农村出现了一个持续的去集体化趋势,大部分村庄都成了所谓的“空壳村”,村民自治运转所需要的治理资源比较缺乏。村级组织一旦失去了自身的治理资源,便会一味依赖来自上级政府的财政转移支付,经济上的不独立势必导致自治受到严重影响,村级组织只能应付来自上面的检查,对于村民的实际需要,村级组织实际上无心也无力顾及,无法展开实质性的工作,只能维持现状。

正是由于村民自治的经济基础已经丧失,村民自治缺乏基本的治理资源,因而,在取消农业税之后的今天,村自治组织甚至比以往更大程度上被“附属行政化”。这是因为,既然目前村干部已经不再从村提留中获得经济报酬,而是从乡镇政府领取补贴和各种奖金,已经完全没有一点经济上的独立性,那么,村干部也就理所当然地必须承担乡镇下达的各项工作任务,因而也就更加名副其实地成为乡镇政府的“一条腿”。并且,村干部的这些工作任务的完成情况又是乡镇政府对村干部年终进行个人工作绩效评价乃至个人升迁的标准,所以说,以往存在的自治组织附属行政化的状况在今天决不可能有实质性的改变,并且在许多地方比从前更有甚者。由于乡镇政府与村民委员会之间的关系在现实中经常被倒置,村委会应有的自治色彩被淡化,因此,村委会不但难以充分体现农民意愿,反而更多地作为乡镇政府一些行政职能的延伸,在更大程度上成为乡镇政府意志的执行者,那么它自身的自治功能也就很难实现了。由此可见,无论再好的制度设计,倘若离开了一定的经济基础的支撑,也难以真正有效运行,这就决定了村民自治目前在许多地方尤其是经济落后的广大西部农村,仍只能处于空转状态。而从目前状况来看,要在短时期内把广大西部地区农村的集体经济发展起来,形成村民自治所必需的经济基础,恐怕也是不切实际的想法。

3、能力问题

在目前广大农村,大量农民进城务工已然成为不可逆转的发展趋势。农民工流动首先对村民委员会的选举产生了两个不利的影响:第一,农民流动使农民工的选举权利难以实现,进而也就降低了民主选举的质量。在一些农民大量外流的村庄,村委会选举中外出农民参与度比较低,究其原因,其一是由于远离家乡且流动性比较大,一些外出村民根本就不知道家乡举行的选举;其二是即使了解到选举信息,由于对村庄公共事务缺乏兴趣,再加上其回乡参与选举的成本比较高,也使他们难以参与本土的政治生活。第二,农民工大量外出使村委会选举中候选人的选择范围缩小,也会降低民主选举的质量。一般来说,外出务工的村民主要有两类:一是村内“精英”人士,外出务工的高收入对于农村青壮年特别是那些优秀的青年来说具有极大的诱惑力,这是当农村基层干部所得的报酬所不可比的,正是比较利益的存在,不仅使大量村中“精英”不愿回村参加选举、承担公共责任,就是被选上的一些村干部,也很难安心本职工作。二是村内年青劳动力,从外出打工者的年龄看,他们平均28.6岁,受教育水平虽然以初中毕业为主,远远低于城市的受教育水平,但是他们在农村却属于农民中的精英人才,并且,农村外出打工人员中男性比例高达79.2%,而留守在村里的大多是没有文化或文化程度很低的妇女、儿童和老人,这就直接导致村委会选举时参选人数较少、村委会成员的选择面越来越窄,村民选择合适的人选就越来越困难。

其次,大量农民进城也使的村务公开和民主管理很难落到实处。村民直接参与本村重大事项的决策的组织形式主要是村民会议和村民代表会议。为了保证村民的民主决策权,按照《村委会组织法》,召开村民大会应当有本村十八周岁以上的村民过半数参加或者有本村三分之二以上的户代表参加,但是,在农民工流动的背景下,特别是一些流动人口比较多的村庄,村民大会难以达到其召开的法定人数;即使勉强凑齐人数,来参加会议的也仅是一些妇女与年迈的老人,而他们的议事、决策能力相对较低,由于不能有效地召开村民会议便不能实现村民自己管理自己事务这一核心内涵,更不能对村委会及村干部实施有效的监督,从而便会使村民自治异化为村委会的自治,民主决策异化为少数村干部决策。在大量农民进城的背景下,实施日常管理的村民委员会面临组织虚化、功能弱化、权威衰落等一系列问题,村庄管理缺乏有效的公共权威。有的地方还出现了一些现任村委会干部外流的情况,使管理村庄公共事务的“当家人”和管理者缺位,村委会组织“空心化”。

