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改革以来单位社会的变化、问题与治理走向——立足于民主治理与社会和谐的分析

作者:李海金  责任编辑:网络部  信息来源:四川大学学报(哲学社会科学版)  发布时间:2017-09-06  浏览次数: 5285

【摘 要】改革开放以来,单位社会不断蜕变并新生,单位在体制、组织、结构、功能及类型、形态等方面发生着显著变化。这些新变化和新局面引起了单位及其管理者、职工及其代表组织、政府部门等相关利益主体之间的力量消长与关系调适,导致就业、工资、福利、保障领域的转变,并成为劳动关系不协调的根源,致使单位治理失调。立足于民主治理与社会和谐,梳理改革开放以来单位社会变化的基本要点、内在动因以及存在的问题,可以有效地改善单位治理困境。

【关键词】单位;单位社会;单位民主;民主治理;社会和谐;单位制度;


“单位”作为一个经济、政治或社会实体,自从被纳入中国特色的社会主义再分配体制之后,一直以来都以结构性要素的面目镶嵌在中国的经济体制、政治体制乃至社会体制之上,即使是在改革开放的猛烈冲击及其所引发的社会巨变下也没有受到彻底摧残和根本改变,只是对其作用范围、力度和方式形成了一定的影响。自从美国社会学家华尔德发现了单位之于中国社会和民众的重要性并开创单位研究以来,单位日益受到国内外众多社会学者、政治学者的关注,从而开拓了一项新的研究领域,并积累了丰厚的研究资源。这些研究尽管在理论预设、价值关怀、研究视角、研究方法、研究重点等方面存在着分歧,但是在某些基本判断上仍然能够达成基本的共识,即他们大多认为:即使在改革以后的新型社会背景下,单位仍然没有失去其作为观察和理解当下中国社会的一个不可或缺的窗口,而在社会现实层面,单位亦不失为每位或大多数社会个体的生存、发展的基本组织依托。

鉴于单位民主长期以来一直停留于有限性民主或形式民主的状态,单位民主建设首要的问题是对其内涵、特性和功能进行重新审视和厘定。基于学科背景、文化环境、政策框架等因素的差异,单位民主在不同的国家、学科有着不同的称呼,“工业民主”、“经济民主”在西方国家和经济学、管理学中采用较频繁,“员工参与管理”是国际上较为通用的提法,中国政府部门和不少研究者则经常使用“职工(单位、企业)民主管理”,这一概念从根源上看是社会主义国家意识形态和人民当家作主政治理念在工作单位中的运用,将职工界定为单位的主人,从权利视角论证职工介入单位管理的正当性。不过这些概念随着改革向纵深推进而与现实社会显得越来越格格不入,难以对单位民主的实际运转情况进行统摄。

鉴于单位民主在内在属性上的双重性以及在问题指向上的双向性,从《劳动法》、《工会法》、《企业法》、《公司法》、《职工代表大会条例》等政策文本看,作为单位民主的主要实施平台的工会和职代会在单位管理中的职权是有限的,它们对企业最重要的两大事项———重大经营决策和领导人选任没有实质性的决定权,而只有知情权、讨论权、审议权和推荐权、评议权。为此,我们可以将单位民主操作化为“员工参与管理”,即员工以劳动关系中劳动者身份参与管理而不是以主人身份当家作主。由于单位民主在功能上不仅要关照员工民主权利的实现,也要考量单位效益的增长以及劳资关系双方经济权益的维护,因此单位民主既具有政治民主和社会民主的属性,也具有经济民主的属性,它是两种性质和类型的民主形式的叠加。从民主的实现形式上看,单位民主又是一种微观民主,是生活在工作单位这个共同体中的员工之间相互交往、互相沟通的一种形式,它嵌入在员工的日常生产生活之中并与员工建立起紧密的利益关联。单位民主的内涵和特性规定着其功能和内容。改革开放以来,尤其是提出建立现代企业制度以后,企业的治理结构和运行方式发生了根本性的变化,企业内部所有者、经营者、劳动者之间的产权关系、经济关系、劳动关系逐渐向清晰化的方向发展,其基本架构是股东大会和董事会行使经营决策权、经理管理层行使经营管理权、劳动者(职工)行使民主(参与)管理权。与此相适应单位民主的功能已定位于:对企业的重大经营决策的知情权,对经营管理重大问题的建议权,对涉及职工切身利益问题的表达权和协商权,对企业领导干部的评议监督权。

