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乡贤治理的现实与理想——基于一个乡村公共事件的调查

作者:邝良锋 程同顺  责任编辑:网络部  信息来源:《党政研究》2017年第3期  发布时间:2017-07-27  浏览次数: 9833

【摘 要】在部分农村地区,乡贤治理实际上代行了村民自治的公共服务职能,成为事实的治理机制。其之所以存在,在于他们有一定程度的利他性,能够建立治理共识和善于利用政治力量等原因;同时,与村民自治相比,在村民参与热情和治理效果上,乡贤治理也占优势,结果是乡贤治理成为乡村公共服务的供给主体。但是,乡贤治理也面临治理的合法性和合理性以及村民参与度不够等问题,这些也是需要进行现代化改造的方面。

【关键词】乡贤治理;现实价值;与村民自治关系;现代化


传统的乡贤治理指的是由德高望重的乡绅主持村庄事务,以“乡约”来发挥自治功能的管理模式。〔1〕如,清末和民国时期华北农村地区盛行的乡地制度,〔2〕费孝通在江村里提到的事实治理机制〔3〕等。对于乡贤的角色分析,代表性的观点有瞿同祖和杜赞奇的研究。瞿同祖认为,“乡绅”代理了国家的一些无力完成的行政职能。杜赞奇也指出,乡村精英履行的是国家职能的非正规编制的代理人角色。〔4〕可见,对于乡贤,学者们通常把他们定位为受地方政府力量支配的、缺乏独立性的乡村精英。这些精英要么体现为基层自治组织成员的体制内精英〔5〕 ;要么虽然属于体制外精英,但都受地方权威支配,缺乏自己的独立性,如湖北秭归县的“社区理事会和互助组”和南京市六合区的“农民议会”等。可是,实际上目前部分农村地区却有一部分乡村精英,既没有加入到村委会成为体制内的成员,也没有进入到地方政府的管理视线,而是自发存在的、处于完全独立自治地位的民间精英。这些精英不但代替了村委会成为农村社区公共产品的供给者,而且不受基层政府制约。对此,我们打算以湖南省F村的一个公共事件的调查为例作分析。

一、案例概述

F村位于湖南永兴县东部山区,属于行政村H村下面四个自然村中的一个邝姓自然村落。这个村落有以下特点:第一,宗族文化上同质。全村共451人,全部系邝姓村民,属于同一个祖先繁衍而来。第二,居住区域分割。由于土地造成的人身依附关系,F村村民的居住区域与其它自然村有着严格的地理分界线。第三,经济活动独立。因为土地所有权性质、村民职业类型和集体经济的缺乏造成了F村与其它自然村很少有经济往来。这样三个特点决定着F村依然处于一种“洞穴”生活模式〔6〕,他们的公共生活基本上是独立于行政村之外。那么其公共治理又是什么情况呢?恰好2015年,该村动员全村力量修建了一座水库。工程从2013年起持续到2015年,历时两年左右。在这起公共事件里,起主导作用的就是该自然村里的“头面人物”(即本文所指的乡贤)。他们既没有村委会成员的头衔,也未受地方政府的安排来治理村庄,而是在自然村社里长期自发形成的权威人物。事件具体情况简述如下:

