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基层治理:一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析

作者:周庆智  责任编辑:余孝东  信息来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第5期  发布时间:2017-09-03  浏览次数: 909

摘 要】历史地看,基层政府治理是一个建构权威结构和提升社会动员与控制能力的政治现代化过程。就基层治理现代化而言,治理不只是一个制度法治化问题,也是一个制度变迁问题,后者甚至更具有本源意义,因为制度的适应性植根于深厚的历史文化资源之中。通过阐释基层治理现代化在基层的发生学意义,辨别出中国基层的制度变迁在国家治理现代化的历史进程当中的价值和意义,以及在中国民主政治发展中的建制意义,才能明确基层治理现代化的制度环境和发展方向,这包括限制基层权威和分割权力(而不是强化基层权威和积累权力),还权于社群,还权于社会,基层自主治理,扩大政治参与,并将其权力置于社会的监督和约束之下。

关键词】基层治理;现代性;制度变迁


基层治理不只是一个制度法治化问题,也是一个制度变迁问题,后者甚至更具有本源意义,因为制度的适应性植根于民族性深厚的历史文化资源之中。“一个国家虽然可以建立一个自由的政府,但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表,但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面”。因此,从基层正式制度变迁层面上,来思考基层治理从传统向现代的转变及其复杂性和适应性问题,事实上是一个“现代性问题”,而且这个问题从来都是一个不见得有什么共识但又非常值得深入阐述的问题,因为这是治理现代化的应有之义。

任何国家治理都是基于本土的历史文化资源上,任何国家治理都是基于传统和历史之上的治理。换言之,任何的治理都不可能是某一种具有普适性模式的翻版,也就是说,治理是“地方性”的——民族的、地域的、地方的,在这个意义上,地方性是治理的本质,治理面对的只是地方性的事实,但它并不否认另一个事实:治理对民主制度建构具有一般性意义——民主性、法治性、多元性。换句话说,相对性是指治理的地方差异性,但现代治理则是基于一般性的制度意义之上。

一、现代性与政治现代化

对于政治现代性的讨论,本文是在这样一个意涵上展开的,亦即所谓“现代性”,是指传统政治向现代政治转型过程中,发生的制度变迁或转化,其内涵包括现代权威的建构、政治参与的扩大、国家与社会关系的权利意涵等方面。因此,本文把所谓现代性的讨论集中于基层制度变迁或转化上,试图阐述基层政治发展从传统向现代转化的一般逻辑和一些制度变革的形式,以及现实政治发展中的传统变异,并分析植根于历史文化资源中的现代性成长的历史基础和现实条件。

从某种意义上讲,中国的现代性始于近代以来的政治现代化过程。现代性的本质所在是,现代政体不同于传统政体的特征主要在于它的权威的合理化、分化(职能)的结构、大众参与——所谓理性化的标志——以及随之而来的实现广泛的目标的能力,而这个现代性是通过政治现代化过程获得的。历史地看,对中国基层治理而言,这个致力于获得现代性的政治现代化进程直到今天还在进行之中。

在讨论中国现代国家形成与现代性构建关系时,孔飞力所著《中国现代国家的起源》一书从中国历史文化资源出发,试图从中国个案思考具有现代民主国家建构的普遍意义。他的知识关怀和价值关怀有别于西方中心主义论者,那就是“在破除一种视中国人无力实现自我转变而只能依靠西方引进现代化的偏见的同时,我们是否无意中又对中国历史形成了另一种偏见,即中国历史上只有那些已由西方历史所界定的导致现代性的变化才是值得研究的重要变化?”孔飞力是从中国现代国家形成与现代性构建关系的角度来把握中国政治发展的,从这个立场出发,我们能够把孔飞力的思考角度和叙事方式放在一个讨论中国现代性的恰当位置上。

贯穿于孔飞力著作中的一个主题,现代国家建构的展开是在政治参与、国家对社会的控制以及国家与地方的关系上。换言之,孔飞力所谓的现代性乃是政治参与、政治控制以及国家与社会关系的结构性变化,从而指明国家建构是否具有现代性,以及这个现代性是什么。而他关注现代性的“中国经验”,是要发掘它的特殊性之中所包含的同中国自身的历史文化资源及其内在逻辑相通的普世性价值和意义。这不仅蕴含着世界对于中国“现代性”构建的影响问题,也涉及中国的经验和经历对于世界范围现代性构建——亦即作为普世性进程的现代性构建——的意义和影响问题。这个问题意识和知识关怀,使他的讨论跳脱了西方中心主义偏见。

孔飞力以政治参与、政治竞争、政治控制为主轴,将中国现代国家形成及发展的建制议程归结为三组相互关联的问题或矛盾:第一,政治参与的扩展与国家权力及其合法性的加强之间的矛盾;第二,政治竞争的展开与公共利益的维护和加强之间的矛盾;第三,国家的财政汲取能力同地方社会财政需求之间的矛盾。他认为三组问题跨越了朝代鼎革之大变一直存在到帝国晚期,并在帝制崩溃后继续成为20世纪中国现代国家构建时的基本问题。在讨论完晚清政治参与后,孔飞力将主题跳跃到毛泽东的现代政治建立上。认为辛亥革命根本没有办法建立起现代性政治,直到一九四九年才真正建立起现代性政治的雏形。在他看来,毛泽东真正完成了自晚清以来国家对于地方的财政汲取和彻底的社会控制。在此基础上,现代政治摧毁了原有的国家与农村基层社会的“中介力量”——士绅阶层,完成了中央集权国家对于农村基层社会的全面控制。与此同时,由于士绅阶层被消灭,公共言论空间被封闭,现代政治中的政治参与和政治竞争也被消灭了。孔飞力分析了晚清现代政治的走向及其失败,也分析了毛泽东建立现代政治制度的成功及其排斥现代政治的地方。对比晚清与新共和两次现代政治的实践,可以看出现代政治的矛盾之处。现代政治一方面需要扩大政治合法性的基础,另一方面扩大政治参与的目的是建立强大的现代性政治国家,两者在中国被视作手段与目的。

