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权威与民主关系视角下的村治模式探索

作者:董江爱等  责任编辑:admin  信息来源:华中师范大学学报(人文社会科学版)  发布时间:2017-01-26  浏览次数: 10588

一、精英与村治精英

“精英”( Elite) 一词的原意是“年收获中的最佳部分”,其转意是“经过挑选的合格者”。帕累托从个体在所属群体中的能力角度,把精英定义为最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人[1]13 。莫斯卡从“统治阶级”和“非统治阶级”的二元社会结构角度把精英定义为少数行使所有社会职能、垄断权力并且享受权力带来的利益的统治阶级[2]97 。拉斯韦尔从个体渴望获取的价值角度把精英定义为在可望获取的价值中包括尊重、收入、安全等各方面可以取得最多的人[3]228 。他们分别从能力、权力和价值追求等方面对精英进行不同界定,但都承认精英具有特殊才能,是单位群体中的“佼佼者”。

随着社会各界对农村问题的关注,国内研究农村问题的学者早已把西方的精英理论运用到中国乡村治理的研究中,并从各自的研究视角出发界定了农村精英的概念。徐勇、卢福营等人把在农村社区经济发展中具有超凡能力,取得显著成就,并进入社区政治生活的“能人”称为精英;仝志辉把在小群体的交往实践中,那些比其他成员更能调动更多社会资源获得更多的权威性价值分配的人称为精英。此外还有许多学者对农村精英进行了界定,其共同点都承认精英是在农村社区中有特殊才能、对农村社会有特殊贡献、对农村发展有较大影响力的人。农村精英一般被分为经济精英、政治精英和社会精英三类,经济精英是在农村中先富起来,并对当地经济发展有着一定影响力的人,如为村庄经济发展寻找市场机遇,带领村民共同致富,为村庄公益事业出钱出物等。社会精英主要是指因为个人的品德和知识、经验等在社会的公共领域有着一定影响力的人,如主持村民各家的红白喜事,调解民事纠纷,充当民间交流的中间人等。政治精英是指掌握村庄公共权力,在农村社区生活中发挥领导、管理、决策、整合功能的人,如党支部成员、村委会成员、村民小组长、村民理财小组成员、村民代表等。

本文所说的精英特指村治精英,村治精英是指由村民选举产生的群众基础好、管理能力强、综合素质高的掌握村庄公共权力的党支部和村委会成员,尤其是党支部书记和村委会主任,他们掌握村级公共权力且在村级治理中发挥重要的领导和管理功能,对村庄社会的全面发展做出了巨大贡献。一个在某方面拥有资源优势的村民,如果未能使其优势得到充分发挥,对村庄生产生活的相应领域产生影响,不属于村治精英;一个拥有制度赋予的政治资源的村干部,如果在村庄建设和政治生活中碌碌无为,也不属于村治精英。在当代中国农村,村治精英应该具备经济精英、社会精英和政治精英三位一体的特征,这些人首先有先进的思想观念和超前的市场意识,有适应市场经济的魄力和能力,是村庄内部的先富群体;其次有高尚的道德水平和无私奉献的精神,在农村社会中发挥作用,如为农村经济发展出谋划策,为村庄公益事业建设出钱出物,为贫困村民提供救济,在村民中有一定的号召力,在农村有一定的社会威望和人格魅力;第三需要政治舞台实现更高的人生价值追求,而且他们也了解党和国家的政策,对农村政治生活表现出了很大兴趣,积极参与村级公共权力的竞选,愿意发挥自己的才能带领全体村民实现共同富裕。

二、村治中的精英主导

毛泽东曾经指出:“政治路线确定以后,干部就是决定的因素。”[4]526 邓小平也曾经说过:“中国的事情能不能办好,关键在人。”[5]380 解决“三农”问题,建设社会主义新农村,关键要有人才。许多研究表明:改革开放后农村社会的发展,主要取决于村治精英的责任心和工作水平,能人治村是中国农村社会全面发展的关键因素。如今中国农村每一个发展起来的明星村,都有一个村治精英从中起着决定性的作用,江苏华西村有吴仁宝,河南南街村有王洪斌,广东柏桥村有何增光,山西常平村有陈忠孝。从许多已经成功的明星村,我们惊奇地发现,尽管他们的成功路径各有不同,但有一个相同的内在规律,那就是有一个品德高尚、能力出色的村治精英,带出一个团结稳定的“两委”班子,培养出综合素质高、合作能力强的村民大众,从而奠定了村庄成功的基础和力量,这些村庄的村干部班子能够保持寻乎异常的稳定性和持续性,村民有参与公共事务的积极性和主动性。无数事实表明:村治精英是村庄发展的设计者、推动者,在经济、政治、文化、社会等方面主导着村庄发展的方向,他们的道德品质和管理能力直接关系到国家对农村基层管理的效果,关系到农村社会发展的前途和命运。实践证明:哪些村的村治精英素质高,两委班子战斗力强,村民的合作能力就越强,村庄各项事业的发展就很快。反之,干群矛盾激化,村民的合作能力就很差。

