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中国农村村民自治:何种民主?何以民主?

作者:刘 伟 刘 瑾  责任编辑:中农网  信息来源:《领导科学论坛》2016年第1期  发布时间:2018-01-13  浏览次数: 2713

摘 要】中国农村村民自治源起于20世纪80年代初,是在人民公社体制废除后,国家为了实现乡村地区的有效治理而推进的一项制度。村民自治作为中国特色社会主义的自治制度,是对传统乡村治理方式的突破,是中国民主化实践的创新之处。国内学术界对村民自治的热切关注始于上世纪90年代,针对村民自治实践中的成效与困境、性质与定位、未来发展与走向等问题也形成了诸多学术思考和学术作品。通过梳理既有文献特别是近年来的学术讨论,可以全面回顾村民自治三十余年的发展轨迹,深入剖析村民自治的实质,合理界定村民自治的民主属性,进而总结在扩展中国式民主的进程中,村民自治所能发挥的作用及其变革空间。

关键词】村民自治;基层治理;民主属性;民主定位;拓展路径


一、质疑与肯定:关于村民自治实践的争论

1982年《宪法》正式确认村委会是中国农村基层社会的群众性自治组织以来,村民自治作为基层群众自治制度的一种表现形式,在中国已经存在了三十多年。伴随着村民自治在广大农村地区如火如荼地推进,各界关于村民自治实践成效的争论也从未停止过。尤其是上世纪90年代以来,村民自治的潜在价值被发现,村民自治制度的发展得到了来自国家高层的支持和海内外学者的广泛关注。针对村民自治在具体实践中出现的各种治理问题、选举乱象、政治效应,不同的学者基于不同角度和立场进行了分析,形成了不同的观点。

一类观点,可以称为“质疑派”。持这种观点的学者,对村民自治的质疑大多集中在两个方面:一是针对村民自治的制度合理性。在有关西方现代民主发生的传统理论中,农民群体并没有占据一席之地。相反,民主的萌芽总是诞生在市场经济得到充分发展的市民社会。农村地区由于缺少强烈的民主需求,往往是在市民社会的带动之下逐步实现民主化。如果反其道而行之,将农村社会视为民主化进程的出发点,难免会遇见各种阻碍和困境。[1]从现代化理论出发,处在转型时期的中国需要依靠从农村社会汲取大量的资源以实现国家的高度工业化和经济的持续增长。在这种权力高度集中的体制下,国家真实的期望是对农村深入地控制而非赋予农民以自治权。在具体的实施过程中也可以发现,村民自治有着两套组织逻辑。[2]一者是自上而下的党的领导,一者是自下而上选举产生的村委会。乡村变成了二元的政治权力结构,也给了政府干预乡村公共生活的机会。政府可以借“坚持党和政府的领导”这种“排他性权力”来对抗“村民自治性”,结果是政府加强了对村庄的控制,陷入了内卷化处境。[3]此外,也有一些学者认为,长久以来的权威型统治传统可能会使得农村社会缺乏民主制度发展的资源和能力。[4]在农村贸然推行的民主自治制度可能只是空中楼阁,难以见效。从社会稳定的角度出发,改革开放之后,农村社会传统的秩序均衡遭到破坏,不适当的政治改革操作可能更容易引发社会动荡。[5]尤其是近年来,城市化进程加快,农村出现了外出务工人口激增、人才外流严重等现象,对村民自治制度造成了新的冲击。[6]二是对村民自治制度治理成效的疑虑。村民自治制度在理想制度设计与现实运作之间、制度建设的初衷与实际成效之间,均存在巨大的差距。有官员甚至认为,村民自治制度反而给基层农村带来了混乱,村委会和党支部之间存在权力纠葛,乡镇政府和村委会之间存在利益矛盾。[7]事实上,村民自治制度在实践比较好的农村,确实取得了保障农民权利和实现农村有效治理的成果。但在一些农村,村民自治实践的结果并不理想,选举程序不规范,贿选现象频发;村干部掌握着集体事务的决策权,村民会议沦为形式;村民自治章程不被村民所了解,更没有起到制约村干部的作用;村务公开不彻底,出现村干部垄断权力的现状。这些负面现象的普遍存在是“怀疑派”立论的事实依据。