上述讨论与中国学者运用“国家政权建设”的视角来分析中国现代国家构建问题具有契合的地方。从国家政权建设的视角看,中国的所谓“国家政权建设”乃是由外部压力促成的“历史的惯性”所致,它要解决两个非常迫切的问题:一是社会监控和动员能力;一是国家财税汲取能力。至于明确民众权利以及与国家的权力关系(这是“国家政权建设”的内涵之一),则不为传统和现实所支持,也不那么要紧。新的治理原则——国家与社会的权利关系、公民权利的法律规定等——既没有历史的基础,也没有现实的条件。在此,所谓“国家政权建设”乃是国家至上主义主导的现代化过程。强制性的权力比基于民众同意的税制和规范各种权利关系的法律构建,来得更实在、更有效、更可信。

实际上,无论是孔飞力的中国现代国家建构的探讨还是中国学者关于“国家政权建设”的分析,都强调了这样一个主题:以现代性审视,中国的现代国家建构只是完成了中央集权国家——现代性政治国家——对社会的全面渗透能力,包括财税汲取能力和社会动员与控制能力。而国家权威的建构是政治现代化的第一步,而且还是关键性的一步。换言之,中国的现代国家建构并没有完成的现代性内涵是政治竞争与政治参与的扩展和现代国家与社会关系的结构性变化。

具体来讲,近代以来以国家权力为中心的基层社会权力结构的重组过程,以及这一过程对传统“乡绅自治”秩序的瓦解直至取代——如税制的改革、基层政权的建立、社会和教育服务等职能的履行等等,是中国现代国家建构历程的起点。近代至民国直到新中国,与现代国家建构互为表里,基层政府治理现代化一直与一个有很深厚历史渊源的势力在博弈,这个势力就是与国家争夺财税的“中介势力”——胥吏、土豪劣绅、地主等。而近代以来的基层政府治理现代化(它是国家权力强化的必然结果),就是加强国家的财税汲取能力和社会动员能力,但帝制晚期的制度改革没能铲除中介势力,而民国不断向下推进的基层政权“官僚化”(乡镇机构设置)建设带来的却是国家政权“内卷化”(即“经纪化”)。士绅势力退场之后,在场的却是“掠夺性经纪人”,它败坏了国家试图构建的权威统一,恶化了国家与农民的文化联系。其结果,现代国家的税制和规则不能贯彻到底,包括基层政权组织在内,国家政权的公共性规则不能确立下来。

中国共产党通过土地革命彻底埋葬掉这个中介势力,但是,新政权在致力于公民权利和规范的法律构建——事实上是一种大众政治的做法——的同时,则是将更大的国家力量投入到国家现代化——汲取财税和社会控制能力——的建设上。也就是说,新政权的建设目标:把社会组织起来,加强社会监控和动员能力和国家财税汲取能力。换言之,它没有把政权建设的目标确定在国家与公民之间(基于各种权利配置规则)的现代关系构建上,进一步讲,发生在中国的国家政权建设并没有朝着构建现代宪政秩序的方向去努力。在威权主义国家观念的主导下,以不同级别的政府之间的管辖权的分割为表征,国家权力向基层渗透与集中只是为了更便于从乡村攫取资源,构建“全能主义”的政治统治而已。

亨廷顿认为,进行现代化的国家,首先是树立权威和积累权力,亦即一个强大的权力和权威的政治体系是避免国家陷入动荡和混乱的第一功能——政府控制其人民,然后才能建构起第二个功能——政府控制其自身。反过来说,如果不能完成第一种功能,那么第二种功能就无从谈起。就是说,国家权威的建构是现代性的第一步,接下来才是赋予政府以现代性——组织化达到了一定水平的政府建立在自由和公平选举的基础之上。这个现代性建构的逻辑是“人们可以有秩序而没有自由,但他们不能有自由而没有秩序。必须先有权威,然后才能对它加以限制”从这个逻辑出发,现代性的建构是必须确立在国家权力能够提供有效的权威的基础之上。至于是否完成民主化和公民与国家关系的现代建构,恰好应该包括在随后进行的现代性建构过程之中。

那么,政治现代化的标准是什么。亨廷顿认为政治现代化的内容主要有三个方面。第一,政治现代化涉及权威合理化,并以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等五花八门的政治权威。第二,政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的结构来执行这些职能。第三,政治现代化意味着增加社会上所有的集团参政的程度。亨廷顿认为,要达到政治现代化的三个标准,必须首先满足两个前提:一是国家适应性能力增强,不断地推动社会的经济改革;二是国家有能力将新生的社会力量纳入制度之内。

