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国家建构:为什么建构、建构什么与如何建构——兼论国内研究之不足

作者:刘义强 管宇浩  责任编辑:admin  信息来源:学习与探索  发布时间:2016-12-30  浏览次数: 10289

国家建构(state building)是当今国内外的学术热点。国家的政治经济发展离不开国家建构,但是,“它究竟是近代以来的新现象,还是以往国家发展历史的延续?究竟是欧洲背景下的独特产物,还是全球性的普遍发展结果?”1要回答这个问题必然涉及国家建构理论兴起的背景。如果说国家需要建构,其具体内容又是什么?国外研究的丰富成果值得我们关注。通过考察西方的研究,既可以发现国内已有研究存在的一些不足,也能够给我们的后续研究提供很多启示。


一、为什么建构——国家建构理论的背景

1.实践性因素

中世纪中后期开始,欧洲国家率先步入现代化进程,西欧民族国家逐步形成,“日益明显、日益自觉地建立民族国家的趋向,是中世纪进步的最重要的杠杆之一”[1],这为国家建构概念的出场创造了历史前提。这一历史进程与马基雅维利、霍布斯等启蒙学者所持的“国家是人理性的产物”这一观念相结合,就产生了最早的现代国家建构设想。

当代国家形成不同于西欧国家形成的样式。20世纪60年代以来,亚非拉展开的独立运动产生了一大批国家;90年代,随着柏林墙的倒塌和苏联解体,一大批苏联、前南斯拉夫的成员国纷纷独立;还有一大批需要战后重建的国家,如海地、索马里、塞拉利昂和利比里亚等。进入21世纪,因为独立或入侵的国家,如阿富汗和伊拉克等国也面临着国家建构的任务。

这些失败国家(failed state)和脆弱国家(fragile state)产生的经济衰退、社会动乱和人权问题等,不仅是某个国家所面临的发展难题,也是国际社会面临的治理挑战,如恐怖袭击、毒品泛滥等。Aidan Hehir等认为,“冷战结束后,两极格局解体,使我们能够测量国家的构造稳定性(artificial stability),并且补偿之前的国家弱点。随着两极格局解体而出现的人道主义危机,加上全球化趋势,国家建构方面的人道主义救援在此基础上产生出来。这些改变产生一种观念:这些国家危机的产生与其国家(state)有很大关系。”[2

2.政策性因素

国家建构成为学术研究热点与美国政府的外交政策也有着密切关系。首先是经验层面的因素,美国政府长年的对外战后重建介入经历表明,国家建构是维持和平的重要条件。第二是认识层面的因素,即当时的布什政府认为,国家是民主变迁的催化剂——拥有合法性和强能力的国家能够实施朝向民主的积极转型[336-38。美国政府的集体安全战略认为,如果其成员国没有足够的国家能力,将影响整个联盟的安全。在美国当代外交领域,人道主义干涉向国家建构的转向,与人道主义干涉的内在矛盾有关,其道德责任和主观判断的倾向凌驾于外交共识和政治包容(political accommodation)之上,所以不能为长期的国家间关系管理提供可行框架。还有学者认为,在此之前,“二战”后许多亚非拉新兴国家的诞生,直接挑战了以西方国家为主导的原有国际秩序,美国为了维护其国际秩序的核心地位和为新兴国家的发展提供模板,开启了关于早期西欧国家形成的学术研究[4]。

3.学术性因素

“二战”后国际政治学的发展深受行为主义影响,不再注重对国家、制度等宏大叙事的研究,转而强调对具体政治行为和过程的量化研究和微观观察。但是从20世纪70年代末开始,斯考切波等学者开始提倡“把国家带回来”。徐勇认为,回归国家的风向作为一种分析路径,随着市场经济发展和市民社会的成长,必然指向现代国家的建构[5]。国际关系领域也出现了“把国家带回来”的取向而不再仅仅注重对国际组织、援助国的分析及片面强调市场作用。学者普遍认为,过去国家建构努力的失败意味着新自由主义式的国家建构行不通,需要发挥国家的作用[6]。