另一类观点,可以称为“肯定派”。持这一观点的人认为,看待村民自治的实践,需要结合其时代背景和社会环境,乐观地看待村民自治发展中存在的各种难题。其中以华中师范大学中国农村研究院近几年的研究取向为代表。他们强调,自治和村民自治的内在价值,决定了村民自治需要在不断实践之中发现治理乡村的有效形式。[8]家庭联产承包责任制在农村社会实现后,农民自我管理的自主性和积极性被激发出来。国家可以依靠村庄内部自生力量以实现对乡村的低成本组织和治理。通过自治的形式赋予农民政治主体的地位和民主权利,将农民纳入到国家政治之中,培养农民参与公共事务的能力,为民主政治发展创造条件。从社会基础视角来看,村民自治尚有其实现的利益基础、空间基础、心理基础、组织基础以及主体基础。[9]特别是在有着较强地缘、血缘、文化以及利益相关联的自然村,有着推行自治制度的土壤。将自然村视为自治的有效单元,可以使“村民自治有名无实”的现状有所改观。[10]其中,“两级村民自治”在一些乡村的推行取得了比较好的效果。一方面,村民参与村集体事务有了动力和现实可能;另一方面,也给村干部形成了压力,迫使他们必须在乡村公共生活中有所作为。[11]针对“乡政村治”体制的困境,有学者提出,要寻求乡镇政府行政管理与村民自治之间的良性互动,明确各自的职能、职责和权限,构筑有效良性的互动机制。[12]在合理划分乡镇管理和村民自治权限的基础之上,发挥村民自治的作用。从民主巩固的视角出发,民主竞选的规则被乡村社会精英接受,村民自治中的制度规则逐渐完善,良性的民主效能感让村民对民主自治有着充分的热情,农民的权利得到了乡镇政府的保障。[13]尽管村民自治也存在制度困境、深化乏力、支持性环境短缺等问题,但村民自治依然有发挥作用的空间。

二、民主:审视村民自治的一个维度

针对村民自治制度的民主属性,诸多学者从不同的角度做出了阐释。从国家建构的维度看,现代化国家的重要目标是将各种社会势力纳入到治理体系之中。在中国就体现为对占人口多数的农民群体的吸纳。在人民公社体制下,权力过分集中遏制了村民真实的自主性。村民自治制度通过给每个农民提供参与治理公共事务的机会迅速得到了广泛的认同和推行。村民以村民委员会的形式被重新组织起来,突显了村民在农村作为政治生活主体的地位。村民自治将分散的农民吸纳到国家体制中来,并以此建立对国家的认同。[14]从村庄治理的维度看,村民自治是村公社解体之后,国家为了解决组织管理瘫痪、干群关系紧张等问题,自上而下推行的一种民主制度。国外学界对中国村民自治的研究可归纳为三种主要理论路径,分别是自由民主路径、权威主义路径、发展主义路径。[15]自由民主理论将村民自治视作公民社会崛起的发端,从而会导致村庄以及更大范围的政治重构。但这种理论往往过分强调了公民社会的角色,忽略了权威国家之于村庄治理的影响。对自由民主理论持批评态度的学者认为,自上而下的国家权威仍然在事实上操纵着村庄的选举和治理。但这种权威主义的研究路径又忽视了农民个体的参与和能动作用,将选举产生的村委会视为国家权力的分支。发展主义路径视经济发展为左右村民自治建设的主要动因。但事实上,经济发展确实对村民自治有影响,但是某些社会因素可能会更多地介入政治过程。不可否认的是,村民自治终究是具有民主性和自治性色彩的基层自治制度。但问题在于,这种民主性与自治性,在村民自治的整个制度框架和实际运作中占据了多大比重?发挥着何种作用?我们应当用怎样一种民主理论来剖析村民自治制度及其实践?