总而言之,政治的现代性是权威的政治秩序的建构、民主化、法治化,或者说,现代性的政治框架基本上是植根于权威合法性来源的变迁之中,现代性的特征是传统精英及统治者的传统合法性的弱化,并在意识形态和制度上确立可以说明统治者与被统治者关系的原则,公民权利与国家权力的结构性关系的规范、政治参与的扩大、政治的开放,等等,此乃一个现代国家建构或政治现代化的基本内涵。对于中国国家治理体系现代化来说,除了“拥有强大、灵活和配合密切的政治体制;高效率的官僚机构、组织完善的政党”,还有一个公民权利的规范和国家与社会现代关系的重构过程要走。这成为中国基层治理现代化的应有之义。

二、基层治理的权威结构

历史上看,新中国成立后,基层治理的发展逻辑是从革命党向执政党的转变,治理的目标是建构基层权威和积累权力。革命攻击一切现存的权力和一切的旧势力,经历新中国成立后的镇压反革命、土地改革等运动,在农村逐步建立起基层权威,恢复了社会经济秩序,为进行国家现代化奠定了前提条件。在建制上,建立新政权,改造旧政权,组织和动员基层民众,参与到新中国的建设上来。

其时,基层政权紧迫的现实目标就是恢复生产为国家现代化积累财富,也就是说,它的目标就是汲取财税和提升社会组织和动员能力。对基层政权来说,就是建构一个高度集权的体制。这个体制以党政一体化为权力基础,以强制性管制为主要管理手段,以权力单一中心和权力运行单向度为治理机制,以政治立场、政治觉悟、政治表现作为任用和评价官员的主要标准。简言之,这是一个政治与行政高度统一治理体系。在这一时期,基层治理强调政治统帅一切,一切工作都服从和服务于政治,政治目标成为政府的主要追求。基于此政治取向,执政党和政府以阶级斗争为纲,把一切工作都纳入阶级斗争轨道,突出和强化政府的阶级统治职能,并以发动群众性的革命化运动作为治理的主要形式。进一步讲,基层治理革命化的核心内容,就是基层政权直接占有绝大多数社会资源,并将这种占有转换成权力分配形式。换句话说,基层治理就是以对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合,对基层社会进行统治的一种权力形式。因此,基层治理对资源的控制——财税汲取能力,驱使其不断地强化、巩固和扩大权力。

从基层政权的建政过程来透视一下上述政治逻辑以及改造旧制度建立新制度——给旧制度赋予现代形式——的建制是如何贯穿于基层治理革命化之中。

一、一元化权威治理体制机制。一元化权威治理需要执政党及其政府对社会进行严格管制。管制是一种支配性和强制性的管理,它具有如下特殊内涵:一、强调整个社会管理系统必须以执政党及其政府为中心,它是社会的决策中心、资源的分配中心,社会中的一切组织、党派、团体和个人都必须围绕它运转,接受它的有关资源的权威性分配;二、社会中的一切资源、一切活动都必须听从执政党及其政府的指挥,按其设计的理想目标进行安排,把整个社会强行纳入预设的计划体系;三、控制是此类管理的最高行动准则,整个管理系统无论是机构的设置,还是程序的安排,抑或手段的选择,都是以便于控制为原则进行组织,而不考虑管理对象的便利。为此,执政党及其政府建立了中央、省、市、县、公社五级党政管理系统,而且还编织了一个严密的计划网,从时间和空间两个维度严格规定一切组织和个人的行为倾向和行动路线,告诉公民什么能干,什么不能干,应该干什么以及何时干什么;四、指示、指令、命令、强制是执政党及其政府实施管理最常见的手段。政府管理依据的不是法律,而是执政党的政策。为了贯彻其意志,执政党频频下达各种指示、指令、命令,并以强制性手段来推行。

二、政社合一。新中国成立后到人民公社解体前,中国农村相继经历了农村基层政权建构、合作化改造、人民公社政社合一三个阶段。在此历史进程中,国家权力下移、深入和渗透是农村社会变迁的根本动力源泉,体现的是规划社会变迁的特点。农村土地制度从耕者有其田、土地入股到集体化;农民从个体农业生产经营者到变成公社社员;农村基层政权从乡政并立到政社合一;社会发展战略从新民主主义转向过渡时期,所有这些,都是在国家现代化话语下进行的。国家权力对农村社会的深入、渗透和强制性动员,使得有限的社会资源和各种不利因素得到调动和克服,走社会主义道路成为农村社会的主流和强势话语。在此总体性社会语境下,农村社会结构、社会关系,农民的行为方式、价值观念发生了根本的变化。但是,以政治动员、运动为手段的国家权力的强化,并不能从利益上把农民连接起来。国家权力的下移、深入,是与农村社会的低度整合、城乡关系的失调和农民利益的被剥夺相伴随的。因此,人民公社体制转向后公社体制,就有一种制度变革的必然了。

