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幸福村落:小单元释放自治大能量——基于湖北秭归县“村落自治”的调查与思考

作者:王珊珊等  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-06-29  浏览次数: 6691

长村民自治运行三十多年来,以建制村为自治单位的村民自治模式促进了我国基层民主的发展。但由于建制村单位过大、利益联结缺失及行政任务繁重等原因,村民自治陷入了“群众参与难组织、公益事业难办成、社会服务难到位”的困境。为破解这一困境,湖北省秭归县结合山大人稀的实际特点,进一步划小村民自治单元,开展“村落自治”工作。其主要做法:以村落为单位,以村落理事会为平台,以“二长八员”为桩脚,探索出了一种“双线运行,三级架构”的基层治理新格局,形成了“自治主体有激活,自治能力有提升,自治体系有完善”的良好局面。


一、立足村落,划小村民自治单元

面对农村自治疲软的困境,秭归充分认识到划小自治单元的重要性,发挥村落“地域相近、利益相关、文化相连”的优势,充分发掘村落自治潜力,以顶层推动为先导,协商民主为方法,“二长八员”为桩脚,让村民自治落地生根。

(一)因地制宜,顶层推动,制定原则

秭归是集老、少、边、穷、库、坝区于一体的山区农业大县,山大人稀的地域特征导致行政服务半径过大,造成民意表达不通畅、社会服务难供给等问题。基于实际困境,秭归县颁布了《“幸福村落”创建工作实施方案》,制定了划小村民自治单元的总体原则。一是地域相近。在“合村并组”后的村民小组基础上,以村民聚集度为标准,就近划分村落。每个村落面积在1-2平方公里,居民在50户左右。二是利益相关。即以村民发展同类产业和共享共用公共服务为标准划分村落。郭家坝镇百日场村的第六村落红岭,115户村民均发展柑橘产业,因此划为同一个村落。水田坝镇王家桥村十二村落,因同用一条果园路而划为一个村落。三是文化相连。即以血缘文化和地缘文化来划分村落。俗话说:邻帮邻,亲帮亲,彼此间沾亲带故,便于召集和调动。同时,村民互为邻里,彼此知根知底,同走一条路,同喝一口井,便于村民彼此帮扶。茅坪镇陈家坝村第四村落和第六村落分别依据陈姓和鲁姓两大姓氏而划分。四是群众自愿。在尊重历史传统和生活习惯的基础上,以群众自愿为原则,广泛征求村民意见,划定村落范围,并为村落命名,最后交由村民代表大会讨论通过后实施。桂垭村第六村落盛产瓜果,被当地村民称为百果园,在为第六村落命名时,充分尊重群众意愿,将百果园这一地名延续下来。目前,秭归县共有2055个村落,在原有的1152个村民小组基础上增加了903个自治单元,增幅达78%

(二)民主选举,规范章程,明确关系

划定村落范围后,在村“两委”指导下,村落群众共议共建自治平台,建立配套的规章制定,推进自治有序开展。一是搭建村落组织平台。合理划分村落后,由本村落三分之二以上的村民以无记名投票的方式推选产生村落理事长和“八员”(即张罗员、调解员、管护员、环保员、宣传员、经济员和帮扶员),组成村落理事会,负责村落各项公共事务。同时,为确保党的引领,秭归将党小组建立在村落上,选出党小组长,由此组成村落“二长八员”。二是制定村落理事会章程。村委会根据本村实际情况制定村落理事会管理章程,规范和督促村落理事会运行。水田坝乡党委书记廖厚坤,根据本乡的实际情况以王家桥村为试点,率先制定了村落理事会管理章程。章程中明确界定了村落理事会成员的选举程序、责任分工、考核制度。三是协调两级自治关系。在村委会与村落理事会的关系上,秭归采取“两级自治”的模式,村落理事会根据村落群众的需求,带领群众积极参与各项公益项目的建设,处理村落内公共事务并提供公共服务。同时,当村落理事会需要村委会协助时,可以由村落理事长就具体问题进行提议,并提交村民委员会商议,最终由村民代表大会议决,实现村民委员会与村落理事会的有效衔接。水田坝乡百日长村的第六村落在修建果园路时,村落理事会召开村民会议协商制定了果园路修建规划,后向村委会寻求一些物资上的帮助,并在村委会备案后开始动工。

