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村官腐败的形成与治理:“四权”同步的视角

作者:马华  责任编辑:余孝东  信息来源:《江苏行政学院学报》2017年第2期  发布时间:2017-09-12  浏览次数: 711

内容提要现行的村官权力既源于自治体内的群众授权,又源于行政体内的政府授权。“谁授权谁监督”逻辑表明,要解决村官权力失控导致的村官腐败,就需要内外力量共同作用。在行政控权动力不足的现实情况下,需要建立新的机制激发自治体内部的制约力量。自治体作用发挥的内动力的核心在于自治权利的发育,村务监督制度的创新为自治权利的发育提供了必要的组织基础。以监督权为出发点,促进权利向权力的转换,完善现有的村务监督制度,建立监委会监督和选举监督、决策监督、管理监督“四权”同步机制是治理村官腐败的有效路径。

关键词】村官腐败;村务监督;权利发育;“四权同步”


“小村官、大腐败”已经成为新常态下值得关注的现象。村官虽小,一旦贪腐,造成的社会危害极大,直接损害农民利益,严重影响基层社会稳定。十八届三中全会指出要建立健全村民监督机制,2015年中央一号文件强调要完善村务监督委员会制度设计,健全村民对村务实行有效监督的机制,加强对村干部权力的监督制约。2016年中央一号文件再次强调要建立健全务实管用的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构,加大对农民群众身边腐败问题的监督审查力度,重点查处土地征收、涉农资金、扶贫开发、“三资”管理等领域虚报冒领、截留私分、贪污挪用等侵犯农民群众权益的问题。中央持续要求基层进行监督机制创新解决村官腐败难题,彰显了这一问题的重要性和迫切性。

一、问题描述:体制阻碍抑或制度失败

大多数学者认为村官腐败的根源在于现有乡村“压力型”体制下乡镇行政权干预村庄自治权、村级行政事务与自治事务的交错为村官腐败提供了可能。如徐勇(1997)在20世纪末,就以国家与社会的互动关系为研究视角,认为国家与社会、行政权和自治权的冲突,导致村干部游移在代办乡镇政府任务的“代理人”和管理村庄社会的“当家人”之间,从而将两种角色混为一体借机腐败[1];王冠中(2009)也认为,“乡政村治”致使国家公权和社会治权边界不清,给公权在“自治”旗号下寻租获利留下了巨大空间。[2]因此,他们认为要有效防治“村官”腐败,需要进一步明确“乡政”和“村治”的关系,规范国家公权和社会治权的权力运行机制,通过行政放权来缓解角色冲突,进而遏制村官腐败。也有学者的看法更为激进,既然两者关系不清难以解决,将自治范围扩展到乡镇,以“自治”合并“行政”,就可能解决乡村权力关系的边界问题。如杨嵘均(2007)认为破解村务公开的困境在于扩大基层民主自治范围和层次,建立乡委员会的自治组织,进行“乡镇社区”治理。[3]诚然,体制因素是村官腐败的根本性因素,正是行政权对自治权的干预,使得村庄自治难以真正实现。但是,治理村官腐败仅仅依赖于行政放权或者是激进性的体制改革,似乎过于理想。

孟德斯鸠早就告诫过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不移的一条经验,有权力的人们使用权力,一直遇到有界限的地方才休止。”[4](P154)如何对村官的权力进行制约,研究者们从国家的视角和社会的视角形成了不同的观点。有人认为村官腐败根源于国家权力制约监督的失控,应该加强国家和法律对村官的监督。如张悦(2015)认为,现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,乡镇政府对村级仅仅是指导关系,村级权力缺乏国家权力的制约;加之基层法律法规及制度安排没有落到实位,导致村官成了党、政、法“三不管”干部[5]。也有研究者认为村官权力属于社会权力的自治问题,应该依靠自治体内部的权力约束。如周庆智(2015)认为,社会自治不仅能够消除村官腐败的制度土壤而且能够有效地遏制国家权力行为对社会生活的不当干预甚至侵害[6]。还有研究者主张治理村官腐败应该将内外监督有机结合起来,如韦少雄(2014)认为,“自下而上”和“自上而下”横纵结合机制是有效实现村务监督的最佳愿景,而在现实中则过多强调村民的自主行为,忽视了基层政府的作用[7];周功满更是提出:“在当前条件下,村监会要摆脱运行困境,充分发挥村务监督的制度功能,实现对村党支部和村委会的民主监督,需要强化与乡镇纪委的工作联系,与之形成一种良好的合作关系。”[8]

