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农村产权改革:认知冲突与操作难题

作者:党国英  责任编辑:余孝东  信息来源:《学术月刊》2014年第8期  发布时间:2017-09-12  浏览次数: 745

摘 要完成农村产权改革的艰巨任务,必须破除关于产权的意识形态的规定性,用技术性思维理解产权改革的意义。国民共同共有产权、社区共同共有产权、按份共有产权以及私人产权,各自适用于不同经济属性资产配置要求,如果错乱配置必导致效率、平等与稳定的同时缺失。中国传统集体经济制度的主要弊端,便是用唯一的社区共同共有产权形式配伍复杂的农村社会经济活动,将农民的社区成员权与经济组织成员权搅和在一起,引起一系列基本社会经济关系的扭曲。农村产权改革的基本方略,是依据产权配置的技术性要求,在农业经济的竞争性领域以农民可退出的合作经济组织替代现行集体经济组织,形成可交易的成员权;在农村公共服务领域以普惠性的社区共有产权替代以户籍为取舍标准的歧视性共有产权,形成平等的居民权。改革的突破口是土地承包权或集体股权的明晰化、土地要素的市场化以及政府对土地规划及用途管理的科学化。

关键词土地制度;产权改革;集体经济


早在五年前的中共十七届三中全会上,党中央就已经提出了很积极的农村经济体制改革方案:一是要调整“统分结合的双层经营体制”,使集体经济这个层次向农民合作社转变;二是明晰土地产权,实现农民的土地承包经营权长久不变;三是建立城乡统一的建设用地市场。这三项改革意见如果落实,其意义不可估量。但是,在过去五年里,中央政府一直没有出台具体的改革方案,个别试点地区的经验也没有总结推广。十八届三中全会的有关文件扼要重申了前述改革路径,但有关官员对文件的解读却引起不小争论。本文拟对改革的一些认识问题作一讨论,并提出克服改革难题的一些意见。

一、产权:由意识形态概念转变为技术性概念

(一)重新认识产权设置的功能

在过去很长的时期内,我们紧紧地把产权制度设置的功能与意识形态捆绑在一起,束缚了我们的思想,妨碍了我们搞活经济体制的手脚。这个局面必须打破。

意识形态是执政党的一整套合法性认识规范。这种认识规范必须得到民众的认同才有效力。多年的实践证明,受民众认同的合法性认识规范主要与结果有关,而不是与手段有关。邓小平深得此中三昧,提出了著名的“猫论”,但我们没有真正领会他的思想,突出的表现便是对与产权相关的问题不求甚解。

成功的改革应该在效率、平等及社会稳定诸方面求得增益,并找到一个大致适当的、动态的平衡点。这应该是意识形态的核心所在。如果把某种达成此目标的手段看作为意识形态的要素,不仅徒增体制僵化,还使利益集团关系变得凝固,产生失去民心的风险。

产权理论研究表明,产权关系的类型与经济发展的技术类型有密切关系。例如,在农耕文明时期,土地产权不仅满足私人物品生产的需要,还要满足公共品供给的需要,所以,无论东方还是西方,除无人、少人的土地由君主所有外,一般的耕地都有可能划出一部分作为“公地”。进入工业文明时期后,政治家有了解决公共品供给问题的新的手段,创立了公共财政,一般不再会将可耕地划出一部分作为“公地”来满足社会的公共品需求。现代社会可以有公地,但它不会是可耕地。如果哪一个国家将耕地拿来满足公共需求,意味着这个国家还处于农耕文明时期,或者意味着这个国家的产权制度设置不合理。历史逻辑表明,我们只需要把产权设置看作一个自然的技术性的问题即可。一定的产权当然对社会平等有影响,但人为地大规模否定在历史上长期存在的产权关系,常常不能增进平等,更导致效率的巨大损失。

(二)“产”与“权”结合的机理

把产权设置看作一种技术性事件,需要知道其中“产”与“权”的技术性联系。

第一,因为“产”是一个渐变的谱系,“权”也会与之相适应,有某种过渡性或渐变性。任何一项经济活动,只要“外部性”很小,即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突,就可认定其有私人属性,相反,则可认定其有公共属性。在实践中,虽然这两种属性是“渐变的谱系”,并没有严格的界限,但不能由此认为无法进行制度设计。这要求我们的产权设置不能走极端。在竞争性领域,不同情形下的竞争性会有差异;在公共性领域,不同具体方面的公共性也会有差异,这就决定了“权”的设置要具体化。即使一项经济活动有公共性,也不一定要搞共同共有产权。政府可以设置私人产权,而通过类似用途管制的办法,对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家,这很普遍。

