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中国乡村基层治理的演进及内在逻辑

作者:何植民 陈齐铭  责任编辑:余孝东  信息来源:《行政论坛》2017年第3期  发布时间:2017-09-06  浏览次数: 1136

摘 要从建国后乡村基层治理的纵向发展来看,我国大体历经了改革开放前的“政社合一”、改革开放后的“乡政村治”和新时期的“多元善治”三个阶段,尽管这三个阶段的治理环境及治理的主体内容存在着较大的差异,但不论是过去突出国家行政力量的治理理念,还是如今强调自治属性的治理模式,实质上都是国家在特定的治理环境下实现其在乡村基层社会治理能力的体现。而在当今乡村基层治理现代化转型和国家治理现代化持续推进的背景下,以原有模式为基础并立足于本土因地制宜的创新探索和以国外成熟的治理经验作为参照并充分与我国国情相互结合的创新探索,为新时期乡村基层治理的改革与创新指引和提供了新的方向和内容。

关键词乡村基层治理;国家治理能力;历史演进;内在逻辑


经过数十年的改革与发展,我国在经济基础层面的现代化进程已逐步提高,上层建筑层面的国家治理现代化开始进入中央高层的视野,进而成为当前全面深化改革的总目标。从“软实力”上探索现代化成为转型期我国对现代化理念认知的一个跨越式的前进。从国家治理的纵向主体结构来看,分布广阔、数量众多的基层政府和组织,是促成国家治理现代化的重要角色,而对于我国这样一个农村人口占多数、“三农”问题突出的国家来说,乡村基层治理无疑长期是基层治理的重点、难点和焦点所在,其成与败不仅决定广大的基层社会能否长期和谐稳定发展,还紧密关系到国家治理能否顺利迈向现代化。随着时代的变迁和历史的演进,我国的乡村基层治理不断被赋予新的内涵,然而,每个不同历史阶段的内涵却有着相互贯通的内在逻辑。在治理现代化加速推进的新时期,或是在未来的一个新阶段,乡村基层治理模式改革与创新,方向该如何抉择,思路该如何扩展,都需要我们追溯历史,厘清其脉络,探究其逻辑。正如诺斯所言:“历史是重要的。其重要性不仅在于我们可以从历史中获得知识,还在于种种社会制度的连续性把现在、未来与过去连结在一起。现在和未来的选择都是由过去所形塑的,并且只有在制度演化的历史话语中,才能理解过去。”[1]纵观新中国成立后我国乡村基层治理的演进脉络,国家在不同时代背景下对乡村基层治理能力的实现贯穿始终。换言之,致使乡村基层治理纵向演变的“主推手”,不纯粹是国家行政力量的下沉,也不是简单的乡村社会自主性的提升,而是国家实现其在乡村基层社会治理能力的诉求。乡村基层社会治理模式或治理理念的发展和变化,必须整体、细致地把握这个内在逻辑,从而更好地实现乡村基层治理的改革与创新。

一、改革开放前:国家主导之下的“政社合一”

从新中国成立初期至改革开放前夕,我国先后进行土地改革、农业合作化和人民公社化运动,相应的,国家对乡村基层社会进行治理的模式经历乡与行政村并存,到乡与行政村“并乡”(“村社合一”),再到到乡、村“并社”(“政社合一”)的转变。然而,不论是由土地改革形成的乡与行政村并存,还是由农业合作化形成的“村社合一”的治理模式,都没有达到国家在乡村基层社会中扮演“主导角色”的预期,因此,由乡与行政村并存到“村社合一”只是作为实现国家主导力量强势介入乡村社会的一个过渡,这个过渡为1958年后人民公社化所带来的“政社合一”治理模式的实施奠定了一定的基础。因此,在这个阶段,“政社合一”是我国乡村基层治理的主体方式,人民公社成为“政社合一”的组织,是国家政权和社会在农村的基层单位,履行着政治、经济、社会等多个方面的职能,涉足的领域非常之宽。人民公社化运动使得国家在政治上的“全能主义”覆盖在整个乡村基层社会,国家运用自上而下的权力渗透来达到乡村基层治理的目标和任务,并实现自身的意志。这种国家权力的渗透重点表现为国家在乡村基层社会的社会控制能力和资源吸纳能力,而人民公社则是实现社会控制和资源吸纳的重要组织载体。