实际上,如果我们从民主最初的本义来看,所谓“民主”即意味着“人民的统治”,也就是说由人民来管理自己的事务。[16]“民主”一词可以追溯到古希腊时代,古希腊人将“人民”与“权力”,结合成“民主”一词,意为“人民的权力”“多数人的统治”。公元前6世纪,古希腊雅典城邦在经历梭伦改革和克里斯提尼改革之后确立直接民主制,通过轮流执政和抽签选举的方式尽可能地让城邦里所有成年男性公民都可以参与城邦事务的管理。需要指出的是,成年男性公民并不包括当时占人口多数的奴隶。雅典城邦民主确有其不足之处,但“人民的统治”奠定了民主最基本的含义,为后世民主内涵和外延的发展奠定了基础。对于现代民族国家而言,由于其人口众多、幅员辽阔,间接民主遂成为发达民主国家采取的主流形式。国内学术界在谈及民主时,也常常将民主视为“代议制民主”。[17]事实上,由于代议制民主排斥了普通公民直接参与政治的机会而被诟病为“选主”的民主。直接民主强调所有公民都直接参与国家事务的讨论和管理,这在现代国家确实不可行,但代议制民主又存在只代表少数人利益的政治风险。于是,参与式民主在此基础上,倡导恢复参与在民主中的核心地位,强调公民身份的重塑。在宏观层次上赞同代议制,在微观层次上认为可以泛化公共领域,鼓励公民在“非政治领域”的积极参与,从而形成多层次、非国家中心主义的公民参与网络,并最终建立起“参与性社会。”[18]不可否认,民主对于当今社会而言是一个颇具争议的概念。为理解民主在中国的发展,我们不能局限于某一理论模式,而是需要结合中国实际。基于以上考察,民主以“公民参与”作为其精神内涵,以实现治理作为其目标导向。民主的实现需要组织和制度为基础,为民意的传达提供渠道。民主的运转需要有宪法和法律的保障,以限制政府和避免多数人暴政。

具体到中国,当前中国的政治体系是呈双重结构的,一是以人民代表大会制度和政治协商制度为主干的国家民主,一是以公民参与和群众自治为理念的社会民主。[19]不可忽视的是,围绕村民自治的实践和发展前景,单从前述的宏观民主概念出发是不够全面的。从社会民主的范畴以及村民与国家民主之间的关系出发思考村民自治的民主属性,可能会更为准确。国家民主作为一种宏观层面的民主理念,它旨在利用国家强制力建立起支撑整个国家权力体系运作的民主制度,并通过法律、法规和政策文件的方式来保证公民参与公共事务有基本的组织方式、组织结构以及组织程序。[20]国家层面上民主制度的缺失,伴随而来的将会是政权合法性衰退、国家汲取能力的弱化以及整个国家治理效力的下降。另一方面,社会民主可以看作是整个国家民主宽泛意义上的一部分,即处在政权组织末梢的乡村、市区街道以民主的方式自我管理、自我教育和自我服务。同时,它可以作为狭义的国家权力民主的有利补充,是协调国家和社会关系、提高国家治理能力以及维护社会稳定的重要路径,更构成国家权力体系民主运转的社会基础。在当代社会,国家与社会之间的二元边界不断淡化,呈现出逐渐融合的趋势,社会民主与国家民主之间必然会以某种形式产生衔接和互动。市民社会和政治国家展开互动,二者相互交错,作为市民社会成员和政治国家成员的公民,均具有相同的身份。[21]社会民主通过承担基层治理的功能、培育基层公民意识,从而滋养着国家民主的发展;国家民主通过为社会民主的发展提供制度后盾,促进着社会自治力量的生长。

总而言之,从民主的角度看,村民自治在政治层级上处于政权组织的底端,其出发点是为了实现乡村地区的有效治理,在组织方式上采取直接选举,决策方式是村民(或村民代表)共同商议,它首先是社会民主的一种形式。但是,作为社会民主的村民自治与国家民主之间,毕竟存在着复杂的衔接和沟通,村民一方面可以以“公民”的身份对政治领域提出意见和批评,以形成对公共权力的制约;另一方面作为基层自治社会成员的村民,可以要求对自治权的保护,防止国家权力对村民自治区域内公共事务的干涉。对村民自治的研究,必然要求我们正视两者之间互相融合又有所分离的政治现实,进而准确把握村民自治的本质和前景。

三、民主与治理:界定村民自治属性的两个维度

村民自治内涵基层民主的属性,但并不意味着它可以一劳永逸地解决乡村治理的基本问题。但我们也不能说,村民自治只是一种形式化的民主,它没有给中国的民主化发展带来新气息。我们可以从基层自治与国家权力体系之间的关系出发,结合村民自治三十余年的发展,对其民主属性予以科学定位。