2013年春节,事件的主导者P村民对笔者说:“我们这个村子一直没出什么大人物,既没有当大官的,也没有赚大钱的。这说明我们村子风水不是很好,没有‘大塘’(大塘在当地的方言寓意“背景深似海”,带有典型的宗族情怀。)来保佑 ”。从这时起,以P村民(男,退休国家干部)、G村民(男,退休村干部)、Q村民(男,退休村干部)为代表的三人小组就开始酝酿水库的修建计划。20143月,三人小组在村祠堂组织召开了村民代表大会。会上,P村民阐述了修建水库的宗族意义,并无在场村民口头反对的情况下通过了修建水库的决定。此后,三人小组商议确定了资金筹集方案和管理机构。由于F村缺少集体经济,资金主要来源于三个渠道:上级政府扶持资金、村民摊派和社会捐助。争取上级扶持资金由国家干部出身的P村民承担。他先后从县政府申请了水利配套资金25万元。至于村民摊派则是按照村子人口数均摊200元份子钱。值得一提的是,这里的人头数是按照家庭户数计算,即只要有家庭在F村存在,不管家庭成员是否迁出村外,都要按照原有人口均摊份子钱。这部分资金共筹集10.820万元。社会捐助实际上是由该村经济实力较好的村民或村民后代自愿捐助一定数额较大的款项。这部分资金大约有15.08万元。由于工程竣工后超出预算15万元,最后,三人小组又决定在工程竣工后举办剪彩仪式,规定凡是年满30岁的村民都要参加剪彩,剪彩标准是1000元起底。剪彩仪式在201622日举行,通过这样的形式又筹集资金25万元。最终,在扣除工程资金预算外,还剩余5万元左右。当然,对于资金的管理,三人小组还确定了钱、账分离的管理制度,并且规定每一笔资金需要三人小组共同签名才能生效。最后需要说明的是,所有参与该项工程的村民都是义务劳动。在这样一种为了宗族利益的精神引领下,部分涉及工程用地的村民还自愿捐献土地,无需补偿。

总之,就这起公共事件而言,它具有以下研究价值:

首先,探讨乡贤存在的客观现实。 案例中,P村民等三人由于并非村委会成员,因此,他们治理权威的获得不是通过村民选举得到的;同时,他们也不是通过基层政府的安排来获得治理权威,而完全是自发形成的。哪么这些自发权威又是怎样形成的呢?

其次,研究乡贤治理与村民自治的关系。 按照《村民组织法》第二条规定,村委会需要履行“提供公益服务”的法定职能。但案列表明,水库工程从酝酿到实施,全由乡贤P村民等人主导,而非村委会。可见,从公共服务供给角度看,实际起作用的是乡贤,而非村委会。因此,这为我们从农村公共产品供给视角研究乡贤治理与村民自治的关系提供了很好例证。

再次,乡贤治理的现代化。 2016年中央一号文件提出要创新乡贤文化,对乡贤进行现代化改造。就本案而言,乡贤治理的现代化需要注意以下三点:一是合法性问题。由于P村民等三人的治理地位均未经村民选举认可,因此其合法性地位有待认证。二是治理机制的现代化。案例中,水库工程完全由三人小组独断决策,缺乏普通村民的参与。因此,如果工程变得复杂和浩大,就难以避免治理的无效性。三是治理的理性基础。理查德.C.博克斯指出社区治理的决策要建立在理性的基础上。〔7〕本案水库工程的目的是宗族“兴旺发达”,而非农用水利。这表明,该决策不符合社区治理的理性原则。

二、乡贤治理存在的客观现实

本案显示,三人小组实际上主导了水库工程的全部过程。由于三人均非村委会组成人员,因此他们在该公共事件治理权威的获得不是靠村民选举的法定形式获得;同时,他们作为体制外精英的地位也没有得到地方政府的认可,因此,他们的治理权威也不是来自于上级权威部门的授权。那么,他们的治理权威是如何获得的呢?具体来说,有以下三个方面:

