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乡村治理转型的微观基础与制度创新——以成都市农村土地产权制度改革为个案的研究

作者:郭金云  责任编辑:余孝东  信息来源:《中国行政管理》2015年第5期  发布时间:2017-09-09  浏览次数: 907

摘 要产权作为协调各方利益关系的边界,完整的农村土地产权制度,构建了农村多元治理主体的行动逻辑,也为乡村治理转型奠定了坚实的微观基础。成都市新一轮农村土地产权制度改革以“还权赋能”为核心,以确权颁证、建立城乡一体的产权交易体系、设立耕地保护基金、创新农村新型治理机制等为主要内容,让农民、农村回归经济自由与行为自由,真正实现权利的平等和机会的公平,进而推动政府职能转变、带动农村市场主体和自治组织协同治理,实现了广大农民在发展权、政治权、民主权等多方面的综合效益。论文以此为个案,旨在把握农村土地产权发展与乡村治理之间的内在逻辑,探索推动乡村治理转型的制度创新。

关键词农村土地产权制度;乡村治理;微观基础;制度创新;成都市


一、问题的提出

作为国家的一项重要制度,土地的产权制度无疑是连接国家与农民社会关系的核心。[1]无论从马克思主义关于生产力、生产关系和上层建筑之间的辩证关系出发,还是从新制度经济学关于制度要素作为经济增长的内生变量着眼,要解决二元经济结构及其在中国表现的“三农”难题,都无法回避中国农村土地与时俱进的制度变迁问题。[2]随着工业化与城镇化的不断深入,当前以家庭承包制为基础的农村土地集体所有制,由于其制度设计的缺陷出现了与市场经济的严重不适应,究其根源在于现行农村土地的产权残缺。因为产权的不完整,农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境。[3]本质上讲,农村土地政策变迁中农民权利的缺失反映了制度背后的两种逻辑之争:“一是国家(政府)逻辑,即认为只有国家才能代表全体人民的整体利益,国家所有权优先,以国家为本位;一是国民逻辑,即认为土地财产权应该更多地由作为国民的农民所支配,公民个人的财产权也是神圣不可剥夺的。”[4]在国家逻辑优先的考量下,农民作为公民的土地权利更因弱势的博弈能力和征地决策中的低度参与而得不到保障,并由此丧失其在乡村治理中的主体地位和自主能力。

实际上,站在历史演进角度来看,各个时期乡村治理体制的改革、乡村治理主体的有效性程度都与特定的土地产权制度变革休戚相关。从实践来看,土地产权发展对乡村治理的影响也是全方位的。伴随着土地产权制度改革的深入,农村社会正在发生深刻的变化,尤其是土地承包经营权的流转使农户家庭收入、劳动力流动、农村社会结构、社区公共需求等发生了变化,这些变化对村庄治理的内容、方向、目标乃至模式形成了一定的冲击。[5]伴随农村土地改革所形成的农业人口转移以及农村城镇化建设,使得村民自治的制度功能发生变化,村委会的职能也随之变化,更多的农村基层组织因缺乏集体经济支撑而大幅度减少运作空间,同时导致了农村公共服务的短缺;土地产权制度改革后,不少村庄的村民关系发生微妙变化,村民的经济理性大幅度提升,加之外部资本和各种管理力量不断进入村庄,长期以来形成的相对封闭的村落共同体将被彻底打破,从而进一步加剧村落社会内外关系复杂化,影响到农民合作水平和集体行动能力。[6]

在经济理性和主体意识的驱动下,现阶段乡村治理的核心命题体现为乡村治理各个主体之间的利益博弈和协调平衡,其终极目标指向乡村及广大农民利益的最大化。在我国城乡二元经济体制下,乡村治理主体失效的根源在于农村土地产权主体权利结构不当或失效,理应在国家权力、集体产权、农民权利以及其他主体权利关系中完善农村土地产权制度,特别是强化农村集体土地所有权,依托有效的产权制度建立起利益均衡机制,从而实现乡村治理主体的有效性选择[7],构建农村合作治理的行动逻辑和体制机制,也为乡村治理转型奠定坚实的微观基础。在此,微观基础指的是,潜在于农村现代化这一宏观现象中的微观活动,主要表现为乡村治理和制度转型中的个体行为及其相互作用。