三、户籍制度:一元化治理体系的社会结构性条件。户籍制度是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报,并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。以此作为掌握人口信息、征调税役、分配资源和维护秩序的基础,它是一项涉及政治、经济、军事、文化教育和法律的综合性社会制度体系。与国家工业化的资本积累和计划经济体制、等级社会相适应,户籍制度有利于社会的稳定和管理,也就是说,户口簿不仅成为一种身份的体现,更是一种资源享有权的确认。因此,户籍制度造成公民在事实上的不平等根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能,而且,它的功能定位趋向于管理型,而不是社会自主的发展。进一步讲,现代化必须指向的民主权利的构建和确认与之不和谐甚至是对立的,比如利益表达的诉求、政治权利的要求、经济权益的保障,都与威权主义的国家政权建设目标不能调和。以控制公民自由迁徙为基本特征的户籍制度,把全体公民人为地划分为不可逾越的“农业户口”和“非农业人口”,城乡壁垒日益森严,二元社会结构也逐步形成。概括地讲,户籍制度的核心目标就是财富和秩序。为达成此目标:一是剥夺“公民有居住迁徙的自由”这一基本权利。二是城乡二元结构和资源分配方式有利于资源的集聚和社会稳定。也就是说,这个制度造成了城乡分割,强化了中国的二元结构。不仅如此,由于在传统的户籍制度下,社会也被分成完全不同的两个群体,形成了所谓的“城里人”和“乡下人”的身份区别。这个户籍制度有利于“城市剥夺乡村”的国家财富积累方式,但它也成为国家的经济社会发展的障碍。

新中国成立以来,农业始终是为工业化提供积累的主源,国家通过对农村的一系列制度安排,大量转移农村财富。简言之,户籍制度最根本的目的就是国家财富的积累和强制禁锢起来的社会秩序。新中国成立以来,基层治理经过1956年的工商业社会主义改造和1955年至1958年的合作化、集体化运动,国家与社会的关系发生了巨大的变化,换句话说,国家通过各种手段占领了大部分社会领域,社会不再拥有能够自由地、真正的为其代言的机构和组织,可以说民间社会已不复存在。这也被概况为“总体性社会”,意指“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中,使国家具有很强的动员和组织能力”。这种社会具有下列一系列的特征:社会动员能力极强,可以利用全国性的严密组织系统,动员全国的人力物力资源,以达到某一国家目标,特别是经济建设、争夺项目和应付危机;缺乏中间阶层的作用,国家直接面对民众;社会秩序完全依赖于国家控制的力度,当国家控制受到削弱时,社会具有一种自发的无政府、无秩序倾向;社会自治和自组织能力差,中间组织不发达,控制系统不完善;全部社会生活呈政治化、行政化趋向,社会的各个子系统缺乏独立运作的条件,支配不同功能系统的是同一运行原则;换言之,总体性社会是一种社会高度一体化,整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动的社会。

总之,新中国成立以来基层治理是在权威主义主导之下的不断强化资源汲取能力和社会控制和动员能力的过程。基层治理是一种革命化的治理思维和治理方式,也就是,它的治理是高度政治化的,而政社合一(人民公社体制)的国家与社会高度一体化,在铲除了“中介势力”——地主阶级之后,其他社会主体亦不复存在。在把农村作为国家财富积累的蓄水池之后,社会已无竞争活力。这一时期的基层治理,其授权来源在上,因此,它对上负责,而对下只是全面的汲取与控制。然而,基层政府治理一直潜伏着体制性危机,即农业集体化最终导致生产力的衰竭和社会竞争活力的丧失,以及无尽的剥夺和人的尊严的一败涂地。“专制制度夺走了公民身上一切共同的情感,一切的相互需要,一切和睦相处的必要,一切共同行动的机会;专制制度用一堵墙把人们禁闭在私人生活中,人们原先就倾向于自顾自:专制制度现在使他们彼此孤立;人们原先就彼此冷若冰霜:专制制度现在将他们冻结成冰”,随着“十年文革”所造成基层政府治理总体性危机的到来,这个治理体制也走到了尽头。财税来源的枯竭、增长的停滞、普遍的贫困、社会不满的蔓延,等等,这一切,为1979年的改革开放积蓄了要求变革的力量和准备了推动变革的条件。

三、基层治理与经济社会的结构性变化

改革开放以来,基层治理的经济社会结构发生了巨大变化,利益群体的分化,社会分层展开,社会的多元化和多样性,给基层治理带来前所未有的挑战和压力。上述变化是在这样一个治理结构发生改变的条件下开始的:乡村已不再是政权组织,1986年推行开来的村民自治使村落重归以家庭为主体的在国家正式制度之外的自治状态中。换言之,这个变革并不意味着国家正式制度不再介入乡村生活,事实上,国家的正式制度安排是要依靠乡村自生的秩序力量来将乡村社会纳入国家体制当中。从另一个角度讲,国家与社会关系进入了一个重塑过程之中,政治控制的放松,市场经济活动带来的解构力量,使得与国家权力相对的社会权力有了成长的制度空间,国家与社会正在寻求一种新的结构平衡关系。

上述变化与基层治理直接相关的方面大致分为两类:一、社会动员。由于文化、教育、交通的发达、大众传播媒介的敞开,以及城市化的结果,以往的社会、经济、心理上的信条被侵蚀甚至粉碎,人们的社会化和行为模式——看法、价值观和期望——发生改变。二、经济发展。经济的发展表现为人均国民生产总值、工业化的水平,以及通过预期寿命、热量摄入、医院和医生的配备等指数测定的个人福利等。“社会动员涉及个人、集团和社会的抱负的变化,而经济发展则涉及个人、集团和社会的能力的变化”。这两方面的变化促成基层治理制度层面的变革的现实条件。