(一)社会控制能力

在“政社合一”的人民公社体制下,国家拥有较强的社会控制能力。“人民公社的实质是国家基层政权与乡村社会经济组织的重合,公社既是国家政权,又是乡村社会组织生产和活动的机构。”[2]因此,国家通过人民公社从政治和经济两大层面对乡村基层社会进行着领导和控制:由公社来行使原来由乡镇一级政府行使的政权,公社实际上承担着原来由乡政府履行的职能,乡长即公社社长,这使得政府机构的行政权力通过公社而得到下渗;党组织同样通过人民公社体制而向下延伸,在公社内设立的党委、党支部是中国共产党在农村中的基层组织,在各方面领导着农村的各项工作,这在很大程度上强化了国家对乡村基层社会一元化的控制;“统购统销”政策的推行、农业生产活动由公社和生产大队统一指挥等都体现出国家政权的强制力量对市场的调节和对农业经济的干预;同时,高度集权化的乡村治理模式也使得人们的思想和行为受到了禁锢和限制。国家权力在人民公社化运动下强势渗入到乡村基层,主导着基层社会的方方面面。“这一时期,村庄的组织基本上是由国家‘嵌入’的,农民直接处于国家政权的严密控制之中,这种控制表现出较强的政治‘全能主义’倾向,这一政治全能主义使得乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化,国家的政权建设达到了前所未有的程度。”[3]

(二)资源吸纳能力

随着高度集权的人民公社体制普遍在全国实行,国家对乡村社会资源的吸纳能力也达到一个高峰,通过集中利用乡村的人力、物力等资源,以推进国民经济的恢复和社会主义工业化目标的实现。一方面,在“三级所有,队为基础”的“公社—生产大队—生产小队”的集体所有制下,国家对乡村基层社会的资源分配形成垄断,加之以公社为单位的集中劳作、统一分配使得乡村村民对公社产生较强程度的依附,国家借此能够有效且大规模地动员人民群众投身于实现党和政府所倡导的各项实践活动中,以充分的人力动员来实现国家的各项政策目标;另一方面,在“用粮荒”的时代背景之下,为稳定粮食价格,解决社会主义工业化进程中的粮食需求问题,计划经济体制下的“统购统销”政策得以推行,这项政策使得国家统一集中收购农民手中的粮食,再实现统一分发,除非得到国家特许批准,农民手中不得私留粮食,除此之外,原有的农产品自由市场也被国家严令禁止,全社会所需要的粮食由国家统一供应,粮食这一重要资源的调配权被牢牢地掌握在国家手中,换言之,国家对乡村社会资源实现了高强度的吸纳。

以人民公社为组织载体、运用自上而下的权力渗透以对广大乡村社会和对乡村资源进行强有力的控制和吸纳,实质上是国家在当时特殊的国际和国内环境下实现对乡村基层社会治理能力的应对之策。在政治方面,就当时来说,社会主义制度确立不久,人民公社是巩固新生的社会主义政权的重要形式,它既是一种对集体主义理念的深入贯彻,也是对人民当家做主的一次实践探索;在经济方面,人民公社是实现国家“工占农利”政策的重要制度保障,在优先发展重工业的时代背景之下,公社组织下的农业集体经济为我国的工业化资本积累提供了宝贵的资金;在国际形势方面,新生的社会主义政权受到了西方国家的强烈排斥,加之中苏关系恶化等一系列不利的外部因素促使我国必须依靠自身的力量尽快实现工业化的目标,而人民公社则为国家高效率地整合各项资源以投入工业发展提供了便捷的途径;在社会方面,人民公社依靠着其有效的社会动员,组织广大农民兴修农田水利,在农村基础设施的建设上取得较大的成效;另外,这一时期农村的教育和医疗水平也得到显著提升,至20世纪70年代末,基本实现了农村适龄儿童入学接受教育,绝大部分生产大队都筹建了合作医疗站。总而言之,以公社为组织载体的“政社合一”治理模式对当时我国工业化体系的完善以及乡村基层社会的和谐、稳定和经济发展起着非常显著的作用,国家对乡村基层社会的治理能力也通过此种方式得到充分的实现。