本文试图从政治社会学的研究视角,探讨改革以来单位社会所发生的主要变化,并从治理的角度分析单位社会所存在的问题和面临的困境,进而探究单位治理的复杂性与困难,提出突破单位治理困境的初步思路和策略。

一、改革以来单位社会的变化

单位研究的集大成者李路路曾从概念辨析的角度将已有的单位研究资源区分为两种研究视角和三项研究论题。两种研究视角分别是基于政治学和社会学两个学科的视角,前者关注政治体制的特征与社会控制的需要,认为单位是社会主义政治体制的基本单元,承担着整个社会的资源分配与调控以及对社会成员进行政治控制的基本功能;后者则关注社会运行与社会整合的组织机制,认为单位是社会主义再分配体制下的一种制度化组织,承担着包括社会控制、权力分配、资源和地位分配以及单位成员的合法性等多元化的功能。在这两种研究视角下,又形成三项侧重点不同的研究论题:一是从宏观体制和微观组织的社会功效出发,对单位体制及其变迁和对单位成员的影响展开研究;二是从微观组织的内部运行机制出发,对单位内部的权力结构、运行机制和单位成员的行为方式展开研究;三是从单位与社会分层的关联出发,对单位的社会分层效应展开研究。

而从单位或单位社会的变化方面上看,研究者们一般较多关注单位体制层面的变迁或组织层面的转型,即将单位置于宏观经济社会变动下,探察单位在改革开放的历史发展脉络,以及其后的连续性制度变革下所发生的有意义的变化,尤其是对社会结构意味着什么,并因此具有了哪些新的特征。在分析范式上,结构———功能主义受到较多的青睐,它更易于揭示单位体制和组织层面的宏观变化,依循历史向度对单位的过去、现在和未来进行梳理与预测。基于此,研究者们首要的、带有根本性的研究论题是,作为一项基本制度形式和结构要素的单位体制是否仍然存在。目前,大多数论者持肯定的态度,认为尽管单位体制在改革开放三十多年的历史洗礼中已经发生了并将进一步发生相当显著的变化,但是不得不承认的是,单位组织和单位体制仍然是城市社会的核心结构性要素,仍然是理解中国社会结构尤其是城市社会结构的一个重要视角。正是在这一意义上,笔者仍然将工作单位作为本研究的重要研究主题,抑或作为基层民主政治建设的一个重要层面和内容,探究其在新的经济社会背景下的民主价值、缺陷及应对策略和未来走向。

关于单位社会的新格局,李汉林的一个基本判断具有相当程度的代表性,他指出:尽管随着改革开放的深入,单位对国家、个人对单位的依赖性会逐渐地弱化,国家与单位两极构造所形成的中国社会的基本结构会松动和逐渐消逝,但是,以单位组织为主导的基本结构格局在短时期内还不会彻底改变,单位组织和非单位组织并存、两种社会组织行为规范并存、且相互作用、相互影响、相互制约的状态还会维持相当长的一段时间。当然,单位与非单位并存的新格局本身就意味着单位体制在整体上已经出现了松动,单位组织也显现出诸多新的特征,较为显著的变化至少有四个方面,即单位角色独立化、单位利益独立化、单位责任具体和内向化、单位的家长角色强化。而在单位的具体运行层面,这些变化就更为明显而直接,单位内外成员以及不同性质、类型单位在住房、医疗、保险等保障和福利方面的显著性差异,预示着个人对单位形成了明显的“利益依赖”。曾经的个人对单位、单位对国家的双向依赖结构逐渐演变为个人对单位的单向依赖结构,这种新的依赖结构是单位体制自身路径依赖的惯性延伸,从而产生了不良的社会后果,即不同组织中的社会成员在相互比较的过程中产生的一种不平等和不公正的感觉,从而使不同社会成员、不同群体和不同组织之间的矛盾趋于激化,社会失控。这一状态在某种程度上是单位体制的发展逻辑与社会体制的发展逻辑没有实现有效对接抑或社会体制还没有对单位体制构成根本性、全面性的冲击的结果。二十世纪九十年代末尤其是二十一世纪以来,随着改革在经济、社会、文化乃至政治等方面向纵深推进,尤其是与单位相关联的企业改革、就业制度改革和合同制改革、住房体制改革、医疗保障改革、教育改革、保险制度改革,单位的结构与功能进一步裂变,“利益依赖”结构的存在基础动摇并明显松动,国家为单位、单位为个人所提供的资源日益减少,与此同时,单位多元化的功能显著收缩,单位全面融入市场,其社会功能明显弱化,其社会公共性也无法避免地走向萎缩。当然,单位所受到的冲击是多重力量共同合力作用的结果,其冲击“第一波是单位体制外组织的萌生;第二波是单位成员向体制外流失;第三波是单位职能向社区转移;第四波是单位自身大量破产、改制,导致单位社会的最终解体。