30多年来的市场经济改革,经济发展促进了分工与合作,促进了社会的分层和分化。这些变化不仅表现为整个经济活动与产出的增长,而且更表现在利益群体的多元化,维护权益的意识越来越表达的非常清晰,财产权的意识深入人心。市场经济的不断发展,使得限制人口迁徙和流动的户籍制度变成进一步发展的障碍,不仅如此,二元结构下的公民身份与经济平等的要求变得不能调和,而且激起伸张公民权利的意识。更重要的是,经济的发展并没有促进社会的整合,相反,社会对立和冲突愈演愈烈,比如群体性事件、各种维权事件的不断发生,等等。

从某种意义上讲,改革开放30多年来的经济社会发展,对传统的基层治理发展出相当的解构力量,那就是,传统的治理理念和治理方式已经不适应多元化的经济社会结构的变化。简单地说,价值观的多元化,使得依赖于意识形态的统合力量和权力强制性的管制方式,已经基本失去作用。人们关注自身的利益,而不能从传统的忠诚和服从当中获得期望的好处。个人主义、利己主义,越来越获得了正当性,而所谓的集体主义则逐渐退出人们的精神和物质生活当中。

在基层经济社会结构变化的同时,基层治理的政治逻辑和治理方式没有发生实质性的改变。事实上,迄今基层政府(县乡)的治理观念和治理方式没有发生多大改变,尤其在广大的中西部地区,基层政府采取的一贯做法仍然是行政权力的控制和主导方式,基层群众自治组织只具有程序上的意义,自主性的社会组织几乎不存在。而发达地区只是行政权力的一元化治理表现得不那么强势而已。简言之,一元化的权力治理结构没有实质性的改变,而基层政府一直在沿着传统的汲取财税和社会动员的功能和治理方式的路径走下去,如果说有什么改变,那就是借助现代科研手段(比如“社区网格化”管理)以强力渗透的方式不断的巩固和强化传统的权威结构和功能取向。

一、权力与资源关系的变化。之前,计划经济的难以为继在于没有市场的资源分配证明无法“满足最广大人民的需求”。30多年来的市场经济改革,与之前比较,基层政府的政策领域范围日益扩大,资源及决策权方面集权化程度更高。它控制了所有的资源以及掌握分配资源的权力。从金融开始,贷款权、资源权,行业进入的特许权,在经济产业上游,设置了各种各样的门槛,民营企业聚积在产业中游和下游部分,需要越过一道道门槛,才能获得这些资源。这样的权力性质驱使它不断地去获得尽可能多的资源,以应付不断增长的机构和官员。然而,这个权力结构本身是不受制约的、专权的结构,它对自身权力的所有改革都不能触及它的根本,也因此,它陷入了它自己设定的陷阱里——权力寻租的网络当中。韦伯说,掌握资源意味着控制权力,在这个意义上讲,资源在多大程度上集中,权力就在多大程度上集中。控制资源,以获得更大的权力,这就是基层政府治理的核心所在和利益最大化的地方。

二、财政与经济发展。财政问题是治理的核心。理论上,市场经济的发展,客观上要求政府必须承担两项基本职能:一是服务于市场,即为市场经济创造安定的政治环境,实行稳定的经济政策,建设必要的基础设施和较健全的服务体系;二是调控市场,即根据各地具体情况,运用经济、法律和行政手段,有效地对市场活动进行调控,保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务集中体现在税制上。但对基层政府而言,税制只具法律工具意义。政府是在征收和使用自己的钱,跟纳税人没有什么直接的关系,纳税人的权利无从谈起。这是一个“习惯于用别人的钱来讨论自己开支”的税制。而代表人民的代议机构——人大,则只是赋予执政者的税政意志以法律的存在形式,而不能成为政府与纳税人利益进行交涉与协调的场所。简言之,这个税制并没有把纳税人作为税收法律关系的主体。在财政本质上,它是国家财政——以经济增长(GDP)为目标,而不是公共财政——以满足社会公共需要为目标,前者专注于国家财富的积累,后者的重心在社会福祉。因而,作为基层政府治理的核心,这个税制没能体现多少现代政府治理的法治意义。

三、一元化治理方式。传统的基层治理逻辑是发展能够解决一切治理问题,它的实现形式就是GDP至上。这个经济发展的政治意义是,如果不断增长的GDP令国家富裕了起来,那么作为个体的人民也会富裕起来。在这样的政治逻辑支持下,一切治理问题都是围绕着GDP的增长,每一个公民都是GDP的税源,阻碍GDP增长的一切治理问题都是必须予以清除之。在这样的治理思维主导下,基层政府的治理方式依然是传统的财税汲取与社会动员和控制能力的强化。(一)权力主导方式。举凡国企、民企、公民个人的经济行为,无不在权力的覆盖之下。一句话,经济领域的行动者都处于权力制定的规则和运作方式之下行动,这样,在造成自身腐败的同时,它把市场上的所有竞争者都置于不平等和不公平的位置上。它不仅强迫而且诱使竞争者进入它的寻租网络之中。要之,经济秩序的维持和获得是权力获取财富的基本条件。(二)资源汲取。几乎所有的县域经济发展数据,都表明了这样一个事实:财政收入的不断攀升、GDP的不断提速的百分点,而民生的投入则相当不成比例。近10来,基层政府为了强调其执政合法性,施政时一直尝试以社会政策为重心,而非以经济增长(GDP)为重心。它表明,合法性与社会福祉的关系,比GDP产值更加重要更实在。但问题是,基层政权体制并不是确立在这样的公共性之上。(三)加强体制力量。这包括三个方面:一是使基层群众自治组织成为体制内的力量。二是装备传统的体制力量,比如挂靠政府的社团组织、工青妇组织,进而发展出所谓“网格化管理”(如苏州、昆山)、“平安协会”(如新泰)所整合起来的体制触角,等。三是对体制外的社会力量进行分而治之,使其分享体制的红利,认同体制,进而为体制服务。(四)参与的限制。多年来,社会组织不断涌现,不计其数,但这类社会组织的自主性与自主性禁不住考验,或被收编或被翻新改造,大多成为体制的一部分。而那些浮出水面或者没有浮出水面的社会组织,因其不容置疑的自主性与促进性特质而不被体制所容纳。(五)维持稳定成为政府的负资产。逐渐完备的所谓“维稳体制”正在吞噬着市场经济改革带来的繁荣,正在侵蚀着社会竞争活力。

