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农村股份合作社财产权客体与结构解析

作者:刘 俊  责任编辑:中农网  信息来源:《农村经济》2017年第2期  发布时间:2017-12-30  浏览次数: 2903

摘 要农村股份合作社是在我国农村经济体制改革过程中产生发展出来的一种新型经济实体,兼具股份制和合作制的特点,对促进农业增产、农民增收、推进土地流转、盘活农业资产均发挥出积极作用。但由于理论研究和立法的明显滞后,其财产权利的法律保障仍然面临着权属模糊、内部人控制、权能不完整等一系列问题,给农村股份合作社的发展带来不确定性和风险性等隐患。要切实保障农民成员的财产权利,其逻辑起点应建立在准确界定农村股份合作社的产权范围、明晰股份合作社产权结构的基础之上。

关键词农村股份合作社;资产类型;财产权结构;法律完善


一、引言

推进农村集体资产股份合作制改革是赋予农民更多财产权利的一种方式,也是当前深化农村体制改革的重要路径之一。2015年发布的《深化农村改革综合性实施方案》及2016年中央1号文件中均明确鼓励发展股份合作,提出要进一步完善赋予农民更多财产权利的保护制度。2016年4月,习近平同志在小岗村改革座谈会上又再次强调要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。作为融合作制与股份制于一身的农村股份合作社,其最基本成员就是农民,对实现赋予农民更多财产权利的改革目标有着直接的示范作用。为此,必须首先澄清股份合作社财产权的范围并准确认识农村股份合作社的财产权结构,这是完善农村集体产权制度,赋予农民更多财产权利的逻辑起点和认识基础。

二、农村股份合作社产权客体的类型化分析

一般认为,财产权的客体指的是受到财产权保护的资产类型。讨论农村股份合作社产权的客体范围主要是要明确哪些资产可以归入属于农村股份合作社支配的范畴。作为农业改革进程中自发产生的一种新型集体性经济组织,农村股份合作社有别于早期传统合作社的重要特征就是农村集体成员可以将其土地承包经营权、林权、宅基地使用权等要素折价入股,将农村松散的权利集中,遵循现代企业制度,提高农村集体成员的参与度与创造能力,使其获取更加可观与稳定的投资性收益与劳动性收入,由此来提高农村集体成员的收入水平,扩大农民财产性收入。

根据股份合作社成立时资产的来源不同,农村股份合作社的资产主要包括村社原有集体资产、成员出资、国家财政资助及专项扶贫和建设资金、外界捐赠及投资等,因而股份合作社自成立之初就表现出集体财产、合作社财产以及合作社成员或外来人员的区别化注资并存的三元结构模式。[1]结合现阶段法规、政策及各地股份合作试点的实际,农村股份合作社财产权的客体主要包括三种类型:

1.集体财产

农村集体资产指属于乡或村的集体经济组织所享有的资产。从历史上看,我国农村现有集体经济组织源于人民公社时期“三级所有、队为基础”的模式,组级、村级和乡镇级集体经济组织与原生产队、生产大队、人民公社相对应。各级集体经济组织依照集体土地所有权和集体资产产权归属,管控该集体所有的资产。在这种体制下,农村集体资产的所有权和使用权高度统一,农民个人对土地等生产资料没有所有权也没有经营权。十一届三中全会以后,实行家庭联产承包责任制,逐渐赋予农户相对独立的自主经营权利,但集体所有的产权制度没有发生根本变化,集体作为土地的所有者继续享有对土地管理、调整和从土地上收取费用的权力。这一时期兴起的乡镇集体企业承包制同样是在不改变企业集体所有属性的前提下,按照所有权与经营权分离的原则,以承包合同来约定作为承包者的村民个人(或外来人员)与乡镇企业的间权利义务关系的经营方式。如此,依据我国现行立法的规定,农村集体财产涵盖了除法律特殊规定以外的农村土地、宅基地和自留地、自留山、水面、荒地等自然资源及集体所有的流动资产、固定资产、长期投资、无形资产等一系列资产。

具体来说,农村集体资产产权主要包括三部分:一是土地资源性资产。二是集体经营性资产。三是非经营公益性的集体资产。[2]按照当前深化农村集体产权制度改革的原则,除盈余提取的公积公益金、外来捐赠是在合作社因法定原因或章程约定满足而解散之时才量化至成员账户外,所有经营性资产和资源性资产均可在合作社成立时就按照合作社章程量化到合作社社员个人账户。而公益性资产,包括国家财政资助资金及其此形成的相关资产依照法律规定不可分割与分配,即便是在股份合作社解散之后,合作社成员作为村民委员会成员,仍可以依据其身份对这部分财产享有共益权。