在实际运行层面,单位在性质转换、类型调整和力量消长等方面的数据就更加直观地表露了改革开放以来单位的基本变化及具体层面。改革开放以来,单位最重要的变化就是私营经济、外资经济、个体经济等新型单位形式的兴起和迅猛发展,原有的公有制单位尤其是国有单位占据全国大壁江山的局面被打破,其主要表现是各种不同类型单位的从业人数、资产规模、行业分布及其比重的大幅改变。非公有制经济及单位异军突起的状态呈现出以下几个特点:一是非公有制单位已成为数量最多、比例最大的单位类型。二是非公有制经济已成为国民经济增长的主要推动力量。在40个工业部门中非公有制经济在27个部门中的比例已经超过50%在部分行业已经超过70%,在商贸餐饮等传统服务行业已占主体地位。8三是非公有制单位已成为解决就业的主渠道。目前非公有制经济提供了城镇75%以上的就业岗位,国有企业的下岗失业人员大多在非公有制企业实现了再就业。四是非公有制经济已成为对外开放的生力军。五是非公有制经济已成为支撑县域经济的主体。目前,全国绝大多数地市县的经济主体力量已经是个体私营经济,地方财政收入的主要来源也是个体私营经济。

单位组织的变迁、延续、转型、新生及其所引发的社会体制的适应性转变和调适,导致了一系列后果,其中较重要的至少有两个方面:一是单位组织在性质、类型、运行方式和运转绩效等方面的差异,导致了单位组织的内部变化,不同的单位之间在就业、工资、福利、保障等方面也会处于迥然有异的状态,并在内部的单位体制改革和外部的经济社会变动的共同推动下不断面临某些新的问题和困境;二是单位组织的多样性、多元化和变动性及其体制性变化,促使单位组织和单位社会时时刻刻处于非结构性、非均衡性状态,尤其是在民主要素实质性地进入后单位治理日益面临复杂多变的局面。

二、改革以来单位社会的问题

随着单位社会的蜕变与新生,与单位社会相关联的各方主体———单位及管理者、劳动者及工会、政府等之间在就业、工资、福利、保障等方面的利益关系开始发生显著性的转变。由于这种转变与单位的体制性和组织性变化是相适应的,因而它在转变形态和性质上就不仅仅是某些细枝末节或局部性的变化,而且牵涉到更为基础性和根本性的制度、观念等层面的变化。基于此,笔者将单位社会置于改革开放和市场经济引发的体制变革、利益分化和观念更新的大背景下,从历史对比的视角就就业、工资、福利、保障等方面探究单位社会所存在的问题和面临的困境,并从资方、劳方和政府的关系调适与互动的角度比较和梳理改革前后的劳动关系。