21世纪以来乡镇政府职能发生巨变。2004年国家“全面取消农业税”,原来为国家收粮收税(“三提五统”)的乡镇政府一变而为上级政府的派出机构,其运作与乡村社会日益疏离而失去“合法性”的关联。没有了“农业税”的乡镇政府“悬浮”起来,县政权“似乎”回到了帝制时代的基层地位——“皇权止于县”。这颇具历史意味:本来因近代以来的国家权力下移才有乡镇政权的“正规化”或官僚化,而现今的发展却是国家权力自动退出乡村社会,至少形式上如此。但实际的情况是,失去自主权力的乡镇政府依然是国家权力的代理人,这从它所肩负的行政责任和对基层群众自治组织的控制和干预上一再地表现出来。也就是说,乡镇政府的行政权威还在,就是说,取消农业税之后的乡镇政府,其改变的是(一)权力变得不完整,自主行政地位受到牵制而难有作为;但(二)乡镇政府依然主导着基层社会治理;而(三)对于基层社会来说,乡镇政府的功能和地位变得越来越模糊,也就是说,它的存在必要性成为问题——乡镇政府成为国家与农民的“中介势力”抑或成为推进乡村社会自治发展的结构性契机和组织条件,前者显然是一种倒退——或造成“基层政府既不是国家的政权也不是基层的政权,而是地方官员的政权”的后果;后者则有可能为乡村自治成为一个地方政治共同体提供民主政治发展的训练场和发育基地,比如乡镇长直选等,这恰好是中国基层政权现代化的本来意义。

概括地讲,促成现代性转化与经济社会的结构性变化几乎是“不经意”而发生的,要辨识出某种因果关系并不容易,也没有意义。但突出的解构力量一定是经济制度的推动作用,随之而来的社会变迁,已经反映在日常生活中的价值层面之上。进一步讲,改革开放30多年来,带来了经济制度的转轨,社会结构的转型;带来了利益的多元化,社会的多样性。但是,一方面,在传统的政治统治思维惯性主导下,基层政府行政权仍然发挥着资源配置的功能,在几乎所有的经营性和竞争性领域里发挥主导性作用。也就是说,社会主义市场经济下的资源配置机制,仍然是以行政权作为资源配置方式,而不是以产权作为资源配置的方式。另一方面,尽管从1979年改革开放之前的社会控制到改革开放以来的社会管理再到现在的社会治理,其进步是巨大的,但是,基层政府行政权管控社会的思维以及传统的社会管理方式几乎没有发生多少实质性的变化。

四、基层治理的现代性困境

对基层治理而言,经济社会结构的变化可能会导致两个结果,一个是社会动员的广泛发展导致体制毁坏的结果,造成社会动荡不已;一个是政治体制与经济社会体制的适应性发展,促使基层治理向多元民主治理的方向转化。前一个结果是由于没有建构起具有共同性基础的、足够强大的权威所导致的;后一个结果是由于传统的权威对行将破坏早先共同性基础的社会和经济变化做出的适应性制度变革的结果。

一般讲,实现经济发展,继而实行社会改革,而政治稳定将是前者一种自然和必然的结果。但实际上,经济发展和政治稳定是两个相互独立的目标。一项目标的进展同另一项目标的进展并无必然的联系。在某些情况下,经济发展计划可能会促进政治稳定,而在另外的情况下,经济发展计划可能会严重破坏政治稳定。同样道理,某些形式的政治稳定可能激发经济发展;而另一些形式的政治稳定又会阻碍经济发展。这概括的是政治现代化过程当中的结构性因素在其中所起到的作用,也表达了现代性困境的一般含义。

对这个所谓的现代性困境,一直以来,成为中国学者思考基层治理变迁的主流话语,但大致可以分成两个思考方向和逻辑,一个是站在维护现行体制的角度来思考,一个是学者的经验论述。然而,两者面对的是同一个问题:基层治理必须做出适应性变革,避免基层政府陷入治理危机当中。