作为我国西部第一大省的省会城市,成都市要率先面对城市化加速条件下农地产权制度、城乡关系发生重大变化的新机遇与新挑战。2003年以来,特别是获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”以来,成都市以破除城乡二元体制、推进城乡一体化为核心,以确权颁证、建立城乡一体的土地产权交易体系、设立耕地保护基金、创新农村新型治理机制等为主要内容,系统推进新一轮农村土地产权制度改革。其改革的核心思想是实现“还权赋能”,即赋予农民应有的自主权和完整财产权以及作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力,让农民、农村回归经济自由与行为自由,真正实现权利的平等和机会的公平,进而推动政府职能转变、带动农村市场主体和自治组织协同治理。本文基于乡村治理的视角梳理成都市农村土地产权制度改革的主要内容、成效与困境,旨在把握农村土地产权发展与乡村治理之间的内在逻辑,探索推动乡村治理转型的制度创新。

二、成都市农村土地产权制度改革的基本实践与创新经验

农村土地产权不明晰、不完整、不可流转,是城乡二元结构的主要症结之一。“不解决好产权问题,就激活不了农村发展的活力和动力,就形成不了城乡一体化新格局,”这是成都在统筹城乡改革发展实践中形成的基本认识。因而,成都新一轮的农村土地产权制度改革的纲领是建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村现代产权制度,其内在逻辑可以表达为“确权是基础,流转是核心,配套是保障”。[8]

1.推进农村产权确权颁证

确权,就是彻底理清农村各类土地包括承包地、宅基地以及宅基地上的附着物等的数量、边界并落实到农村集体和农户个人;颁证,就是将农村的土地、房屋按其归属和权责颁发证书,使农民手中有了土地财产的凭证,能依法对土地、房屋行使占有、使用、收益等基本权利,这为打通城乡生产要素自由流动的渠道和途径奠定了基础。经过试点探索和不断总结完善,成都总结出来“五个一致、应确尽确、程序规范、群众满意”的确权工作标准,坚持产权制度改革不走过场、不留死角,实现“确实权、颁铁证”的目标。“五个一致”指的是确权颁证要做到“土地、台账、证书、合同、耕保基金”一一对应,账(证)实相符;“应确尽确”指的是,只要是农村集体土地及集体土地上的构(建)筑物,除违法违规占用的土地和建设的构(建)筑物外,都应进行确权、登记、颁证,保证改革不留“死角”;“程序规范”要求必须严格执行“组织动员、调查测绘、方案议决、结果公示、确权颁证、耕保基金发放”的农村产权制度改革工作程序,关键步骤不能省,基本环节不能少;“群众满意”要求通过建立第三方调查评估机制,进行满意度测评,通过建立纠纷调处机制,化解矛盾问题,做到让群众满意。

与此同时,市委、市政府和市级相关部门先后制定了集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、集体土地上房屋所有权确权登记管理办法等130余个配套文件,指导开展改革工作,为改革提供政策支撑。市县两级财政追加了农村“产改确权”的投入,承担包括地基测量、权属调查和证书工本费在内的全部确权颁证工作经费,总数超过一亿元。为保证农村土地产权的权属清晰准确,市县两级制定了村、组集体土地、集体建设用地、承包地、房屋测绘测量的具体办法。结合第二次土地调查,利用高分辨率卫星及航空遥感影像图,专业测绘和人工丈量相结合,全面开展了农村承包地到农户、到地块实测工作,制作地块分布示意图和台账,并将实测数据导入农村土地调查数据库进行管理。