同时,还必须看到,老一代农民工至少还对传统的乡土社会有一定的依恋情节,当他们年老了打不动工了,自然还会回归故土度过自己的晚年。然而,对于新一代农民工而言,他们从小就生活在城市,长大后也工作在城市,早已习惯于城市生活的一切,而对乡村社会却非常陌生;他们不再有父辈对乡村故土那种难以割舍的依恋之情,而且也不能适应乡土社会的田园生活,因此他们不愿意也不可能重返父辈的乡村家园。最近,一项由共青团浙江省委主持的《在浙新生代农民工社会融入状况分析与对策建议》的调查报告表明:新一代农民工渴望“落地生根”。调查人员认为,出生在改革开放年代的新生代农民工,他们的成长环境、时代背景与其父辈已经有了天翻地覆的变化,由此,新生代农民工群体的人生价值观有其自身特点。年轻一代大多不愿意过“年轻在城市、年老回农村;工作在城市、保障靠农村”的“候鸟生活”,不愿意抛却年迈的父母、稚嫩的儿女背井离乡。尤其值得注意的是,由于近年来东部沿海地区(今年春节后已经蔓延至中西部地区)出现的“用工荒”,也迫使地方政府必须千方百计为农民工融入城市创造条件。浙江省劳动和社会保障科学研究院专家认为,破解“用工荒”,除了企业,更需要政府的努力,要在农民工融入城市方面下功夫,如打破户籍门槛、优先安排农民工子女入学,保障农民工享有与城市人口一样的社会保障和福利。要使农民工的生存状况确实得到改善,留得下、留得稳,让他们从流动状态转为稳定状态,在城市落地生根。另据《长沙晚报》记者所作的专题采访报道:“采访中记者发现,进入城市的”8090“后新生代女农民工,思想观念、价值取向等都发生了明显的转变,她们更渴望融入城市有尊严地生活。”由此看来,大量进城务工的农村人口回流农村的可能性是越来越小,于是,作为村治主体的农村村民数量特别是有知识有抱负的中青年农村精英,在农村必然呈现出越来越萎缩的态势。

最后,再从农村基层党组织队伍的建设情况来看:目前大多数农村党员的年龄基本都在50-60岁以上,而绝大多数中青年基本上进城务工,所以现在农村发展党员已十分困难。即便是以前加入了党组织的青壮年,也很少有人愿意留在农村而进城寻找出路,这不仅给村民自治带来难题,同时也使农村党支部以及上级乡镇党委的“公推直选”工作也遇到很大困难。加之村干部的待遇长期以来很低,因而村干部职位对于广大年轻人来讲也没有多大吸引力。可见,如果按照原来村民自治的制度框架和操作思路,许多地方的农村干部队伍将面临后继乏人的境地。而无论村民自治的制度设计如何美好,也遑论村民自治的实际效果如何理想,但勿庸质疑的是,村民选举充其量也只能选出精英,而却无法造就精英。因此,“无能力实行自治”的确是目前我国许多西部广大农村村民自治无法回避的客观事实。

总之,通过上述三个问题的分析便不难发现,造成目前村民自治实践中动力衰竭、财力匮乏、能力不足等这些难题的出现,从根本上看,是由于近些年来村民自治的基础条件发生了深刻变化所致。而在这样的新情况、新问题和新形势下,如果还是沿着原来的制度框架和操作思路来继续推进村民自治,其发展前景的确令人堪忧。不过,即便如此,我认为我国村民自治并非是前景暗淡,并不能得出“村民自治走进死胡同”的结论,而只是表明目前的村民自治必须根据新的形势发展要求顺势而变,尽快实现转型。正如于建嵘教授所指出:村民自治作为国家在乡村社会引入的民主和治理制度,要使其在农村真正获得长久发展的稳定基础,就不能仍然停留在只是诉诸“民主”这种动员性的政策话语上,而是应该与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合,并从自治的每个环节上具体落实民主的制度,以此让其成为农民的一种生活方式。一直以来,很多人都希望村民自治制度能够承担中国民主化的重任,但现实的实践警示我们:如果没有对现有体制的突破,这个目标很难实现。