(一)利他性为他们获得社会声望

按照奥尔森的观点,个人声望的获得并不完全依靠个人的经济地位大小,还与其对集体的奉献有关,而且由于集团越小,就越能激励个人为集体作贡献的动机。〔8〕因此,Atkinson强调,“自治时期的权威属于个人的和自发的,是以共享的价值和义务为基础”。〔9〕可见,对集体奉献越多,越能获得个人的声望。在F村这样一个既没有集体经济,也不可能完全依赖地方政府来兴办公共事务的村庄里,依靠村民自力更生就成为兴办村落公共事务的主要途径。因此,谁能为村落出力最多,谁就当然能受到大家的一致拥戴。相比其他村民而言,P村民等人具备这样的条件。调查发现,P村民是退休国家干部,曾经担任过乡党委书记,不但本人有一定经济实力,而且也有筹集资金的能力。他不仅为工程申请了25万政府扶持资金,还成为捐款最多的村民。理所当然,他成为该村的精神领袖。因此,村民大会上,他的提议没有遭受到任何反对声音。“没有P村民,水库不可能这么快完工”(来自与范家冲村G村民等人的访谈。)的评价就是对其威望的最好证明。G村民和Q村民虽然贡献没有P村民大,但也自始至终参与其中,并无任何报酬。进一步调查也发现,几年前该村的祠堂和公路修建就是在他们二人的主持下完成的。可见,他们二人也一直在为该村公共事务作贡献。由于人都有利他的道德愿望,或为了社区价值,或者为了个人的声望、友谊等而作出有利于集体的行为。〔10〕显然,乡贤P村民、G村民、Q村民等人这种为了水库建设毫无怨言和毫无报酬的纯粹奉献就是一种集体利他行为。当然,不可否认,他们三人也有一定经济实力来从事利他事业。除了P村民有退休国家工资显示经济地位优厚于一般村民外,G村民和Q村民都从事了某些商业活动,也是属于不用为家庭经济过多操劳的村民。因此,理查德.C.博克斯在谈到美国早期社区治理精英时就认为,那时承担治理主体的往往是那些富裕的公民,因为他们有闲暇时间和精力〔11〕。

至于他们为何会有为村落公共事业奉献的精神,除了基于获得社会声望的动机外,主要来自于对宗族事业的忠诚。这种忠诚成为他们奉献的精神支柱,也是他们的治理取得村民认同的基础。

(二)族群意识为他们获得治理共识

根据Kevin OTooleNeil Burdess的观点,社区是需要同质的“地方意识”,这样才容易创建和维持社会资本,才可以刺激社区的积极性。〔12〕因此,乡贤治理要想有效运转也需要在自然村落里创建一个共同的价值观,以激励村民的共同行动。比如说,宗教团体通过宗教信仰,为每个族群的成员提供了强大的黏合作用〔13〕;而在族群意识浓厚的地区则主要基于一种原乡情感,这种情感的内容可以是宗族的、语言的、某种血缘关系或地域风俗等。这些因素是先天性的,源自于呱呱落地的人亲土亲的天然关系,是弗洛姆所说的初级连带关系。在这种关系下,族群成员会不断寻找集体的归属感,如加入帮派或宗族团体等。〔14F村作为一个自然村共有451人,全部为邝氏家族,从宗族文化来讲,他们具有同质性;而且这种同质性从他们定居该村以来就一直保持。于是,这种原乡情感就成为村民联系的强大纽带,使得他们可以为自己的种族献身。〔15〕如1985年,F村与相邻的另一个胡姓自然村因宗族利益而发生的两个宗族械斗就是在这种原乡情感支配下发生的。因此,他们把自己的村落当成一个能给他们带来安全、幸福的“姆庇之家”。”〔16〕因此,F村建设一座“保佑子孙发达”的水库实质上是建造他们“姆庇之家”的一部分。同样的情形在与F村邻近的几个自然村落里也是如此。这些自然村落也都兴建了自己的寓意着“保佑子孙发达”的水库。

正是因为有这样一种精神力量的支配,乡贤在领导村落公共事业时才会如此顺利。比如建设水库需要征收部分私人耕地,涉及到的村民均是自愿捐出田地。可见,在这种原乡情感支配下,作为族群内的成员都认为建设村落公共事务是为了整个村落的兴旺发达服务,最终也是为了自己家族的利益。比如笔者询问一个在外地经商的村民对兴建水库的态度,他的回答是坚决的,他认为他虽然已经离开村庄,但他的根在这里,他对村庄的贡献同样也是为了自己的子孙后代造福。一个在外地生活的村民都有如此一种为村庄公共事业服务的坚决态度,何况在村庄长期生活的村民。因此,我们也发现份子钱的征收是非常顺利,没有一个落下,就连村中五保老人都由近亲帮捐献。总之,一方面,乡贤治理是以村庄整个宗族的整体利益为价值导向;另一方面,村民也需要一个集体认同来寻求真正的归属感。〔17〕因此,这两种因素的结合可以使得乡贤治理有效。