 二、国家建构:建构什么与如何建构

1.西方国家关于国家建构研究的内容

西方学者关于国家建构的研究成果非常丰富,根据分析对象可以将其分为两类。

1)历史比较研究。历史比较研究是政治学、社会学研究的常用方法,在国家建构领域,学者主要用历史比较分析方法研究欧洲民族国家的形成,具有奠基性作用的是马克斯·韦伯,研究者都受到他的国家观、官僚制理论的影响,而查尔斯·蒂利的研究则最为我们所熟悉。蒂利认为国家是“不同于家庭和亲属团体的运用强制的组织,它在大片的领土范围内,在某些方面实施着明确无误的,对其他组织的优先权”[72。国家建构“为专业人员的出现,控制和巩固的领土,忠诚和持久性、永久性的机构提供了一个对既定人口垄断暴力的集权和自主的国家”[727。他较早提出“战争创造国家”的著名论断。根据他的研究,早期国家形成主要有三个过程:战争需要中央集权,官僚制的产生,国家因为征兵及税收和公民讨价还价。战争的紧急状况赋予国家行动的合法性。他在以后的著作《强制、资本和欧洲国家》中进一步提出两个变量:资本和强制。资本积累和集中的过程导致城市的产生;强制积累和集中则会产生国家。国家的形成或遵从强制的轨道如俄国或遵从资本主义的轨道如威尼斯,或遵从强制化资本的轨道如英国[7164-194。不过,蒂利不赞成使用国家建构,而主张使用国家形成(state formation),因为前者带有方向性,而欧洲经验却表明“在历史关头有几个显著不同的未来是可能的”。显然,蒂利的国家形成理论受到其老师罗坎的影响,罗坎认为,国家力量来源于经济、军事、行政和文化,它们以非均衡的方式不断向外扩展,直到以“民族”界限切断经济和文化的延伸网络,新的民族国家便诞生了[8]。

其实,伊利亚斯早在《文明的进程》一书中就从文明演化的角度开始探讨现代国家的出现了。随着社会分工的发展,社会之间的联系越来越密切。国家为了维持社会稳定,需要控制暴力情绪、协调社会秩序;国家管理的非宫廷化、专门化随之而来。由于新兴阶级的壮大,又为国家的权力设定了界限[9]。伊利亚斯注重分析国家建构的各种机制,并且将国家建构置于国家—社会—市场关系之下。此外,对历史过程的比较分析还有安德森,他从封建主义内在分裂的危机、资产阶级和技术发展以及战争的角度分析了绝对主义国家的形成。吉登斯分析了国家形成过程中“内部绥靖”、集中权威资源的过程,以及主权、议会制、“反思性监控”和暴力的发展。吉登斯受马歇尔公民资格理论的影响,把公民权利视为民族国家的基础。可以看出,早期学者非常强调战争对国家官僚制发展的作用,而后越来越关注国家与社会的关系。国家权力并不能随意扩张,以免侵蚀国家的社会基础。如波齐发现了国家建构中政治权力的“驯化”和公共领域的发展,认为只有促进社会经济的发展和社会权力的增强,社会与国家才能实现良好互动,才能增强与限制国家权力。伊文斯通过历史分析认为,国家嵌入社会纽带中、提供政策协商的制度性渠道、实现国家目标才会更好地促进经济发展。

在已有研究成果的基础上,现代比较历史分析学者试图提炼出一般性解释框架。例如,迈克尔·曼提出国家建构的两个变量:专断性权力和基础性权力,他们的不同配置决定了国家形成的类型。埃特曼提出三个变量:后罗马帝国的政治遗产、卷入地缘政治竞争的时机以及代议制机构的作用。Cousens认为国家建构包括五个方面:强制——谁独占权威;资本——谁控制其流动,征税和运用;权威与合法性——谁制定和施行规则;行政和国家机构;福利和公共服务[336-38

以上这些学者运用比较历史分析方法集中分析了欧洲民族国家兴起的历史,他们的分析中有几点是值得注意的,如国家建构的背景是传统国家与现代国家的分野,着重分析历史;受韦伯的影响,国家建构研究十分关注国家能力,尤其强调税收作为政权能力的核心。在国家建构的历史进程中,战争是重要的促成事件;后来的学者越发注意国家权力扩张的界限,并强调在国家—社会关系框架中处理国家问题。

2)当代国家建构研究。不同于以上比较历史分析学者对国家建构的关注,当代国际关系学者和比较政治学者所关注的国家建构,已不仅局限于欧洲民族国家,也开始关注后共产主义国家、“失败国家”和战后国家。当代国家构建研究与历史比较分析最大的不同就在于,当前的研究具有很强的实践性,与现实政治紧密联系。