(一)从基层自治与国家权力体系之间的关系看

村民自治具有民主的属性,但不能简单地等同于民主。民主有国家形态和社会形态的划分。村民自治作为社会形态的民主,是广义上国家形态民主的一种附属。以民主作为衡量国家治理体系的变量,从宏观国家权力和基层自治之间的关系看,人类至今的政治体系大致可以分为四种模式:

第一种,即国家权力体系和基层社会均依自由民主的原则来架构,其中以欧美先发民主国家为代表。在国家层面,以选举制作为民主政治的基础,以多党竞争为特征,以选举产生的议会掌握立法权,以宪法作为民主制度运转的保障。在基层社会,不仅地方政府享有法律规定下充分的自主权,而且有着发育良好的市民社会作为民主政治的实践基础。以美国为例,市政府的设立由居民自愿申请,经州特许成立。每个城市的宪章由选民选举通过,作为城市管理的依据,并可由当地公民给予修正。当地选民可以参与地方政府的日常决策,旁听地方政府会议并发表意见。

第二种,国家权力体系按照民主原则建立,但是基层社会采取了一种非民主形式的自治,这种类型的治理体系以台湾地区、东南亚部分国家以及刚刚建立起民主制度的非洲部分国家为代表。尽管国家层面构建了议会、选举等形式的民主机制,但是国家权力存在运行的边界,不能够无故干预基层社会内部的治理过程;更重要的是,基层社会内部的治理过程并非完全依照现代民主原则,而是保留着诸多的传统要素。基层社区有对本区域范围内的事务进行自我管理的权力,实现社区组织自治的基本职能;基层社会也必须要遵照国家法律的规定,在国家的法律框架内实现自治。以新加坡为例,联合团体作为一个独立于国家的组织,肩负基层社会管理的职能。每个社区基层组织作为联合团体成员必须接受联合团体的制度化管理。国家可以通过对联合团体的资金控制而实现与基层社会的联系,但并不能直接干预基层的治理。[22]然而,这种民主运转模式在缺乏社会基础的非洲国家,已经搭建起来的民主框架如果不能实现良好的转型,带来的就会是整个国家权力体系的垮塌。

第三种,国家权力体系和基层社会都没有采取民主的原则运转。以中华帝制时代为典型代表,在国家权力体系上形成以皇权为中心,自上而下层层任命的官僚体制;在社会基层是非民主的自治模式。在传统帝制时代,国家机构设置最低一级是县级,正式的国家权力难以深入到社会底层进行深入全面的管理控制。对于社会基层的管理包括税收、劳役、征兵、教化以及治安等职能,就依赖于当地的长老、乡绅、保长这些具有一定社会地位或社会威望的人。基层社会管理者的权力来源,多是宗族势力的支持和国家统治者的默认。基层治理秉承的,是建立在宗族伦理和差序原则之上的自我管理而非民主管理。

第四种,则是中国特色的社会主义民主体系。在中国,国家的权力体系是按照民主的原则设计的,即在中国共产党的领导下,以人民代表大会作为人民行使权力的制度保障,以多党合作与政治协商制度团结民主党派和民主人士,以民主集中制作为原则,以民主和专政的结合作为补充,这样一种国家权力运作模式。[23]不能否认的是,这种借鉴了西方民主思想,并基于中国国情设置的民主制度在实际运作上难免存在违背民主原则的现象,民主制度建设的初衷没有完全实现。同时,当我们把眼光聚焦于中国基层社会,自1982年以来,在中国大陆地区广大的农村采取的是“一人一票”的直接选举。不少海内外学者认为,在基层社会的政治改革给中国带来了民主发展的契机,可以从农村出发向上层推进中国的民主化。但事实上,国家《宪法》规定,基层的乡长和镇长都只能经由同级人大选举产生。在这样的制度框架之下,中国的基层民主自治并不影响国家权力体系的现有运转原则,更不会实现自下而上逐层推进的民主改革。