实践中对于集体资产量化范围存在较大分歧:一种做法是认为应就集体经营性净资产进行快捷量化。这种资产量化方式在操作上比较便捷,可有效地规避土地等资源在实践中难以评估作价的具体问题,改革的困难会有所降低。另一种做法则是认为应当把现有的经营性资产、非经营性资产以及资源性资产都纳入量化的范畴。如:松江模式就是采取较为务实的整体盘存方法,除实际控制权明晰的承包经营用地之外,其他建设用地和集体非土地不动产皆纳入集体资产存量范畴;而成都模式则打包整合农村集体所有权制度属性下分散的所有未分配和不具备实际控制人的资源性资产、经营性资产和公益性资产,通过统一清查核算按照集体资产量入为股,以资配股,清算到人的方式进行股份制改造。

上述两种做法都有一定的理论支持。集体资产的范围原本在内涵上就有狭义与广义的区别。狭义的集体资产单纯地指集体账面内容,可以理解为会计学上的经营性资产与非经营性资产;广义的集体资产不仅涵盖了集体账面资产,还囊括土地等资源性资产。其中资源的使用、收益、经营、分配及处分也是集体资产管理的重要内容。故此,我们以为针对于集体资产量化的范围在中央尚未制定统一的标准前,可采取“渐进式”路径,即各地可先行量化经营性资产,对于非经营性资产和资源性资产暂不进行量化。[3]当经济发展达到一定水准,农村集体资产监管制度比较健全等条件达到要求之时,则可以对这些资产实行同时量化。一是因为非经营性资产具有纯公益性质,其客体主要是被公共所使用的农村集体资产,现阶段暂且没有折股量化的必要。二是由于土地等资源性资产具有一定的特殊性,其价值在评估标准与过程中存在空白点,价值尚未明确显现,因而可暂且不予量化。

但在现实操作中,因土地征收所取得的土地补偿费以及集体资产置换所取得的增值部分,集体经济组织应及时地、足额地进行追加,以此来保障成员的利润分配权。当然,也存在农村基层干部、成员一致要求对土地等较为特殊的资源性资产进行量化的现象,这时则应允许农村基层组织积极主动进行探索解决道,但在操作中应遵守农村集体资产量化的总原则,也就是对合作社成员给予充分的选择权,取得其肯定。通过清产核资,要核实村集体资产总额,并要按照村集体经济组织财务会计制度分别记载资源性资产、固定资产、长期投资、流动等内容。需要注意的是,国家财政资助虽然同样可以量化到成员账户,但依照法律规定却不可分割与分配。《农民专业合作社法》第46条明确规定:“农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产,在解散、破产清算时,不得作为可分配剩余资产分配给成员,处置办法由国务院规定”。至于社会捐赠量化部分,依照农民股份合作社与捐赠者的约定,有约定从约定处置,如未曾有约定的,可以分割并分配给合作社成员。

2.个人资产

集体组织成员的个人资产在股份合作社财产权范围上占有重要地位。参照我国《民法通则》、《公司法》、《农民专业合作社法》等法律的规定,成员可以以货币,也可以用实物、知识产权、专有技术及土地承包经营权等可以用货币估价并可依法转让的非货币财产作价出资。农民已经确权的承包经营用地,因强化其用益物权权能的需要及土地承包经营关系长期不变的政策背景,一般不能将其纳入集体资源性资产,而是归入农民成员加入股份合作社的非货币财产范畴。合作社成立之后,上述出资均构成合作社的独立财产,由股份合作社依法占有、使用和处分,不能以成员个人名义支配、分割。股份合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农村股份合作社承担责任,股份合作社则以全部财产对债务承担有限责任。当然,在土地承包经营权“三权分置”政策背景下,股份合作社成员仅以其依法承包的土地之上的“土地经营权”入股,“土地承包权”作为一种基于其身份的特殊权利仍为农民个人所有,意在切实地解决农村“三权”在抵押融资上所遭遇的尴尬局面,有效的推动农村在土地、设施设备资金、资金、科技技术和劳动力等要素上的聚集,进而使得农民这一主体获得更稳、更高、更持续地财产性收入和工资性收入,提高农民整体收入水平。但需要注意的是,农村股份合作社成员有按照合作社章程要求退社的权利,一旦其成员资格终止,股份合作社应退还其成员账户内记载的出资额和公积金份额,在其成员资格终止前可以分配的盈余也应该按规定退还给退社的成员。