第二,在私人物品生产的竞争性领域,一般奉行竞争性的“要素分配原则”,出资者得利润,出力者得工资,献地者得地租。在这里,与“产”所匹配的是“独占权”。任何要素都没有投入的人士,不能直接获得报酬;如果他的生存成了公共性问题,则要由公共部门加以解决。违反了这样的原则,任何一个社会都将掉入低效率陷阱。中国农村的传统集体经济之所以要改革,盖因为这个制度将一种“集体成员权”看作获取收益的依据,而这个成员权又与“户口”相联系。这是中国农村各种乱象的总根源。

第三,在公共品生产服务领域,一般奉行“普惠分配原则”,只要一个人生活于某个社区,社区的公共品就应给予他平等提供。在这里,与“产”所匹配的是“平等权”。一个社会如果没有了这一条,就不会和谐。而我们国家又普遍地违反这一原则。大量农民进入各类城市后,因为随身没有携带户籍,他们即使是某地的常住居民,也没有基本的平等获取公共品的权利。这是中国城市各种乱象的主要根源。

(三)合理确定土地制度的公权边界

1.共有产权的技术性质。

静态地说,人类产业链与利益链相互交织,构成了一个复杂的三维空间,如果在每一个节点上每一个主体的活动按照市场信息的引导,而不产生私人成本与社会成本的偏离,就不需要权威机构替代私人做主,也就不需要共有制;若相反,就有可能需要设立共有产权。这种情形发生的基础原因是由技术性因素决定的。例如,乡间为农户服务的道路如果搞封闭管理,按使用程度收费,其监管成本极高,只能按公共品提供,建立共有产权。如果不适当地扩大共有产权的使用范围,会扩大私人成本与社会成本的差额。

强调共有产权的意识形态规定性,在学理上是肤浅的。共有产权被看作社会主义意识形态的要件,实际上两者没有必然联系。共有产权解决公共品的分配问题,不可能按市场定价,失去了马克思讲过的商品交换平等性的基础;而共有产权的执行与维护产生了权力的含金量,易滋生腐败。要清醒地认识到,设置共有产权其实是克服市场交易成本的无奈之举。因为某些技术性上的“公共物品”被分割与独立交易的困难很大,会形成极高的市场交易成本,设置共有产权有节约成本的好处。私人领域与公共领域的区别,以及私人所有与共同所有的区别,本质上是一个交易成本的问题。

2.区别公共利益与公共用途。

土地的公权边界在理论原则上是清楚的,但在细节的刻画上是困难的。不过,这不妨碍我们给政策操作提出可行的办法。认为一块土地的使用只要与公共利益有关,就可以设置土地的共同共有产权,就可以由政府行使土地征收权,容易导致公权滥用。公共利益是一个模糊的概念。一切特定的私人经济活动都会引起公共问题,或是与公共利益抵触,或提升公共利益,或两者兼而有之。例如,一个开发区的一个投资项目,会带来就业增长,也会增加政府税收,这些自然与公共利益有关系。如果这块地因产权问题不能用于投资建设,政府是不是可以强制征收?这种情形在一些欧美国家也是有争议的话题,但在若干年的争议后,倾向性的意见是否定将土地强制征收、建立土地的共同共有产权。显然,这个意见是正确的。

目前,欧美国家的主导做法,是看一块土地是否直接需要由公共部门使用,也即是否有公共用途,从而来决定是否需要建立土地共有产权。如果一块土地将由私人或私人的联合体使用,即使这种使用与公共利益有关系,也不建立土地的共有产权。如,国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地,才需要建立土地的共同共有产权。在共同共有产权建立中,也并非一律要采取强制征收的办法。仍然从技术性考虑出发,满足公共用途的地块如果不是对地块位置有确定的要求,就可以采用市场化的协商办法,什么地方能买到土地,就在什么地方建立公共设施。这种办法还可以降低土地征收价格。

3.规划约束与用途管制是建立土地共同共有产权的重要替代办法。

共同共有产权以外的其他产权类型的土地,其使用中会不同程度上产生前述私人成本与社会成本不相等的问题,即公共性问题,对此如何应对?法制国家的通行做法,是通过对土地利用的规划约束与用途管制解决相关问题。这种做法构成了公权对私权行使的干预,也可以说构成了公权对私权的分割。现代私权不完整具有普遍性。