弗朗西斯·福山是最早系统关注这些问题的学者,他认为“国家建构是强调现有国家制度的同时,新建一批国家政府制度”,提出制度能力的四要素:组织设计及管理、制度设计、合法性基础、社会及文化因素[1023-32。福山还总结了战后国家建构的基本内容:维持和平、强制和平、战后重建,以及长期的政治经济发展[111。福山的观点在国际学术界非常具有代表性。例如,BrautigamDeborah认为国家建构是增强政府的行政、财政和制度能力,使其能够与社会进行建设性互动,更有效地实现公共目标的过程[12]。Chandler认为国家建构指的是建构或者重建政府的制度能力,使其能保障实体安全和经济安全(physical and economic security)[13]。Wesley认为国家建构的四个内容依次是:安全、有效和透明的公共行政、法治与民主化和市场改革[14]。国际学术界的研究为我们展示了国家建构的丰富图景。例如,在《国家建构:理论与实践》这本书中,一批学者考察了伊拉克、阿富汗、索马里、波黑等国家的国家建构过程,不仅分析了国家建构的成果,而且分析了国家建构对国际社会的影响。Ann C. Mason在国家—社会关系中分析了哥伦比亚公民身份与国家建构的关系,指出弱国家不能为公民权利提供保障;良好的国家—社会关系有赖于制度化的政治参与机制。国家建构需要整体的政治社会框架,包括政治权威的社会基础、公民不同形式的政治参与、负责任的公共部门。Hilary Charlesworth研究了在东帝汶和伊拉克国家建构中的妇女缺位问题。Kerstin Odendahl Mayte Peters分析了文化遗产在国家建构中对于国家稳定的重要性:文化遗产既可能成为统治者合法性的来源,也可能成为具有多样化背景的行动者破坏国家稳定的武器。《非洲的国家与权力》一书认为非洲的国家建构与欧洲有很大不同,非洲的低人口密度和特殊地理环境给非洲国家建构造成很大困难,在此基础上,作者提出理解非洲国家建构的三个机制:领导人对权力扩张成本的评估机制、国家缓冲机制即国家通过缓冲机制减轻国家间的压力使国家在其领土内权威最大化的努力、为了扩大权威而建立的强有力的政权系统。

还有一些更为具体的研究专著。例如,Frye分析了1990200425个后共产主义国家的国家建构和市场建构的关系,认为在政治极化程度低的时候,民主化改革有利于经济改革、强国家的建立和更高水平的社会转型[15]。 Deborah Brautigam通过比较非洲、亚洲、东欧和拉美国家的国家建构,认为国家权威、效率、责任和回应都跟国家财政方式有关。税收刺激了代表的需求,有效的财政权威是国家能力的中柱[16]。Ryan Saylor认为商品繁荣和联盟政治是理解拉美和非洲国家建构的关键,它展示了丰富的资源如何促进公共产品供给和制度强化,并帮助国家扩张其能力。但是这些可能性决定于政治联盟,而非“资源诅咒”理论的解释。See Saylor RState Building in Boom Times: Commodities and Coalitions in Latin America and AfricaNew York: Oxford University Press2014.Roberto Belloni分析了国际社会在波斯尼亚国家建构中的作用,提出基于地区代表和精英共谋的权力分享路径以控制冲突,认为国家建构需要破除传统的政府自治和国际干涉两分法,同时需要培养公民社会。See Belloni RState building and international intervention in BosniaNew York:Routledge2008.Brian D. Taylor分析了普京的国家建构措施,区分了国家能力(state capacity)和政权质量(state quality)两个概念,集中分析了俄罗斯的强势部门,认为俄罗斯忽略公民的国家建构影响了国家能力的增强。See TaylorState Building in Putins Russia: Policing and Coercion after CommunismNew York:Cambridge University Press2011.低国家质量导致对公民的不信任。国家能力和政权质量不均衡的原因在于官僚制中的世袭主义、内部监督的过度依赖以及国家机构使命感的缺乏[17]。Taras KuzioTaras Kuzio讨论了乌克兰新精英政党在国家建构中的角色,围绕国家建构讨论了象征、神话和民族历史,并预测乌克兰国家的未来。Sarah Whitmore分析了乌克兰议会作为真实的合法性和代表机构的象征及在乌克兰独立以来国家建构中的角色,考察了政治派系和党委制在议会中的角色[18]。Conor O'Dwyer分析了波兰、捷克和斯洛文尼亚的国家建构,认为主仆政治和非竞争性选举给国家建构带来了不利影响。See ODwyer CRunaway State-BuildingBaltimore:JHU Press2006.Harvey Kline考察了哥伦比亚19861994年间国家行政和暴力冲突的关系,总结出了哥伦比亚领导人缔造和平的措施:讨价还价、民主化和司法改革,并认为哥伦比亚缺乏和平解决冲突的传统,缺乏有效措施来解决城市化和现代化引起的问题以及毒品贸易导致的黑金流入问题,三者将长期制约其国家建构。See Harvey F,Kline,State Bailding and Conflict Resolution in Colombia,1986-1994Tuscaloosa:University Alabama Press,1999.

