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工业反哺条件下的中国新乡村建设

作者:王景新  责任编辑:网络部  信息来源:《小城镇建设》  发布时间:2017-05-15  浏览次数: 9496

21世纪开始,中国迈进了建设全面小康社会的崭新时期,工业反哺农业、城市支持农村,我国“三农”现代化迎来了一个重要的战略机遇期,中国新乡村建设悄然兴起,标志着中国现代化进入整体推进、城乡协调发展的新阶段。


(一)

新乡村建设不仅是现代化进程中防止农业衰落和农村凋敝的必然选择,而且是工业反哺农业、城市支持农村的重要载体和落脚点;不仅是统筹城乡、工农互促、协调发展的关节点,而且对于我国预防通缩、拉动宏观经济持续快速增长有重要作用。新乡村建设应该成为我国建设和谐社会、加速推进现代化的重要战略。

1、新乡村建设是现代化进程中防止农业衰落和农村凋敝的必然选择,是工业反哺农业、城市支持农村的重要载体和落脚点。国际经验表明,工业化、城市化过程中伴随农业衰落和农村凋敝的现象比较普遍。我国实行了长达50多年的农业支持工业、农村支持城市的倾斜政策,越发彰显农业农村经济萎缩和萧条的局面,到2021世纪之交,已演化为影响整个国民经济社会和谐发展大局的焦点。这样的宏观背景,催生了跳出“三农”解决农业农村农民问题的思路,统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持农村等一系列战略和新政策应运而生。但实践中我们似乎走入了误区:不少人认为,只要加快工业化、城市化、大量转移农村剩余劳动力,就能解决“三农”问题;有的认为工业反哺农业只是一种趋势,而事实上仍从农业、农村大量廉价提取资源(比如土地和劳动力)。在这种主导观念的驱使下,一些地方重工轻农、重城轻乡,甚至打着统筹城乡的幌子继续剥夺农业资源。应该看到,“三农”发展确实需要外部环境和条件,但工业化、城市化绝不能替代“三农”自身的发展。在工业反哺和城市支持的条件下,特别需要加强农业农村这一承接载体的建设。审时度势,我们应该借鉴其他发展中国家的做法[1],总结我国农村建设的初步经验,在全国范围内及时启动一场有组织地新乡村建设运动。

2、新乡村建设是统筹城乡、工农互促、协调发展的关节点。我们认为:统筹城乡发展的要诣是动员城市经济系统的力量,支持和加快乡村发展而非相反;统筹城乡发展的关键在于,通过重大经济社会政策改革和国民收入分配格局调整,建立社会主义市场经济体制下和谐、平等的城乡经济关系,使城乡居民的基本权利在法律和事实上都平;统筹城乡发展的政策目标是工农互促、城乡协调、整体推进现代化,而达此目标其着力点应放在农业和农村。统筹城乡发展需要制定具体战略。当前长三角等发达区域率先展开的“城乡一体化”战略,将其重点放在促进乡村现代化上,由此而启动了中国新乡村建设运动。我们认为,城乡一体化是一个国家和地区城乡现代化的交汇融合,是现代社会结构对二元社会结构的替代,是城乡居民共同富裕、共享现代文明。城乡一体化是统筹城乡、工农互促、协调发展的有效途径,但它绝不是城乡一样化,不是城乡资源的统分统配,更不是强势集团继续剥夺弱势群体的新借口。

3、新乡村建设对于我国预防通缩、拉动宏观经济持续快速增长有重要作用。目前,经济学家们普遍预期我国经济将走入通缩。我们应该未雨绸缪,通过开发新的潜在市场消化过剩、刺激内需和消费。新乡村建设的启动,将成为未来我国投资和消费的最大市场。从初步实践看,新乡村建设涉及农民生产、生活基础设施建设,农业、农村经济发展,农村制度变革等方面。如:通路、通电、通邮、通电信和通宽带网络,改水、改厨、改厕;村落集镇化、庭院绿化、小区洁化、环境美化等。“新农村建设运动能够极大创造需求,消化我国过剩的产能,帮助经济度过通缩期”[2]。政府把财政资金更多地投向农业和农村,可以起到反哺农业、支持农村、拉动内需等一箭双雕的作用。