土地的用途管制是指政府对特定地块实行用途指定的管理方式。土地规划则是政府或其他权威机构对一定区域的土地利用方式及其附属设施建设进行统筹安排的一系列约束性规定。通过这种管控,土地的市场化利用所产生的公共性问题有可能得到解决。通常,规划的制定越是法制化、民主化,越能达到有效平衡私权的目的。

土地规划权作为公权的有效行使,必须以规划管理体制改革为基础。中央政府可做土地产权保护、大江大河治理、农业保护区的维护以及进行土地司法体系的建设;省级政府的工作重心可放在环境保护方面;行政性市、区、县级政府在遵守上位法的前提下,可协调制定辖区土地利用规划原则。在此基础上,将土地实际利用规划权利完全下沉到城乡社区一级自治共同体;如果没有这样的共同体,需要通过改革建立起来。

(四)四种土地所有权的技术性质

所有权在本质上反映人与人之间的关系。通常,产权的私人所有,意味着私人之间达成由市场支配交易的契约;产权的公共所有则意味着产权分享人达成由权威机构支配交易的契约。有两种情形使这种关系呈现复杂性:一是私有产权的使用会产生公共性问题,因此也涉及非市场契约;二是共有产权的建立与维护并非自由达成的契约,而是强制的结果。在后一种情形下,产权所内含的技术性质,即合理产权与经济活动方式的匹配性,并不会发生改变。在现实经济活动中,如何以技术性的利益关联度为基准,确立土地权属类型序列,始终是决策认识上的一个盲点。

私人所有(或形式共有,实质私有)、私人合作所有(按份共有)、社区公共所有(共同共有)、国民共同所有(国家所有),是四种常见的土地所有权类型。经济生活中无论采取哪一种形式,要看能否兼顾效率和平等,或者说要看能否兼顾私人利益和公共利益(社会主义),共同共有并非是唯一的好形式。在一般意义上,这个所有权形式的序列,对应经济活动的公共性是递增的,而私人性是递减的。但若作具体分析,某些经济活动即使有公共性,也不需要对应共同共有产权形式。下面分别讨论四种土地所有权类型的技术性质。

1.私人所有权。

世上没有绝对的私人产权,尤其是没有绝对的私人土地产权。普遍存在的是政府(或其他类型的公权机构)对土地实行用途管制或规划约束情形下的私人产权。

一切私人经济活动对土地的占用,都适合土地的私人所有或形式共有、实质私有,或如中国当前在农村推行的土地承包权(使用权)物权化。这里特别强调以下两种情形:(1)直接农业生产活动具有强烈的私人属性。只要农户按照市场规律生产可以满足个人利益,且至少不直接危害公共利益,便适合采用这种产权形式。如果私人行为与他人利益或社会利益发生冲突,可以用某种公共管理规则或私人间的契约加以调整;(2)私人适当的宅基地利用并不侵害公共利益,对宅基地不必实行任何形式的共同共有产权。对可能出现侵害公共利益的宅基地利用方式,政府可以用规划和用途管制进行限制,同样不必建立共同共有产权。

2.私人合作所有(按份共有)。

国际上,农业领域针对土地建立按份共有的产权形式甚少,但在中国有特殊意义。因中国农户土地承包面积比较小,而一些设施农业的土地利用有较强的不可分性,农户不得不在土地利用方面进行合作,但这种情形会随着土地流转增多而逐渐变少。

大田作物生产,完全不需要建立土地的按份共有产权结构。不少地方在大田作物生产领域推动“股田制”,搞农地的按份共有产业组织,弊大于利。实证研究证明,大田作物生产领域保持土地承包制,不妨碍土地整理和机械化生产方式;如果承包权实现长久不变,更有利于提高土地资源利用效益。

农民专业合作社是一种重要的按份共有产权形式,但它适应于农产品流通、加工和生产服务领域,多数情况下不需要引入土地利用领域。

3.社区(集体)共同所有。

中国自古以来就有村社集体所有的财物,包括土地。因为这类财物不会量化到个人或家庭,这种产权类型属共同共有产权。农村旧时代的庙产、公共水塘及乡间道路等公用设施,宜实行共同共有产权。现代中国农村的少部分设施也可共同共有。

中国现行农村集体经济制度也属于共同共有类型,但其并不适应农业集体生产。土地承包权的长期化意味着农村经济领域的共同共有制度解体。

4.国民共同共有(或国家所有)。

跨区域道路、江河,重要生态功能的承载土地,以及其他私人或企业难以开发利用的土地,均会在市场化使用中产生巨大的私人成本与社会成本差异,归国家所有比较有利。换句话说,中国大部分国土可归国家所有。

二、传统集体经济在现实中究竟遇到什么麻烦?