一些国际机构也参与到国家建构研究中来。联合国开发计划署(简称UNDA)分析了国家建构领域:基础性领域,包括政治安定和政体、安全、法治、行政治理;输出性领域,包括服务提供、正义体系和程序以及经济治理[19]。世界经合组织(简称OECD)指出国家建构是援助脆弱国家的中心任务,其长期目标是帮助脆弱国家缔造一个有效、合法和有韧性的国家制度。该组织还列出了战后重建和(半)威权国家的国家建构内容:前者包括使国家合法化的政治进程,经济治理的法治框架的发展,安全机构的安全框架的重建;后者主要是为了防止转型过程中政权崩溃,在对威权合法性仅有边缘影响的方面如健康政策给予支持[20]。英国国际发展部(简称DFID)认为现代国家建构是回应型国家建构(responsive state building),并提出国家建构的三个步骤:政治精英间政治安定,生存性功能包括安全、财政尤其是税收、以法治国和期望功能。期望功能指的是能够对公众诸如修路、监管和公共服务需求进行回应。英国智库海外发展研究所(简称ODI)的报告指出,国家建构包括基础性能力和输出功能建设。基础性能力是国家能力的基础,是以稳定为核心的公共行政以及通过对暴力的合法垄断形成的安全和法治。输出功能主要指正义(不仅是法治)、经济管理和诸如教育医疗等公共服务[21]。

2.西方国家建构研究的特点

从上述分析可见,国外的国际政治学、比较政治学领域的学者对于国家建构的研究已经蔚为大观,归纳起来有三个特点。

1)内容丰富。《牛津政治制度手册》将现代国家建构的研究总结为四个方面:其一是根据路径依赖和现代国家特定部分(如常备军、现代税收体系、官僚制、议会制、普选权、公民权和其他国家的承认)进行历史构造(historical constitution)研究;其二是正式构造(formal constitution)分析,研究国家如何取得国家的独特功能,如同社会的其他部分区分开,形成其独特的政治原理、做法和宪法正当性,这类分析基于政治过程而不是价值判断;其三是国家特定功能的研究,国家的特定部门构成或功能形成了不同类型的国家,如自由国家、福利国家、竞争性国家;其四是在更广阔的历史背景中进行国家和社会关系分析[22]。(2)主体多元。历史社会学、比较政治学和国家关系领域的大量学者对此问题做出了卓越贡献,除此之外,还有一大批国际组织、智库和其他非政府组织等。(3)实践性强。除了学术上对国家的传统研究趣味外,还关注两极格局解体以来的一些独立国家、战后国家以及一些失败国家、脆弱国家的国家建构。传统的研究偏向于内源性国家建构,随着国际关系学者的介入,开始研究外源性国家建构,推广以美国为代表的制度模式;但是,随着一些国家建构实验的失败,再次趋向于内源性转向。

国家建构关注的是如何集中权威和资源建构一个强大的国家,实现政治安定、国家增能、行政有效的过程。现在我们讨论国家建构,往往是在说国家重建或者强化国家[23],甚至有人认为,国家建构就是对失败国家的回应产生的[112。但在国家建构的实践中,国家的权力不能毫无限制地扩张,对国家权力的分析需要在一定的国家—社会关系框架下进行。