3.外来资产

农村股份合作社的财产权范围还包括外来资产,参照《农民专业合作社法》的规定,农村股份合作社可以适当引入企业、事业单位或社会团体作为其成员,也可以适当引入非农民或非本村集体的自然人成员,但外来成员的比例要受到相关的限制。目前,在对本村成员以外的投资者入股合作社的身份认定,即是否应和本村成员一样享有相同的股权权利上存在一定争议。一种观点认为作为出资方,因其出资入股行为即应被认定为股东,享有和内部成员一样的选举和被选举权、决策权等一系列权利内容;另一种观点认为农村股份合作社因其具有较强的合作性质,其股东成员只能源于内部,外来投资者不能因其投资行为当然的成为股东。

我们以为上述两种观点都有失偏颇。从农村股份合作社的特点出发,其兼具“股份制”和“合作制”的双重特征,决定了在其成员的身份认定上不能仅强调股份制的“资合”性而忽略其合作制的“人合性”特点。“人合性”就决定了成员身份上必须存在特定限制,否则,让外来投资者享有和村民集体成员一样的权利,将动摇集体所有制的基础。但股份合作社规模化发展和融资的迫切需要又使其不能一味拒绝村民成员以外的资金注入。因此,对外来投资者的身份认定,可以参照《公司法》相关理论,将其出资单纯地作为一种出资证明,不享受合作社股东基于其天然身份而获得的选举权和被选举,但可以享有合作社收益分红等财产性权利。退一步讲,即便将其纳入合作社的股东范围,但在实践中仍应当注意区分内部股东和外部股东的权利。内部股东由本集体成员组成,具有完整的权利,外部成员仅享有利益分配请求权,不享有选举和被选举权,亦可以按照合作社章程为其合理配置部分重大事项决策权—即特定控制权。如果不加任何限制,就有可能出现外来募集股占据较大比例,进而出现外来资本压制小股东(农民集体成员)权益的现象。

三、农村股份合作社财产权结构解析

产权结构是关于某一资产的所有权、决策权和收益权的说明。[4]股份合作制的经济组织融合了股份制和合作制两者的特点,体现出一种由劳动合作与资本合作相结合的二元制产权特点。股份合作社财产权的内涵丰富,它不是一种单一、特定的权利,而是权利束。对财产权权利束的定义存在一个发展趋势,即权利束的内容越来越广,不仅包括传统的排他性的占有、使用、收益、转让权,还包括资产的安全权、管理权、剩余索取权等。[5]因此,合作社财产所有权在合作社财产权中仅仅是一个物权类型,即合作社财产权包含合作社所有权,但绝不仅限于合作社所有权,故而有些学者所主张的合作社财产权即合作社所有权这种观点很难成立。

农村股份合作社产权在分解后可以归属于不同的权利主体,形成一种稳定的产权结构体系,其产权结构体系中最核心的权利主要包括以下三种:

1.所有权

所有权是指对财产全面的直接支配权利,包含了对财产的占有、使用、收益和处分。从民法理论出发,集体所有权的内容应包括所有权的各项权能,但对某些财产的处分要受到法律的限制。集体所有为成员共有,但又不同与一般的共有。集体所有权的行使必须实行民主管理,对重大事务的处理须经集体成员民主决策作出决定并接受集体成员的监督。

农村股份合作社由于其资产来源、组成成分多元化,因而在其产权主体认定的时候亦存在多样性。如土地所有权问题,我国现行法律虽明确了土地承包经营权归属于集体成员个人,但土地的所有权却依法归属于集体。集体在对其土地拥有所有权的同时,应当受限于法律与政策,不得随意处分土地,变相的侵夺农民的土地。对于以个人财产或外来资产入股的股东,应当参照《公司法》内容,将其入股的财产转化为合作社所有的财产,不再认定为个人财产。因此,从产权经济学角度出发,农村股份合作社的产权所有权可以区分为两个层面:一是股份合作社对自身管控的财产所拥有的“法人所有权”;二是合作社成员享有的“成员所有权”。股份合作社成员财产权主要表现为合作社成员以其在农村股份合作社中的出资而折算成股份后最终享有的股权。

