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要素市场化:激活农村集体经济探新路——基于东莞市农村(社区)集体资产交易平台的调查与思考

作者:唐丹丹  责任编辑:余孝东  信息来源:中国农村研究网  发布时间:2017-07-25  浏览次数: 6566

改革开放以来,东莞市通过传统生产要素组合带来的发展红利,快速激活了以物业经济为主的集体经济,形成了著名的“东莞模式”。2008年国际金融危机爆发,东莞传统的镇村经济模式受到冲击,导致经济增速急剧放缓,农村集体经济面临后劲乏力的危险。为此,东莞市探索建立了农村(社区)集体资产交易平台,通过生产要素的市场化,将东莞农村集体与个人资产处理纳入到规范化、现代化的交易平台,创新探索出交审分离、分类交易、分级交易、线上线下同步交易等方式,快速建立起从零散化、非正规化到公开、透明、高效的交易平台。不仅管好管住了集体经济“钱袋子”,还大幅增加了集体经济效益,再次激发了东莞农村集体经济的活力,成为东莞产业转型升级的有力推手。

一、农村资产上平台,突破交易范围,实现全域化交易

随着东莞市“三资”统筹的不断深化,农村(社区)集体资产结构愈渐复杂,规模愈渐庞大,过去农村单一的资产交易方式和有限的交易范围,已不能适应农村集体资产的进一步激活与增长。东莞市通过创新农村(社区)集体资产交易平台,激活集体经济各要素市场化,在实现所有集体资产市场化交易的同时,不断探索个人资产的平台交易,实现了生产要素全国范围内的自由交易。

(一)农村集体资产交易全覆盖

过去,东莞市农村集体资产采取零散化的交易方式,存在交易成本过高、经济效益低下、干群不和谐等问题。为规范资产交易,东莞市要求集体资产必须全部上平台交易。整体来看,农村集体资产交易的具体范围主要包括以下几大方面:一是农村集体经济组织农用地的发包;二是厂房、商铺、专业市场的出租、出让;三是其他集体资产的出让、出租、发包等。截至2015年9月,东莞农村集体资产交易平台成功交易2万多宗,交易金额已突破280亿,交易总体溢价率达9.4%,为村、组两级集体经济组织带来直接增收24.2亿元,实现了集体资产交易的全覆盖,为交易的规范化、高效化奠定了坚实的基础。

(二)创新分级交易平台管理新模式

东莞市建立了镇、村两级交易平台,通过统一管理,两大平台各司其职,形成互补。一是镇级交易平台。由交易会场、官方微博、门户网站和交易系统四大块组成,一方面,负责组织实施镇属集体资产和较大规模的村属资产的交易和管理;另一方面,则负责对村级交易平台进行指导与管理。二是村级交易平台。该平台是镇级交易平台下设的交易点,也是各村一般性集体资产交易的机构。村级交易平台由各村自行搭建,根据镇交易中心的要求建立交易场所、配备工作人员和其他必要设施,并按照交易管理中心制定的细则、程序组织交易。设置两级交易平台,避免了交易过度集中所造成的主体积极性受挫、交易不及时等问题,实现了资产交易管理的全覆盖。

(三)农村个人资产交易新探索

随着农村综合改革的不断深入,除了全面进行农村集体资产的市场交易外,东莞市开始着手探索新的领域——即农民个人资产上平台。一是免费提供信息发布平台。农民可以向交易中心申请信息发布,交易平台将在网站、电视、报纸等媒体上为其进行免费发布,提升交易效益。二是考虑将土地承包经营权、村民房产纳入交易范围。三是在条件允许的时候,逐步尝试股权流转市场化。通过将农民的物业、财产纳入到农村集体资产交易管理平台,将真正实现农村资产交易的全面市场化,规范个人资产交易的有序性与效益性,提高农民个人资产的价值,增加农民的收入,保护村民的财产权利。

二、交易方式渐完善,破解交易无章,实现长效化交易

过去,集体资产的交易分散无序,生产要素流动范围有限,导致高质量项目引入难、交易收入增长难、 集资资产管理难。东莞市通过建立农村(社区)集体资产交易平台,建立起一系列完备的交易制度,不断完善交易方式,实现了资产交易的便捷化、制度化与长效化。