(二)巧用政治为他们的治理获得力量

实际上仅仅凭道德利他性和族群意识,他们也不可能真正掌控乡村公共事务,他们还需要借用外部力量支持。Kevin OTooleNeil Burdess认为,有效的社区治理还需要与政府建立啮合关系,〔18〕这是因为地方政府能为社区的发展提供强大的资源资助。因此,国外很多社区的自治组织都需要与地方政府建立良好互动关系。Kevin OTooleNeil Burdess对澳大利亚的维多利亚州社区组织的研究发现,很多当地社区的自治组织虽然一方面要保持独立性,但为了社区的发展又必须与地方政府建立良好的伙伴关系。〔19〕因此,农村社区治理的有效开展也需要在对外关系上与基层政府构建良好的互动关系。因为虽然随着集体化的终结,地方政府对乡村社区的控制逐渐弱化,但是由于地方政府掌握大量的发展资源,因此它们对乡村社区的制约作用依然存在。特别是“在村落资源匮乏和不断外流、村落在整个市场化和城市化背景下处于弱势地位的条件下,村民们将对自身获得生存和发展的希望放到了国家身上”〔20〕时,更是如此。从这个角度来讲,那些能够充分利用政府资源为本乡村服务提供便利的村民肯定容易得到村民的认可。

由于地方政府体制运行的某些不完善,地方扶持资金的申请存在很大程度上的不透明性,如有学者揭示的黑龙江省支农资金管理中的暗箱操作现象。〔21〕因此,有时候普通村民在向上级政府申请资金时会遭遇到部分工作人员的刁难;〔22〕相反,那些有过政府工作背景的村民则相对容易申请到上级配套资金。本案中,县政府配套的25万水利资金均为P村民申请所得,其中原因就与P村民担任过乡党委书记有一定政府人脉资源有关。因此,他们的这种个人特殊能力也反过来巩固了他们在乡村中的威望和地位。

、乡贤治理与村民自治的关系

众观F村水库案例来看,主导者皆非村委会成员,资金来源无村集体(行政村)任何资助,参与者全部为F村村民,无其他自然村村民。可见,作为基层治理法定机构的村委会被完全排除在F村公共服务范围之外。进一步分析,可以将二者之间关系揭示如下:

(一)村民参与乡贤治理的热情高于村民自治

调查发现,村民自治实施三十多年以来,行政村H村没有兴办过一个公共工程,村集体经济也基本上是空白的;相反,各个自然村公益事业的推动都比较顺利。个中原因主要有三个方面:首先是参与的效果问题。行政村H村里有邝姓和胡姓两大对立的宗族,两个宗族之间缺乏政治互信,如表现出“搞选举没有什么意义的。我们是小宗族、小姓”的选举无用论等。从1984201430年的历史中,除了一次是由于上级政府的特意安排,F村才得以获得一个村主任的职位,其余年份里,村主任和村支书职位全部由大姓胡姓把持。因此,此种以种族人口数量对决为形式的选举对于F村村民来说已经失去意义,因为他们参选与否都不会对选举结果有任何影响。因此,在族群严重对立的乡村社会里,“由于竞选脱离实际需要,所以对之抱之以高度的热情无疑是一种病态”,〔23〕冷漠也就成为常态。相反,在乡贤治理的领域里,由于他们具有宗族文化的同质性,形成一个由原乡情感纽带黏合在一起的族群。〔24〕因此,在F村实施的任何一项公共基础建设,只要以“宗族”名义推动,都可以顺利推进,该村先后修建了公路、祠堂、操场、水库等大型公共工程,这种情况在其他几个自然村落也同样如此。这种高度参与的热情在于这些祠堂和水库等公共工程在他们眼里是实实在在地有利于构建每个宗族的“姆庇之家”的物质力量,他们可以从中获得直接好处。其次就是参与的成本问题。由于行政村管理范围比较分散,各个自然村之间距离比较远,造成村民参与村民代表大会等集中形式的政治行动非常不便。以F村而言,该村村民如果要赶到村委会开会,步行起码要1个小时。可见,这无形中增加了村民的参与成本。为此,美国上世纪60年代为了吸引贫困选民参与政治还“向低收入居民提供一些现金,以换取他们的参与”,但是最后的效果并不佳。〔25〕相反,在乡贤治理的自然村里,由于村落面积很小,再加上都是聚集而居,因此参与成本极低。就F村而言,总人口不过451人,村落面积不超过4平方公里,相隔最远的距离步行也不过3分钟。这种情况下,村民参与村落政治也无需花费太多时间和金钱,自然参与兴趣高。最后是参与的习惯问题。在F村这样的自然村落里,由于交通闭塞,村民文化素养等因素造成其政治文化依然还处于村落型政治文化,还远未进入到公民型政治文化,因此,相对现代的政治参与观念在村民身上还没有成为习惯。根据笔者以前对该村的研究发现,村民在纠纷诉求的对象中,寻求私利救济的途径远远大于公立救济。〔26〕可见,F村村民依然习惯的是传统型政治参与方法,这也恰恰符合乡贤治理的本土化特点。