其一,就业制度是单位社会及其变化的基础环节,而且与经济体制改革环环相扣,并在很大程度上决定着单位工资、福利、保障的基本状况和发展走向。从历史演变上看,伴随着经济体制的历史性转变,改革前后就业制度也发生着显著性、延续性的变化。改革以前,就业制度可概括为统包统配制,即城镇劳动力统一由国家包揽就业,用行政手段实行统一计划、统一招收、统一调配的劳动就业制度。政府在劳动力资源的配置中发挥着绝对的主导作用,劳动者和单位组织几乎完全没有自主权,就业方式和渠道相当单一。与这种就业制度相适应,工资、福利、保障也全部由国家承担,而且在不同性质、类型的单位之间以及不同的行业、工种之间的差别不显著。经济体制改革的全面推进,极大地推动着就业在体制、政策、方式、观念等层面步步深入的转变。在就业体制和政策层面,计划要素逐渐退却,市场机制强力进入,统包统配制日益为市场就业机制所替代,由国家和政府单方统一配置的劳动力资源配置方式被打破,市场主导下国家和政府、劳动者、单位组织共同参与、协商的就业制度逐步确立,劳动者和单位组织基于供给与需求、双向选择的劳动力市场基本确立。不过,由于经济体制改革的渐进性和阶段性,就业制度改革也在步步推进,其基本的演变阶段为:19781991年双轨制就业制度改革其政策框架是“在国家统筹规划和指导下,实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”的就业方针,工资、福利、保障在国有单位内外和固定工与合同工之间实行差别化对待;19922001年以再就业工程为中心的就业制度改革其政策框架是“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”的就业方针及其相配套的政策措施,工资、福利、保障的市场化和社会化转变也开始启动;2002至今以构建积极就业政策为中心的市场就业制度改革其政策框架是在“就业是民生之本”的思想指导下“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针,用人单位作为需求主体、劳动者作为供给主体的劳动力市场新格局基本形成。在就业方式和渠道层面,由于劳动力在不同的地域、不同的所有制和不同的行业中实现了自由流动,改革前后就业形式和渠道从单一化走向多元化、从固定走向灵活。同时,随着社会需求的多样化和社会生活的复杂化,社会职业构成也越来越复杂多样,新的职业类型和职业群体不断涌现。在就业观念层面,改革前“铁饭碗”是主导性的价值理念,“统包统配”、被动地服从国家分配是就业制度中的基本行为选择,子女顶替制度是较为普遍而行之有效的就业制度之一,改革后随着就业的制度性变革和体制性调整,人们的就业观念也发生着相应的转变,“下海”、“跳槽”、“下岗”、“失业”等新兴词汇逐渐进入民众的话语体系,并成为普遍化和常态化的社会现象,“双向选择”、“自主择业”、“创业”等不仅仅是一种实际的行为,也从价值和意识层面对人们传统的就业观念形成了深刻的冲击,就业不再只是国家或政府的行政事务,而更多地转化为劳动者个体的私人事务和社会的公共事务。不过,从微观着眼,当前就业制度并没有完全实现体制性转变,也很难说已经全面融入市场化之中。其主要表现是:除了在城市与乡村之间存在着明显的二元劳动力市场和就业体制之外,在城市内部也呈现出体制内劳动力市场和体制外劳动力市场之内与之间的双重二元分割状态,从而在体制性和市场化两个层面都处于二元分割状态。