2.剩余控制权

剩余控制权是指事前并没有在合同中明确约定的决定资产在合同所限定的特殊用途之外如何被使用的决策权。[6]它是与那些早已在合同中列明或商定好了的如何使用的特定控制权相对应的概念。在现代公司体制下,股东与公司经营者之间实际上存在着代理关系,一般来说,股东将与公司经营相关的特定控制权授权给经营者,而更愿意把对公司的剩余控制性权留在自己手中。

在农村股份合作社中,利用其实际资本从事生产经营活动,并对其过程的进行决策与控制,是实现财产权的重要方式之一。具体而言,股东权利的核心是对剩余控制权的分配过程,也就是在股份合作社内部通过怎样的机构划分来对合作社内部的权利与责任的进行界定。

3.剩余索取权

剩余索取权主要表现为在收益分配优先序列上“最后的索取者”。[7]剩余索取权行使的前提是必须有扣除补偿性成本的余额即税后收益存在。股份经济合作社的税后收益分配一般分为公积公益金和股东股利两部分,股东、经营管理人员直接或间接享有剩余索取权。公积公益金主要用于合作社发展基金的积累和公共福利及设施的支出,一般为20%~40%;股东股利则根据股东大会讨论通过的收益分配方案进行分配,设置了集体股的股利归村集体所有,一般用于村级行政和公共设施建设、运营、维护费用,个人股则按股分红,实行同股同利,股利归个人所有。部分股份合作制开展较早的地区,还考虑到了对职业经理人或经营管理人员的激励,赋予他们部分剩余索取权。如浙江省的部分村级股份合作社就建立了相应的激励约束机制,超额完成经营目标任务、经营管理成效显著的,对经营班子给予一定的股权或经济奖励,反之则要承担相应的经济责任。

四、农村股份合作社产权结构之不足

按照现代产权制度“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求,由于现阶段我国缺乏明确的股份合作制专门立法指导,当前农村股份合作社实践中,在合作社的产权结构上存在以下不足:

1.股份合作社产权模糊

产权模糊原因有三:一是农村股份合作社的独立法人地位一直未得到法律确认。依我国现行民法的规定,财产的所有权主体主要指公民、法人、国家以及其他社会经济组织等。农村股份合作社因其法人主体地位一直未在立法上予以明确,其产权的主体地位也就无法名正言顺。就现实情况来看,农村股份合作社的产权制度和实现形式要不是以“社区型股份合作社”名义在工商部门参照“农民专业合作社”进行登记,要么以“经济合作社”名义由县级以上政府颁发证明书以享受缴纳红利税等方面的优惠,但其法人地位无法成立,也无法作为出资人对外投资。[8]因此,急需在立法上对农村股份合作社的法人地位予以明确并予以税收、金融等方面的优惠。二是农村股份合作社职能不清。实践中,农村股份合作经济组织基与村社区“政社不分”的现象普遍存在,既要承担管理经营集体资产的职能,又要承担公益服务和社区管理的职能。[9]村集体财产也事实上由村民委员会成员作为代表进行控制、管理,有的地方在合作社股权配置中还设置了贡献股,且贡献股的比例其实就是按照股份合作社管理人员的职务高低进行配置而不是按照其经营管理的绩效进行科学考量。导致在实践中,农村股份合作社剩余控制权和剩余索取权的配置严重失衡。三是集体股的存在使得农村股份合作社产权重新模糊。当前,各地的农村合作社股权结构中普遍设立了集体累积股,且集体股占股比例较大。集体股的存在使得股份合作社的产权重新模糊。股份合作制替代原有集体经济的创新在于部分地明晰了产权,[10]但集体股的广泛存在且所占比例较高使得这一目标落空。从本质上看,许多地方的集体股是政社不分、行政干预的基础,其广泛存在的后果就是集体成员缺乏排他性产权,集体股名义上属于集体全体成员共有,但由社区经济组织“代表”持股,导致实践中主要管理人员滥用其与“两委”身份混同的优势地位,容易滋生“搭便车”侵占集体利益。随着时间的推移,又将面临集体产权再次改革的问题,增加改革成本、错失改革机遇。也正因为如此,关于农村股份合作社中应否设立“集体股”的争论不断,对集体股拆分到人的呼声也日渐占据上风。