一方面,农村发展需要村治精英的主导。改革开放以来,党和政府采取了一系列的支农惠农政策,发展农村经济,增加农民收入,并取得了一定的成就。但是,由于农民作为主体地位的缺失,以及政府、社会等各种力量在参与过程中的参与方式的不合理和目标取向的不明确,致使“三农”问题至今仍然是制约我国现代化建设的瓶颈。所以,要从根本上解决“三农”问题,建设社会主义新农村,不仅要靠政府提供政策和制度保障为农村“输血”,更需要通过农民自身的努力去“造血”。村治精英有适应市场经济的能力,能够根据本村的实际情况,结合市场的需要,发展能够获利的项目,能够在组织生产、筹集资金、传授技术、产品销售等方面发挥主导作用,为村民提供优质服务。而且,村治精英凭借自身的经济实力,在村庄公共事务和公益事业建设中起着举足轻重的作用,对于一些村民不能理解或不能接受的项目,通过龙头带动和示范引导作用,激发村民参与的积极性和主动性。

另一方面精英主导要求精英具备较高的个体素质,精英个体首先必须具备一定的道德素质,要有高尚的道德品质和无私的奉献精神,懂得用自己高尚的道德感化村民,教育村民,并由此成为村民心目中的魅力性领袖。其次必须具备发展经济的能力,要有适应市场经济的魄力和能力,在经济发展中尊重市场规律、自然规律和社会规律。尊重市场规律就是要根据市场的变化,不断对企业进行改革、改制,灵活机动地调整策略,生产出适销对路的产品,保证企业良性运转和快速发展;尊重自然规律要求经济发展不能超越资源和生态环境的承载能力,不能以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益需求,而是要尊重自然,平等地对待自然,达到人与自然的高度和谐,实现资源和生态环境的可持续发展;尊重社会规律要求在经济发展的同时,实现经济效益在全体社会成员之间合理而平等的分配,避免出现社会不公和两极分化,以及由此产生的利益矛盾和暴力冲突,保证人人能够享受经济发展带来的文明成果,达到社会、经济、政治、文化、教育协调发展。第三必须有民主管理的意识和理念,懂得发挥大家的力量,在自己周围形成一支团结战斗的村干部班子,有组织村民团结协作的能力,畅通村民参与村务的渠道和途径,让村民自主参与到村务的决策中,与村民建立相互信任的关系,最终把村务决策变成村民的自觉行为,形成实现治村目标的合力。

三、精英主导下的村民参与

从以上分析可以看出,村治精英在村庄治理中发挥着不可替代的主导作用。然而,“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,主导村庄发展方向的精英的权力如果得不到限制和约束,又往往很容易转化为精英专制,给村民利益造成极大损失。所以,精英主导的前提是要求精英按照民主程序主导村庄发展方向,必须利用自己手中合法性的权力进一步推动和扩大民主,保障村民群众对村务的知情权、参与权、决策权和监督权,注重村庄内部各种制度的建立与各种关系的协调,愿意与全体村民共同分享发展成果,使经济效益在村民之间合理分配,与村民群众建立一种牢固的信任关系,在村民群众中树立权威, 为农村社会的全面发展奠定基础。

由此,村治中的精英主导必须有村庄内部的民主制度来保障,而民主制度的实行,不仅对掌握村级公共权力的精英有个体素质的要求,而且对参与村务的村民有客体素质的要求。在村民自治背景下,尤其是在建设社会主义新农村的新时期,村民是建设社会主义新农村的主体,是保证村庄精英主导方向正确的主要力量,因此必须具备一定的素质条件。首先,村民必须对村集体有认同感和责任感,认识到自己是村民自治的一员,能够感受到村集体的发展与自身利益息息相关。其次,村民要有参与村务的民主意识,有参与村务的自觉性和主动性,愿意为村集体经济发展努力做贡献,并懂得分享经济发展的利益。第三,村民要具备参与村务的能力,要懂得通过合法途径监督村干部行为,维护自身利益。要有把握自己命运的能力,对村务的管理和决策要有自己的意见和建议,不会轻易把自己命运交给村庄精英。对于村庄精英提出的决策建议不是盲目顺从,而是深思熟虑后的理性支持和拥护。

那么,村民如何才能具备以上要求的客体素质呢?