三、发展走向

由上可见,改革初期由国家主导下实行的村民自治这种农村治理方式,面对今天农村发展的新形势、新情况和新问题,已经迫切需要转型。这也正是长期从事农村基层工作的乡镇党委书记冯仁同志的直观感觉--“村民自治走进了死胡同”,但可惜他并未能找到村民自治应向何处去的新思路。不过,实事求是地讲,他的这一看法也有一定的科学价值,他已经把这一问题严峻地提交到了我们的研究者和决策者面前。那么,村民自治究竟应向何处去?从目前广大农村的实际情况出发,笔者认为,应积极推动村民自治由改革初期以来实行的行政村自治逐步向新型农村社区自治转型,而为适应这一转变,就必须大力加强农村社区自治的基础条件建设,为实现这一转型创造有利条件。

1、积极推动村民自治由行政村自治向农村社区自治转型

党的十一届三中全会以来,由于农村经济体制改革和家庭联产承包责任制的实行,导致农村组织系统的基础和运行方式发生了根本变化,乡村基层治理体制由人民公社体制转变为“乡政村治”。于是,自上个世纪80年代后期以来,在国家主导下的强制性制度变迁过程中,代表着国家行政权力的政权机关设在基层乡镇,而乡镇以下则实行以村民为公共参与主体的自治体制,广大农村开始实行“村委会制”。不过,村委会是建立在集体土地所有基础上,具有明显的封闭性和排他性。只有拥有村集体产权的人才是“村民”,也只有“村民”才有权参与村民自治活动,享受相应的服务,外来居民无权参与村务也难以享受服务,而村委会也无权和无力对其实行有效地管理。然而,随着改革开放及土地流转,城乡之间及农村内部开始大规模流动,农村从单一、静止和封闭的组织向多元、开放和流动的社会转变,迫切需要构建新型农村基层组织、管理和服务体制。而这种以行政村作为村民自治的组织资源,客观上存在以下一些问题:首先,行政村范围太大,自治的经济和社会成本太高,就如村民大会和村民会议很难召开一样。其次,行政村天然的具有协助政府工作的义务,不可避免地有行政化倾向。如农村税制改革后的一个突出矛盾就是公共物品的供给困难。特别是进入新世纪以来,随着限制农民工流动的制度闸门的打开,农民的社会流动日益增多,促进农村社会由封闭走向开放,由传统走向现代,传统农村的完整性被打破,村民自治必然要突破原有村庄社区格局和村民自治的框架、原则,实现向新的治理形式嬗变与超越。特别是近几年来,随着新农村建设和城乡一体化进程的加快,以行政村为单位的村民自治已经难以为继,而新型农村社区如雨后春笋般地迅速涌现,在这样一种新的发展背景之下,原有的村级治理模式必须尽快转变的迫切性也日益显著。

于是,面对这一困境,就迫切需要开发村民自治的新的组织资源。最主要的途径便是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区,进行社区重建。这一社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源,又不限于传统的、天然的、血缘的、行政的组织限制,主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织,满足村民的各种社会化服务需求。如湖北省秭归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。社区成立理事会,根据村民的需求开展社区服务活动,如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等,这一社区组织是完全意义的群众自治组织,不承担行政功能。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容,开拓出村民自治的新天地。因此,大力推进农村社区建设,是社会主义新农村建设的基点和平台。在社会主义新农村建设中,积极推进农村社区建设,主要是通过改善人们的生存环境,不断满足人们日益丰富的生活需要,提升人们的生活质量,以此建构人们对社区的归属感和认同感,从而形成现代社会生活共同体。农村社区建设的实质,是在社会主义现代化建设过程中建设能够共享现代文明成果的现代农村社区。这种新型农村社区较之于过去的行政村而言具有明显的优势:一方面,适当地让农民集中居住,可以节约大量耕地,缓解我国人多地少的矛盾,也有利于农业的规模经营,提高农业的经济效益;另一方面,实行农村社区自治减少了村干部人数,相应减少了给付村干部工资的支出,同时也由于村干部人数的减少,使得现有村干部的收入有所增加,提高现任村干部的工作积极性,有利于整个农村的发展,提高整个农村的发展水平。因而,在新农村建设的大背景下,推动由行政村自治向农村社区自治的转型,就成为村民自治发展的必然趋向。