中国传统集体经济的特点表现为四方面:(1)资产由一个社区的成员共同所有,成员因退出社区时不能将资产量化分割后带走,使成员事实上没有退出权。(2)社区共有资产不仅包括了经济学所定义的“公共物品”,更包括了经济学所定义的“私人物品”。(3)社区共有资产的处分事实上掌握在社区领导人手里,社区领导人的产生或由上一级政府任命,或由社区成员选举产生。(4)在传统集体经济的产权结构中,公共事务与私人事务交织在一起;属于私人物品的经营性资产所产生的收益通常会被用来支付社区公共需求。其中,前面两点是传统集体经济最关键的特征。

这种集体经济的根本弊端,是把两种“成员权”搅合在一起,使两个基本社会经济规律难以正常发挥作用。一个中国农民,可以同时是“经济组织成员”与“社区成员”,但这两种“成员权”不能混淆。作为集体经济组织的成员,他本应是投资者(主要投入土地),并据此享有集体经济盈利的收益权;作为社区成员,他生于斯长于斯,据此就可享有平等的公共服务,而不论其是否投资于社区。“谁投入谁受益”作为竞争性领域的一般经济规则,适应于经济组织成员;“谁是居民谁享有公共服务”作为公共领域的一般规则,适应于社区成员。区别这两种成员权,遵守这两种经济规律,一个社会才有活力,才可能和谐。但是,传统集体经济制度完全破坏了这种复合机制:一个人只要生在一个特定村庄,不论他是否投入,他都可能参与经济分配;而一个外来农民工,即使他居住于一个特定村庄,是常住居民,也不能平等享有公共服务。这样的集体经济制度怎能带来效率与平等?

传统集体经济在一定历史时期有其政治上的优越性。在革命政权建立之初,传统集体经济因其对经济资源的直接控制,有利于初生革命政权在财力困顿条件下动员物质资源维护政权稳定。在计划经济条件下,传统集体经济有利于集中最主要的物资,实现全社会关键物资的统一分配。

传统集体经济的具体弊端还可列述如下:

第一,公权不当干预私权。在传统集体经济系统中,公权按科层制的集权原则或少数服从多数的票决原则直接处置资产,例如,农民土地承包权不仅在官方的政策表述中被看作农民的财产权,更在经济分析中被看作“私人物品”,但在法律规定中,也在实践中,常常由公权处置。法律规定,村民的三分之二表决通过,就可以变更所有人的土地承包权。这种私权自由受公权干预的现实,是引起农村社会冲突的重要原因之一。在珠三角地区的就发生过愿意拆迁的“大部分”农户殴打“钉子户”的事情。

第二,公权覆盖私权后,放大了集体经济成员权合理性“无解”的难题。社区公共品的分配限于社区成员。在公共品数量较少时,人们不会对社区成员作严格的资格甄别,原因在于公共品有其效果的“外溢性”;在更大的区域里,如果不同社区的公共服务水平差别不大,人们对不同社区成员的流动更不会计较。社区成员的资格如何确定,其合理性事实上是“无解”的;一定的文化状态,也会对资格的认定发生影响。但是,一旦在社区成员间分配的不只是公共品,例如,珠三角地区广泛存在的社区分红,一个社区的成员就一定会计较本社区成员的数量变化。珠三角等地常见的外嫁女保留成员权、复转军人与大学生回迁农村户口、市民身份回归农民身份等等问题,至今困扰着各地的地方政府。一个外国经济学家很难理解这种中国“特色”。

第三,公共品分配与私人物品分配交织在一起,既造成了私人物品分配的平均主义,又破坏了公共品分配的普惠原则,产生了分配的“双重扭曲”。因为受经营性资产的影响,社区原住民反对将来自集体资产的收益作为公共品分配给社区居住的外来人口,破坏了公共品分配的普惠性原则;又因为集体资产被作为公共品产生的源头,以致在分红时以社员身份为对象进行,不论社员对资产的关心与负责程度,产生了平均主义的低效率。在珠三角地区,我们看到总有集体社员反对外来人口享受社区的公共品,造成社区公共生活的封闭性和本地原住民与外来人口之间的裂痕。