其二,工资是劳动关系的一方即劳动者经济利益的核心内容,也是劳动关系三方关系互动与调适的关键要素,更是劳动纠纷和冲突的首要因素。从再生产的角度看,工资水平的高低直接影响着劳动力再生产的顺利程度和质量高低,进而决定着单位的运转绩效和状况。正是在这一意义上,工资的标准、水平、在收入分配中的比重、在不同单位中的均衡程度、调整频度与机制等极大地制约着劳动者的工作积极性和效率,也从工作场所(或劳动关系)领域影响着社会公平正义。总体上看目前中国的工资分配机制呈现出以下特点:一是工资分配呈现二元分化状态,即不同地区、不同行业和不同所有制单位之间以及农民工与城镇职工之间、行政单位与企事业单位之间的工资差距明显甚至仍在扩大;二是工资增长呈现“马太效应”,即工资基数高的行业的工资增长幅度高于工资基数低的行业、工资水平高的国有单位的工资增长速度快于集体单位和其他单位、不同身份的职工之间的工资增长不对等;三是工资在社会收入初次分配中的份额呈下降趋势。从政策和实践两个层面来看,单位工资主要涉及到两个论题:一是最低工资制度;二是工资集体协商制度。最低工资制度是工资分配中的一项具体制度规范,一般由国家运用行政规制权对企业的工资标准作出限定。其基本状况是:20世纪90年代中期以来名义和实际最低工资水平都有显著提高,最低工资调整频度稳步提高,最低工资调整力度加大;各省的最低工资标准都偏低,省际差别不大,不过越发达省份,最低工资标准越低;最低工资制度缺少明确的执行监督机构,导致其执行情况极差。工资集体协商制度是指工会或职工代表与单位代表依据国家有关法律、法规和政策,就单位内部工资分配制度、工资分配形式、工资水平及年度增长幅度、奖金和津贴的分配以及其他与履行合同有关的权利义务等问题进行平等协商,并依法签订书面集体协议的过程。4目前有关工资分配和工资协商的法律政策文本存在着明显的缺陷:一是支持不足。主要是现有的法律政策文本权威性不够、操作性不强,现有法律只是原则性规定,现有规章立法层次较低,没有关于工资集体协商的专门法律法规以构建有力的支持体系;二是主体模糊。《公司法》与《工资集体协商试行办法》、《集体合同规定》对工资支配权的决定主体规定不统一,对工资集体协商的实施极为不利;三是约束乏力。现有法律规章在表述上多以“可以”、“应当”等确认了工资集体协商制度的“可为”,而非“必须”,缺乏法律意义上的制约性和强制力,使得劳动者个体和工会组织本已弱势的境况进一步加重,难以对单位形成有力约束;四是流于形式。表现为程序简化、重签订轻协商、内容空洞简单、重签订轻履行,这些在中央企业和跨国公司的地区分部和劳务派遣工中普遍存在。在实际运行层面,首先,不可否认的是,20世纪90年代推行的工资集体协商制度在保障劳动者的基本生活和化解劳动关系矛盾等方面发挥了重要功能尤其是2010年全国总工会提出了“两个普遍”的工作要求并制定了3年工作规划工资集体协商工作取得了长足进步。截至20139月底全国共签订工资专项集体合同129.8万份覆盖企业364.4万家覆盖职工1.6亿人。然而工资集体协商制度的实际运行状况不容乐观。一项2012年针对山东某地区企业职工的调查显示,受访职工中,仅有46.4%的职工认为本单位开展了工资集体协商并对通过工资集体协商落实工资共决、正常增长的效果不太满意。其困境主要有职工代表和工会组织“不敢谈”、“不会谈”、协商共同点难、协商争议解决难等。其动因在于,由于“效率优先”的收入分配原则、劳动力过剩的劳动力资源状况、劳动法规的宽松性等内外因素的影响,劳动者在劳动关系中处于弱势地位,工会组织的非独立性也导致劳动者缺乏组织化力量的支持,其工资集体协商能力自然就非常有限。

其三,对于职工而言,工资收入是首要的、也是最显性的薪酬类别,不过除工资之外福利和保障也是职工维持体面生活所不可或缺的,从社会和劳动力再生产的角度上看甚至是更为基础的。因为福利和保障不仅与劳动者个人相关,而且与劳动者家庭相关;它不仅关照劳动者在职在岗这一段时期,而且贯穿于劳动者生命历程的始终。从历史演变的角度看,随着单位制的变迁、市场进入并居于主导、社会发育和社区兴起,曾经单位几乎包揽一切、贯穿于人们的生老病死全过程的全面福利状况逐渐由国家、市场、单位和个人共同参与、多种机制综合运用的社会保障体系所取代,不少福利事项的市场化和社会化程度日益提高,单位制时代的福利体系逐步瓦解。在单位制时代,单位福利涵盖了住房、教育、医疗、养老、生育、节假日等诸多方面,既包括国家的相关福利制度的要素,又有单位根据自身情况的具体福利的要素,从而建立一套包括人需要的方方面面的福利网络。在经济社会转型时期,不同性质、类型、规模的单位的福利水平及其市场化和社会化程度都具有明显的差异,甚至演变为后单位社会的一种独特的现象。在20世纪90年代,单位与职工之间的关系不仅没有明显松动,甚至形成了一个内在紧密的“利益依赖”结构,单位在子女就业、住房分配和生活福利等方面发挥着非常重要的作用,而且这种状况不仅存在于国有单位,私营企业也效仿这种方式吸引高素质人才。因此,在这一转型时期,许多政策措施带有明显的过渡性,市场、社会、单位与个人等多主体共同参与福利和保障体系的建立与完善。譬如,在单位福利分房逐渐解体和住房商品化快速推进的背景下,低收入群体和部分中等收入群体面临住房困难,为了保障这些群体的住房问题,国家推行了“廉租房”、“经济适用房”、“两限房”等折中性政策。不过,从总体上看,昔日的单位福利已经面目全非,这些福利事项在改革过程中被定位于市场化和社会化,不过由于承接这些福利事项功能的社会保障体系还难以有效、全面建立起来,市场导向的住房体制改革、教育体制改革、医疗卫生改革使职工面临沉重的经济压力和严重的保障风险,单位组织为最大限度实现经济效益也会或多或少的削弱福利和保障支出,其后果是职工在住房、教育、医疗、养老等方面面临许多困境,社会支持系统出现断裂的境况。