当然,在这一转型过程中,必然会伴随着各种各样的矛盾和问题,这也是难以避免的。当前一些地方的农村社区建设中,就出现了如拆村并居过程中农民“被上楼”等等一些问题,但从全局和长远来看,这只是发展过程中出现的暂时的、局部的问题,是可以通过政策措施的不断规范和完善而逐步得到解决的,因此,这并不能否定和改变农村社区建设和发展的历史趋势。就在最近全国两会期间,民盟中央委员、北京市农村工作委员会副主任李成贵回答记者提问时明确表示,对待拆村并居这个问题应该从两方面看:第一,要理性地、清醒地看到,在一个合理科学的规划下,有序地推进农民的集中居住是符合经济社会发展规律的,我认为是一种内生性的变化,也可以说是唯物主义的变化。传统的星罗棋布的村庄是跟传统农耕文明相适应的,不便与现代文明对接。比如有的自然村庄很小,二三十户人家,甚至在半山腰也有,给这些人家搞基础设施建设,比如修一条道路给他供水、供气、供电,成本都是很高的,所以需要适当的集中,而且集中以后还可以节约出宝贵的土地,首先我们不能简单否定拆村并居。第二,有些地方在这个过程中有些激进,我认为这也是错误的。一些地方为什么这么搞呢?我想主要还是盯着农民的土地,就是宅基地和村庄建设用地。这当然要进行严格的检查和处理。笔者以为这种观点是比较理性和务实的,只有这样才有利于推进和加快实现村民自治的转型进程。

实现由行政村自治向农村社区自治的转型,将会使我国农村的乡村治理状况发生深刻的并且也是积极的变化:在乡村关系上,国家将通过一种法制方式,将国家在乡村社会的利益和国家在乡村社会的主要发展目标,通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制---遵守”模式中,可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的划分。其中,乡村社区性事务,应在国家授权性的法律权威下,实现村级社区自治。对于诸如税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,上移至乡镇自治政府,进行职能部门的法制管理。而在村级治理中,则逐步建立“议行分离”的社区自治运行机制。农村社区自治机制可以尝试借鉴城市社区自治的办法去构建:一是成立社区居民大会或社区代表会议(决策层),对社区内的重大事务行使民主协商、民主决策和民主监督;二是成立社区居民委员会(执行层),具体负责组织社区服务、社区文化、社区卫生、社区环境、社区治安等各项社区服务事业,并为政府职能部分履行某些行政管理职能提供协助;三是扶植一批社区服务类的功能组织和社会团体。前者从运作方式来看也是自治的,但其功能主要是进行实体性和服务性的社区事务运作。后者主要代表专业方面的利益,表达属于自己组织的群体利益,其发展将促使政府从不属于自己的领域有次序地撤退,让社区真正成为自己生活的主角,成为乡村社会管理的自治空间。如此看来,实现转型后的农村社区自治,将使村民自治焕发出更加蓬勃的生机与活力,进入一个“柳暗花明又一村”的新境界,有力地推动我国的城乡一体化和社会主义新农村建设进程。

