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农村土地“三权分置”催生的农民获得感

作者:杨璐璐等  责任编辑:中农网  信息来源:《改革》2017年第1期  发布时间:2017-12-24  浏览次数: 2685

 农村土地“三权分置”改革是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。获得感是衡量改革必要性、迫切性、成效性的重要标尺。从获得感的视角来剖析农村土地“三权分置”改革,具有重要的现实价值。深入推进农村土地“三权分置”改革,增强农民获得感,应从如下方面着手:确权登记,让农民更有安全感;“还权赋能”,让农民更有主人感;规范交易,让农民更有幸福感;完善法律法规,让农民更有信任感。要加快修订和完善农地产权的法律制度,规范农地流转市场,切实加强农村土地权利监管,不断完善农村公共治理。

关键词农村土地“三权分置”;农民获得感;“三农”问题


增强人民群众的获得感是全面深化改革的核心诉求之一。习近平总书记在多个场合反复强调要让人民群众有更多获得感。2015年2月27日,他在主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议时指出,要处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系,把改革方案的含金量充分展示出来,让人民群众有更多获得感。2016年2月23日,在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十一次会议时,习近平总书记提出要将“是否给人民群众带来实实在在的获得感”作为改革成效的评价标准之一。其后,习近平总书记又分别于2016年4月18日、7月22日、10月11日、12月5日在主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次、第二十六次、第二十八次、第三十次会议时四次提及获得感,提出要“通过改革给人民群众带来更多获得感”,“多推有利于增强人民群众获得感的改革”,“只要有利于增加人民群众获得感,就坚决地破、坚决地改”,督成效,就是要“看改革是否给人民群众带来获得感”。由此可见,衡量一项改革的必要性、迫切性、成效性,都应重点考量其给人民群众带来的获得感。

农村土地改革是全面深化改革的关键领域,关系到新型城镇化、粮食安全和农民增收,是中央的重点工作。为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,2016年10月,中共中央、国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,就农村土地所有权承包权经营权分置(以下简称“三权分置”)改革中的“三权”关系以及如何推进“三权分置”改革作了进一步的明确。“三权分置”改革也成为学术界和政策层面关注的焦点。这里重点从增强农民获得感的视角对“三权分置”改革进行论述。

农民获得感视野的“三权分置”演进

中国矿业大学(北京)土地政策研究中心杨璐璐

农村土地“三权分置”改革与30多年前的家庭联产承包责任制“两权分离”的改革逻辑相较,是土地制度选择框架的突破。具体到农地制度,农民的获得感应该包括“土地获得感”、“利用获得感”和“收益获得感”三个方面的内容。20世纪80年代为了解决农民积极性的问题、公平问题、怎么样增加农业产出的问题[1] ,家庭承包制度建立了一个“两权分离”的改革逻辑,在制度选择上作了框定。30多年来农地制度的探索一直在这个框定下探索,致力于农地承包经营权的长期化、物权化、法律化和制度化,形成农地承包经营流转体系,并向适度规模经营发展。然而,随着城镇化加速,农村人地关系的变化,“两权分离”制度选择下农民的“获得感”逐渐下降,农地配置受到农民意愿的干预而效率较低。“三权分置”在保持农村土地集体所有不变的基础上,顺应农民的意愿,将流转土地上的承包权与经营权分离,以增加农民土地获得感、利用获得感和收益获得感。

一、农地制度中农民“获得感”的历史缺失与探索创新

“两权分离”改革的制度目标是克服农业集体化下的激励低下、绩效差的问题,对于如何调动农民积极性,在长期的根据地土改中不缺乏经验,而决策层没有选择恢复新中国成立初期的农民私有制,而是在保持公有制的前提下放活使用权,表明了经济制度变革的选择路径约束。一是公有制锁定,改革所能做的是探索土地公有制的现实形式;二是改革路径是在权利构成上寻求突破,所有权和使用权分离,扩大使用权权能,发挥产权的激励和稳定预期的功能,调动农民积极性,提高产出;三是减少行政权对产权功能的替代,开放土地市场。这三点反映了我国土地制度目标和制度安排之间的关系,为土地制度改革作了路径选择和方向框定。“三权分置”依然是沿着这条改革逻辑进行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系。

30多年来,家庭承包经营权权利体系的改革轨迹是强化使用权,不断延长承包期,完善农地承包经营权权能,建立农村承包权流转体系。强化使用权改革的核心内容是产权完善,产权完善不单单是产权权能的赋予,还需要产权具备排他性、边界清晰、结构完备。而“两权分离”恰恰没有解决这些问题,使强化使用权的制度效果有限,一旦面临人地关系改变的现实就表现出各种问题:“集体”存在感过强限制了农户产权功能的发挥[2] ,产权结构不适应土地利用实态。导致制度改革虽然是在不断强化使用权,但是实际上农民的制度内“获得感”下降。

改革路径遇到了制度选择框架的“天花板”,必须选择新的路径。在我国土地制度改革方向的约束下,继续在使用权上做文章是唯一出路,“三权分置”就是对土地使用权框架的突破性探索。