其四,随着单位福利的范围缩小、内容缩减与功能弱化,单位的保障体系也实现了重组。单位制时代的职工保障尽管在终极意义上来自国家,但在具体运转过程中是以单位为主体来实施的,形成中国独特的“单位保障制”,除少部分单位外成员或边缘群体,几乎所有社会成员的保障问题都由单位组织来提供,单位职工的几乎所有保障事项由单位提供,单位之外的社会空间极为有限,社会保障相当弱小。随着改革所推动的单位制解体以及经济体制改革所导致的自由流动资源膨胀和自由活动空间扩大,单位剥离出大量的社会保障职能,社会的独立性和自主性日益增强,社会的功能也逐步拓展并有效、全面地承接了单位的保障功能,社会管理体制的调整促使社区的迅猛勃兴和作用凸显,同时国家以立法或行政规范强制实行的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、住房公积金等社会保险体系,建立了一套由国家、单位、社会、社区共同支持的、多位一体的社会保障体系。

三、单位治理困境与民主化趋向

与国家其他的治理单元不同,基于单位组织在性质、类型、运转方式等方面的独特性,单位治理更为复杂,往往也面临更多的困难。与城乡基层治理的区域性和块状性不同,单位治理受制于所有制形式、规模大小、市场融入程度等多方面因素且在内部结构与功能和外部环境与支持体系又具有显著的差异性,其治理问题在理念、方式、机制和行动等多个层面都呈现出难以规避的非均衡性和繁复性。同时,与基层政府治理、基层人大建设和党内基层民主的行政性与权威性不同,单位制解体后各种性质、类型的单位尤其是私营和外资企业单位在国家治理结构中的地位和作用发生了根本性的变化,将经济、政治、社会等功能高度融合为一体的单位组织已经不复存在,其经济功能得到了极大的激发,政治社会功能在一定程度上却走向弱化,追求经济效益成为很多单位组织的第一要务,而将职工与国家及其他次级组织联结起来并承担政治社会联结功能的组织机制,逐渐为单位之外的其他政治社会组织所替代,其结果就是国家对单位组织的整合能力相对有限、整合效果相对不佳。

单位制解体背景下具有较强独特性的单位治理会面临效率与公平难题。效率与公平问题是改革启动后经济社会发展领域的一个基本问题,从分配的角度影响着每个社会成员的收入水平和生活质量。由于单位组织既履行着一定的社会功能,更承担着不可或缺的经济功能,追求经济效益是其首要目标,因此自然在单位发展与员工经济利益之间产生一定的矛盾,即引发效率与公平问题。在相当长的时期里,中国政府坚守的原则是“效率优先,兼顾公平”,后来随着改革的深化、收入差距的扩大和发展模式的调整,“更加注重社会公平正义”替代为新的发展理念,并在收入分配、社会发展等领域得到了践行。“十二五”规划提出,“再分配更加注重公平,加快形成合理有序的收入分配格局,努力提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”。人力资源和社会保障事业发展的“十二五”规划纲要进一步提出,我国将加快形成合理有序的工资收入分配格局,促进职工工资水平合理较快增长,遏制并逐步缩小不合理的工资差距。作为公平的重要衡量指标,起点公平比结果公平具有更深远的意义,正因如此最低工资标准往往在收入分配格局中具有标杆性的价值。2011,人力资源和社会保障部指出,未来5年我国最低工资标准年均增长13%以上绝大多数地区最低工资标准将达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。近年来,各地一直连续大幅提高最低工资标准,2011年全国有24个省份调整了最低工资标准平均增幅22%;2012年有25个省份调整最低工资标准平均增幅为20.2%;2013年有18个省区市上调了最低工资标准。