(二)公共服务的承担主体由村委会转移到乡贤手里19852015年间,除了该水库工程外,F村还修建了练油坊、祠堂、操场、公路和自来水等公共服务工程。这些工程的资金来源渠道与水库资金来源渠道一样,都与村委会没有任何关系。〔27〕可见,自从村民自治制度设置以来,作为公共服务法定主体的村委会一直处于缺位状态。造成的原因有三个方面:一是行政村缺少集体收入。表1显示,H村固定资产除了村委会房产和土地外,再无其他可以增值的财产;而流动资金所表现的银行存款全部来源于上级拨付的农业补贴和提留款;至于农村资产基本为零,既无牲畜()资产,也无林木资产。可见,村集体根本没有多余的资金来发展村集体公益事业,以至于笔者在财务报表发现,该村的一事一议资金也为零。这种情况其实在全国类似地区都一样。如山东虽然属于我国东部较发达地区,但村级集体经济薄弱,村集体难以兴办公益事业。〔28〕可见,基于类似情况的农村是根本没有能力承担村级公共事业的。二是乡贤较之村委会更有责任心。在缺少村集体经济的情况下,解决农村公共产品的供给就基本靠村民自己筹集。但是,村民自筹资金创办公益事业就会面临一个责任原则问题:即社区居民是他们自己社区的“所有者”,提供什么样的公共服务以及怎样提供应该由社区自己决定。〔29〕也就是说社区成员“必须拥有他们工作的资产”,与社区命运联系在一起时才会有提供公共服务的热情。这种情况也为日本渔民、美国芝加哥胶合板工人和德国的个人样本调查所证实。〔30

1H2013年第二季度财务公开简表(单位元)

资产类别年初数目年末数目流动资产(全部为银行存款)41,887.003,957.00固定资产(村委会房产和土地)422,165.56422,165.56农业资产0.000.00总计664,052.56634,122.56

资料来源:郴州农经网H村资产负债表。

显然,乡贤与村委会对于公共服务的责任心是不一样的。在乡贤治理下的F村里,村民在宗族文化上是同质的,均为一个血亲组成,因此,他们将自己看作一个整体、“一家人”,将自己自然村落里的任何公共工程建设都当成自己的家产。因而也会倾心倾力去维护自己的公共产品。正如Platteau Seki对日本富山湾渔业合作社的研究表明,这里的渔民、船长和船员都享有他们合作企业的股份,因此,直接受益于企业的成功,对企业的兴衰就表现出强烈的责任心。〔31