一方面从基层自治的角度看,直接平等的选举制度是村民参与公共生活的基础,村民会议或村民代表会议是村民决策权的体现,村规民约、村民自治章程作为村民自我管理的保障,村务公开、群众评议是村民监督的体现。村民自治制度无疑是具有基础性和社会性的民主制度。另一方面,从其与国家权力体系互动的角度看,村民自治由于承担着农村基层的治理职能,必然与国家权力体系存在一定程度的沟通,但是村民自治的社会民主属性决定了它对国家层面的民主制度改革难以形成引导作用。

(二)从村民自治的发展历程来看

村民自治制度的发生是为满足国家重建乡村秩序的诉求,最终是为了实现乡村社会优良治理的目标。回溯其三十多年的发展历程,可以帮助我们合理定位和客观审视村民自治。

1.1979—1982:填充分田到户后乡村地区的治理真空

中国基层民主可以说是农村改革开放政策的意外结果。自1979年起,随着农村家庭联产承包责任制在全国范围内的推行,农民获得了生产经营的自主权。人民公社逐渐丧失了对农民的约束力,乡村社会面临组织管理上的缺位。一方面,国家与社会间组织链条的断裂造成了对统治能力的极大削弱,国家失去了与农民直接联系的管道;另一方面,法理型公共权威的丧失导致了乡村社会的严重失序。[24]无论是当时的党和政府,还是基层农民都产生了重构乡村社会秩序的需要。

同年,在广西省宜山县合寨村下属的两个自然村果地村和果作村,为了给村庄经济发展提供稳定的环境,缓解村庄治理上的压力,村民们率先自发尝试组成村委会,结成村规民约。两村经历自发选举成立组织之后,不仅原先村子里存在的乱砍滥伐、偷盗频发等问题得到了解决,村委会还组织修建码头、机耕路,解决了用电问题。合寨村的这一做法很快引起了宜山县所在河池地委的高度重视,河池地委书记派专人前往调查并肯定了这一做法。随后,村民委员会这种组织形式在宜山全县广泛推行。1981620号,广西区农委某干部的调研报告引起了彭真等中央领导同志的高度关注,并专门派人到宜山调查。随后,全国人大和民政部也组织了专门的实地调查。[25]19828月,中共中央36号文件指出,近年有些地方建立的村民委员会是“群众性自治组织”,并要求各地“有计划地进行建立村民(或乡民)委员会试点”。1982年底,村民委员会正式载入宪法第111条,并强调村民委员会的群众自治组织性质。

村民自治是农民基于现实需要而创设的一种制度,被中央领导人和机构认可并肯定下来。这一时期村民自治制度的主要属性是实现对乡村社会的有效治理,目的是为了化解村民与村干部之间的矛盾,解决农村公共产品的供给,维护农村生产生活秩序,保障农民日常生活和财产安全。但是,村民自治是党和国家组织基层社会的一种方式,与国家政权没有直接挂钩,这一制度自设计开始就内含社会民主的性质。村委会不是国家的一级政权,也不是基层政府的派出机构,独立享有乡村内部事务的决定权和支配权。乡镇政府对村委会的工作是“指导与被指导的关系”,不能随意干预村民自治范围内的事。在这种制度设计下,国家权力撤离了基层乡村,村委会权力源自于自下而上的农民选举,厘清了国家行政管理与村委会组织的边界。

2.1982—1989:被政治体制改革遮蔽的基层民主

村民委员会被载入宪法的最初两年里,学界和官方的关注热度并不高。这一时期,“文革”的惨痛教训让人们记忆犹新,人们普遍认识到“旧体制”权力过于集中的弊病需要改变,国家对外开放和全球化的发展也要求原有的政治体制做出适时调整。因此,当时国家面临的严峻问题是政治体制改革走向,党政分开和政府机构改革成为各方关注的焦点。另一方面,村民自治在实践中也遭遇了瓶颈,很多地方将村委会视作生产队的一种替代,限制了村委会的自治功能。直至19871124日第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《村委会组织法(试行)》(自198861日起试行)之后,此制度及其实践才得到一定的关注。由于《村委会组织法(试行)》肯定了村委会的民主选举,民政部的官员充分动员地方政府和社会各界支持,并采用多种方式保障村庄选举的推行。民政部的做法促进了公开、平等的民主精神在选举中的传播,保障了农民的民主权利,激发了他们政治参与和自我管理的热情。但是,20世纪80年代末期政治事件的发生,使村民自治被视作资产阶级自由化的产物而一度受到抑制。幸运的是,在国家高层领导的支持和民政部的积极推动下,村民自治制度得以保存和发展。