近年来,单位成为社会矛盾和冲突的重要场域,成为政治社会稳定的核心影响因素,也成为民主成长的一个新的增长点,为社会主义民主政治建设提供了新的契机。然而,与中国现有的其他民主政治形式尤其是城乡基层民主相比,单位民主才刚刚起步,仅仅初具雏形,而且举步维艰,与其说已经显现出成型的创新性民主行动和机制,不如说只是处于还未成型的探索性阶段。这一基本判断主要基于以下四点对比性认识:一是与城乡区域性社会尤其是基层社区组织的治理要求勃兴和民主价值凸显不同,改革后单位作为国家基本治理单元的地位与作用迅速下降,其民主功能在较长时间里停留于表面化或仪式化的状态,基本上没有实质性地纳入到单位管理的运转过程之中,单位民主的先天不足明显。二是与城乡基层社区组织的内部同质性与外部联结性和整体性不同,单位组织基于性质、类型、规模等差异而呈现出纷繁复杂、形态各异的状态,而且这些不同性质、类型、规模的单位组织也无法共同联结成具有一定整体性的单位联合体,这种非均衡的单位空间也限制了单位民主的“简单复制”与全面推进;三是与城乡基层民主政治功能居于主导不同,单位不仅要履行民主政治功能,更要担当经济功能,其中企业单位必须以经济效益为首要目标,民主很大程度上只是单位发展的助推器和保护伞,这也是“效率优先、兼顾公平”发展逻辑在工作单位中的体现。四是,与城乡基层民主一定的“自生自发性”不同,单位民主成长的基本逻辑几乎难以发现“自生自发秩序”的存在,单位的内生力量和机制基本上没有对单位民主的成长产生有意义的作用,近年来单位民主的快速成长很大程度上是以劳动关系双方因工资、福利、保障及相关政治社会权益而引发的矛盾、冲突、抗争所推动的,是为应对和解决单位矛盾与冲突的被动适应性过程。

尽管单位治理与其他治理型式存在着显著的差异,也面临着更加复杂的问题,但是民主机制在单位治理中的地位和功能应该得到应有的重视,民主化治理也应当是单位良性运转的重要支撑和基础。尽管直到近几年来民主要素和机制才进入单位治理的关注视野,但民主在单位的运行中都不是完全缺失的,它一直显性或潜在存在于单位管理制度中。尤其是对于国有企事业单位而言,自下而上的民主参与制度与自上而下的行政权威结构一直是两项基本的制度化机制。这一判断主要基于两点认识:一是国有企事业单位不仅是生产单位,也是基层政治组织或准政治组织,它是职工政治参与的主要场所;二是权威结构则是基于管理效率的考虑而派生的,且民主制度是国有企事业单位原生性的制度设计,这与其他单位不同,国有企事业单位民主制度具有很强的历史延续性。在单位民主治理的功能和组织构成上,民主参与制度担负着政治参与、利益表达、权益维护的功能,以职代会、工会组织等基本的运行空间;行政权威结构是单位科层管理制度的组织依托,行使行政管理职能,以党委领导下的厂长负责制为主要的制度平台。

四、单位治理的民主化路径

与其他基层民主形式有所不同,单位民主在兴起、发展动力和趋向上更多需要借助于社会和单位两个层面的推动,社会变革和单位体制改革为单位民主的勃兴并不断创新和走向巩固提供了有利的契机。社会变革的后果之一是社会开放性程度不断提高,民主要素越来越多、越来越深地介入社会各个领域及其运行过程并产生越来越广泛的影响,与此同时各方利益主体的利益诉求日益多元化、复杂化,利益关系及格局处于快速的调整之中,并引发了对民主化逐渐强烈的需求,这些宏观层面的变化都对单位民主的发展提供了强有力的推动。同时,单位自身因应经济社会的变动也面临着日新月异的体制性变革,从而导致一些新问题和新局面的不断涌现,增加了单位治理的复杂性和艰难性,这也就亟需以全新面目出现的民主化治理机制为现有的单位治理框架注入新的活力,开拓更广阔的发展空间。