相比之下,由于村委会治理下的4个自然村都分属不同的宗族派别,都有自己的地域边界。因此每个自然村都将对方村民当作局外人,表现出明显的“内外有别”的区分。〔32〕这种状况也由于乡村集体经济产权名义上是属于行政村所有,实际上属于自然村所有的格局所强化。最后的结局就是在面对行政村公共服务的提供上都是各怀鬼胎,都没有提供的动力,也即所谓的“公共池塘资源问题”。阿罗也从社会资本角度概括为,“在缺乏信任的情况下,合作企业必将放弃互利合作的运行。”。〔33〕三是乡贤治理较之村民自治更有效。根据奥尔森的集体行动理论,相对较小的集团具有更大的行动有效性。〔34〕因为在社区治理下,成员之间的紧密互动可以维持彼此的信任,以及对组织规则的简单、有效的多边执行。〔35〕而行政村是由多个异质性宗族自然村组成,各个自然村是彼此独立、分割的,因此,“不同宗族在参与村庄(行政村)公共事务的过程中,因为秉着‘自利’和排他原则,很难如同宗族内部那样达成高度一致”的集体行动;〔36〕而在乡贤治理下的自然村属于同质性部落村庄,“每个成员对于其他成员都有直接的了解”,〔37〕对彼此之间的集体行为都了如指掌。因此,有谁偷懒或者谁的贡献大都一清二楚。这样,各个村民之间形成了一个自然的制约关系,也保证了集体行动的有效性。因此,对F村水库事件中的踊跃捐款行为就不难理解了。

(三)从公共管理者角色来看,村干部在村落里的威望不及乡贤高

根据韦伯的权威来源理论,个人权威要么来自于法律的规定,要么来自于传统的神圣性以及个人非凡的魅力。〔38〕由于来源于法律规定的权威需要以国家权力作为后盾,因此建立法律权威的基础是基于国家权力的有效性。而对于类似于F村的农村社区而言,国家权力实际上只是一个偶然现象,并不稳定,因此,国家权力对基层官员的庇护效力并不突出,村干部权威甚至还比不上一个农村强势人物。〔39〕根据笔者以前的研究,也发现村民在遇到矛盾纠纷时,首先求助的是村中权威人物。〔40〕可见,基于法律规定的权威在目前的F村是难以实现的。此外,由于君权和神权在中国农村社会的消亡,基于权威的神圣来源也基本不可能。因此,权威在当前农村社区的来源基本上是通过个人的非凡魅力获得,即个人的“英雄气概,或者楷模榜样之上”。〔41

就个人魅力而言,乡贤具有普通村民无法具备的比较优势。由于自然村F村属于小宗族,该村村民只能担任村秘书一类不重要职位,因此退休政府官员出身的村民是不屑于担任此类职务的。这与传统的绅士因为身份原因不愿意当保长也是一个道理。〔42〕而那些担任重要职位的村干部一般由大宗族自然村村民担任,他们也往往是因为先是威望高才被上级部门推荐为村干部,因此,他们的威望也是建立在他们个人魅力较高的基础上;同时,这类村干部的影响力也仅仅限于本宗族自然村内,无法将威望扩充到F村这样的异姓宗族村落。因此,在自然村F村内,退休政府官员出身的P村民等人无论是政府人脉,还是经济地位都要优越于只担任村秘书职位的本宗族成员D村民,因为P村民等人可以从事“那些大量没有酬劳并需要花费时间的志愿服务”。〔43〕总之,由于国家法律在农村调节的随意性、被动性和不公正性以及农村道德评价的功利化,村民威望的树立就完全凭借其实力大小,那些实力弱小的村干部威望不及乡贤也就顺理成章了。

四、乡贤治理面临的现代化问题

(一)合法性问题

Kevin OTooleNeil Burdess曾指出了当地农村社区自发形成的民间权威机构-地方发展组织合法性问题,他们不是经过村民选举产生,“没有执政的合法性”,因此,“没有任何机构赋予它们可以代表社区利益”。〔44〕同样,乡贤P村民等人也没有经过村民选举产生,因此他们也不具备代表的合法性,即谁赋予他们治理的资格。这样,他们在向上级政府申请配套资金时,最终也只能以行政村H村的名义完成各项法定程序。此外,缺乏法定资格也可能遭受村庄内部的挑战。201622日剪彩时,就曾有部分村民拖延缴纳1000元剪彩费。①可见,乡贤治理的政策合法性由于缺乏村民公认的法定程序,其政策执行将会遭遇到一定程度抵触。