(二)

在统筹城乡发展的大背景下,借助农村制度创新和“三农”新政策的动力,我国新乡村建设事实上已由下而上广泛展开,集中表现为农业农村基础设施建设加强,农民生产、生活条件改善,以及城市工业文明辐射下的农业产业化与合作化、乡村工业化、村落集镇化或社区化、农民生活方式市民化、基层治理结构民主化的大趋势(简称新乡村“五化”建设)。

中国乡村建设起于上世纪二、三十年代的救济乡村运动。它是知识分子在半殖民地、半封建社会条件下进行的社会改良,是乡村建设救国论的理论表达和实验活动。新中国的建立使乡村建设派追求的目标变成了现实,乡村建设由此而中断了。

1980年代初,我国的改革首先从农村开始,这是新乡村建设的第一波。它是以农村土地制度改革为中心的经济制度及利益格局的重构,是以提高农户和村集体的生产经营能力为出发点,以现代农业、乡村企业、小城镇的发展为基本内容,并且与乡村治理结构重构(撤销人民公社三级体制、恢复和重建乡镇人民政府、实行村民自治制度等)结合在一起。它奠定了我国农村总体小康的制度和物质基础,造就了全面小康新农村建设的起点。

新世纪,我国启动了“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”的战略,同时,为扭转工业和城市经济快速扩张与畸形繁荣、农业农村经济萎缩和萧条的局面,相继启动了统筹城乡发展战略,出台了一系列“三农”新政策。统筹城乡发展推动了以平等城乡居民基本权利为中心的新一轮制度创新,比如城乡户籍制度、就业制度改革,失地农民社会保障制度和新型合作医疗制度建立等,这些改革为农民享受国民待遇和公共财政的阳光提供了体制和制度保障,成为第二波新乡村建设兴起的动力;而减免农业税费,粮食直补、良种补贴、购买农机补贴、转移支付等“三农”新政策的实施,则为新乡村建设拓宽了投资渠道。可以说,第二波新乡村建设的兴起是工业反哺农业、城市支持农村的转折点,是对我国长期实行“一国两策、城乡分治”体制和政策的矫正。

综上所述,中国新乡村建设是统筹城乡发展的大背景下,在工业反哺农业、城市支持农村的新阶段,农村经济、政治、文化建设的总称。它继承和弘扬了近现代以来中国的志士仁人改造、建设和发展乡村的理念,又大大超越了乡建学派针对农民愚、贫、弱、私四大病害的救济乡村运动;它承接了改革开放以来实现温饱的努力和发展成果,是建立在初步工业化和总体小康基础之上的全面小康新农村建设。

当前我国新乡村建设范围之广泛、内容之系统、工程之浩大史无前例,表现出强烈的时代特征和鲜明的区域差异:

第一,新乡村建设不是知识分子倡导的社会改良和实验,而是在总体小康基础上、政府领导下的全面小康新农村建设,是统筹城乡经济社会发展和整体推进现代化的重要组成部分,因此,政府主导、多元参与、工业反哺、工农互促、城乡互动、和谐发展等是它最鲜明时代特征。

第二,发达地区的新乡村建设是城乡一体化战略的重要组成部分,表现为城市工业文明辐射下的新乡村“五化“建设的大趋势。尽管各地称谓不一(比如,全面小康新农村建设、现代化示范村建设、社会主义新农村建设),但都是以统筹城乡发展为手段,以城乡一体化为目标,以各类工程为抓手[3]而展开的。比如:苏南的“农田向规模集中、工业向园区集中、农民向城镇集中”;浙江全省范围内的“万村整治、千村示范”工程;义乌的农业产业化、工业园区化、农田标准化、农民知识化、城乡一体化(大五化)以及农村社区道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化(小五化);绍兴的全面小康新农村建设;金华的康庄工程;台州的“五化一平”进村活动等。这些工程展示了发达村域经济社会全面加速向现代工业社会转轨发展的新局面。