三、中国学者关于国家建构研究的不足

通过文献梳理会发现,国家建构研究的兴起是多重因素共同作用的结果。关于如何集中权威和资源建构一个强大的政权,不同的学者都发现税收对其具有决定性影响,尤其运用历史比较分析能够更清晰地发现税收对于塑造现代性的关键作用。那些能使政治安定、国家增能、行政有效的各要素,或者说国家建构的内容,在一些国际组织的报告中已经开始强调它们的非均衡性——所有好的东西并不同时到来,在某种情况下,一些事情比另一些事情更为急迫、更为重要。因此,建构什么和如何建构是紧密相连的,如何建构比建构什么更为复杂。另外,将国家建构置于国家—社会关系背景下已经成为主流,不同的研究也表明培养出良好的公民社会对于国家建构影响颇大。除了以上这些学者分析的公民身份、个人权利等等以外,如果将视野放得更宽、参考更多的相关研究,从学者研究的琐碎处提炼出国家建构的社会基础中的另一个因素——社会资本,其对国家建构研究也是极其重要的。这些发现,既是对国际学术界研究资源的挖掘,也能够作为一种借鉴,由此可发现本土研究的不足之处。

1. 对国家建构理论的背景认识不完整

上文已经指出,国家建构理论形成的背景主要有三个:实践性因素、政策性因素和学术性因素。但是,国内学者在论及国家建构时,主要引用、分析的是西欧经验,侧重民族国家的现代化进程。这些缺陷可以从国内综述性文章中看出。

杨雪冬的《民族国家与国家建构:一个理论综述》是国内最早探讨西欧民族国家建构背景的论文。孟军在其《国内学界“国家建构”研究述评》一文中,并未对此问题进行梳理,不过引用了贺东航在《国家构建理论与中国现代国家建构历程探析》一文中关于中国学界对国家建构研究热的原因。金文的《西方国家建构研究脉络评析》是最新一篇综述性文章,指出了美国学术界研究转向以及亚非拉独立国家建构两个背景。在国内较早对国家建构进行研究的学者中,如徐勇、李强、杨雪冬、张静等主要关注西欧民族国家建构这一学术背景,在文献引用中也主要是关于这部分内容的。仔细思考会发现,实践性因素影响了国家建构的不同类型,政策性因素可以使我们在某些情况下跳出就事论事的狭隘视界,而学术性因素则为我们学术反思提供了参考。对国家建构背景认识的不完整可能造成三个后果:一是理论译介的不完整,这不仅使国内学界对学术史缺乏完整的认识,而且会使我们的理论参照太少。二是限制了这一理论的丰富应用域,通过比较我们会发现,国内学界对国外的国家建构研究关注不够,对象征、符号、神话、记忆、公民资格甚至妇女角色等也较少关注;同时更没有意识到对国家建构的预测分析也是一件非常有意义的事情。三是在理论应用时,容易以欧洲经验作为唯一参考,但当代国家建构更多的是非欧经验,因而对转型国家的国家建构研究尤其值得当今中国学界参考。

2.对税收及其与国家建构关系的研究不充分

在国内研究中,专门论述税收与国家建构的研究屈指可数,且缺乏系统性。王绍光是中国最早进行国家建构研究的学者,他指出以税收能力为代表的汲取能力是国家能力的核心[249-18。张长东的研究目前为止最为系统,他在《税收与国家建构:发展中国家政治发展的一个研究视角》中提出税收与国家建构的四个关系[25]。郭圣莉在《货币、税收与军事暴力:西欧绝对主义国家的形成》中将税收与货币、军事暴力列为同等重要的分析因素。任晓兰在《财政预算与现代国家建构研究评述》中梳理了税收对国家建构的作用,但是却遗漏了《发展中国家的税收与国家建构》这一非常重要的文献,这也可以看出国内学者在这一问题上对基本文献的把握仍然欠缺。此外,还有少数实证分析的文章如徐勇在《现代国家建构与农业财政的终结》中指出,免征农业税是对以农业财政支撑国家体系的传统时代的终结,也是建立以工商业为支撑的公共财政新时代的开始。终结农业财政既是现代化建设进入新时期的结果,更是建构现代国家的必然要求[26]。黄冬娅从19491978年间广州市基层市场管理机构的历史演变中发现,财政供给对于新政权的国家建设产生了重要影响[27]。