日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾,使得村民自治面临着严重的发展危机(卢福营,2009)。“村监会”是村民自治发展到一定阶段的产物,是对村民自治制度的发展和完善。村务监督委员会被称为是村务监督制度的革命性创新,也是村民监督权利发育最为明显的标志。常设性不受村委会权力干预的监督组织——村监会的出现使村庄权力呈现出决策、管理和监督“三权”分立的格局。然而,村务监督委员会成立十余年来,其运行效果与最初的设想存在一定差距,反而经常陷入“监督无力”的困境。很多学者认为存在的问题在于,村监会是村民自治体下新生事物,是村庄内部新的组织机构,与该机构配套的制度不完善是造成其作用未有效发挥的根本原因。如韦少雄认为,2010年修订的《村委会组织法》对村监会的制度规定存在诸多问题:可能出现党支部委员兼任监督员导致其独立性不强,监督范围过窄(主要负责民主理财,监督村务公开等制度的落实),功能有限,惩戒性制度缺失和监督成员待遇没有明确来源等问题。

诚然,行政体制对自治权的束缚和村务监督制度自身的缺陷都是客观事实,也是导致村官腐败和影响治理效果的重要因素。但是,我们假设,如果完全排除行政权对自治权的干预,在制度层面设计更加完善的村务监督制度,是否就一定能够保证村庄公共权力的规范化运行,村官腐败也就销声匿迹呢?事实证明,两者是治理村官腐败的必要条件,而不是充分条件。要治理村官腐败仅靠排除外力干预和监督制度设计是远远不够的,还要从自治体内部寻找制约村官权力的力量和机制。

二、形成机理:权力来源的“双重性”与外部监督动力不足

村官腐败的发生在于村官掌握的公共权力缺乏监督和制约,村官的权力应该由谁来约束?“谁授予谁监督”的基本逻辑告诉我们,权力的运作要由授予者监督。但不同时期村官权力来源不同,或是行政授予或是社会授予,还可能是两者兼而有之。

人民公社时期是国家政权对基层社会全面控制时期,这一时期通过党的领导、宣传下乡等方式,国家实现了对基层社会的全面控制。大队和生产队干部是这一时期的“村官”。国家为实现工业化的需要,赋予大队干部行政权力,因此大队和生产队干部成了新政权在基层社会的合法的“代理人”,其职能是全方位的,行政管理权和经济管理权高度重合,其主要职能是协助国家从农村汲取资源。“公社干部拥有对农村资源和人员的绝对支配权,并以高度行政化的行为方式管理农村事务,公社干部的主要职责是贯彻和执行国家下达的生产计划和生产任务,尤其是必须完成国家规定的粮食和农副产品征购任务,同时监督、管理及协调生产大队的生产、分配等其他活动,大队干部则协助公社监督、管理生产队的生产活动,进一步落实国家的各项计划和任务。”[9]社队干部无论是从其任职资格的前提、身份的获得还是职能的行使都体现着新政权的意志。责任和信任、信仰和荣誉对村干部来说比报酬显得更为重要,加之这一时期的集体经济较为贫弱,村干部的腐败主要表现为“生活特殊化”和“特权化”,因此整体上这一时期的贪腐并非特别严重。国家对村官腐败的治理主要是通过自上而下的运动,进行体制内的“肃清”,村民的检举和揭发也都是在国家工作队的动员下的被动参与,缺乏持久性。