2、大力加强农村社区自治的基础条件建设

必须看到,村民自治由行政村自治向农村社区自治的转型,不可能一蹴而就,必然经历一个长期的渐进发展的过程。为了促进这一发展进程,就必须大力加强村民自治的基础条件建设,为这一转型创造有利条件。俞可平最近指出:一个国家的社会治理状况,既取决于政府对社会生活的管理能力,更取决于公民的自我管理水平。我们要实现良好的社会治理,真正在社会领域实现善治,既需要强有力的社会管理,更需要高度的社会自治。社会自治是社会主义民主政治的本质属性之一,也是社会主义条件下的一种理想政治状态。在马克思主义经典作家眼中,社会自治是人民群众在政治上实现自我解放的基本形式,是国家权力回归社会的必经之路,也是未来社会主义社会的一种基本政治形式。社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度,社会自治越发展,民主政治就越发达,社会生活就越有活力,社会稳定的基础就越巩固。农村社会的治理必须坚定不移地实行村民自治的发展方向,这是毫无疑义的。但是,要使村民自治真正运转起来,又必然同时具备一些基础性的条件。正如著名美国政治学家帕特南所指出:民主政治的绩效与社会资本呈正相关关系,社会资本丰富的地方,民主制度的实施绩效就好,反之,民主制度的实施绩效就差。换言之,使民主运转起来的不是民主制度自身,而是社会资本。帕特南的这一观点对我国目前村民自治的转型和发展颇有启发,要使广大农村尤其是经济比较落后的西部地区农村的村民自治能够深入发展,就必须加强村民自治的基础条件建设。只有基础条件逐步具备了,村民自治才能由空转走向实转。

首先,是要解决农村社区自治的财力问题。既然村民自治原有的基础已经丧失,因而就必须重新加以构建,从而为村民自治提供必须的经济条件。对于广大西部农村而言,依靠农村自身的经济发展在短时期内是难以做到的,这就要求加大国家对农村的扶持力度,理顺各级政府的公共产品供给责任,重构农村公共产品供给体制。这里必须需要明确的问题是,农村公共产品的供给是政府不可推卸的责任。我国现已进入以工支农,以城带乡的阶段,国家对乡村的财政支持将愈来愈多。以家庭联产承包责任制为核心的农村非集体化经济瓦解了原来的公共产品供给体系,带来了农村公共产品供给的无效。因而,必须加大政府对于农村公共产品的供给,规范转移支付的手段,发展各地经济,激活社会资金,解决乡村财政问题。国家应根据农村公共产品的不同性质,按照“财权与事权相统一”的原则,建立起由中央、省、地方、农村社区四位一体的农村公共产品供给体制,在目前县乡财政比较困难的情况下,采取以中央、省两级政府为主导,地方财政适当配套的方式,着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。同时,也可以吸引各种民间组织和先富人群的捐资。当今农村社会分化程度愈来愈高,收入差距拉大。以往平均出资出力的财政汲取方式已经愈来愈不适应。通过各种方式鼓励那些先富人群向所在社区捐资是当今乡村社区建设的重要财源。

其次,是要解决农村社区自治的动力问题。在新农村建设和城乡一体化背景下,随着国家对农村公共产品的投入的不断增加,就迫切需要高度重视和逐步完善乡村治理结构,使乡村治理主体在公共产品有效供给边界内具有独立的决策权,从而调动农民群众积极参与村民自治的积极性。因此,必须大力改革现有农村公共产品的供给体制,充分发挥农民在农村治理中的决定性作用,使农村治理主体真正获得公共产品供给的决策权,实现乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。只有这样,才能充分发挥农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势,最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好。当农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”,才能够建立起良好的公共产品需求偏好的表达机制,并根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价,这样,才能有效保证农村公共产品公共选择机制的形成和完善。总之,在当前情况下,要使农民参与村民自治有动力,就一定要与农村公共事业发展相结合,与完善农村社区服务相结合,与新农村建设这个战略目标相结合。这样,才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性,也才能极大地激发农民群众的自主性和创造性,从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。