为什么要研究税收与国家建构的关系呢?本文认为至少有以下三点理由。

第一,国家建构最重要的是政权能力建设,以税收为核心的财政能力建设又是其核心。税收是国家财政收入的最主要、最稳定来源。以中国为例,根据《中国财政年鉴》,2012年全国公共财政决算收入为117 253.52亿元,其中税收收入为100 614.28亿元,占85.8%28]。税收和关税机构通常是一个国家最大的行政机构。例如,英国的财政和关税人员超过9万人[29212012年中国公务员总数为708.9万人,其中税务人员就有73.6万多,占公务员总数的1/10强。公务员人数来源于《到2012年底全国公务员总数为708.9万人》,载新华网2013627日;税务人员人数来源于《中国税务年鉴2013》,中国税务出版社2013年版。韦伯对国家的经典分析指出,税收是国家制度的四个核心之一。正如熊彼特指出的那样,西方国家从领地国家(domain state) 到税收国家 (tax state)的转型是其现代国家形成和现代民主制产生的关键时期[30]。可以说,税收对于基础性权力和专断性权力都非常重要。BrautigamDeborah也指出,国家建构是增强政府的行政、财政和制度能力,使其能够与社会进行建设性互动并更有效地实现公共目标的过程,甚至可以说,“税收的历史就是国家演化的历史”[31]。

第二,国家建构的历史证明了税收在国家建构中的重要地位。《发展中国家的税收与国家建构》是目前为止研究税收与国家建构关系最为系统的专著。作者提出,在欧洲,税收不仅创造(create)国家,而且型构(form)国家。税收的国家建构作用主要体现在两个方面:围绕税收的讨价还价形成社会契约,因国家财政需要而产生的制度建构激励。前者促进代议制民主的发展,后者则增强国家能力。作者进一步指出,税收增强国家能力主要通过税收需求促进税收系统改革的实现,对这种官僚机构的需求又会促进正式教育系统的出现。领主和纳税人之间的讨价还价会促进保护个人财产权利的法治的出现,通过税收支持,统治者能够调节私人资本市场。但是,税收处于国家建构的中心部分并不是说它就是纯粹的积极力量,这在很大程度上要看国家与社会的财政谈判。强制性税收在历史上的经验已经证明了其危害。经验事实表明,在非欧国家的大部分地区,由于社会力量弱小并不能实现讨价还价的财政谈判。我们还看见,拉丁美洲的国家建构一直比较坎坷就是因为在19世纪的大部分时间里盛行的是大地主和庄园制,国家没有从社会中汲取税收的能力,最终没有建立起强大的国家。

第三,现代国家建构的经验表明税收对于政权能力非常重要。王绍光的研究发现,发达国家的财政能力都很强,“财力资源是国家的神经”,财政体制是经济体制的基础,决定着国家汲取能力,而国家汲取能力是最重要的国家能力[2411。另外,税收领域是容易被俘获(capture)的,税务部门腐败的例子数不胜数。税务部门的腐败已成为影响国家政权有效运作的一大难题。

3.对国家建构要素间的时序缺乏关注

亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中讨论制度衰败时就涉及了时序问题。政治制度化与政治参与之间的不同时序可能引发因政治制度吸纳参与能力不足而导致的政治衰败[32]。保罗·皮尔逊认为,长久以来,社会科学的研究好像忘记了时间。行为主义革命后,一些政治科学的文献所追求的是“普适理论”和“涵括性法则”。如果两个事件或特定过程在某个历史时期同时发生或错时发生,其造成的结果一定有所不同。简言之,这里的“错时”就是所谓的时序问题[33]。

国内政治学界对于“时间”的研究较为缺乏。何俊志博士是最早系统研究历史制度主义的学者,他在其博士论文中集中关注了路径依赖、关键点、时间顺序等。刘圣中的《时间中的政治——历史制度主义的制度历史分析》对时间问题做了综述性描述。杨光斌在《复兴比较政治学的根本之道》一文中论及时序在历史比较分析中的重要性,强调“国家建设和个人成长一样,具有时间上的阶段性和要素的先后”。唐世平的《社会科学研究中的时间:时序和时机》以“现代早期西方国家的崛起”为例提出一些基于时间维度的新理论假设,并且以西方几个典型国家的发展经验来佐证这些假设。既然国家建构是一个进程,怎能缺少“时间”呢?