在探索单位治理的民主化路径和机制之前,需要清醒认识到一个基本事实,就是不同性质和类型的单位的民主化治理机制存在着一定的差异。改革开放以来,单位组织一直处于快速、迅猛的变动之中,曾经铁板一块的面目已经今非昔比,单位在性质、类型、规模、结构等方面的差别化程度不断增大,这也导致不同单位的民主治理在形态、功能、组织形式、运行方式、制度化水平、绩效等方面的差异,从而使得单位民主治理呈现出极为复杂、多元的局面。从不同性质单位与民主治理的关联上看,单位民主并不必然地与某种性质的单位组织存在关联,民主制度不仅适用于国有企业,也可以或者应当运用于非国有企业乃至非公有制单位。不过,不同性质单位与民主治理及其具体环节之间存在不同的对应关系,甚至在某些方面迥然有别。其一,在单位民主的兴起背景和初始状态上,公有制单位尤其是国有企业的民主制度兴起较早,几乎与社会主义所有制形式的建立同步,而非公有制单位的民主制度则鉴于改革开放的历史进程及其阶段性,起步较晚,没有多少历史的积淀。其二,在单位民主的组织化程度和制度化水平上,公有制单位由于具有较长期的历史沉淀以及法律体系的支持和政治力量的推动,其民主的组织形式较健全、机构较完善,制度化水平较高,而非公有制单位的组织形式建立较晚,其组织健全程度也很有限,制度化水平也不高。其三,在单位民主的功能和绩效上,公有制单位的民主制度尽管历史积淀较深厚,组织健全程度和制度化水平都较高,但是这些却反而阻碍了民主制度自身的创新,失去了民主创新的动力与空间,而非公有制单位则较少受到历史沉淀的拖累,不受制于既有制度和组织惯性的羁绊,从初始目标定位上就以职工权益维护和利益表达为指向。其四,在单位民主的创新空间和方向上,基于内在动力和制度空间的差异,公有制单位的民主创新一般存在内在动力不足和制度空间狭隘的困境,其民主创新的速率较慢、空间较小,而非公有制单位由于意识形态的桎梏较少、员工的行动能力较强和制度空间较宽广,引领着单位民主的发展方向。

笔者认为,应从制度、组织、能力等多个层面,寻求单位民主治理的可能路径、策略和实现途径。一是在制度设计与建构层面,着力通过法律规制、制度救济和机制创新,重构单位民主治理的制度框架。当前,单位民主治理难有根本突破的重要原因在于治理主体(即劳动者和经营者)之间的力量非均衡性,而其根源在于改革前后劳动市场中生产要素力量对比的显著性变化,资本、技术、管理等生产要素的价值受到高度重视、地位急剧上升,而劳动力等生产要素的价值却处于下降状态。为此,亟需从制度设计层面寻求应对之策,具体举措有:立足于法律规制,修改并完善有关单位管理和劳动关系调处的法律法规,讨论起草单位民主治理方面的专门性法律法规,并督促法律法规的有效履行;立足于制度救济,运用政府尤其是劳动关系部门的规制权力适时为单位民主治理中处于弱势的劳动者提供社会支持和权利救济,提升劳动者代表机构(职代会和工会等)的制度化水平和力量破解“不能为、不可为和不愿为”的困境;立足于机制创新,在工会和职代会的常规化运作机制、三方协商机制中开展示范和推广活动,拓展单位民主治理的运转空间和手段。二是在组织构造与依托层面,通过组织体系变革与力量凝聚,重建单位民主治理的组织体系和能力。民主治理的顺利推进有赖于法律法规政策等制度性规范的规制和支撑,更依靠于以民主、自治、维权、表达等为功能定位的组织形式的建立健全和良性运转。对于单位民主及其建设而言,作为员工的权益维护、利益表达和民主参与等的基本组织依托,工会尤其是基层工会的组织健全程度、运行绩效在很大程度上指引着单位民主的发展状况和走向。在变革与创新路径上,可以从三方面入手:通过社区工会、产业工会、行业工会和工会联合会等新型工会组织的建立健全,实现单位民主治理组织的区域化、微型化、集中化;通过工会直选和工会主席直选,提升单位民主治理组织的代表性和凝聚力;通过工会干部的职业化和社会化,增强单位民主治理组织的独立性和专业性。三是在能力培育与提升层面,通过培育单位民主治理各方主体的表达、沟通、议事和协商能力,提升其行动能力,激发其内在动力,从而将单位民主从制度层面推进到运行层面,从规范文本转化为实际行动,进而真正落到实处并取得良好成效。