2.内部人控制问题较为突出

我国合作社治理结构最鲜明的特色之一是核心成员和普通成员的分层,核心社员在合作社中占据主导地位。[11]由于股份合作社成员多数具有“同质性”,依赖其本村村民身份即可获得“天赋”股权,加上部分地区股份合作社实行股权分配绝对平均主义,造成普通农民股东参与股份合作社事务的积极性不高,对合作社的经营管理漠不关心。同时,股份合作社以地缘、亲缘关系为纽带,股东多为本村村民,由于文化素养偏低和根深蒂固的小农意识影响,加之自身确实缺乏销售、管理能力,因而愿意将部分控制权让与给核心成员,往往乐于作壁上观、安于管理。而股份合作社的核心成员,即董事会成员多为原农村社区管理者、村干部或农村宗族势力的代表(大家族成员),监事会作用又很难有效发挥。因此,即便部分地区农村合作社“家族式管理”或“政社不分”现象较为突出,职务消费和损公肥私性的投资或决策行为即便存在,普通村民也往往无力制止或敢怒不敢言,这就导致集体成员的财产权利易受侵害,内部人控制现象无法得到有效遏制;在允许外来募集股的情况下,相对于企业投资者或资金雄厚的个人投资者,普通村民也很自然处于小股东地位,有大量资金投入的成员掌握着更大的股权。小股东虽然在表面上都具有投票权,但是由于表决机制的缺陷,小股东的愿望往往无法受到关注,因而小股东权益日渐边缘化,逐渐失去了对企业的控制权。随之而来的是小股东对于其权利的漠不关心,长久后会对合作社的发展造成不良影响,甚至破产。

3.股份合作社产权残缺

如前所述,合作社产权主要由所有权、决策控制权、剩余索取权构成。现代产权制度的核心就是决策控制权和剩余索取权,如两者配置不全或搭配不当就是产权残缺。由于集体股的普遍存在和治理结构上存在的痼疾,集体股权的行使一般由合作社管理层控制,多数股东仅享有没有实际意义的决策控制权—“投票权”;由于信息不对称和所占股权份额较小,普通农民股东的剩余索取权也很难实现。

从所有权角度分析,当前农村股份合作社的产权权能亦不完整,矛盾的焦点就在于与农村土地资源有关的产权权能不完善。由于立法的限制,目前我国农村土地承包经营权的入股、抵押、转让等方面仍存在很多制度障碍;农村经营权集体建设用地入市、农村宅基地流转等方面同样面临诸多困难。虽然在政策层面上,十八大以来,一直鼓励农民以土地承包经营权入股农民合作社,也一再有允许农村经营性集体建设用地出让、租赁、入股的政策吹风,但具体的操作办法至今仍未出台,立法的配套修改任务还非常复杂和繁重。

五、完善农村股份合作社财产权结构的建议

1.“循序渐进、因势利导”,逐步取消集体股

对农村集体资产进行量化,即对被认定为集体经济组织成员共有的资产具体量化到人,取消产权边界不清的集体积累股,明确规定量化到个人的股权应当是包含分配权在内的资产权,并能依法继承,这是当前深化农村集体产权制度改革,明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利的重点改革举措之一。农村股份合作社之初,保留集体股主要是为了在政治上保障政府对股份合作社的领导,在经济上弥补农村社区公共支出的经费缺口,而在股份合作社发展较为成熟的时期,股份合作社实际承担的公共事业建设职能逐渐减弱甚至可以取消,集体股的存在必然会干扰其发展壮大。此时便可以考虑取消集体股。

近几年,东部沿海省份及其他经济发达地区已经开始了取消集体股的实践,更有广州天河区、山东诸城市和佛山南海镇早在上世纪90年代就先行一步。在集体经济组织进行股份制改革时,原则上不设集体股,量化到成员的股权是终极产权,可以依法继承、转让和赠与,但不能退股。[12]当然,在具体实施过程中要注意“因地制宜、因势利导”,逐步取消集体股,以解决农村股份合作社产权不清、政社不分、资产流失等问题。至于集体股所承担的一些社会公益性功能,可以通过年终收益中适当提高提取公积金或公益金的比例或通过国家财产资助、地方财产负担等方式解决。在集体股所承担的经济负担被分解后,集体股的一部分可量化为村民的个人股,也可以以此设立人才股,吸引合作社急需的经营管理人才,助力合作社集体经济的发展,加速赋予农民更多财产权利的改革进程。