可见,在国家建构的研究中,时间、时序非常重要。一方面,国家建构的各要素之间存在张力。福山在《政治秩序与政治衰败》一书中对这一问题做了精彩的阐释。福山认为,构成现代自由民主体制的三个组成部分——国家、法治和负责制,在很多方面都是互补的,但也存在张力。一是高质量的国家和法治之间的张力。国家通过法律来运行,但是法治可能成为国家的行政自主性的绊脚石,现代国家不得不讨论规则与自由裁量权之间的关系。二是法治和民主负责制之间存在张力。法治必须对全体公民具有约束力,当然包括民主制下的大多数人。然而,大多数人如果发现法治妨碍其目标的实现,则容易侵犯个人和少数人的权利。虽然政府的司法机关负责实行法治,但是这些人的信仰和观念也许与大众并不同。另一方面,民主自身也存在张力。大多数的人并不能对复杂的公共事务进行分析,这就为少数利益集团操纵选举提供了可能。过高的透明度和参与度可能侵蚀政策的审慎性。

这些张力的存在说明“所有好的东西并不同时到来”,这就意味着时序是重要的。国际组织的指导性报道尤其注重这个问题。OID的报告指出,对于后发国家来说,虽然“事事需先”(everything is priority),但首先应是基础性领域的制度建构,其次才是输出领域。以正义为例,首先应是基础性领域的法治,然后才是其他领域的公正[2921DFID为国际行动者提供的建议中,首先考虑的就是优先性和时序。例如,在国家建构的内容——政治妥协、生存性功能和期望功能中,如果首先考虑期望功能,可能打击国家建构的信心。OECD的报告认为,安全并不一定就是脆弱国家进行国家建构的首项,安全是否是首选事项,需要考虑国家与社会的谈判进程。安全问题只有放入国家与社会及对社会期望的动态协调中分析,国家和社会相互协调期望的政治进程才能最终决定安全是否优先[34]。换句话说,不是在任何情况中,稳定都压倒一切。

历史经验证明了时序的重要性。有人认为,福山的新著《政治秩序与政治衰败》在讨论国家建构的历史时,就是一部“时间简史”。德国很早就建立起强大的官僚制,在经历两次世界大战的摧毁后,仍然能保持很强的宏观经济政策。相反,意大利和希腊都因为裙带主义和腐败而不能在2010年欧洲危机中发挥强有力的政府调控作用。英国和美国则在这两个极端之间。英国最初也普遍存在分赃的公共机构,20世纪中叶清理了官僚系统,但仍有残留。美国在19世纪20年代也是政党分赃遍地,却在20世纪二三十年代成功建立起现代公共服务。为什么美国和英国能够办成希腊和意大利不能办成的事呢?其原因就在于官僚制改革和开放民主竞争的政治系统出现的时序不同。建立了强大官僚制的国家虽然其仍然是威权的如普鲁士,但是其建立了持久的自主性制度,即使在国家的变迁中也能够一直保存到今天。民主优先于强国家的国家如美国、希腊和意大利,则出现了裙带关系。在以后的改革中,美国成功了,意大利部分成功了,希腊则完全失败了。瓦尔德纳的经典著作也关注到了国家建构时序问题,指出一种是吸纳平民发生在国家从非直接统治向直接统治转型之后,如大多数西欧国家、明治维新时期的日本及韩国;另一种是吸纳平民与这一转型大致同时发生,大多数后发国家如此[35]。如果是后者,动员平民的激励往往造成精英冲突与国家动荡,这补充了亨廷顿社会动员与国家动员之间的中间变量——精英冲突。精英冲突的强度决定了这一时序。

但是,在当今的国家建构现实中,往往没有给我们那么多时间来依理想时序行进,推迟政治改革和市场改革、直到一个强大的国家出现往往是不现实的。国家的制度建构并不是有固定模板的线性过程,一般来说,考虑到因为主要改革失败或者公众认为此改革会产生不希望看到的后果时,国家会产生合法性危机。因此,国家能力合法性和制度能力的建构比特定形式的经济改革更重要[2921。此外,还需要迅速回应某些公众急切的需求或者关注度极高的项目。正如OECD的报告给出的建议:国家建构的时序需要考虑国家和社会对各自期望的谈判进程而定。虽然稳定并不一定要压倒一切,但是在大多数情况下其应该符合有利于政权稳定和合法性的原则。不管怎么样,时间和时序是重要的。

4.对社会资本与国家建构的互动研究不足

“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,他们能够通过促进合作行为来提高社会效率”[36]。笔者通过学术搜索,并未发现专文论述社会资本与国家建构关系的论文。如果说有涉及,也主要是在讲国家与社会空间的问题;或者讲社会资本对于国家经济发展的意义,其本质上还是在讲社会建设而非国家建构。事实上,社会资本在国家建构中的角色是非常重要的。