(一)分类交易,实现交易高效

为保证交易的便捷性,也节约交易成本,东莞根据资产类型的不同,将交易分为零短资产、续约资产、磋商等类型,分门别类地制定交易方案。一是零短资产交易。由于村(社区)一级的资产交易大多属于小宗、短期、零碎型的,对于这类资产交易,经业主单位主管部门或集体经济组织理事会同意后,可由业主单位直接进行交易或合同续期;二是续约资产交易。对涉及优质企业、纳税大户、更新改造及企业配套和持续经营的集体资产,可由股东代表大会表决通过,并经业主单位主管部门审查同意之后,由业主单位直接与原承租或承包方在合同到期后协议续约。三是磋商交易。因执行国家产业政策或规划需要所招引的特别项目,经政府主管部门同意,还可依照相关规定直接与特定意向人磋商达成交易。分类交易原则,尊重资产的实际属性,使得集体资产交易更灵活、便捷,更具实效性。

(二)双线同步,拓展交易空间

随着资产交易平台操作不断规范,既保证了交易秩序,也使得生产要素的跨区域流动成为可能。东莞市在不断完善平台线下交易的基础上,进一步突破地区局限,成为全国首个采取“互联网 ”的模式开展集体资产网上交易的城市。一方面,规范管理线下交易。通过实现交易全过程的制度化,东莞资产线下交易从申请立项、审核材料到确认成交,及至交易后的监管,都制定出规范的程序,并向公众发布。另一方面,拓展资产网上交易。为不断深化“两个平台”建设,顺应“互联网 ”的时代要求,东莞选取虎门、寮步两个镇在全省率先启动网上交易试点建设,开发网上交易系统。通过建立健全网上保密性报名、网上分散性竞投等全程软件化操作方式,保护交易竞投人信息,最大限度地降低交易过程的人为干扰,最大限度地拓展交易意向人的群体范围。网上交易的实施推动了东莞农村资产交易从局限在东莞当地的“有界”交易跃升至向全国各地开放的“无界”交易。

(三)交审分离,增强交易监管

东莞市农村(社区)集体资产交易平台遵循“交审分离”原则,即镇街的交易事项审查机构与交易活动服务机构分开设置。交易事项审查由镇街农村集体资产管理部门兼顾,交易活动服务机构可单独设置,可与现有机构合署,也可委托中介机构代理。如虎门镇组建了资产交易管理中心和资产交易会审小组,分别行使交易业务组织和交易事项审查监督职能。一是镇集体资产交易管理中心。它主要负责落实台账动态管理、发布交易信息、组织交易、组织合同鉴证、管理交易档案等工作。二是镇集体资产交易会审小组。该小组由镇国土、规划、环保、农业、社资办等部门组成,负责对产权不清晰等复杂交易事项进行会审。社区集体资产交易的一般事项,则由镇社资办直接审查。交审分离,跨好了阳光交易的第一步,有效挤压了暗箱操作的空间,保证了交易的规范化。

三、交易监管全程式,消除暗箱操作,实现阳光化交易

集体资产交易平台通过信息化手段,对交易实行全过程监控,从交易信息的发布到交易合同的履行,直至各村交易情况的年度分析,环环相扣,挤压了权利寻租空间,真正实现了阳光化交易。

(一)信息透明,保障事前公开

一是交易信息全公开。为保证信息公开,东莞市专门建起了集体资产交易网和官方微博,交易管理中心及时将各类交易信息上传到网站、微博和镇(街道)有线电视台公开发布。将资产交易从一开始就置于包括所有者监督、管理者监督、媒体监督、社会监督等在内的各类监督之下,业主、普通群众和承租(让)人可随时随地上网查询资产信息、交易结果及交易时间,并可以在网上开展交易咨询。二是信用记录考察制。为营造诚信受益、失信受惩的市场氛围,东莞市引入信用记录,建立竞拍者的资格考察机制。东莞市各镇(街道)通过及时收集、审查所辖区域内,交易相关人的信用情况,将信用记录不良的法人或自然人列入交易平台信息风险警示名单,向各集体经济组织进行风险提示,并在交易网站上予以公布。各集体经济组织可以设定“不接受纳入东莞市农村(社会)集体资产交易平台信用风险警示名单的法人或自然人竞投报名”的交易报名条款,履约记录不良者将被限制参与全市村组集体经济的交易或要求大幅提高其缴纳交易保证金的比例,将信用不良者拦在资产交易的门外。