(三)二长八员,能人领办,明职定责

随着经济的不断发展,村民的需求日益多样化。秭归县为了能够满足村民的不同利益需求,搭建自治平台,明确职责,分类管理。一是因需设职。村落理事会根据村落的实际情况对“八员”的岗位进行调整和设定。如界垭村一村落现阶段的主要任务为公路管护,因此特设立一名“管护员”对其村落的道路进行维护。二因职选人。在选取合适的“二长八员”人选后,由村委会根据人选的能力和性格特征进行职责划分。九畹溪镇桂垭村第二村落的韩大爷,平时说话嗓门洪亮,性格乐观开朗,成为张罗员的不二人选。三因人定事。根据村庄能人自身不同的特点开展有针对性的活动。九畹溪镇界垭村第一村落理事长王明科,年近七旬,自身为茶叶种植大户。由于种植茶叶技术好,被村民选举担任村落理事长,王明科将种植茶叶的技术传授给大家,带领大家共同踏上致富之路。目前,秭归全县186个村共有10412名“二长八员”,极大地充实了基层服务队伍。

(四)优化考核,以奖代补,长效运行

为了进一步调动“幸福村落”建设的工作积极性,强化工作责任感,村“两委”根据本村村落理事会发展的实际情况制定了考核奖励办法。一是优化考核。二长八员的换届与村“两委”换届时间同步,实行三年一次的换届选举。同时,按照村落理事会管理章程,村“两委”和村民分别对村落理事会进行考核,未达到考核标准的“二长八员”将卸任。二是量化评比。村“两委”对村落理事会及成员从十个方面制定了考核项目。村落村民根据考核的项目对村落理事会成员进行评选打分,分数达90分以上且无“一票否决”的人员可获得荣誉证书和物质奖励。陈家坝村每年根据村民的考核,给优秀的村落和理事长颁发“幸福村落”和“优秀理事长”的证书,并分别给第一、二、三名的村落1000元、800元、600元的奖励。三是以奖代补。秭归县对全县村落实行“三级评选”,评选出县级、乡级、村级“幸福村落”,并对先进的村落理事会及其成员颁发荣誉证书和物质作为奖励。从2015年起,县政府每年给每村增加2万元作为以奖代补经费,奖励经费由村落理事会成员协商支配。

二、重在实效,激发村民自治活力

秭归县以村落为基础划小自治单元,村委会行政压力得到了缓解,干群关系得到了改善,群众参与意识得到了强化,村庄能人找到了平台,最大限度地激发了村民自治活力。

(一)由“办事难”到“好办事”,村级压力得到了缓解

从公共服务来看,成立村落理事会,无疑在一定程度上减轻了村级的压力。具体而言:首先,多了一支帮扶队,干部少了苦和累。划小自治单元之前,村委会服务半径过大,而村干部只有3-5人,往往造成行政工作难落实、基础建设难完成、矛盾纠纷难解决。划分村落之后,全县村落“二长八员”加村干部人数不低于15000人,服务群众的人数在2005年基础上增加了11256人,增幅达300%。“二长八员”协助村“两委”分担了一部分行政工作,如宣传上级新政策、登记计划生育表、召集村民议事等。同时,“二长八员”以义务履职为主,财政负担并未增加。村落理事会以社会组织性质义务负责村落公益项目。过去,公益项目的开展只能依靠行政手段从上至下推行,由于财政紧张,往往进度较慢且效果不佳。现在,村落理事会以从下至上的方式,自筹资金申请公益项目,并投工投劳,极大程度上缓解了财政压力。陈家坝村第四村落修建果园路,不仅没向政府索要一分钱补偿,还自发筹资10万元,实现村民自我发展。

(二)由“等靠要”到“自己造”,群众参与找到了钥匙

村落理事会为群众参与找到了平台,群众的思想观念由向政府“等靠要”扭转到公益事业“自己造”。一是群众参与公益项目更积极了。村落理事会根据本村落实际情况和村民需求建设公益项目,以群众共同利益为纽带,充分调动了群众参与积极性。百日场村六村落沈理事长表示,在进行公益项目建设时,80%以上的村民积极踊跃参加,近三年来,第六村落共筹资30余万元,用于修建村落通向外界的4条公路。二是公益项目完成质量提高了。在项目实施过程中村民自发负责施工过程中的质量监督工作,有些项目村民亲自参与投工投劳,道路建设的质量比投标工程队建设的还要高。百日场村的村民说:“自己家门口的路,自己每天都要走,肯定要亲自监工才放心呀!”。自秭归开展“幸福村落”创建以来,村民共自筹资金6200多万元,新修公路11153688公里。