第一,国家建构需要考虑社会资本的影响。大多数情况下,社会资本对国家建构具有积极意义,主要表现在四个方面。其一,一个良好的行政体制是国家建构的重中之重。组织内部的社会资本——一种促进员工合作行为的规范能促进组织甚至在没有外部监督的情况下良好运行[1057-64。其二,意大利的历史表明,凝聚社会资本的社会组织之间的交往需要行政力量的调节(主要是制定规范),这有利于促进行政力量的科学化、规范化与行政伦理的更新。其三,信任是现代社会平稳运行的基础,社会资本提供了交易的“简约机制”,能够降低社会的复杂性风险,即简约国家的治理对象意味着强化国家制度能力[37123-131。其四,如果民众对国家没有信任,国家便丧失了合法性,公众会采取以下三种态度:宿命论、腐败和退缩到安全孤岛如家庭、黑社会等[37123-131,这三种情况都不利于国家建构。而社会资本要求的沟通交流、宽容与妥协、共识、文明和参与,都有利于国家和社会的良性互动,因而在国家建构过程中应防止国家和公民之间产生严重的敌意[38]。

但是,强社会资本对国家建构也有负面影响,这表现在四个方面。其一,群体认同感会排斥其他利益。其二,不成文规范容易形成惰性,即使已经过时也不愿放弃。其三,社会资本对行政体制的作用只是一种正式制度的补充机制而不是替代机制。其四,社会资本本无好坏,如果周围的邻居是小偷和骗子,信任他们将会带来麻烦。信任成为一种有价值的东西仅仅是当一个社会的成员践行诚实、可信赖和开放等社会美德的时候,它如国家建构中文化遗产的重要性一样,作为一种文化构成了国家建构的背景。所以,国家建构过程必须要考虑到社会资本的因素,在不同的背景下国家建构需要采取不同的措施。

第二,国家建构的形式也会影响社会资本的积累。帕特南和福山都注意到了在意大利南部的黑手党兴起过程中,国家建构与社会资本之间关系的重要性。意大利历史上的南部诺曼王朝是“建立在敬畏之上,并与恐惧、间或与残忍相伴”;与此相反,北部城市、同业行会、合作组织较发达,伴随着这些组织发展的是生活中的交往、互助承诺及背后的组织程序、道德更新,并由此引发了新公共行政专业化,公民精神空前高涨。意大利南部的贫穷和互不信任阻碍了横向合作发展,培植出“非道德的家庭主义”,在家庭之外再不相信任何人,只能求助于庇护——附庸关系,如黑手党。“国家长期软弱无能,导致自助性机构出现,而这些非正式组织的排他性权力地位,使国家无法赢得大众忠诚,国家因而积弱不振,这又强化了家庭庇护制和黑手党组织”[39169-170。帕特南的研究表明,横向组织数量和等级组织(黑手党、制度化天主教)是负相关的[39141-189。正是意大利南部的集权政治模式影响了社会资本的积累,反过来又破坏了制度绩效,这种情况一直影响到今天。古希腊尽管是一个高度同质化的社会,却被家庭、亲族、地区、阶级和意识形态所分裂。现代希腊政党视狭隘的党派利益为一种遗产,当欧盟和国际货币基金组织要求希腊政府为应对债务危机而进行结构性改革时,希腊政府虽然愿意进行任何严厉的改革,但却难以控制政党庇护制度。

结语

国家建构理论的兴起是国家行动者对国际与国内、历史与当代问题的反应,西方学者对这一问题进行了大量研究,取得了丰富的成果,值得我们借鉴。国家建构是自上而下的、强化国家政权制度能力与合法化能力的过程,其主体只有国家(state)。这就提醒我们在分析国家建构背景下的其他组织建设时,要始终围绕国家如何强化其能力和权威展开。由于国家这一概念的延展性,我们要防止在论述时不自觉地过分关注社会建设、市场建设和民主建设而冲淡主题。中国学者对国家建构分析的不足之处正是我们未来努力的方向,国外的研究为我们提供了丰富的参考。不过我们不应当把某一国家建构进程作为放诸四海而皆准的统一模式,在讨论具体问题时需要具体分析。总之,理论分析和实践经验告诉我们:国家建构不仅仅是简单的国家治理技术转型,也是一种政治组织艺术转变。因此,追求国家建构的普世模式注定是徒劳且有害的。


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