农村土地产权据实测量,解决了诸如承包地实际面积和台账面积、“产量亩”和“实际亩”不符,农民房屋实际面积超出批准宅基地面积等问题,彻底弄清了“家底”。权利的赋予也带来了农民自我意识的觉醒,确权颁证过程中,新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组,在村民充分自主协商的基础上,率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式进行土地流转,进行适度规模经营。“有恒产者有恒心”,这种“长久不变”的思路,被扩展到集体经济产权上,即将集体经济的收益分配权股份化,即凭股权证分钱。拿到了这些权证,人不管在哪里,到哪里工作,以至于把户口迁出,都有权力享受土地收益和集体经济组织收益。

2.建立城乡一体的产权交易体系

确权是整个农村产权改革的基础,是第一步;下一步就该是流转了。然而,现实中的土地流转还是存在着一些制度、法律上的瓶颈。比如,经过确权后农民已经取得了土地承包经营权证、集体土地使用权证和农村房屋产权证,但却难以作为抵押物获得贷款,农民的房屋也不能卖给城里人;而项目业主在租用农民的土地、取得土地承包经营权后,也无法以此作为抵押物进行融资。于是,确权颁证后的农村依然是死水一潭。但谁也没想到,汶川地震成了农地产权改革的助推器。灾后住房重建的重任以及重建资金的缺口,让国土资源部对整个灾区给予了特殊的供地政策,最重要的制度性突破就是增减挂钩指标可以突破县域限制,在整个成都市流动,以获得最大的资金投入灾区建设。这实际上意味着,成都农村的集体建设用地只要符合“用途管制、城乡建设规划、不建住宅”三条原则,就可以直接入市。顿时,几百万亩土地在市场上流动,在城乡之间“飞”了起来,成都农村成为了招商引资的主战场。随后,转包、租赁、转让、入股、股份合作等多种形式的土地流转在成都市各个区域纷纷推进。

为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转,促进生产要素在城乡间自由流动,成都市于2011年颁发《中共成都市委成都市人民政府关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见(试行)》,系统建立促进要素流动改革的四大服务机制,构建城乡一体的产权交易体系。一是建立了农村产权登记管理机制。按照系统、全面的要求,在全国率先建立了农村集体建设用地、土地承包经营权、农村房屋和林权登记管理系统及农村产权登记管理服务机构。二是建立了农村产权纠纷调处机制。成立全国首家农村产权仲裁机构,明确了职能职责、受理程序、仲裁办法,建立了相关部门分别负责的农村产权调处机制和基层纠纷投诉调处机制。三是建立了农村产权维权保护机制。在市和区(市)县法律援助中心增挂农村产权维护援助中心牌子,把城乡生产要素自由流转等涉及农村产权保护的事项列入法律援助范围;设立维权投诉电话、开展第三方调查,对农民产权受侵害的情况进行检查。四是建立了农村产权流转服务机制。成立全国首个“农村产权交易所”,构建市县乡三级农村产权交易服务体系,积极培育发展农村产权交易市场;制定农村产权流转配套文件和一整套流转交易的程序、规则、流程,保证农村产权公平自由交易。

3.设立耕地保护基金

在城镇化、工业化快速推进中,耕地保护与城镇建设用地需求之间的矛盾日趋尖锐,耕地保护压力加大,土地执法难问题难以解决,而我国现行的土地管理一直是用以计划经济为制度基础的行政和法律手段保护耕地,没有使用根据土地的经济特性和市场经济为制度基础的经济手段来保护耕地,农民承担着保护耕地的责任,却承受着比较效益低下的农业生产风险,耕地保护工作缺乏内在动力,保护耕地十分被动,保护责任难以落到实处。如何调动农民保护耕地的内生动力,成为成都农村土地产权制度改革中的战略性问题。为此,2008年,成都市在全国率先建立耕地保护经济补偿机制,即对承担耕地保护责任的农户发放耕地保护基金,为城市化和农村资源的大规模流转设立了一道保护耕地的“防火墙”。