20世纪90年代初期,一些专家和基层干部就曾提出“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”的提法。[3] 2001年中央相关文件中已使用过“承包地使用权流转”的概念。在2013年底召开的中央农村工作会议则明确提出,“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,实现两权分置并行”。2014年中央“一号文件”提出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2014年关于专门规范土地经营权流转的第一个正式文件出台,11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确提出:“坚持农村土地集体所有权,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”,该文件的出台,将土地流转进行了新的界定,土地流转不再是“承包经营权流转”,而是“经营权流转”。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的“三权”格局和权利内容。

二、增加农民“土地获得感”的“耕者有其田”轨迹

农民生产积极性,首先源于对土地的“获得感”,即在自己的土地上劳作。纵观近代地权思想,无不导向“均地安民”,提出“耕者有其田”的土地再分配思想。新中国成立初期的土地改革所推行的“耕者有其田”,就是通过重建农民土地所有制,提高农民生产积极性,虽然执行了3年时间就被合作化运动替代,但是80年代的历史又再次证明,只有坚持“耕者有其田”的方向,才能促进农业生产健康发展。1978年改革开放以来的家庭联产承包责任制的改革,是在集体土地所有制下探索“耕者有其田”的具体实现形式。

“两权分离”改革逻辑中“耕者有其田”的实现形式是赋予农民相对独立的承包经营权,这种产权结构所适应的现实情况是农民内部没有区分,农民都是自耕农。但是随着人口流动和事实上的农民内部承包主体和经营主体的分离,农民(承包户)不完全都是“耕者”。承包者对产权的需要不完全是占有、使用,而是集体成员资格的拥有和放弃农业收益的补偿;经营者对产权的需要是投资回报的稳定预期。要发挥“耕者”的积极性,就需要保障经营者“耕者有其田”。只有让承包者放心流出,经营者长期占有土地,才能使土地资源优化配置,在土地上增加要素投资。

“三权分置”在制度设计上沿袭了“耕者有其田”的激励逻辑和土地制度改革的框架约束,可以被看作在当前农户承包权和经营权事实分离情况下,对集体所有制下“耕者有其田”现实形式的全新探索。继续稳定现有农村土地承包关系,可以保障农民的集体成员权不被失去而放心流转土地,减少流转顾虑,降低流转成本;强调经营权,政策导向加大农村土地流转,引导土地经营权向真正种地者集中。种地者获得土地,实现“耕者有其田”,不仅使有农业生产意愿和生产能力的农民能够获得适度的土地,激发农业生产积极性,而且使农业生产装备技术有运用的空间,经营能力得以施展,使土地要素与其他农业生产要素实现优化配置,促进规模经营的发展。

三、增加农民“利用获得感”的权能赋权轨迹

美国土地经济学家伊利曾指出:“成功的土地利用是以对土地特性的认识为基础的”[4] ,而对土地的认识需要构建影响意识形态、国家制度和政策方向的功能认识。纵观中国土地政策变迁的历史,无不与社会变革相交织。土地的功能主要分为资源功能、要素功能、资本功能和社会功能,不同的功能认识决定不同的政策定位。基于这四种土地特性认识,农民土地“利用获得感”包含两个层次的内涵:一是农民对农地使用的自由性、排他性,不受他人的强制干预,可以最大化地利用农地的资源功能和要素功能,涉及的是农业生产方式的问题。二是权能利用的最大化,农民从农地上不仅可以获得农产品,还可以获得资本性收入、社会需求的满足,可以最大化地利用农地的资本功能和社会功能,涉及的是农地土地权益边界的问题。

“两权分离”的赋权逻辑是完善土地承包经营的权能,强化农民农地使用权、收益权的赋权与保障,从而使农民自主经营、自主处置产品获得收益,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地。如果承包地被依法征用、占用,农民有权依法获得相应的补偿。权利赋予下的自主生产经营,实现了农民土地“利用获得感”的第一个层面的满足。对于第二个层面的赋权,“两权分离”框架下只实现了流转承包地获得收益的权利,其他的没有实现也难以实现,因为存在流转中承包权的一并丧失和抵押担保权缺失两个障碍。

“三权分置”改革继续赋权与保障农民农地使用权、收益权,从而支持农民“自主从事农业生产经营并获得相应收益”,使农民继续获得第一个层面的利用满足。创新之处是探索第二个层面的赋权,路径是扩大权能边界。第一,稳定承包权权能,体现在对承包地处置的收益权和承包权稳定两个方面。就前者而言,承包农户“有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地”;就后者而言,通过承包权和经营权分离,使流出土地的农民不随土地流出丧失承包权,稳定承包关系,稳定心理预期,使承包户获得社会需求的满足,理顺土地市场与集体发包的关系。第二,强化经营权权能。通过签订长期土地流转合同,经营者获得的仅是土地开发权,与是否是集体成员的承包权利没有任何关系,承包户不能以集体成员资格为由随意收回让渡的开发权,这就保障了经营者的权利,稳定了经营者的经营预期和耕种收益。土地经营权人对流入土地享有在一定期參" al营者优化配罬Sim投cite>> 农村经济

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背景o稷yn 段隄述评-an担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系my代鼌,担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系2013/f2 t-an担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系f担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系81~93页担保暄权能,强化农民农地使用权、收益权的赋权与保障,从而使农民其田”align:justify;"> 系,并向适度规模经营发展。然而,随着城镇[11]林毅夫-as"> x瑺dent:idnid启s熼x瑺嘯-an担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系sin鼌,ust担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系2/f7 t-an担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系f担保擿行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系2~3页担保暄权
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