第三,在中等发达和欠发达地区,新乡村建设是以改造、建设农业生产和农民生活的基础设施为基本内容,以农业综合开发、扶贫开发等建设项目为载体,以扶贫新村建设、社会主义文明村(或生态文明村)创建的活动为内容而展开的。比如改水改厕、通电通路、农田标准化建设、异地扶贫、合作医疗、养老保险制度重构等。这些开发和建设,初步显示出工业反哺农业、城市支持农村的重要作用。

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新乡村建设是一项系统工程,需要研究解决的问题还很多,其中,农村土地制度改革及其利益格局重构,新型合作经济组织建设与乡村政治、文化类组织资源有效整合,村域经济社会转轨发展与基层治理格局再造,以及农村公共品生产、供给体系和制度创新等最具紧迫性。

1、新乡村建设首先遭遇现代化进程中农业资源转移与农民权益保护的冲突,农村土地制度及其利益格局重构不可避免。我们调查发现,当前农村土地制度及其利益格局重构的三大趋势值得关注:(1)乡村工业化、城镇化、城乡一体化加速推进,诱发农地在农业内部大规模流转,表现出向种养大户(社区民间资本)、非农村住户(城市工商资本)、外资(港澳台资)集中的趋势;但实行农业税减免和“三项补贴”政策后,已流转土地又呈现大量回流、提高价格、缩短期限等新的变化[4]。这种变化与农业规模经营和产业化逆向发展,且引发新的矛盾和纠纷。(2)农村土地大批量向非农用途转移,形成国家建设、园区开发、乡村集体圈占三分天下的局面。尽管国家严格了土地用途管制,但新乡村“五化”建设对土地需求强烈,农村非农建设用地市场呈无序化趋势。(3)土地征用制度改革和解决失地农民问题,引发了农民对以往征地、拆迁补偿的追诉,土地纠纷空前增多。在上述状况下,家庭承包经营、耕地保护等制度的运行面临着极大的压力,无论《农村土地承包法》、还是《土地管理法》都是乏力的,农村土地制度亟需根本的变革。

2、新型合作经济组织建设及其与乡村政治、文化类组织资源有效整合,是新乡村建设中最有意义、最具挑战性的大事。历来的乡村建设都十分重视农民组织尤其是合作经济组织的建设。我国农村新型合作经济组织迅速崛起,大体包括四种类型:一是社区性合作经济组织,主要形式有土地股份合作社、资本型股份合作社、村集体经济组织改造型股份合作社;二是专业合作经济组织,有能人和大户带动型、农技部门牵头型、农业龙头企业联结型、农产品批发市场中介型、基层供销社改造型等;三是专业(行业)协会,有经营性专业协会和服务型专业协会之分;四是各种经济联合体,如种植养殖型联合体、加工型联合体、经销型联合体等。特别值得关注的是,当前长三角农村富民合作社的发展。它的产生源于村级有组织地批量非农开发利用集体土地,地方政府给农村集体划出一定数量的非农建设土地,村集体联合富裕成员以资金入股,建立(资本型)股份合作社,用农民联合投资的形式,开发土地、建设标准厂房和打工楼,向进入本村的企业和农民工招租,以此作为稳定村集体和农民收入来源的长效机制,因此受到地方政府的支持。