费孝通曾把中国传统社会实际运作中的权力结构称之为“双轨政治”:自上而下的皇权一轨,即皇帝的政策经由“士绅”下延民众;以及自下而上的绅权一轨,即下面的意见经由士绅逐级上达皇帝。清末科举制度的废除使士绅阶级退出了历史舞台,自下而上的一轨也随之中断,只剩下自上而下的单轨政治。新中国成立,在孔飞力看来,中国才真正建立起现代性政治的雏形,也就是说,自晚清以来中国现代国家的建构真正完成了国家对于地方的财政汲取和彻底的社会控制。现代政治摧毁了原有的国家与农村基层社会的“中介力量”——士绅阶层,完成了中央集权国家对于农村基层社会的全面控制。这在中国传统历史上,是从未有过的强权国家。与此同时,由于士绅阶层被消灭,公共言论空间被封闭,国家与社会高度一体化,现代政治中的政治参与和政治竞争也不复存在。

张静在其《基层政权:乡村制度诸问题》一书中,讨论了中国乡村社会的权力分布、角色性质及其与国家政治的关系,阐释单轨政治下基层政权的不稳定结构,并用此解释乡村冲突的结构来源和政治后果:一方面,基层权威道德的、管辖的合法性下降,以其为中心的社会整合变得越来越困难;另一方面,其离间社会和国家之联系的作用越来越明显。张静认为,当代中国乡村社会中存在的授权来源和国家政权建设中存在这种“治理矛盾”:一方面,为协调基层冲突和政治稳定,它不得不采用各种方法限制基层政权的恣意行为,比如限定税金规定税金占收入比率的底线;另一方面,国家又不得不依赖基层政权从事发放贷款、实施免税、捐赠、福利和其他管治,这又等于支持了基层权威的合法性,助长了他们的权力。国家于是经常处于尴尬的境地:如果保护基层政权的威信,往往激化了基层政权和社会的利益冲突,如果保护村民权益,又不能不在结果上“损害”基层政权的权力。国家不得不徘徊于两极中间,因事而异,不断弥合基层政权和社会之间出现的冲突。事实上,上述“治理矛盾”涉及当代中国农村政治的一个核心问题:即中国的基层政治具有二元结构属性,传统社会是“官民共治”,而现在则演变为“党政二元”,乡村社会日益成为国家权力和民间权威的交汇场所。乡村社会治理的二元结构产生有其内在逻辑:一方面,现代国家建设要从乡村社会中汲取大量的经济政治资源,就必然将国家权力的触角深入乡村,也就是常说的“政权下乡”和“政党下乡”;另一方面,乡村社会的治理必须依靠国家权力来维持基本的社会秩序,提供基本公共物品。这样一来,村庄治理组织实际上具备了双重功能:既帮国家办事,也要维护村民的共同利益。因而,执行这一治理职能的村政人物,自然就具有了双重角色:既是国家政权在农村的代理人,又要扮演村庄社区代言人的角色。这样在实际工作中必然会产生角色冲突的问题。之所以存在这一问题,正是由于上述二元结构作用的必然结果。所以,必须通过制度创新,在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构。张静认为,要建立这样一个平衡的结构,基层权威的授权来源问题就必须提上议事日程。很明显,社会授权关系在基层治理中的作用,是防止权威和社会脱节乃至对立,因而它能够避免脱节积累引致的组织冲突和治理难题。因此,以制度化的方法确立权威的社会性来源,强化权威的社会基础,是基层长治久安的根本。

改革开放30多年来,农村社会发生了巨大深刻的变化。一方面,农民的日常活动已经完全脱离以往的集体化体制,与农业市场经济融合在一起,而村庄选举等一系列制度措施为农村治理注入了新的活力。另一方面,作为国家政权末端的乡镇政府却并没有相应的转型来适应新的社会变化。赵树凯认为,乡镇政府陷入了治理的僵局,表现为财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化。各种制度不适应社会需求逐渐空置,无法有效运转。究其原因,除了传统体制的强大惯性这一历史原因,一个新的因素不容忽视,这就是基层政府的自利性追求膨胀,“极端的表现是,有的基层政府既不是中央的基层政府,也不是民众的基层政府,只是地方官员的政府”。自利性的追求不断冲破规则的约束,对治理产生了长远的负面影响:在行政体系内部,基层的自利性会破坏公共政策的连贯性。经过自利的过滤,上级的政策被选择性地下达,下级的信息被选择性地上报,变通、隐瞒和规避等风气自然形成行政阻塞,使得政策无所作为;在行政体系外部,基层的自利性会破坏干部和农民的关系,将公务人员的服务、承诺角色变成争利、指挥角色,形成双方的隔阂、疏远甚至埋怨,干群合作自然难以进行。但是,上述看法显然是放大了乡镇政权的自主性方面,而且这种放大有可能是混淆了政府治理的主体性与社会领域的自在形态关系,以至于把基层政府的自主倾向或“自利性的追求”——任何一个政权都具备的倾向——推到了一个不恰当的位置和失真的程度。

道理很简单:一是乡镇政权不能算是完整的权力,它在很大程度上扮演的是县政治理的执行者角色;二是没有充分考虑基层治理的地方性差异,这种差异性在发达地区(东南沿海)与不发达地区(中西部)表现在治理思维和治理结构上尤为明显,虽然这种差异性主要表现在行政权力主导力量的强弱,或者说,社会力量发展的强弱。不过,亦如赵树凯所观察的,迄今为止,基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,也就是说,基层政府的传统治理理念和治理运行机制并未发生根本变革。