最后,是要解决农村社区自治的能力问题。这也是当前村民自治面临的一个很现实的问题。村民自治的转型很大程度上需要开发多种社会资源,将各种精英吸纳到村民自治的治理机制中来。就目前而言,可以通过多种途径和办法来解决这一问题:一是面对乡村现实,积极发挥老人和妇女在村民自治过程中的作用。应该看到,农民流动将是一个长时期的社会现象,老人和妇女在成年男性长年不在村的情况下,更有利于发挥其主体性作用。二是在我国乡村有许多民间能人,他们见识广,又没有脱离乡村社会,可以充分发挥他们的作用。三是从城市回乡人员。这些人有较多学识,且热爱故土,但由于其户籍不在村,而被排斥在乡村治理过程之外。实行农村社区自治,就应当对他们的身份重新给予认定,使他们有机会参与乡村治理过程。四是城市志愿者,这其中包括政府下派干部和自愿到乡村工作和建设的人员。进入新世纪以来,愈来愈多的大学生志愿者到农村参与社区建设,用他们的知识为农民提供各种服务,为村民自治和乡村发展注入了新的活力。五是对于外来人口大量流入的村庄,在实行村民自治向社区自治的转型过程中,也要考虑给予外来人口一定程度的决策、管理、监督及经济利益的分配权利。最后,也是最为关键的一点,就是要建立健全激励机制,留住优秀的村干部。与工业化、城市化相适应,农民向城市转移是现代化的必然。但农民进城并不等于“农村遗弃”,因为以目前中国人口的巨大基数而言,就算每年转移2000万人进城,也得数十年时间才能使乡村人口的绝对数比城市人口更少。因此农村仍然需要大力去加强建设。否则城市化率再高,没有农村、农民和农业的发展,工业化、城市化和整个现代化进程也将会受到极大地制约。农村的发展最需要的资源之一是人力资源,尤其是优秀的治理资源。有没有一个好的当家人、带头人对于农村的发展至关重要。因此一定要想法设法留住优秀的乡村干部。要从政治上、工作上、生活上和物质上建立健全对优秀村干部的激励机制。如加大宣传力度突出村干部的社会地位;村干部的报酬不能低于本村当年人均的劳动收入;对于工作时间长、贡献大、正常离职的村干部,要给予妥善安排和适当补贴;建立退休、养老保险制度解决村干部的后顾之忧等。总而言之,要通过各种有力措施,充分发挥农村优秀人才的作用。

与此同时,还必须注意培育和增强村民的政治参与意识,锻炼和提高村民的政治参与能力。正如有的研究者所指出,农村村民自治的行政压力较大和城市社区自治的参与不足都与此相关。这是因为,无论是农村村民委员会,还是城市社区委员会都带有很强的政府建构性,公民的自组织性较弱。而公民的自我组织则是自治的重要条件。只有当农民通过自我组织,学会和掌握依法自治,才能有效抵制不适当的行政干预。社会自治的主体是广大的公民,公民的政治素质和参政能力直接决定着一个国家的社会自治水平。要提高村民自治的质量,就迫切需要加强农民的主人翁意识和自治能力的培育,使他们能够以主人翁的姿态参与村民自治,并在村庄治理中实现名副其实的自治。应当注意到,目前一些地方村民自治实践中存在的农民参与积极性不高的问题,这既有经济、政治方面的客观原因,也有村民在思想认识方面的主观原因,同时还有农民自身自治能力不够的原因。譬如,有的农民不愿意参加村民委员会选举,有的即使参加了也是勉强应付,草率从事。有的村民为了眼前的蝇头小利,就把选票连同自己的民主权利一同出卖。有的在决策村内重大事务时,不发表意见,而按法律要求应当完成的任务也不积极完成。这些现象都与村民的主人翁地位不相匹配,也难以适应村民自治健康发展的要求。因此,这就要求我们必须通过多种形式,坚持不懈地做好对村民的民主法制教育和文化知识培训,使他们逐步认识到建设美好家园,创造幸福生活,终究要靠农民群众自己,只有广大农民群众以主人翁的姿态积极参与村民自治,切实履行自己的民主权利和责任义务,这样才能建设好社会主义新农村,农民群众的幸福生活才能越过越红火,从而使村民自治获得更加美好的发展前景。


    参考文献:

1] 这里需补充说明的是,冯仁的这篇文章是他于 2010 12 月应邀参加由西华师范大学筹办的 2010 年四川省政治学年会暨学术研讨会的一个发言。他在不到二十分钟的精彩发言过程中,赢得了与会两百多人至少有七、八次的热烈掌声。可见冯仁发言的实际内容和真诚态度引起了大家的强烈共鸣。

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