二、改革开放后:国家治理之下的“乡政村治”

在改革开放前“政社合一”的乡村治理模式之下,我国的乡村社会表现出的是一种总体性的社会结构,即乡村社会本身被排除在国家治理结构之外。国家权力以公社为组织载体大范围、深层次地渗入乡村基层。然而,这种较强的“全能主义”倾向极大地压制了农民生产的积极性,不仅使农业生产力大打折扣,乡村社会自身的治理能力也受到了摧残。人民公社体制的僵化及其在运行中体现的种种弊端催生着改革的动力。随着1978年改革开放政策的确立,我国农村经济快速发展,乡村地区的社会结构发生一定程度的转变,国家对乡村基层社会的一些领域从运用行政权力强势干预渐渐转化为逐步退出。然而,国家权力的弱化并不会带来乡村基层社会自主性的即刻发挥,反而导致一系列乡村基层社会的新问题相伴而生。因此,要实现国家在乡村基层社会的治理能力,就亟待构建出一种新的乡村治理模式以适应农村政治、经济体制的转型。在此情境下,“乡政村治”应运而生。

(一)农村经济体制改革:“乡政村治”的直接动因

作为我国农村地区经济体制改革的萌芽,“小岗村模式”唱响了“包产到户”的主旋律,这一模式为后来家庭联产承包责任制的普遍推行给予启迪和思路。1982年,中共中央出台关于农村工作的一号文件,对“包产到户”和“包干到户”的社会主义集体经济性质予以强调,“大包干”在农民的自发创造下首次得到党中央文件形式的肯定。随着家庭联产承包责任制从萌芽逐步走向合法化,传统“政社合一”的乡村治理模式受到了巨大的冲击,人民公社体制已不再适应新的农村经济结构,原本被国家严格控制的乡村基层社会开始焕发出自身的活力。然而,分散经营、土地纠纷等一些新问题的出现需要一种不同于公社体制的新模式来加以解决,所以经济体制的变革强烈呼吁着治理方式的转变,农民在这一趋势下自发组建了村民委员会,以村民自治的形式实施自己对自己的管理。村民委员会的出现为“乡政村治”的治理模式指明了方向,并逐步发展为村民自治的基本组织形式。

在基层层面的视角下,“乡政村治”的核心———“村治”即村民自治是农村经济体制改革所带来的乡村基层社会自主性实现的诉求;而从国家层面的角度来看,村民自治又是国家在乡村基层社会治理能力的重新实现。“当农村承包突破人民公社体制的国家外壳时,国家急于以一种替代性的组织填补国家治理的‘真空’,为此决定在乡镇以下设立村民委员会。”[4]一方面,村党支部作为农村的基层组织,负责在乡村基层执行党的各项政策方针,并对村委会以及村民自治的各项工作发挥着领导作用,规范着村民自治机制的运行,体现出国家对乡村基层社会的重新控制;另一方面,通过明确国家权力的边界,赋予村民更多的民主权利,使得国家与乡村基层社会能够处于良性的互动状态。

(二)国家的民主化进程:“乡政村治”的制度基础

作为政治体制改革的重要推动力,从基层开始的国家民主化进程与农村经济体制改革相配套,通过对上层建筑的完善,对新的经济基础予以巩固和促进,并为“乡政村治”提供了诸多法律保障。从1982年年底国家把恢复“乡政”和实行“村治”列入宪法,“乡政村治”的治理模式在法律上得到确立;到1985年,人民公社完全退出历史舞台,乡镇重新成为我国基层的政权组织,村民委员会在全国各乡村进一步得到普及和推广;到1987年,《村民委员会组织法(试行)》提出了村民选举,规定由村民直接投票选举本村村民委员会的主任及委员,乡村选举的进程由此开展并逐渐普及全国;到1994年,《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》在村民自治示范方面确立全面的原则上和实践上的具体规定,村民自治逐步得到规范化,并在全国普遍开展;再到1998年,《村民委员会组织法》把村民自治中的村民“自我管理、自我教育、自我服务”的理念进一步扩展为村民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。“乡政村治”模式在国家的民主化进程中不断得到完善和发展,并逐步走向科学化、民主化和制度化阶段。