第四,传统集体经济的公权扩展结构造成广泛的“无责任负债”现象。在比较成熟的市场经济条件下,多个自然人组成的按份共有的有限责任债权结构、个体户与民间借贷者构成的无限责任债权结构,均是成本与收益对称的结构,不容易发生过度负债情形。但传统集体经济体制将成员的资产完全掌握以后,会产生“分红刚性”,村干部借此获得集体成员的“合法性认同”。这种分红刚性所产生的压力,是珠三角地区集体经济负债的基本原因。

第五,传统集体经济存在一种“内部人控制”自增强机制,产生显性的和隐性的两种监督成本。如同一切组织都存在“内部人控制”一样,传统集体经济也不例外,且更胜一筹。在一个社区范围里对公共品很难产生过度需求,这是由公共品的外溢性决定的。但因传统集体经济包含了对私人物品的控制,所谓权利的“含金量”很大,内部人控制的激励作用也相应增大。集体经济越是强大,这种内部人控制的激励作用越大。在传统集体经济越是强大的社区,家族控制公权运作的特征越是明显,最突出地反映了内部人控制的自增强机制。社区通常存在的监督会发生成本,因对内部人控制的无奈,社区成员消极作为也是一种成本,可称隐性成本。

三、农村集体产权改革的若干操作难题

农村集体产权改革应有利于促进农业现代化,提高农业竞争力;有利于推动城乡公共服务一体化,缩小城乡居民收入差距;有利于缓解农村社会矛盾,实现农村社会和谐。现行农村集体产权制度对于实现社会经济运行的效率、平等与稳定这三大目标,均暴露出明显弊端,必须进行改革。

农村集体产权改革的具体设计,一是要有利于市场在土地资源配置中发挥决定性作用,提高土地资源配置效率;二是要在尽可能与现行法规相衔接的同时,对不合时宜的法规作出修订;三是要确保改革方案的系统连贯性,尽可能不给“走回头路”留下空间;四是要坚持公开、公正,让农民群众在改革中得到好处。

现行农村集体产权制度主要有两种形态:一是大部分农区实行的农户土地承包制;二是发达地区农村实行的股份社制度。有的地方兼有这两种制度。对于这两类制度形态,要制定不同的改革方案。此外,中国农村宅基地管理制度弊端明显,积累了大量遗留问题,必须以开创性思维推进改革。

如前所述,中国农村集体产权制度的主要弊端,是用同一个不完备的“社区共同共有”产权制度同时套用到农村竞争性经济领域与农村公共品配置领域,既损失效率,又牺牲平等,还导致社会不稳定。

要清醒地认识到,农村土地“承包权”是一个过渡性的、具有中国国情性质的“产权”类别概念,改革的判断不应受制于这个概念的模糊性,而应给这个概念向法制语言的最终转换提供可能性。经过一定历史阶段,承包权这个概念最终会与所有权概念相统一。

改革的主要目标:一方面是在竞争性领域明晰土地产权束中不同权属之间的边界,处理好土地所有权、承包权与经营权之间的关系以及其他相关经济关系,以建立“按份共有产权”为核心,构造有利于市场发挥决定性作用的土地产权结构;另一方面,在公共领域廓清各级公共管理部门之间的关系,实现公共品供给机制转型,以建立和完善有效的“共同共有产权”,提高公益用地使用效率。

短期内,农村竞争性领域的集体产权制度改革是难点,而农村公共领域的产权改革需要更大范围的配套改革。因为旧体制下积累了很多问题,改革不能简单化。以笔者的调研、思考,形成了一些关于改革方略的意见,主要表现为以下几方面。

(一)农区土地承包权长久不变改革

土地承包权长久不变改革有利于耕地保护,有利于提高农民在土地产权交易中的谈判能力,从而有利于农业现代化和农村社会稳定。

从我们的调查看,土地承包权长久不变改革的主要障碍:一是旧的“公地”观念根深蒂固,影响土地承包权改革成绩的巩固;二是一些地方的农户土地承包数量分配不公,承包地面积低于平均水平的农户不接受在现有基础上实行承包权长久不变政策,如果强行推进改革会引起利益冲突。一些地方在第二轮土地承包时,有的农户因为农业税负担放弃了土地承包权,在实行反哺农业政策后,他们希望要回应得的土地承包权;三是这项改革与现行法规存在冲突。按现行法规,第二轮农村土地承包期限是三十年,在承包期内,“发包方不能收回承包地”、“不得调整承包地”。从法律上说,承包到期后是可以调整土地承包关系的,有不少农户期待第二轮土地承包到期后重新调整土地。土地承包权长久不变改革要正视并解决以上问题,以确保改革成果。