改革开放之后,随着人民公社的解体,国家对农村社会的控制减弱,农村社会的活力增强,农民对政治体制的依赖弱化。与此同时,大队干部和生产队干部的职能也发生了变化,不需要再承担更多的直接指挥生产的任务和社会事务,不少地方在“公社体制解体过程中,尽管生产有农户自我负责,而基层公共事务和秩序却陷入无人管理的‘治理真空’状态。”[10]随后,广西宜州市和罗城地区出现了以自然村为单位选举村委会干部解决社会治安等公共问题的组织,这是最早的村民自治形式。其村官的产生采取的是以“屯”或者自然村为单元直接选举的方式;村庄内部事务的决策由户代表或全体村民直接讨论协商;村庄的管理权由全体村民委托给村干部行使。自治体的建立遵循“利益相关、地域相近、文化相连、规模适度”的特点,管理权易于受到村民的监督。这一时期的自治组织是真正的自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。它的价值得到了国家的肯定,并进行推广。但在后来的发展过程中出现了变化。“1998年法律规定的村民委员会所在的‘村’不再是‘自然村’,而是建制村,即国家统一规定并基于国家统一管理需要的村组织,且是村集体经济单位。建制村是国家统一规范和规制的产物。”[10]国家对村民自治的这一规制更多的是考虑到村委会要协助乡镇政府落实国家政策,实际上是让其承担更多的行政职能。为了使得村干部能够更好地执行行政任务,基层政权要对其进行权力授予,但这种授予具有隐蔽性。如在村干部的选举中为能够选出乡镇政府理想的“代理人”,对选举过程进行不当干预;在村务管理中,变相给村干部施压,使村庄利益服从于乡镇利益等等。正是这种隐蔽性的授予使村干部在获得村庄的自治权外同时也具有了体制内的行政权。可见,现行的村官权力来源具有“双重性”,这也是村干部以“代理人”和“当家人”双重身份出现的内在原因。

村官权力来源的“双重性”和行政授权的隐蔽性,导致村庄内部事务的复杂化,也为村官处理村务过程提供了可寻租的空间。因此,从授权逻辑上看,治理“双重”授权村官的腐败,要发挥内外两种力量对村官权力的运作过程进行协同监督,但现实中这两种类型的监督并未发生或者起到有效的作用。从行政体制内部的角度,村官既然是“准行政机构”,上级党委和政府就可以对村官采取“体制内”行政和纪律监督。但法理上看,村官权力由村庄全体村民授予,乡镇政府的行政授权实质上存在“非合法性”,因此,不应受到行政权的监督。现实中,对村干部的监督由镇纪委执行,而多数镇纪委仅设立纪委书记一职,且隶属于镇党委管理,难以独立开展工作。退一步讲,即便党委政府能认真监督,压力型体制下的“乡村利益共同体”也会使乡镇党政部门缺乏监督村官的意愿。税费改革之后,乡镇财政收入和人员减少,基层乡镇自身的行政能力减弱,国家日益增多的惠农政策依然需要村官代表村委会予以落实,乡镇党政部门对村干部的隐性支持未发生根本改变。所以,更多的情况是,行政体制对村官并未进行有效监督,反而形成了一种保护机制,纵容其腐败。唯有在基层矛盾冲突加剧,爆发持续上访或者群体性事件情况下,乡镇政府才不得不对村官行为进行干预。此外,监督权如由县级以上监督部门执行,则又受资源和层级所限,周期性的行政监督不仅要耗费大量的资源,而且治标不治本。本文认为村官权力的正当性来源于全体村民的授予,其权力的行使也应由村民自治体加以监督,也只有全体村民自治体的监督才具有权威性。所以,从长远和根本上看,村官权力监督要由自治体自身来解决。

三、核心变量:监督权利的发育与整合

《村民委员会组织法》规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说村民自治要通过“四个民主”这一路径来实现。从村官权力的控制角度来看,“四个民主”既是一个完整的系统,也是一个完善的流程:由村民代表大会民主选举产生村官,村庄重大事务由全体村民以村民大会的形式直接决策,村官按照决策过程进行管理,管理过程接受全体村民的监督,四个步骤相辅相成,达到制约村官权力的目标。但现实的情况是,村庄内部社会结构变化剧烈,人口向城市快速流动的时期,大部分村民忙于外出打工,参与村庄治理的热情减弱;加上建制村规模较大,全体村民直接参与村庄治理的成本较高,大多数村民参与民主管理的意愿不强,村民自治内生动力严重不足,因而自治权缺少内生力量的支持,更容易受到行政权的挤压,村民自治也逐渐演化为少数村庄精英的自治。由此,村官腐败愈演愈烈。