总体来说,“乡政村治”既是经济基础发生变革的产物,也是国家逐步探索基层民主的实践开端。从人民公社到村民自治的发展,既是国家在制度建设上与时俱进的表现,也是一个时代的进步,反映出国家与乡村基层社会的“单向化管理”关系到“双向型互动”关系的转变,这个转变从外在看是一个“国退民进”的过程,同时也内蕴着国家对乡村基层社会从“统治”走向“治理”的趋势。进一步来说,“‘乡政村治’治理格局的形成,是国家政府在农民为追求自身利益的压力下,最终顺应了农民的要求而做出的制度性进步,是出于农村市场经济发展和社会全面进步的需要,出于化解当时的社会矛盾和保持农村社会稳定的需要”[5]。同样,也是国家实现其在乡村基层社会治理能力的时代之需。

三、新时期:各治理主体相互协调的“多元善治”

在经济体制改革和国家民主化进程的联合推动下,我国的乡村社会进入“乡政村治”时代,其所产生的积极作用是显而易见的。“乡政村治”所带来的国家行政权力的向上回撤,激发了乡村基层社会的活力,较大地促进了乡村基层民主的发展;同时,国家政权组织和集体经济组织的一分为二,对乡镇政权的建设也起到了很大的改善作用。可以说,改革开放以来,“乡政村治”无论是在维持乡村基层社会的和谐、稳定方面,还是在促进农村各项事业发展方面,都产生极大的推动力。然而,“随着农村社会的急剧变革和村民自治的迅速发展,国家政权体系未能进行适应性变革,国家政权与乡村社会的关系趋于紧张化”[6]。“乡政村治”的乡村治理模式面临诸如乡镇行政权与农村自治权之间的冲突、村党支部的领导角色与村委会的自治角色之间的矛盾等问题。这些新问题的存在使得村民自治的效果受到了削弱,村民委员会的实际功能也得不到很大程度的发挥。乡村基层治理在这些问题的凸显下开始了新的探索。

(一)乡村基层治理的创新探索:治理现代化的诉求

党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标,无论是对于中央政府、各级地方政府,还是对于基层自治组织来说,“治理现代化”成为新时期各治理主体从事公共行为、管理社会各方面事务的基本要求。政府机构作为乡村治理的国家主体,在乡村治理中主要起到指导和引导作用[7],而乡镇基层政府、村党组织和村民委员会作为国家治理的微观主体,无疑在推进国家治理现代化进程中扮演着领衔角色,发挥着核心力量。因此,在新时期,破除乡村基层治理困境,进行乡村基层治理的创新探索,便显得尤为必要。

新时期,随着治理环境的不断变化,“乡政村治”格局的完善和发展存在多方面的阻力。首先,以乡镇政府为代表的国家权力和以村委会为代表的农村社会权力的脱节,致使乡镇行政权与农村自治权之间产生冲突,加之在压力型体制下,村委会承担了大量乡镇政府所分配的事务,村民自治难以体现;其次,村党支部对农村各组织和各项事务的领导作用被过分放大,大部分村庄都存在大大小小的权力均集中于村党支部书记的现象,村党支部的领导角色与村民委员会的自治角色之间存在矛盾。村民自治在基层政府和村党支部的“夹缝”中很难实现有效成长。因此,新时期乡村基层治理的创新探索重点体现在对“乡政村治”格局下各治理主体关系的协调上,包括村民委员会与乡镇政府之间、“村两委”之间、村民与各治理主体之间等关系的协调。通过理顺上述关系,起到强化村民自治效果和明晰各治理主体权力的作用,使得村党组织对村民委员会从“全面包办、过度干预”向“科学领导、适度干预”转变;村民委员会也不再是国家政权末端的拓展,更多地体现出自身的自治性,村务和政务得到合理区分;村民对政治的参与程度加深、参与渠道也得到拓宽。例如,近年来,河北青县所倡导的“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的治理模式,就是在扩大村民参与的基础上,较好地摆正了“党支部、村委会和村代会”之间的关系,从而促进了各治理主体之间的相互协调和制约;浙江温岭所进行的基层民主创新实践———“温岭模式”,以民主恳谈的方式架构起村民、政府与人大之间的对话桥梁,从而搭建起人民群众进行基层社会事务管理的平台,扭转了农民一直以来在决策中的被动地位。总的来说,这些治理模式的创新探索都是致力于在治理民主化、科学化的基础上,逐步推进治理现代化的进程。