首先,要使村民对村集体有认同感和责任感,与村干部之间建立一种牢固的信任关系,就必须让村民经常性参与村务,与村干部进行互动,在互动中拉近与村干部之间的距离。如果村民参与缺失,村治精英就不会听到村民群众的呼声和要求,就会自觉或不自觉地按照自身的利益需求决策村务,给村民利益造成损失。当村民的利益遭受损失而没有渠道做出反映时,村民就会采取上访或暴力抵抗的途径达到目的,在村庄内部就形成了干群的矛盾和对立,村庄发展也就失去了最起码的稳定环境,最终的结果必然是村庄衰败。

其次, 人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[6]82 要使村民有参与村务的民主意识,就必须使他们不断从参与村务中获得利益。影响政治发展的深刻动因是利益,政治过程在一定程度上是直接掌握权力资源者对社会利益的调整和分配过程。在根本利益一致的前提下,不同的人、不同的群体、不同的阶层,有着不同的具体利益,并可能产生利益矛盾和利益冲突。人们为了维护和争取利益,希望更多地参与政治,影响政治过程。而决策者也希望通过扩大公民政治参与,倾听不同人群的呼声和要求,实现决策的民主化和科学化,以最大限度反映各个人群的利益要求[7]376 。可见,政治参与和政治效能感密切相关,人们如果不断从政治参与中获得利益,就会有更高的参与热情和更强的参与意识。反之,如果人们的参与满足不了他们的利益需求,就会对参与失去兴趣。

第三,要提高村民的民主参与能力,同样要让村民经常性地参与村务。村民在参与村务的过程中,可以不断增强自己的民主意识,学习民主知识和民主程序,提高政治参与能力。正如托克维尔所说:“用什么办法能使人们养成权利观念,并使这种观念能被人们所牢记。结果发现,只有让所有的人都和平地行使一定的权利。”[8]272

总之,在精英主导的村级治理中,村民参与居于核心地位,这里的参与不仅仅是一次又一次的活动,而是参与村庄公共事务决策、管理和监督的全过程。在村民自治的过程中,村民直接地广泛地参与村庄治理的整个过程之中,通过参与使村民增强参与意识、懂得参与程序、掌握参与技巧、提高民主能力,通过参与使村民自治组织存在并得以发展,通过村民参与所形成的各种协商活动,能够提高村民的民主能力,发展村民的人格和合作精神,促进农民在知识、品德、实践活动和效率等方面的精神进步。通过参与明确村民个人在村庄共同体中的地位,增进干群之间、村民之间、村民与村庄之间的关系,最终实现村民自治的理想目标。

四、建立精英主导与村民参与的长效机制

从以上分析可以看出,村庄发展离不开村治精英的主导作用,精英主导又离不开村民的主体作用。如何把两者有机地结合起来,实现权威与民主的平衡,则是村级治理的艺术问题,也是本文研究的目的所在。而要实现这一目的,就必须建立一种精英主导和村民参与的长效机制,以法建制,以制治村。

1. 村治精英的培育机制和产生机制

精英主导是农村治理的关键因素,然而由于经济落后和农民素质不高,村治精英的短缺成为制约农村发展的瓶颈,因此,村治精英的培育就显得尤为重要。培育是按照社会需要对精英进行文化教育和能力培训,提高培育对象的思想素质和能力。村治精英的培育是对精英人物进行村民自治知识、法律知识、民主工作方法及人生观、价值观等方面的培训,提高精英的思想认识水平和民主工作能力,为农村社会的可持续发展培养人才。党支部与村委会应联合成立精英培养小组,其功能主要包括精英吸纳、精英培育和精英输出三个方面。精英吸纳功能是指通过把农村经济精英、社会精英吸收为中国共产党党员或集体企业负责人等途径,调动其参与村级事务管理的积极性,引导精英把个人利益与集体利益结合起来,增强其对村集体的认同感。精英培育功能是指通过吸纳精英到村办企业任职等形式,加强精英与村民之间的联系,使精英被村民了解和认同,并通过良好的工作业绩,建立精英与村民之间的信任关系,定期对精英进行思想、价值观的教育和相关法律知识的培训,提高其民主意识,锻炼其民主能力,使其养成民主的习惯。精英输出功能是通过严格的民主选举程序使经过培育的精英当选村委会成员或村民代表, 成为村治精英。