其他社会学者和政治学者同样就此进行了思考,MichaelMann认为问题的关键在于区分两种类型的国家权力:国家强制性权力(despoticpower)与基础性权力(infrastructuralpower)。按照MichaelMann对权力所做的国家强制性权力与基础性权力的区分,同样可以将乡村社会的权力分为强制性权力与基础性权力两种。前者是指作为一种国家力量,在面对农民时所具有的强制性控制能力,即不必与农民进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的权力;后者是指作为一级政府,所应承担的公共服务与管理职能,即国家事实上渗透乡土社会,在其领域内有效贯彻其政治决策的权力。越来越多的研究表明,以打碎国家的控制结构、降低国家对社会经济的干预程度为标志的第三波民主转型浪潮在大多数转型国家已告失败,民主转型范式业已破产。不难发现,凡是明显缺乏基础性权力的国家,必须着力于建设基本国家制度并强化其运作能力。

概言之,当代中国基层治理所面对的问题仍然是一个现代性或政治现代化的问题,与1979年之前不同,基层政府治理的经济社会基础发生了结构性的变化,这种结构性的变化要求基层政府治理必须做出适应性的调整和改变,建构有效而深入的政治参与的民主形式,才是真正重要的治理问题。但是,基层政府却不能从体制机制以及治理理念上做出变革,它还在用传统的治理功能和思维来应对基层的经济社会结构的变化所带来的挑战和压力,不仅如此,它甚至表现出不惜代价地强化现行治理体制的态势。这就是基层治理的所谓现代性困境,不多不少,仅此而已。

五、结语

其实有关基层治理现代化的讨论都在围绕着一个所谓的现代性在争论,事实上,中国的基层治理仍处在现代性的转化过程当中。从清末到民国直至新中国,中国的基层治理一直在面对传统向现代的转化问题,这个问题经常以革命的方式表现出来,到了今天,这个问题似乎具备了实现结构性转化的现实条件。然而,现在的问题与清末魏源和冯桂芳所讨论的问题没有什么本质的不同,或者说,那时的危机是传统的体制面临内外挑战和压力,现在的问题是政治体制与经济社会结构的变化不适应。尽管都面临变革的时代要求,但是,历史的发展和现实的条件已经发生变化。

也就是说,现在的变革思维和路径就不能与清末的变法采取相同的思维和路径。道理很简单:一、当今中国社会总体性结构已经发生变化。30多年来的市场经济发展和社会结构的变迁,造就了利益的多元化和社会的多样性,表现在个体的权利意识和自主性意识的发展和成长。二、社会资源占用的多元化,造成权力的多元和分散,不同利益群体(或利益集团)的利益诉求和维护权益的所为,使得基层公共权力面临越来越严重的挑战和压力。三、社会力量的基本结构正经历着动态的整合和分化,新生的社会力量在壮大并顽强地表达着自身的力量和权力。

但是,不变的是,中国历史发展的逻辑内涵。孔飞力把耒阳暴动与毛泽东联系起来并不令人不可理喻,事实上,孔飞力是把中国的变革放在一个中国的逻辑里在讨论的,这个解释力只是撇开了中国学者的历史进化论观点而已。事实上,中国的政治现代化仍然面对的是孔飞力提出的问题,那就是,—、政治参与——在官僚体系外扩大参政基础,提高政治合法性。这个问题,按照孔飞力来看,其实已经具备了现代性政治的征兆;二、政治竞争与政治控制。而这个“建制性问题”恰是中国基层治理的现代性困境问题。

因此,基层治理体制机制改革滞后与基层经济社会的结构性变化之间形成强烈的张力,或者说,基层治理体系不能将新生的社会力量纳入体制之内,这不可避免地与后者构成冲突和对立的关系。这就是基层治理面对的现代性困境和难题。换言之,行政权主导的基层治理造成基层公共权力深入经营性和竞争性经济领域的所作所为,与基层民众之间不断积累起矛盾和冲突,直接危及基层社会秩序,而现行的治理体制——比如“维稳体制”难以为继,基层权威的衰减,使基层公共权力面临越来越大的合法性压力。简言之,对于基层治理来说,其公共权力的功能必须做出适应性调整或改革,“除非把强力转变为权利,并把顺从转变为义务,否则,再强大的人也绝不足以成为永久的统治者”。这包括限制权威和分割权力,还权于社群,还权于社会,基层自主治理,并将其权力置于社会的监督和约束之下。

总之,改革开放30多年来基层治理的社会基础发生了巨大变化,但是,无论经济制度转轨,或社会结构转型,这个变化主要是“基层政府主导型”的变化。换句话说,基层社会变化主要不是社会自发的变化,而是基层政府控制下的变化。因此,基层公共权力与社会力量还不成比例,前者保持着强大的介入能力,后者还是处于弱小和不堪一击的成长状态。或者说,前者一直处于压倒性的地位,后者虽弱小但却曲折艰难地潜滋暗长。但是,“不论一个社会的情况有多么复杂,各集团之间的力量对比总是处于变化之中,但如果社会要成为一个共同体的话,那么每个集团的力量应通过政治体制而发挥,而政治体制则对这种力量进行调节,缓和并重加引导,以便使一种社会力量的支配地位与其他许多社会力量协同一致”瑐瑡相对于传统社会,新生的社会力量带来了不断成长的解构能力,比如,上访和群体性事件,表明一种抗争甚至组织起来的力量,而且,利益多元化和社会的多样化逐渐扩展,迫使基层治理体系必须做出适应性调整,以公民权为核心将基层公共权力的功能、范围和边界确认下来。


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