成都市耕地保护基金由市级和区(市)县级各筹集50%,纳入专户,统一管理。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用费,不足部分由市县两级财政兜底。耕地保护补贴标准为基本农田每年每亩400元,一般耕地每年每亩300元,扣除10%的土地流转担保金和农业保险,打到农民“耕保卡”上的数额分别是360元和300元。根据本人意愿,也可选择将耕地保护补贴转到养老保险卡,抵扣保险费。

耕地保护基金发放以农村土地确权颁证为前提和依据,建立了实地、承包经营权证书、耕地保护金发放台账、耕地保护合同、耕地保护金帐户一致的发放管理办法,调动了农民参与农村产权制度改革的积极性,倒逼农村土地确权颁证工作必须“做实做细”,较好地促进并保障了成都市农村土地产权制度改革。耕地保护基金的筹集和发放也使成都市的土地收益从城市向农村、从非农产业向农业、从经济发达区域向经济欠发达区域流动,以财政转移支付方式使保护耕地的农民分享到了工业化和城市化发展的成果,建立起了“发达支援落后、城市反哺农村”的改革成果分享机制。与此同时,以财政性的耕地保护基金为依托,为农民购买养老保险,实际上就是为农村社会保障体系缴入第一笔“保费”,开起了农村社保体系的大门。

4.创新村民议事会制度

在成都,村民议事会被认为是由农村土地产权制度改革“逼”出来的意外收获。在土地改革过程中,多年累积的矛盾,一下子全冒出来了。利益怎么调整?矛盾怎么化解?清官难断家务事,交给上面的干部处理,难保公平不说,群众也不一定买账。2008年,双流、邛崃、彭州等地农村自行探索村级治理的新机制,一些在村里有资历、有威望的村民被推举出来,最终成立了村民议事会。2008年11月,成都市颁发《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》,形成了村级治理机制整体框架。按照约定,各村新成立的村民议事会是村级自治事务的常设议事决策和监督机构,由村民们民主选举产生村民小组议事会,再从每个小组议事会中推选3—5人成立村民议事会,不定期商议村级自治事务。村民议事会对村民会议负责并报告工作,接受其监督。村两委成为村民议事会的执行机构,负责落实议事会的各项决定。民主出智慧,村自治组织还通过村级公共服务和社会管理改革采用民主议定项目、民主监督项目、民主评议项目的方式建立健全了议事规则,形成了“议题收集、议题审查、议题议决、结果公示、执行监督和评议整改”等工作流程。由此,村民“自己议、自己定、自己干、自己管”的积极性被调动了起来,参与村级民主决策、民主管理和民主监督的意识和水平也得到了提高。[9]

三、成都市农村土地产权制度改革的成效与困境

土地及其产权的变化必然会对经济、社会、政治产生巨大的影响,特别是对地权所在村庄产生影响。从成都的实践来看,土地产权发展推动了乡村治理体制机制创新,在保障农民财产权利的同时,也通过改革实现了广大农民在发展权、政治权、民主权等多方面的综合效益。与此同时,着眼未来时期,继续深化改革也面临一些制度障碍和治理困境。

1.成都市农村土地产权制度改革的成效

(1)保障农民权利的完整性。成都的改革经验表明,乡村治理的基础在于实现城乡居民的权利均等化。成都改革的核心思想是“还权赋能”,通过全面确立有保障的农地转让权和财产权,取消现行制度中对农民权利的不当限制,还权于民,实现城乡土地“同地同权、同地同价”,让农民分享到城镇化进程带来的更高收益,为长期的发展打下可靠的制度基础。不仅如此,改革让农民回归经济自由,改变了农民由于财产权受制于人导致的政治权利、民主权利、享受平等公共服务权利得不到充分保障的现状,实现了农民权利的完整性。这不仅让农民可以公平自由参与市场经济,也增加了农民参与乡村治理的“话语权”。