总结这一时期,1987年的《村委会组织法(试行)》对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了详细的规定,村民自治的民主属性也得以展现。村民委员会作为基层自治性组织,其成员由村民直接选举产生、罢免或补选。村民会议由年满18周岁以上的村民组成,对涉及村民共同利益的事务享有决定权。村委会经办的公共事务,项目费用应当公开并接受村民监督。通过建立起规范的民主规则和民主程序,村民自治有了制度和法律的保障。村民有了能够维护自己利益的武器和表达自己利益的途径,民主原则被赋予了实质性的内容。不过,这些基层民主的具体要求,显然被当时宏大的政治体制改革声浪掩盖了。村民自治的民主属性虽然得到初步强调,但毕竟未被人们充分重视到。

3.1990—1998:村民自治民主属性的高扬时期

1990年8月,全国村级建设组织座谈会在山东省莱西县召开,主管的宋平强调:对《村委会组织法》不要再争论下去了,应该去实行。随后,民政部根据此次会议的精神于19909月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》,对村民自治示范活动的基本内容作出具体规定,计划用10年时间在全国铺开。村民自治的民主属性在这一时期受到国家机关的高度关注,这就为村民自治的发展提供了有利的外部环境。需要补充的是,20世纪90年代以来,由于东欧剧变和苏联解体等政治事件的影响,党和政府对政治体制改革变得尤其谨慎。但是,政治体制改革又必须有所推进,以适应市场经济和社会转型的现实。正是这个原因,政治风险较小的村民自治才成为官方改革的突破口,其民主价值也逐渐得到重视和宣扬。

20世纪90年代中期开始,一方面,国内社会“三农”(农业、农村、农民)问题日趋严峻,同时全社会再度呼唤民主政治建设,村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为政治改革提供经验的使命。[26]另一方面,国际社会,尤其是西方学术界对中国农村民主的极大关注,让中央政府认识到村民自治是改善国家形象的有力武器。面对来自国际舆论针对中国政府无人权和专制化的批判,村民自治制度成为了政治改革的样板。官方通过推进以竞争性选举为标志的村民自治制度,来证实我国对于国际社会的民主化承诺。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复就曾说过:“梨树县的事迹(村委会‘海选’)已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。”[27]这一时期,民政部门利用国内外的资源为村民自治深入发展提供条件和后盾,地方政府也积极引导农民结合当地实际发展基层自治。民政部在结合村民自治示范活动的经验基础之上,于1994年首次提出了“民主选举、民主监督、民主决策、民主管理”四项民主制度,强化了村民自治制度的规范性。[28]在这样的背景下,海外的学者和观察家对中国村民自治制度抱有一种乐观的期许。至1998114日,第九届全国人民代表大会常务委员会第5次会议通过《村委会组织法》,村民自治制度的发展进入了法制化的新阶段。

4.1998—2015:从民主凸显到向治理回归

在国家行政权力的推动下,村民自治在全国范围内得到迅速发展并取得了良好的效果。但是,在这一时期,由于城乡二元结构基础上的市场化和城市化深入,引致乡村衰变与税费冲突交织,乡村秩序出现危机,乡村呈现治理困局,“三农问题”集中爆发。[29]村民自治并不是一劳永逸地解决乡村政治发展困境的药方。事实上,到199893万个实行了村民自治的行政村中,只有60%左右的村庄做到了真正的或者说形式上的竞选。在这样的环境下,村民自治需要一个新的审慎和定位,以正视其在乡村政治发展中的地位,从而更好地发挥其自治的作用。