(二)多元监督,保障交易阳光

为保证交易的公正性,东莞市建立了对交易过程的多元监督体系。一是集体经济组织监事会成员现场监督交易过程;二是镇集体资产交易管理中心派专人对社区交易点自行组织的交易进行现场监督;三是纪检部门监督;四是矛盾处理民主仲裁。集体资产属于集体成员的共同资产,若集体资产交易过程中遇见有较大分歧问题或者发生矛盾时,一般由村民代表大会进行仲裁决定,通过民主协商的方式,让公民参与到集体资产的交易过程中,保障村民的监督权与决策权,对集体资产的交易实行全方位的监督。通过建立多元监督体系,有效确保了交易活动公平性、公正性、时效性,做到了对农村(社区)集体资产交易的全覆盖、全方位的监督,消除了监管盲区,实现了“阳光化”交易。

(三)动态监管,保障交易长效

在集体资产顺利交易成功后,东莞市继续对交易后期运行进行监管。一是交易到期提醒。为有效监管已交易成功的资产的管理情况,东莞市农村(社区)集体资产交易平台系统可以根据资产合同的履行情况,自动发出信息提示,及时提醒集体做好相关资产再次交易的准备,保障合同的如约履行。二是台账动态监管。东莞市将所有交易信息全部电子化,建立起动态监管的台账管理系统,一方面,及时拒绝受理不规范的违规操作;另一方面,实时监控农村集体经济的财务变化状况,并按月制作统计报表,对各镇村集体经济的交易情况进行监管与分析。三是处置效益监管。东莞市通过交易平台,可以测算镇村集体经济交易总额、溢价率等数据,以此判定各村在资产出售、出租等方面的经济效益,为村集体经济转型发展提供决策参考。加强对资产交易处置效益的监管,一来可以确保交易的持续质量,二来及时履行合同内容,分析交易存在的问题并及时解决处理。

四、东莞市“阳光交易”的经验与启示

(一)要素市场化是激活农村(社区)集体经济的基础

通过农村工业化,并以传统要素投入为主发展起来的“东莞模式”,在经历2008年的金融风暴冲击后,集体经济的发展困境日益凸显出来。过去,东莞市的农村(社区)集体资产交易分散而无序,“老客户”逐步流失,租金始终徘徊在较低水准。通过建立集体资产交易平台后,顺利实现生产要素的市场化,吸引了一大批高质量、高科技、高水平的新客户进入,让“沉寂”的集体经济再一次“火热”起来。时至今日,东莞市农村(社区)集体资产交易平台已建立3年,截至2015年9月底,全市共成功开展集体资产交易项目22653宗,成交金额280.7亿元,总体溢价率达9.4%,为村、组两级集体经济组织带来直接增收16.4亿元,集体资产交易平台成为激活农村(社区)集体经济的重要抓手之一。

(二)交易制度化是农村(社区)集体经济长效发展的保障

东莞农村(社区)集体资产交易平台,将集体资产管理交易整个链条整合在一个系统中,通过建立起一套科学合理的操作性强的制度,让交易双方有章可循、有制可遵。为保障农村集体资产交易平台的有序运转,东莞市出台了一系列平台建设的指导意见和实施方案,有关部门高屋建瓴的拟定了平台的基本原则、工作步骤、责任分工和保障措施,各镇(街道)也结合各地实际情况,制定相关制度和实施细则。通过建立制度化的交易程序,以程序保障规则,以规则保障规范,以规范保障权威,让各项工作得到明确的细化和分工安排,有效实现了集体资产监管机制运转的常态化、制度化,保障了资产交易平台持续、有效的运转,实现了生产要素的有序流动与交易。

(三)集体资产交易平台是东莞产业转型升级的有力推手

东莞市经过前30多年的发展,传统的生产要素组合带来的发展红利释放殆尽,产业结构调整不可避免。但在实践中,部分村干部怕失去“老客户”,村民的谈判劣势,导致资产价格长期徘徊在一个较低的水平。建立资产交易平台,把集体资产经营权置于公开的市场竞争中,传统业者要么通过调整生产和产品结构、更新经营模式、提高经营管理水平等来提高效益,以消化减去增加的生产成本,要么被更优质的产业所取代。部分具有先进投资理念和能力的投资者,则会通过公开、公平交易方式,获得集体资产经营机会。落后产业的淘汰、传统经营方式的调整、新的优质客户的进入,全在集体资产交易平台完成,集体资产交易平台成为了东莞集体经济转型升级的有力推手。