(2)培育农民群体的自主性。农民财产权利的实现提高了个体的自主性意识,实现了农村治理的主体性回归。对于农村来说,土地流转凸显出土地作为农民财产和收入来源的重要性,也激发农民组织起来,在与实力强大的公司谈判和与政府的对话中争取自己的利益。这些农民自发组织起来的农村议事会,在维护农民利益,搭建土地流转平台,参与土地流转谈判,解决农民内部纠纷等方面,都发挥着积极的作用。[10]同时,通过设立村级公共服务和社会管理专项资金,又为基层民主注入实质内容,从制度上保证了农民主体性与自主性意识的良好实践,培育了农民实行乡村治理的行动能力。

(3)推进农村协同治理局面的形成。生产要素自由流动、市场交易和集体协商等形式不仅引发农民收入、就业、身份的变化,而且会推动乡村治理模式发生变化。传统农村管理格局中,村“两委”居于主导地位,而村民(代表)会议、集体经济组织及其他经济社会组织则处于次要地位,难以形成协同式的农村公共治理局面。伴随农村土地产权制度改革,农村基层治理机制改进了农村治理格局,实施的“以建立村民议事会制度为突破,推行决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离,完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制,加强和改进党组织的领导”等一系列举措,将大大推进涵括村党组织、村民(代表)会议、村委会、集体经济组织及其他经济社会组织、村民民众等在内的多元主体协同式农村治理局面的形成。

(4)促进了基层政府自身的治理变革。土地产权制度改革不是单一的经济改革,它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化,涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”,转向承担规划、推动制度变革、搭建产权交易平台、维护土地安全、接受第三方监督的服务型政府。这势必牵动利益的调整,权力的重新分配,带动或影响职能、机构和官员作风的转变。实际上,政府积极介入与乡村自治的结合是推进土地产权制度改革,进而实现乡村治理的关键。

2.成都市土地农村产权制度改革的困境

(1)实现农民权利的完整性需要突破制度障碍。成都市农村产权确权颁证工作已全面完成,但面临着“确权之后流转不畅”的现实问题。现行法律法规对于农村土地集体所有权主体及其权利边界的规定模糊不清,宅基地、农村房屋只能在集体经济组织成员之间流转;农村产权制度改革要求“征地拆迁按产权赔偿”也与我国现行征地补偿政策存在冲突;农用地、宅基地在法律法规上不是金融机构认可的合法抵押物,而且绝大多数金融机构不愿进入农村市场,农民依然面临着贷款难的问题。现行的户籍制度、社会保障制度和公共福利制度安排尚未破除城乡二元社会体制,农民对于农村土地的保障性依赖依然明显。

(2)农民群众维护自身权利的能力急需提升。农村产权制度改革一定程度上增强了农民群众的产权意识,但距离农民群众依法、主动、有效维护产权权益还有很大差距,进一步强化农民群众的产权和物权意识,培育农民合法运用产权维护自身权利的能力和素质,还是一个艰难而漫长的过程。特别是当市场经济的强力渗透、外部资本大规模涌入农村时,农民如何面对市场,如何联合、合作、实现产业化是乡村治理面临的重要问题。

(3)乡村社会关系面临裂变。土地产权制度改革在很大程度上打破了广大村级组织与农户之间的维系纽带,致使村集体基本处于空壳化状态并且弱化集体“成员权”意识,将影响到基层组织与农民之间的关系。在既缺乏士绅传统又缺少集体经济支持的情况下,分散的农户很可能进一步“原子化”,难以有效整合。[11]更需要注意的是,土地流转不仅带来经济分化,而且带来农村阶层的社会分化,既能造成农民两极分化及农民贫民化,又容易产生阶层矛盾和冲突,造成乡村社会关系分裂和村庄共同体解体。