尽管从中央到地方都在高调推行村民自治,但是普通村民对村民自治的热情却在不断消减,不少村民对村民自治的评价不高。[30]其中,村民对于选举过程中存在拉票、买票、派性斗争等问题尤其厌恶。村民选举实际上并不能对乡村社会的权力结构造成影响,反而是乡镇政府依然对村委会的选举和日常工作存在干预。一些地区的乡镇政府由于承担着组织村民选举的职责,往往视村委会为自己的下级机构,不按照规定举行村委会选举,无故延长村干部的任期,设法更换不听从上级行政命令的村委会干部。或者利用自己占有的行政资源控制村干部和乡村公共治理,譬如在一些地区,乡镇政府对“不听话”的干部采取停职或警告的处分。[31]在村庄的治理过程中,不仅是乡镇政府插手乡村政治,宗族势力在村委会的产生、权力运行和遭遇外部干涉等方面同样会构成影响。由于大房大族、大姓背景的人在竞选上拥有着较为充分的社会组织资源,一些乡村的干部多由这些人担任。[32]特别是在宗族势力结构单一的村庄里,村长往往由宗族里有威望的人担任;在两个宗族势力比较均衡的村庄里,村长的选举多会沦为两个宗族之间的权力斗争;在少数宗族结构多元化的村庄里,由于缺少一个能占据主导地位的宗族,以至无法产生有效的选举结果,只能由党组织指定村长。[33]村民自治在很多地方已经失去了民主的意味,仅仅只是一种形式上的选举。村民自治实质上被宗族治村、能人治村或者上级指派等方式所取代。不仅如此,农村社会的一些黑恶势力通过选举方式使自身合法化、政权化。这些由地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒“串通”“依靠”“仰仗”一些被拉拢、腐蚀和腐化变质的地方官员“横行乡里”。[34]这种现象的出现,不仅对村民自治的运转造成了极大的危害,也严重影响了乡村社会的正常发展。

20世纪90年代末期,“三农问题”逐渐累积并集中爆发的背景下,村民自治制度面对村庄环境的变化难以做出及时有效的回应。很多学者和官员也注意到比村庄选举更重要的是实现村庄的有效治理。与此同时,农村民主选举中出现的各种乱象以及差强人意的选举效果,让村级民主作为中国民主化的一个潜在立足点的预期也落空了。到2006年,农业税的全面取消意味着国家不再从乡村地区汲取税费资源。中央政府试图通过取消农业税,切实减轻农民负担,进而缓和基层干群关系,促进乡村地区的社会稳定,并保证国家的粮食安全。[35]但是,在农业税取消之后,由于缺乏后续的配套政策,基层政权难以维系农村公共产品的提供,也丧失了与农民开展沟通的诉求。村级组织非但没有实现从提取功能向常态自治功能的回归,反而在日益衰败和开放的乡村社会越来越难以维系真实的民主和有效的自治。相对于传统的乡村社会“自成一体”的特征而言,现代农村更多面临着村落解体直至凋敝的现实。[36]村庄的生态面貌伴随市场化和城市化的深入而改变,中国广大农村地区呈现常驻人口减少、相容性利益存量低、公共生活频率弱化、农村社会精英流失以及村民间相互交往减弱等特征。村民自治的发展缺乏一定的社会条件,很难实现有效治理的目标。就不同村庄面临的现状而言:在公共利益存量丰富的乡村,如果村民联系比较紧密,选举竞争一般比较激烈,但容易受到派系斗争的影响;如果村民联系比较松散,选举竞争集中在个别村庄精英之间,容易导致“豪强治村”的局面。在公共利益存量少的乡村,如果村民联系比较紧密,参加选举是出于面子的需要,但选举后的村庄发展还是难以推进;反之,村级选举就成为上级指派的任务,不能起到实际的作用。[37]

村民自治想要继续发展必须重新探索其实现的有效形式,仅仅依靠民主的程序,或者只注重其承载的治理目标都是不全面的。村民自治的复兴需要兼顾治理和民主两个方面,在乡村治理的导向之下,同时寻求基层民主的发展方式。近年来,一些地方政府和研究机构也在不断努力,形成了一些新的成果:他们认为,一方面,可以将村民自治的层级下移,将村民自治推行到自然村或者村民小组这一级;[38]另一方面,在尚且能够推行村民自治的行政村继续维持原先的选举制度。或者说在一些新乡绅或者“富人治村”表现得比较好的地方,可以将这种模式纳入到现有的乡村治理模式之中,从而为乡村治理提供新的路径。[39]

四、中国民主化进程中的村民自治:何以民主?