改革的基本方案主要有:

修订《农村土地承包法》及其他法规的相关条款。新的条款应规定,农村耕地应承包到户,并永久不变。确立承包权永久不变的土地分配应具有公正性。

永久不变的土地分配状态应确定一个时点:可以选择为第二轮土地承包到期后最后一次调整土地结束的时点,也可以确定为第二轮土地承包期结束前实施的最后一次调整土地结束的时点,还可以按现状作为承包权长久不变的基础。时点的选择应由村民大会三分之二多数通过。

以现状为基础的永久不变承包方案,或作最后一次调整所形成的永久不变承包方案,必须经由村民大会的95%以上表决通过。

永久不变承包方案的制定要公平公正,防止村干部行使特权侵害普通农民利益,防止乡村宗法势力破坏土地公正分配。农业部出台永久不变承包方案制定的原则性指导意见;县人民政府出台永久不变承包方案的实施意见;村民委员会在乡镇人民政府监督下主持制定并具体落实本村永久不变承包方案。

当5%以下农户不同意由村委会主持制定的永久不变承包方案时,可由土地纠纷仲裁机构进行仲裁,不服仲裁时可提交法院审理判决。有仲裁机构或法院否决永久不变承包方案时,村委会必须依照民主程序调整永久不变承包方案。

永久不变承包方案落实时,必须确定每户农民得到的承包地的地块四至,并建立档案,颁发证书。

做好土地承包权永久不变的宣传工作。地方党和政府有关机构要组织宣讲队伍,向广大农户宣传土地承包权永久不变的意义以及改革的基本原则。县级有关领导部门要印制宣传手册,并发放到每个农户。要明确告诉广大农民,此项改革结束后,承包地将不再作出调整。

(二)未实行土地承包制地区的股份社股权设置改革

在中国一些经济发达地区的农村,没有实行农户土地承包制,而组建了以土地为主要资产的股份社或股份合作社。有的地区撤消了村建制,改村为市镇社区。这一制度的好处是每户农民所持有的集体资产股份比较平均,为深化改革创造了比较好的基础。但这一制度的缺陷也很明显,一是股份社的股权分布过于平均,不利于形成现代企业制度;二是股份社多由村干部掌控,使竞争性领域的股份社运行与社区公共事务纠缠在一起,农民对股份收益的分配意见很大,客观上也留下了滋生腐败的空间,不利于深化农村改革;三是股权设置往往不规范,农户持有的股份常常需要调整,使“集体经济成员权”不稳定,不利于股权交易。

这类集体经济制度改革的方案是:

实行“政经分开”体制,完善股份社的治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离;股份社由股东选举出的机构管理经营,村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社区的经营性资产。

公正设置股份社股权,合理量化股权,并使股权固化。已经成熟的股份社可以进一步完善治理结构,向股东颁发股权证书,并在工商管理部门注册登记。存在较多矛盾的股份社,要制定更完善的股权设置量化固化方案。省级人民政府出台股份社股权量化固化指导意见,村委会在乡镇人民政府的领导监督下,依据本村实际情况制定和实施股权量化固化的具体方案。方案的制定要体现民主决策原则,争议处置的具体办法参照土地承包权永久不变改革方案的意见实施。

完善股份社的收益分配机制。探索股份社的非农产业照章纳税、股份社不再向村集体划拨公益金的办法。合理分解村庄的公共开支,应由政府负担的开支由政府负担,实现公共财政全覆盖。股份社在照章纳税后仍然可以在总收入中提取公益基金,但基金的管理纳入一般企业管理通道。

(三)农村产权流转交易改革

广义的农村产权流转交易一直存在,但远没有达到市场经济发挥决定作用的要求。这方面存在的主要问题:一是在竞争性领域事实上实行了否认成员退出权的“共同共有产权制度”,形成了产权交易的根本性障碍;二是政府针对产权流转交易“外部性”没有相对完善的应对政策,土地经营权的流转呈现某种失序状态;三是对参与流转的主体缺乏好的政策规范,农户权利未得到合理保障;四是产权流转交易的价格扭曲严重,政府过度干预问题严重,给农业规模化经营带来高成本风险。