(4)农村社会稳定存在隐患。作为涉及农村基本生产资料再分配与再调整的土地产权制度改革是一场以经济利益改革分配为导向的乡村重大公共事务活动。不可否认,地方政府自利性即对土地财政的依赖还是现行农村土地制度改革的原始驱动力,强权力量的主导和市场经济的大规模介入难以确保农民和农村在这场经济利益改革分配中的话语权,更难以确保失去土地的进城农民可以获得稳定就业与收入从而在城市体面地生活下来。围绕利益之争和因产权制度改革产生的产权纠纷及福利分配问题,如果得不到有效调处或疏导,最终可能会引发群体性事件,甚至演变成社会冲突,成为影响农村社会稳定的一个隐患。

四、推动乡村治理转型的制度创新

乡村治理离不开乡村社会的基本经济制度安排。农村土地财产权的不同制度安排产生不同的乡村治理权威结构和治理模式。[12]为实现乡村治理的全面转型,“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,还需要为促进农村土地产权发展提供一系列的制度创新。

第一,促进农村土地产权流转制度的法律创新,构建农民权利法定化机制。十八届三中全会指出,“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。”因而,要在国家制度层面“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,加紧完善农村土地流转的相关立法,构建农民土地权利法定化的制度保障体系。

第二,完善农村产权交易体系,夯实农民权利的实现机制。“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,建立城乡统一的建设用地市场,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置;完善农村产权流转交易的程序、规则、流程及相关办法,保障农村产权的有序流转;进一步探索创新农村金融产品和服务,健全农村产权抵押融资配套措施,完善农业保险制度,鼓励社会资本投向农村建设;推进农业经营方式,创新积极引导发展农民新型合作组织,着力培育农村市场主体。

第三,健全城乡基本公共服务均衡发展制度,完善被征地农民的多元保障机制。在农村土地流转中,农民最大的顾虑是土地使用权流转后失去了土地所承载的社会保障功能,影响其基本生存所需的就业、养老、教育、医疗等。只有通过完善农村社会保障制度,推进城乡基本公共服务均等化,才能促使农民逐步摆脱失去土地的后顾之忧。

第四,推动村民自治向新型农村社区治理转型,建构与土地流转相适应的新型乡村治理体系。合理划定社区规模,搞好组织重构、社工队伍、服务下乡等方面的建设[13];培育新型农民,提高农民群众的公共精神和自治能力,增强社区内部凝聚力;进一步明确农村集体经济组织的产权主体,强化社区自治组织对公共资源的拥有及控制能力,完善新型社区治理结构;拓展农民利益表达和民主参与的渠道,探索各种形式的利益协商与利益分享方式。

第五,处理政府主动改革与民间自发创新的关系,促进政府职能转变。权利界定需要相当数量的一次性投入,没有政府的推动,农村的产权系统在短时间很难通过市场自发完成,但对于乡村内部、农户层面的利益调整,政府无需强行介入评判是非曲直,而应该通过完善乡村治理结构,经过村民自治的程序和组织加以调节和定夺,并在必要的程序、结果上保证确权、土地流转的有效性和公正性。通过农村土地产权制度改革,进而推动行政体制改革和“服务型政府”建设,促进政府向公共服务提供者的角色转变。

五、结语

经济利益调整是提升村民参与的动力之一。成都市新一轮农村土地产权制度改革落实了农民对土地和房屋的财产权,构建了农村市场经济微观基础,也为农村生产要素流动、户籍制度、基层民主等重大改革创造了必要前提,有效维护和保障了农民权益,促进了城乡发展权利的平等。更为重要的是,产权作为协调各方利益关系的边界,完整的农村土地产权制度,构建了农村多元治理主体的行动逻辑,也为乡村治理转型奠定了坚实的微观基础。当前,承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面,再一次推动农村生产力的大释放,而由此推动的乡村治理的改善,成为破解农村地区发展“瓶颈”的有效手段和农村社会经济发展的必然要求。