(二)政治参与问题

1998年,英国工党在《现代化的人民政府》白皮书里就邻里社区的现代化目标强调,地方治理要和公民权相联系。〔45〕理查德.C.博克斯也认为,现代化的社区治理应该体现公民参与权的实现。〔46〕可见,从世界公共治理的潮流来看,强调公民的参与已经成为社区治理的现代化目标。对照表2有关社区治理现代化指标,F村乡贤治理的政治参与至少有以下三点需要改进:

1.缺乏一个有广泛民意表达机制的村民决策机构。对照表格看,作为决策的机构应该有各个层面的代表,而F村乡贤治理不存在这样一个决策机构。如案例显示,虽然水库的方案通过也采取了村民代表大会的议决形式,但是表决只是采用口头形式,没有采用无记名投票等严格的决策机制。因此,村民代表大会只是一个临时的动议,缺乏一个村民真正自主参与的决策机制。

2.缺乏一个对公共服务供给的监督制约机制。从修建水库的决策来看,部分村民暗地里不满,但也不敢明确表达;②至于水库财务报表,虽然有定期的张榜公示,但是如何公示,也是由他们决定。这体现了对于乡贤治理的灰色面缺乏有效的监督途径。而这样一个有效的监督体系对于化解异议、减少不平等和犯罪行为,以及维护农村社区的安全与稳定是有必要的现代化措施。〔47

3.上级政府部门缺乏对农村公共服务供给的有效评价体系。从表2中内容看,上级政府部门应该为社区的服务供给创建一些绩效指标,并把这些指标作为将来资金配套的依据。显然,从该村水库事件来看,上级政府部门缺乏有效地的评价体系。因为该水库位置处于村子低洼地段,根本不具备水利灌溉的职能,这对于稍微有常识政府工作人员都可以明辨。否则,在一个有效的公共服务供给评价体系下,是不可能将国家涉农资金投向一个基本上没有任何效用的水库公共工程的。

2英国白皮书《邻里管理现代化主要要素》

1每一个邻里都存在一个能让地方利益相关的居民凝聚在一起的管理者;2任何一个组织能协调当地协调关系,并在当地有一定存在历史和信誉;3一个邻里委员会的建构要有各个层面的代表;4存在一个地方战略委员会作为监督者,具有地区范围事项的提交权。如果地方服务供给者未能满足公众回应,邻里管理者可以向地方战略委员会提交议案;5如果地方战略委员会舍弃相关服务,那么上级检查员可以进行干预6中央政府要为服务供给创建一些绩效指标,这些指标与邻里复兴有关,还使将来再生资金有条件的存在。  

资料来源:Helen Sullivan,INLOGOV,Sulliv.Modernisation,Democratisation and Community Governance.Local Government Studies,Vol.27,No.3(Autumn 2001),pp.124.

(三)合理性问题

就合理性而言,决策者在制定公共政策时,应该充分理解“价值、假定和理由”,〔48〕而不是盲目决策。1999年,英国工党通过的《地方政府法案》将其突出为“最优价值”。〔49〕可见,公共政策的出台应该体现最优化的决策方案。

从本案来看,由于修建水库的价值目标是保佑子孙后代发达的宗族目的,而非为了农田灌溉所用,因此,修建在村子正中央的水库根本无法发挥水利灌溉的功能。显然,这是一个非常荒谬的决策。因此,建立在荒谬价值观基础之上的决策也不可能实现最优化的治理目标。根据英国工党《现代化的人民政府》白皮书对最优化价值的进一步解释,要“通过对重要服务供给的改善实现经济和社会的共同复兴”。〔50〕由此可见,这样一个水库是无法实现这样的经济和社会目标的。

总之,既然乡贤治理已经成为农村社区的事实治理机制,在发挥其优势作用前提下,如何解决其面临的现代化问题也是当前需要迫切解决的问题。因此,2016年中央一号文件提出了“新乡贤文化”的概念,要求农村社区“抓好移风易俗,树立健康文明新风尚”。


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