农村产权流转交易的主要改革思路是:

对于未实行农户土地承包制的农村,在股份改善社治理结构及股权量化固化的基础上,安排试点地区,探索建立农户股权交易市场,使农户股权具有可交易性,股份社具有开放性,更大程度上保障农户的财产权。建立股份交易中心。政府成立股份交易监管机构,制定交易规则。

探索建立“注册农业经营者”制度,鼓励符合条件的专业农户成为耕地流转交易主体。政府鼓励在直接农业生产过程中,土地适当、有序地向专业农户集中,大力培育家庭农场。在一定时期内,政府鼓励城市农业投资者在农产品加工、贸易领域及农业服务领域与农民专业合作社建立协作关系,不支持城市资本直接进入农业生产过程。

在经济发达地区安排试点,探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后,与村集体经济组织脱离关系,不再成为村集体经济组织成员,但仍然是社区成员,并享有平等获取公共服务的权利。此项改革试点以县区为单位设立,改革方案报请省级政府批准实施。

在一般农区,农户土地承包权在一定期限内不进入市场交易,但农户的土地经营权可以转让、抵押、租赁。鼓励耕地租期在八年以上,但不得超过二十年。鼓励土地租赁交易在“注册农户”之间进行。

以市级行政区为单位,确定家庭农场土地经营的最大规模。农场最大经营规模指标可以每隔五年左右作出调整。不支持建立经营规模过大、采用“分包制”或大量雇工经营的农场。

按照市场化原则确立土地流转办法,政府机构不得直接插手土地流转交易,不得强制土地转让,不得干预交易价格,不得做交易中介。

按土地用途管制注册约束土地流转交易,农业用地不得经由流转渠道转变为非农业用地。

(四)农村宅基地管理制度改革

中国农村宅基地管理制度弊端突出,必须下大决心予以改革。这一制度的主要缺陷:一是农民宅基地及住房被一刀切地禁止入市交易,使农民的财产权严重贬值;二是对农户实行无偿的宅基地划拨供给政策,造成土地资源的严重浪费,并在实践中越来越难以落实,产生了大量历史遗留问题;三是农村建设用地管理失序,未能将村庄用地纳入国家土地用途管理体系,且对农村宅基地与经营性用地流转交易实行不同政策,不利于提高农村建设用地的使用效率,也不利于乡村建设。

深化农村宅基地管理改革的主要思路是:

改革国家土地规划管理体制,为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。国家建立“农业保护区制度”,将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区,替代目前实行的基本农田保护制度,以更有效地保护耕地,放活非耕地管理权限,促进土地要素的市场化。由国土资源部制定并实施农业保护区制度,并考虑通过立法程序将其转变为国家法规。

农业保护区以及其他国家法定保护土地区域之外的土地,由省级以下的人民政府在国家主体功能区建设规划约束下,制定地方性土地规划管理方案,省级方案一次性报请国务院审批,省级以下非农用地的规划管理方案的制定及具体实施不再报国务院审批。这类区域的农村建设用地统一纳入地方政府土地规划管理体系,实行同地同权。这类区域的村庄用地可以一并规划开发,农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市。

在农业保护区内,村庄全部占地不得用于非农产业开发,农民的宅基地可以继承,可以流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户,当其宅基地被复垦为农田时,应按照当地相近的建设用地交易价格予以补偿。农业保护区内的村庄宅基地的管理办法,由国家农业保护区制度作出具体规定。

停止农村宅基地的福利性无偿划拨,用多种办法解决历史遗留问题。从2015年起,停止对农户的福利性宅基地审批划拨。对于2015年前符合申请使用宅基地条件但未获得宅基地的农户,政府采取多种办法协助解决其住房问题。一是鼓励有条件的年轻农民使用父辈的宅基地重新建设适合多代人口分居或合居的房舍;二是通过建设农村养老中心,将长辈腾出的房屋转给年轻农民;三是在乡镇范围内异地集中建设房屋,以有吸引力的价格出售给年轻农民居住;四是由政府有偿赎回符合条件的农户的宅基地申请权利。这几种方式要统筹考虑,确保在农村地区“居者有其屋”。实施这些措施时,地方财政可对农民给予必要补贴。