(二)推进基层民主政治:治理能力的实现

综观近些年有代表性的乡村基层治理的新模式,大部分都是结合本地区的自身状况,在基层政府层面形成合理分权、适当放权和科学用权的权力明晰机制,发挥村民委员会的自治功能,扩大村民参与,并在强化党对乡村的领导作用的同时,不断促进领导方式的科学化,从而形成“四位一体”的协同化治理格局———党、基层政府、群众和自治组织的“多元善治”。可见,我国的基层民主从人民公社解体以来的“初露锋芒”,到现今在“乡政村治”基础上的逐步推进,基层民主政治得到了较大的发展。一方面,随着公民民主权利意识的逐渐觉醒和社会主义民主政治的不断深化,国家转而通过推进基层民主政治来代替行政权力的向下渗透,从而实现其在基层社会的治理能力,以顺应时代需求。另一方面,推进基层民主政治来实现国家在基层社会的治理能力有其内在的逻辑性:(1)基层政府对国家意志能否顺利实现起着关键作用,然而,其本身作为一个利益主体,既可能通过合法行使国家权力、遵循国家意志来执行政策方针以实现自身的利益,也可能通过滥用国家权力、违背国家意志、扭曲政策方针来实现自身的利益。因此,国家推进基层民主政治,赋予村民一定的民主权利,利用社会权力的力量以形成对基层政府权力的制约,让国家意志政策能够更好地在基层社会得以实现。(2)基层行政人员在国家和村民之间发挥着“中间人”的作用,其不仅代理执行着国家意志,并且与村干部甚至村民交往密切,因此,基层行政人员决定着国家意志和政策能否顺利到达基层社会。而当基层政府面临县级或以上政府下发的难以处理的任务时,基层行政人员往往采取“调和折中”的方式来化解其行为的阻力,政策的实际内涵和效果也由此改变和弱化。国家致力于推动基层民主政治的发展,扩大参与到乡村治理中的社会力量的强度和范围,从而实现国家利益和村民利益的有效碰撞,有利于增强政策的贯彻落实力度,提升国家和社会的治理能力。

随着社会的发展,以及我国乡村社会特殊性的存在,“乡政村治”的实施必然会产生一些阶段性和“中国式”的问题,如上述所提及的国家与社会的关系问题、“乡政”与“村治”的合流问题等。因而学术界对当前乡村治理模式的审视与反思从未停止,其中不乏一些学者提出的焕然一新的治理模式。然而,笔者认为,一方面,“乡政村治”格局延续至今,依然有其存在的合理性与必要性,我国基层民主政治的逐步推进、乡村社会的有序发展、农村基层党组织的领导方式的不断改善,在很大程度上都得益于“乡政村治”的实行;另一方面,“乡政村治”作为一项制度,脱离不了制度的内在特点———完善和走向成熟必然有一个循序渐进、较长时间的过程。而新时期乡村基层各治理主体相互协调的“多元善治”正是在“乡政村治”模式内部结构的重构基础上进行的改进和优化,它强调的是一种“共治”与“善治”理念的有机结合,通过充分发挥各治理主体的鲜明特征,明晰其角色功能定位,在共同参与乡村基层治理的过程中,强化平等、协同、和谐等价值理念,以此来推进乡村基层治理的现代化转型。事实上,“多元善治”的发展方向反映出国家随着治理环境的变迁开始更多地寻求社会认同和社会适应,而非一味地社会控制和资源吸纳,来实现自身的治理能力。一方面,在民主的语境下,广泛的社会认同既是国家行为具备合法性的基础,也是树立国家权威的“社会之必要”;另一方面,在动态的治理环境下,治理策略、方式和理念的动态适应是国家治理能力不断提升的前提,而这种社会适应是一个不断培育、不断总结每个历史阶段治理经验的积累过程,其作用不仅仅局限于当下的乡村基层治理,在未来的一定阶段,国家对乡村基层社会治理能力的实现依旧离不开不断深化积累的社会适应。