乡村新型合作经济组织快速发展,亟需研究解决两大问题:其一,作为一种政治权衡,有必要在支持新型合作经济组织发展的同时,允许合作经济组织之间的联合,用发展合作社联合社的办法,释放建立农会的要求,替代农会的作用。我们认为,中国农民组织化将是一条特殊的道路,当前,由专业合作——(走向)社区合作——(再到)合作社之间联合的趋势已露端倪,有可能象美国农场局一样,形成从联邦到州县的农场局体系,正常合法的表达农民利益。其二,根据我们的调查,我国农村存在类政权组织、新型合作经济组织、农民维权组织、民间社会文化组织等四大类组织,其相互关系错综复杂。如何既允许、引导,又规范农民组织发展,有效整合农村各类组织资源,促进各种力量良性互动,形成农村基层治理的整体合力的任务,空前紧迫地摆在了我们面前。

3、加快推进村域经济社会全面转轨发展,是新乡村建设重要任务。我们判断,我国村域已大体形成农户、集体和工商业主经济三足鼎立的新格局,而长三角等发达村域已经完成了三大转轨,形成新的“三三”制结构。根据农业部316个观察点2002年底的观察数据,每个行政村村均生产性固定资产843.39万元:其中农户所有345.34万元(占40.95%),集体所有171.98万元(占20.39%),新型合作经济组织及私营企业所有326.07万元(占38.66%);村均经营性总收入2705.45万元,其中农户家庭经营性收入1126.43万元(占41.64%),集体经营收入429.47万元(占15.87%),新型合作经济组织及私营企业收入1149.55万元(占42.49%),这表明,农户、集体和工商业主经济大体形成了424的结构。我们的调查还证实,在长三角村域:所有制结构已由单一的集体经济转向集体、农户、工商业主经济三足鼎立;产业结构已由单一的农业经济转向以农业为基础、工业为主体、服务业为支撑的完整体系;社会结构已由地缘、血缘、亲缘型村落转向农民、企业职工、工商业主、管理者等多阶层和平共处的业缘性集镇(或社区),成为专业市场与产业集聚的重要载体。

村域经济社会全面转型发展,对“乡政村治”格局形成严重挑战,带来一系列问题。比如:发达村域如何面对外来人口增多的局面,平衡村集体成员和外来农民工的利益摩擦;乡村集体经济、工商业主经济、外资经济如何分享村域财富积累,并分担乡村建设和外来农民工基本待遇的成本;如何让村集体成员和外来农民工平等参与剩余分配、共同分享经济增长好处;如何化解劳动力和资本的对立冲突,防止农民或农民工的经济利益纠纷转化为对基层政权的冲突。很明显,农村基层治理结构亟需进一步改革和完善。

4、与免征农业税配套,亟需建立农村公共产品生产、供给体系以及运作机制。免征农业税是我国历史上的伟大创举,受到了广大农民的欢迎,对农业增长和农村稳定产生了不可低估的作用。但是,农村税费改革对基层管理体制改革的要求没有得到应有的响应,农村出现了一些新情况新问题,比如:乡村两级收入大幅度减少,财政缺口和债务增大,基层组织运转困难,在农业区域尤为突出;农田水利及其它基础设施建设受制约,严重影响农业综合生产能力提高和农村社会发展;农村公共事业如教育、卫生医疗、文化娱乐等举步维艰。另外,农民心理并不踏实,这种担忧根源于负担反弹的预期和税赋等政策变化引起土地关系不稳定。显然,进行农村配套改革,重构和完善农村公共品供给体制迫在眉睫。我们看到,在长三角等发达地区:在政府主导及财政支持下,启动了以旧村改造和新村建设为中心的各项工程;财政逐年加大对农村教育的投入,管理体制正在由民办民管纳入到公共财政范畴;新型农村合作医疗制度正在由试点地区逐渐推开;城市公共品供给体制正在向农村延伸,出现了城乡公交、通讯、供电、供水、环卫等一体化的发展趋势;农民就业保险、最低生活保障、养老保险等缓慢向市民标准靠拢。这些做法预示了乡村公共产品政策、体制和制度变革的趋势,值得总结、完善和推广。