村治精英的产生机制是指村民自治范围内的民主选举机制,具体程序分为以下几个方面:第一,参选。中国农村由于缺乏职业化的公务员队伍,村委会换届时,其工作连续性成为村民自治中的重要问题,村治精英的培育机制可以使新旧精英之间实现有序更替,保证村委会工作的连续性。但经过培育的精英能否胜任村委会的工作,还必须接受村民的选择和评价,因此,经过培育的精英必须参与村委会的换届选举,通过公开、公正、平等的选举程序确立村治精英权力来源的合法性地位。第二,竞选。竞选是候选人与选民之间订立契约的过程,没有竞选,就没有契约,没有契约,就无从监督和制约,也就无从选择。就选举的整体而言,竞选是选举的核心,没有竞选的选举,不是完整意义上的选举,甚至不是真正意义上的选举[9] 。在我国,尽管竞选至今还没有被法律确认为选举制度的基本原则,但在村委会选举的实践中,竞选者公开承诺的竞选活动早已是我国法律允许的一种民主形式,更是我国基层民主制度走向成熟的标志。因此,村委会选举应鼓励竞争性选举,使竞选人通过村民会议的方式发表竞选演说,并当场接受村民的质询,使村民满意的能人脱颖而出。第三,当选。竞选人发表竞选演说、接受村民质询后,最后要接受村民的投票表决,投票应以秘密投票的方式严格按照法律程序进行。

2. 村民参与的治理机制与法律保障

在村民自治的实践中,由于民主决策、民主管理、民主监督的滞后,当选的村委会成员权力缺乏监督,导致村民自治成了“村干部自治”,村级重大事务决策由少数村干部说了算。村级治理中的矛盾没有减少,村干部和村民的关系仍然紧张。因此,建立和完善村民参与的治理机制尤其后三大民主的落实是保证农村社会各种力量有效发挥作用的重要路径。

第一,民主决策。民主决策是村民在选举后进行村级治理的重要环节,它是指村民通过参加村民会议或村民代表会议表达意愿、决策村中重大事务的活动。村民会议或村民代表会议是村中的决策机构,是村民参与村级治理的重要组织形式。在村民自治的实践中,由于村民会议难于有效组织并做出决策,村民代表会议便成为保证村民有效参与村级治理的组织形式。为了保证村民代表真正代表村民的利益,应在村治精英的主导下建立一套包括村民代表与村民的联系制度、保证村民代表有所作为的激励机制以及村民代表行为效果的考核机制等在内的保障机制,使村民代表真正起到利益表达和沟通协调的功能,从而保证村民参与村级事务治理的有效性和持续性。

第二,民主管理。中国农村村民自治的实质是通过村务公开实行民主管理,村民自治章程、村规民约等村级管理制度的制定应经过村民充分讨论,广泛征求群众意见,并经村民会议或村民代表会议表决通过。规则制定后,应通过各种形式向村民宣传,并落实到村级治理的实践中。村民即是制定管理制度的主体,又是执行的主体,执行起来比较容易。这种管理不仅发挥了村民的主体作用,而且也锻炼了村民的民主能力,调动起村民参与村级治理的积极性和主动性。第三,民主监督。在村民参与的治理机制中,民主监督是保障村民利益和村级公共权力有效运行的重要保障,设立村务公开栏,把村务、财务公布于众,并推行由村民或村民代表参加的民主议事、干部报告的工作制度。村治精英每年年终要定期召集村民会议或村民代表会议,把本年度的工作、财务收支、村里重大事项和群众最关心的问题、下年工作计划草案等逐一在村民会议或村民代表会议中向全体村民或村民代表作书面报告,以保证村民对村务、财务的知情权。在会上,村干部要接受村民或村民代表的评议,广泛听取村民的意见和建议。对大多数群众不赞成的事情,及时予以纠正,对村民民主评议不称职的干部,要按照组织程序进行适当调整。

村民参与村级治理机制的有效运行,不仅需要村治精英主导作用的发挥,更需要健全和完备的法律制度来保障。没有强有力的政治制度,社会便缺乏确定和实现自己共同利益的手段[10]23 。因此,必须建立一套完善的司法救济体系,使村民自治有法可依,同时,政府应加大法律的宣传力度,通过各种方式提高村民的法律意识,增强村民的法制观念,使村民懂得用法律武器保障自己的合法权益。

总之,精英主导下的参与式治理模式,既能发挥村治精英的主导作用,又可以避免民主政治的低效率问题,达到权威与民主的持续平衡。实践证明:民主的制度化程度越高,精英治理蜕变成强人专断的可能性越小,这种累积式民主制度又促使“能人治理”向“制度治理”的过渡[11]


参考文献

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[2] 加塔诺·莫斯卡.统治阶级(政治科学原理)[M].南京:译林出版社,2002.

[3] 张小劲,景跃进.比较政治学导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[4] 毛泽东.毛泽东选集:2[M].北京:人民出版社,1991.

[5] 邓小平.邓小平文选:3[M].北京:人民出版社,1993.

[6] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:1[M].北京:人民出版社,1956.

[7] 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出版社,2003.

[8] 托克维尔.论美国的民主:上卷[M].北京:商务印书馆,1991.

[9]房宁.现代政治中的选举民主[J].战略与管理,2000(2) .

[10] 塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1996.

[11] 郭正林.卷入民主化的农村精英:案例研究[J].中国农村观察,2003 (1) .