四、启示与思考

总体来看,改革开放前后加上治理现代化与民主政治加速推进的新时期,共同构成新中国成立以来我国乡村基层治理的发展历程。可以看出,改革开放之前的“政社合一”模式,改革开放之后的“乡政村治”格局,以及新时期“多元善治”的发展方向,它们之间都存在相互贯通的内在逻辑,即实质上都是国家在特定的治理环境下实现其在乡村基层社会治理能力的体现。中国的民主政治改革毫无疑问将会遵循着这个逻辑发展下去,尤其是在治理现代化的时代浪潮下,国家也正处于现代化转型的重要阶段,而社会公平问题、官员腐败问题、政府的角色定位问题等都将会在较长的一段时间内成为现代化进程的“荆棘”。因此,国家治理能力在新的治理环境下应通过何种方式得到强化,以控制和解决经济、社会转型过程中的不稳定因素与棘手的问题,并促进社会、经济稳定发展,则是基于改革方式和思路创新上的一个重要考量。

创新社会治理,构建社会主义和谐社会,确保人民安居乐业,安定有序,是当前我国社会发展的一个重要目标[8]。从乡村社会来看,要推进基层民主政治改革,实现乡村基层治理的现代化转型,则离不开对治理模式的持续性创新探索,当然,这种创新探索并不是忽略原有模式的“空中阁楼”,更不是对过往的全盘否定。一方面,它是以原有模式为基础并立足于本土因地制宜的创新探索。正如俞可平教授所言:“中国未来的民主政治改革不能一蹴而就,但也不能裹足不前。这种改革和民主建设,必须在原有的基础上有新的突破,形成一种新的增长,是对存量的增加。”[9]近年来,在有关基层政府改革和村民自治创新的研究中不乏一些颇具影响力的观点,如徐勇主张的“县政、乡派、村治”[10]、于建嵘主张的“乡村自治”[11]等,这些观点都是基于当前“乡政村治”存在的运行弊端的考量,把“乡政村治”模式创造性地加以改造。另一方面,它是以国外成熟的治理经验作为参照,并充分与我国国情相互结合的创新探索。以西方国家为代表的国外成熟的治理经验中蕴含着诸多先进的治理理念。由于诸如治理环境、历史文化、经济发展水平和政治制度等国情的差异,乡村治理的“西方模式”不能为我所用,但其“西方理念”却值得借鉴和参考,成为我国基层民主政治改革的指引。以德国为例,其严谨、精细、明晰的法律条文对各级政府或组织的权力和责任都加以明确规定,这样的制度设计使得在制度安排方面很难被挖到漏洞,在很大程度上杜绝了各治理主体权责不清、相互扯皮的不良现象,这点尤其对当下我国乡村社会各治理主体致力于相互协调有很强的启示意义,也与我国当前依法治国的时代背景不谋而合。此外,西方国家的国家治理注重社会自治的力量,强调“智囊团”“思想库”的开发和建设等理念,对于新时期我国乡村基层治理改革与创新的方向定位、内容确立方面都具有一定的利用价值。我国乡村基层治理的演进,应朝着这两个方面去发展,这既是乡村基层治理现代化转型的要求,也是国家治理现代化的实现路径。


参考文献:

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[10]徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学,2002,(2).

[11]于建嵘.乡村自治:根据和路径[J].战略与管理,2002,(6).