实质上,治理村官腐败是自治体内部的事务,关键是要促进村民自治权利的发育与整合。从“权利——权力”的关系来看,监督权是每一个村民享有的权利,也就是说,每个村民都有权对村干部的行为进行监督。如果能够通过特定的机制使监督权利持续转化为监督权力就能达到制约村干部掌握的公权权力的目标,这样的监督机制就是有效的。一般来说,监督权利向监督权力的转化需要四个方面的条件:一是权利主体有主动的监督意愿;二是主体有行使监督权利的能力;三是主体有行使监督权利的载体;四是主体有行使监督权利的机制。从监督意愿来看,村民是否愿意监督村干部受多种因素影响:一是监督的效应意识,也就是在监督之前进行成本与收益之间的理性分析,从而决定是否进行监督;二是与自身利益关联度强弱,利益关联性越强监督意愿越强;三是监督人是否具有公德心和公益心,即个人的品德和信仰也是决定是否愿意进行监督的重要因素。从行使权利的能力来看,由于村官的腐败往往具有隐蔽性,监督者不仅需要一定的经济基础和足够的时间成本,而且需要一定的素质和技能,尤其是组织发动群众的能力。从载体看,其主要功能是通过特定的监督组织将农民分散的监督权利转化为组织化的监督权力;从机制上看,就是要建立科学合理的控权机制,将各种因素进行系统组合。现阶段,随着村庄社会经济的快速变化,阶层、群体之间的利益分化加剧,尤其是在利益内生性密集型村庄,村民限制和约束村官权力的要求越来越强烈;村庄的开放性和流动性,农村教育水平的提高使得村庄精英具备了合法有序监督村官权力的能力。此外,村务监督委员会的创新又为监督村官权力提供了组织基础。因此,以村务监督组织为依托,以民主监督权为起点,促进村民的监督权利的发育,已成为构建新的监督机制,治理村官腐败的可能路径。

需要指出的是,新的机制建立要以完善现有的村务监督制度为前提,要保障村民与监委会之间“委托—代理”关系的正常化,使“权利—权力”能顺利转化。整体上看,现有的村务监督制度设计上存在诸多问题需要解决:一是监督范围过窄。村监委会的产生源于村庄财务危机引发的财务管理需求。但是相关法律对村务监督会的权力规定依然停留在财务监督层面,限制了该组织权力的发挥。这一限制如何突破?二是监督组织与党支部之间的关系依然不清。监督组织是否可以监督党支部?在“一肩挑”的权力结构下,监督组织该如何发挥作用?三是监督组织本身依靠监督者的力量,具有一定的弹性,谁来约束监督者?等等,村务监督制度要根据现实中出现的问题不断完善。

四、治理进路:“四权”同步监督机制的构建

再好的制度设计仅停留在文本上是没有意义的,直接决定治理成效的是制度在现实操作过程中运行状况,而切实可行的运行机制是制度发挥作用的保障。所以,规范村官权力,需要以监督权为核心,建立系统化的全方位的监督机制。

在村民自治的“四个民主”中,民主选举是前提,民主决策是关键,民主管理是核心,民主监督是保证。从“四个民主”的角度来看,“村官腐败”之所以愈演愈烈,在于民主选举未选出合适的“当家人”,“当家人”在接受村民权利的委托之后没有按照规定组织村民进行民主决策,没有按照村民决策的结果进行村务管理,其权力的运作缺少村民的民主监督。所以,要解决村官腐败,就要解决选举权、决策权、管理权和监督权“四权分治”,将村官权力置于村级治理的“四权同步”的整体程序中。这里,关键是监督权的功能充分发挥。防止村官腐败的突破口在于民主监督权的完善,在于对民主选举、民主决策和民主管理过程进行全面、系统的监督,最终达到“四权同步”。具体来看:

首先,要在实践中完善村监委监督机制。监督权是“四权同步”机制的核心,要达到“四权”同步首先要完善监督权。这涉及两个问题,一方面要保证村监委权力运行的独立性,减少村“两委”权力对村监委权力的干涉。监委会成员要按照监委会相关制度规定,由村民代表大会或者村民大会民主选举产生,而为保证村民代表的公正性,村民代表应由各村民小组以户为单位直接选举;监委会要有独立的办公场所和经费,定期召开例会,运作过程要规范化,在必要时,县乡两级纪委要对其工作予以支持;另一方面要体现监督权的群众性。村庄公共事务繁杂,自治权受到行政权力的挤压,常设的监委会人员和能力有限,要对村庄的党务、村务和财务进行全方位和全过程的监督,仅仅依靠监委会三到五名成员是难以实现的。监督权来源于群众,联系群众,以群众为其力量来源,才能使监督更有力。因此,监督组织需要将村民动员组织起来,共同监督。

其次,要建立程序化的选举监督机制。民主选举是基层民主的前提和基础,是村干部权力合法性的来源,选举结果的合理与否直接影响着民主管理和民主决策的效果,甚至影响到村庄政治生态的好坏。民主选举之所以必须“相对”完善,或者至少在程序上是“民主”的,在于它初步实现了村民的直接参与。然而,现实中,民主选举依然存在诸多问题。尤其是选举前后镇政府干预、控制选票和贿选等现象依然存在。要排除这些干扰,监委会在选举之始发就要对选举的整个流程进行全程监督,以防范和排除选举中的违法违纪行为,保证选举结果代表民意,选出德才兼备的“当家人”,减少后续村官腐败发生的可能性。

再次,要建立规范化的决策监督机制。民主决策是指村民通过村民大会、村民代表大会或村民委员会按照多数人的意见决定涉及村民切身利益的村庄重大事务,制定、修改村民自治章程、村规民约,是推动决策科学化、民主化的重要环节。现实中的民主决策制度、程序和机制等也存在诸多问题,如村领导干部“一言堂”,村民自治异化为“村干部自治”,真正的决策主体——村民被排斥在决策之外,等等。在基层政权干预下,长期以来形成了村干部精英决策。精英决策具有一定的效率,但这与我们民主自治的精神是背离的。从自治权的规定来看,决策权应由村民代表大会或者村民大会来行使。因此,决策监督的重点是,村干部是否组织村民对村庄重大事项进行集体决策,决策程序是否符合规定,是否按照决策结果执行等等。此外,对于决策议题的选定,参与议事人员的确定等具体内容,也要制定专门决策制度予以规范。

最后,要建立协商互动的管理监督机制。民主管理是指在村民的广泛参与下,村庄各类组织依据党的方针政策、国家的法律法规及村规民约共同管理村庄事务,是村庄实现有效自治的重要方式。民主管理权是“四个民主”中唯一的一项授予村委会行使的权力,内容涉及方方面面,纷繁复杂,甚至包括选举、决策和监督都可以看作是广义的管理内容。很多管理内容都与国家政策的落实有关,村庄管理和政策落实相互交织,这使得村干部往往以自身利益出发进行单向的“行政式”管理,村民也往往习惯于由村干部“替民做主”。多数情况下,村民不关心村务,既不参与也不反对。这种管理方式往往使私利与公利的矛盾激化,容易引发不稳定。所以,民主管理重点在于管理方式的转变,以村务和财务管理的多元主体双向互动,代替单一依赖少数村干部的管理方式。因此,民主管理的监督就是对村务管理方式的监督,如村委会的管理是否有多元主体参与,管理的方式是行政命令式的还是沟通协商式的,管理的过程是否尊重民意等等。

村官腐败源于其产生的选举机制,又藏匿于村官权力的运作全过程,对村官权力的监督应该是对“四个民主”运行全过程的监督。“四权同步”的村务监督机制是以现有的村务监督委员会为基础,以村务监督委员会功能和作用的充分发挥为前提,以监督权促进选举权、决策权和管理权的落实。该机制可以使村官的产生及其权力行使的全过程都处于村民的监督制约之下,应能有效防止村官腐败。


参考文献:

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