2.坚持“政社分开”,规范内外部股东权利,有效防止内部人控制现象

在没有设置外来募集股的社区股份合作社,要坚持“政社分开”。股份合作社的管理人员应以股东的利益为追求,尽职做好合作社的经营管理工作。村委会或居委会对合作社的工作有监督权,以防止集体财产被侵害。“两委”与股份合作社不是管理与被管理的关系,而是指导与被指导关系。合作社自身的内部管理与“两委”的管理在理念、职责、权限上截然不同,自然应做到分开管理。只有这样才能尽可能的防止“内部人现象”的产生,保护小股东的合法权益。

在设置了募集股允许外部人员融资加入的社区股份合作社,可以借鉴西方现代合作社的做法,合理限制外部股东持股的比例,外部股东的持股比例应以不对合作社形成控制为限。同时,明确地区分内、外部成员持股的权利具体内容,从制度上保证农村集体成员的主体地位。我们认为可以试行“人头”与“资本”二要并存的双轨决策模式,在管理决策上充分体现“人资合一”。具体操作可采取以下方式:“一股一票”适用于股东代表大会,“一人一票”适用于董事会。股东代表大会上股东代表采用“一股一票”的表决方式就合作社的重大事件进行表决,并民主选举出董事代表代表股东行使自己不便实施的民主管理权利。由于农村股份合作社是当地村民全员入股并且具有相对均衡的特征。因此,这里的“一股一票”是在“一人一票”基础之上而发生的“一股一票”,是汲取了合作制的“一人一票”与股份制的”一股一票”相结合的产物。为了提高决策效率,真正尽可能的发挥专业人才的能量,调动投资者的积极性,在董事会会议上实行“一人一票”制。这样不仅可以在关于对于合作社重大事项的决策上保证一般股东的利益,也可以限制部分拥有大量股权的股东操纵合作社。上述这种决策法在一定程度上可以解决过去传统的合作制的“一人一票”与“一股一票”之间存在的难以调和的矛盾,在相对平等持股的情况下,还会缩短决策周期、提高决策效率、降低决策成本,具有可操作性。

3.加快完善农民财产权利的立法进程

首先,推动农村股份合作社专门立法的进程,明确股份合作社的独立法人地位。立法的路径有二条:一是修补式立法。即通过完善现行《农民专业合作社法》或《公司法》的相关规定,以解农村股份合作社立法缺失的燃眉之急。二是专门立法。即单独制定《农村股份合作社法》,对农村股份合作社的地位、设立、运营、管理、优惠及终结等问题作出全面规定。笔者以为,修补式立法无法从根本上解决立法缺位问题,也不足以应付农村股份合作社多样化、个性化的发展趋势,不利于农村股份合作制经济的健康发展。因此,在立法条件成熟之后,单独制定《农村股份合作社法》解决农村股份合作社法律缺失问题才是既“治标”又“治本”的有效立法路径。

其次,修改相关立法,赋予土地承包经营权完整的物权权能。对农村集体所有的土地,我国长期实行的是土地所有权和承包经营权并存的“两权分离”制度,在土地使用权上同时存在所有权人与承包经营权人两种权利主体,如对土地承包经营权的抵押、转让等流转行为不做限制,在农民个人以其所有的土地承包经营权入股股份合作社后,确实存在因合作社经营不善,导致土地承包经营权主体发生易主的可能。但放开思路,“两权分离”为“三权分置”后,农民入股农村股份合作社的仅为“土地经营权”,“土地承包权”仍掌握在自己手中,即便发生合作社解散、破产等极端情形,发生权利主体变更的也仅为“土地经营权”,受让人获得的仅为法定土地承包经营期限之内的对土地的经营管理和收益的权利,而农民仍可以在下一轮承包期到来时,因其拥有农民身份而天然获得的“土地承包权”重新获得“土地经营权”。不得设定抵押和限制转让的规定,不仅使得土地承包经营权用益物权的权能不完整,抑制农地价值的担保功能,更会制约土地融资市场的发展。

最后,建立健全集体资产入市相关立法。即按照《深化农村改革综合性实施方案》的要求制定相关立法,落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”与“同等入市”的政策精神,建立宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,积极探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

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