(三)由“小独唱”到“大合唱”,多元主体形成了合力

村落理事会的成立为村庄能人找到了平台,通过为群众服务,获得了群众的信任,使得“二长八员”自我价值得到了提升,积极参与村落建设,也对村干部形成了民意压力,推动干部转变作风。一是村庄能人获得服务群众的平台。一方面村庄中的老党员和老干部的被充分调动起来,利用其在村落中的威信调动和召集群众参与公益建设。另一方面,“二长八员”民主推选充分挖掘了村落中的能人和精英,使他们能名正言顺的为群众服务。水田坝乡李家坡村第九村落理事长韩庆双除了组织发动群众维修公路,还在村落里积极带头发展产业,乐当群众致富的领头羊,在他的带头引导下,现在村里的茶叶产业正越做越强。他自己也在这一过程中获得了群众的认可和尊重。二是村干部作风得到转变。村落自治的推进,转变了村干部的思想观念和工作作风,村庄能人将村干部的积极性也带动了起来。郭家坝镇一位村干部感慨地说:“现在我们村干部有很大的危机感,如果我们不能为村民办实事,那我们的威信就没有村落理事长高,下次换届时老百姓可就不会选我们了”。

三、着眼未来,引领村民自治方向

以村落为基本单元,自治重心下移,是秭归县探索村民自治多种实现形式的创举,对各地探索村民自治有效实现形式有着重要的启示意义。

(一)村落是适度规模的村民自治基本单元

村落,具有“地域相近、利益相关、文化相连”的优势,为村民自治的有效实现创造了条件。秭归县将行政村分为若干村落,村落里的村民彼此“知根知底”,有着共同的血缘文化和地缘文化,为村民自治提供了精神共同体,便于凝聚和调动群众。同时,村落中的村民同吃一口井,同走一条路,同用一条线路的电,有共同的利益作为村落共同体维系的基础。村落的共同利益促使村民自愿地采取集体行动,调动了村民自治的积极性。实践证明,村落是适合秭归实际情况的村民自治基本单元。

(二)村落自治需要尊重群众的意愿

村民自治的主体是群众,没有群众自愿就谈不上自治。村落是农民生产、生活和交往的共同体,开展村落自治契合农民的习惯。因此,要更进一步划小自治单元,一方面,要尊重群众的主体地位,为群众搭建自治平台,提供群众参与自治的渠道,便于群策群议。另一方面,要尊重群众的首创精神。秭归的村落理事会最先只有理事长,后来群众根据实际情况创造性地提出了“张罗员”、“管护员”等八大员。因此,在“幸福村落”创建过程中,根据村落村民的不同需求,各村落因需设岗、因职选人、因人定事,充分体现了群众的意愿,因而极大地调动了村落群众参与自治的意愿。

(三)村落自治应当允许多种形式存在

2015年中央一号文件明确提出,“在有实际需要的地方,扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点,继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点,探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”中央“一号文件”为村民自治的有效实现提供了方向,需要各级政府因地制宜探索不同条件下村民自治的有效实现形式。同时,应该从农村实际出发,避免“一刀切”。秭归县从当地山大人稀的地域特点出发,探索出了一条以村落为基本单元的村民自治有效实现形式,这对当前主要以建制村为自治单元的村民自治是一种有益的补充。

(四)村落自治将进一步拓展村民自治体系

秭归县以“村落”为基本单元开展村民自治启迪我们,行政村并不是村民自治唯一的有效自治单元。从广东佛冈以“自然村”为单位开展的“自治重心下移”改革、广西河池推广以自然屯为单位进行的村民自治探索等来看,更多的是结合当地实际情况,依据村民利益相关、地域分布状况和经济发展情况等标准,探寻符合地方特色的村民自治有效实现形式,且运行效果显著,势必进一步拓展我国村民自治体系。