如前所述,村民自治就性质而言,它属于社会空间的民主,是广义上国家民主的一部分,构成了国家权力体系民主运转的基础。村民自治制度自1982年推行以来,在这30多年时间里不仅对农村建设起到了相应的促进作用,有助于农村地区的稳定发展;而且推动了民主的理念、程序和规则的传播,强化了公民的权利意识。村民自治对中国民主化发展的推动作用是不能否认的,但问题在于,村民自治也有其自身的不足和问题。村民自治制度若要切合农村实际继续发展,为中国的民主发展作出进一步的贡献,就需要做出相应的调整和改革。

第一,以推进村民自治重心下移的方式促使基层民主运转起来。但这并不意味着所有的农村都要采取自治重心下移的措施。所谓的自治重心下移,指的是在一些地区,当地村庄由于集体资源比较丰富,可以在乡镇政府带领下结合当地实际调整村落发展模式,开拓村落的发展空间,维持村落共同体的持续生长。这种类型的村落里,有条件把村民自治下移到自然村层级去发展。村民自治的发展路径可以从村落自发产生治理资源中寻求灵感,根据不同地区的实际情况,寻求合适的村民自治方式。在这个探寻的过程中,不必拘泥于形式上的民主程序。从村民自治最本质的内涵出发,充分保障村民能够参与到日常的民主管理、民主监督以及民主决策之中,实现村庄内部事务由村民自己掌握的目标。对于村落的建设,乡镇政府应当充分尊重其文化习惯,尽量避免强行规划和人为建设;只需要在外围保障村落自发的各种活动不要超过法律的界限即可。

第二,继续维持与改进行政村范围内的民主运转。村民自治运转存在困难的村庄,国家可以给予政策上的扶持和资源上的倾斜去维持行政村内的民主运转。通过借助外在国家的力量发挥“保障者”的角色,采取向村落提供公共产品、推动人才流入等措施,确保农民参与民主选举的途径得以延续。村民自治制度作为国家的一项基本政治制度已被载入国家宪法,维系村民自治的发展在短期来看是地方政府不可忽视的一项基本工作。

第三,推进村民自治制度内涵的“四个民主”均衡发展。“四个民主”长期以来都未能得到均衡推进,民主选举单线强化却拉票、买票现象严重,民主决策、民主管理和民主监督这些常规的治理机制并未得到应有的开发,致使结构失衡的村民自治面对急速变迁的乡村社会时捉襟见肘。[40]仅仅依靠民主选举不能解决村庄所面临的各种复杂问题,应当强化村级民主的治理属性实现村民自治的常态化。尤其是民主监督在村民自治过程中的缺失,村民失去了对村干部权力制约的主要渠道,治理效果也随之削弱。村民自治的民主质量若要有所提升,须以基本的治理绩效为前提,这必然要求在村庄公共生活中强化村民参与的过程。

第四,拓展村民自治与国家权力体系的衔接互动。村民自治属于社会民主范畴,但它仍处于人民民主的大框架之中,它必然同国家层面的民主有着制度上的对接与互动。只是,这个衔接过程在我国的现状是乡镇党委和政府指导村支书、党支部和村委会,并左右、介入以及干预村委会的选举和村民自治。在某种意义上,这种衔接方式反而把村民自治变成行政化的一个机构。国家行政权力可以渗透到村庄的各个角落,而农民却缺少自下而上的沟通渠道。如果乡镇政府能够给予农民以利益表达的空间,这将对村庄发展建设提供切实的帮助;社会空间的民主与国家层面的民主才能形成合理的对接。或通过在地方建立人大的常设机构,形成国家民主和社会民主的对接,也可以缓解村落积累的矛盾无处释放的压力。

第五,从长远看,可以尝试扩展民主发展的途径。纵观发达民主国家,我们不难发现,社团组织在政治竞选和日常治理中均发挥着重要的桥梁作用。公民通过社团聚合在一起,表达自己的利益诉求。就此而言,可以考虑建立全国一体、层级健全、功能多样的综合农协体系来对农村社会进行组织,农协承接国家财政扶持并自我产生赢利以支撑组织运转,由农民作为主体参与并控制。[41]农村经济存量少,偏重于熟人社会,经验性人际关系、人口流动强等特点要求农村治理不应当过分科层化,跨区域的农协可能会成为农民维护自己权利的基础。但是,农协能否实现与人大、乡村政权的沟通以维护自己的利益,国家能否完善宪法和法律予以保障依然是一个问题。


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