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社区主导、多元主体协同参与:转型期农村居家养老模式的路径探讨与完善对策

作者:班 涛  责任编辑:中农网  信息来源:《农村经济》2017年第5期  发布时间:2018-01-13  浏览次数: 2103

摘 要】农村人口快速老龄化与城镇化背景下农村家庭结构的微型化与老年人独居与空巢化,传统的家庭养老面临严峻挑战,发展居家养老服务成为理性选择。以往对居家养老服务的研究集中关注政府与社会组织的功能,忽视了对社区作用的探讨。文章运用社区主位视角分析了上海松江的以社区为主体,社区、政府、社会组织多元主体合作配合与协同参与的农村居家养老服务体系。这一模式具有从养老服务需求者的角度提供养老服务,提高了养老资源的使用效率与服务质量、实现了对社区内部、政府与社会的养老资源的优化整合、理顺了社区、政府与社会组织的关系,有利于多元主体的协同参与等比较优势。针对农村居家养老服务运作中存在的不足,需要从落实与完善相关法律制度,为农村居家养老服务发展提供制度保障、发展壮大村级集体经济,强化政府与社会组织的资金支持,为老年人提供高品质的养老服务、社区组织工作人员转变观念,树立服务意识、加强对居家养老服务员的技能培训,强化队伍建设,提升服务质量等几个方面予以完善。城镇化背景下社区主位的农村居家养老服务体系建设对于外部资源稀缺的中西部村庄有着一定的借鉴与参考意义。

关键词】农村;居家养老服务;社区主导;政府;社会组织


一、问题的提出

2016年国民经济和社会发展统计公报》显示,截止到2016年末我国60岁及以上的老人达2.31亿人,占总人口比例为16.7%65岁及以上人口数为1.50亿人,占比10.8%。依照对人口老龄化予以界定的国际通行标准,我国老龄化已达到较高程度成为不争的事实。从城乡区域差异来看,既有研究证实,我国农村人口老龄化不仅程度高于城市,而且在相同时间内提高的幅度明显大于城市,人口老龄化的城乡倒置状况已成为我国人口老龄化的重要特征之一。[]农村严重的老龄化以及在人口流动背景下农村老年人独居与空巢现象凸出,如何保障老年人的养老需求成为政府与社会关注的重要议题。从政府政策与地方政府实践来看,社区居家养老成为解决农村养老的理性选择。

20世纪80年代,我国已经有了居家养老的理念和政策,从理念初步形成到国家正式出台相关政策的过程来看,我国的居家养老政策大致经历了萌芽、启动、初步形成和快速发展四个阶段。[]2006年国办发6号文件《关于加快发展养老服务业意见的通知》提出要“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的服务体系。2011年《社会养老服务体系建设”十二五“规划》提出社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。农村以建制村和较大自然村为基点,依托村民自治和集体经济,积极探索农村互助养老新模式。20139月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》进一步提出,到2020年,全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。农村依托行政村、较大自然村,充分利用农家大院等,建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施,充分发挥村民自治功能和老年协会作用。

在政策的推动与指导下各地掀起了农村居家养老服务的实践,比较有代表性的有宁波的“1 1 x”模式、金华的“统分结合”模式、江门的“政府 社会组织 社工 义工 志愿者”模式。宁波的“1 1 x”即建立一支居家养老专业服务员队伍和居家养老服务中心以及由志愿者、老年协会组成服务网络。金华的“统分结合”即在养老照料中心的服务功能方面,采取“日间统一照料、夜间分散居住”相结合;在其布局运营方面,实行“中心较大村统一布点、边缘较小村分餐配送”相结合,实现“保基本、广覆盖、可持续”。江门的“政府 社会组织 社工 义工”模式即以社会组织“邻里互助会为主导”,充分调动社会资源及政府支持。总体上看政府出台的农村居家养老服务政策以及各地的实践都看到了社区的作用并加以强调,但社区在农村居家养老服务体系的定位为被动的依托者,社会组织的定位则从补充演变为支撑,强化社会组织的倾向在政策与实践层面愈益凸显。

目前,学术界对居家养老服务体系的分析主要集中在政府与社会组织的职能定位以及厘清二者关系层面。周湘莲从公共产品、服务型政府、外部性以及治理等几个理论层面探讨了政府在居家养老服务体系中的责任,居家养老服务作为准公共产品,政府必须承担完善政策法规、加强财政支持、强化科学管理和坚持服务导向等责任。[]秦艳艳、邬沧萍在对政府在居家养老服务中的责任缺位与越位反思的基础上,提出必须明确政府在居家养老服务中的四项职能,即管理、规划、推进、监督四个方面。[]王萍、倪娜分析指出政府主导下的社区居家养老服务存在四个方面的困境,即政策困境、服务体系构建困境、“行政社区”困境和服务资源整合困境。[]针对政府在居家养老服务中的困境,李灵芝等认为社会组织在居家养老服务中具有能够整合社会资源、提升专业服务水平、减轻政府供养和家庭供养压力等优势,应充分发挥其作用。[]秦勃从新公共管理理论角度指出非政府组织参与居家养老服务具有弥补“政府失灵”,提高政府服务效率,分解政府压力等正向效应。[]李长远从资源依赖视角分析了社会组织在居家养老服务中面临着对政府非均衡性的过度依赖和持续发展资源不足的困境,政府应为社会组织建立政策支持体系。[]学术界既有的居家养老服务研究集中关注政府与社会组织这两个主体,忽略了社区本身在居家养老服务中的作用。

本文的问题意识即在于农村居家养老服务体系如何激活社区自治组织以及在此基础上实现社区、政府与社会组织的多元主体协同参与。文章运用社区主位视角分析了上海松江区农村居家养老服务体系构建实践。以社区为主体的农村居家养老服务具有能够从养老服务需求者角度供给服务、实现社区内部、政府与社会组织的养老资源的优化整合、理顺社区、政府与社会组织的关系,实现多元主体的协同参与等优势。

二、从家庭到社区:转型期农村养老模式的嬗变

林村行政上隶属于上海市松江区,共有535户,1712人,截止到2014年底,林村共有60岁以上老人301人,占到总人口的17.5%,已经远高于老龄化的标准(60岁以上的人口占总人口比重达到10%)。另一方面,林村的城镇化率已经达到70%以上。进城买房的高峰分为两个阶段,第一次发生在2000年前后,20%的家庭进城买房,第二次在2005年左右,又有50%的家庭到松江城区买房,剩下的30%家庭现也在陆续的进城买房定居。人口老龄化与城镇化背景下推动养老模式经历着从家庭向社区居家养老的变迁。

1.人口流动与家庭结构微型化,造成家庭养老面临挑战。家庭养老包含三个方面内容,即物质供养、生活照料与精神慰藉,这三个方面在人口流动与家庭结构微型化的冲击下处于全面衰退。首先,在计划生育政策执行下,村民生育观念转变,家庭结构的微型化与核心化特征凸显,这从林村户均人口规模3.2人得到印证。“421”家庭结构成为主导,即一对夫妻要养四个老人,子代面临的养老负担承重。在城镇化化背景下,年轻人在城市生活开支增加且还要还房贷与支付下一代子女的教育费用。林村大部分村民的生计模式为年轻夫妻进厂务工,由于普遍受教育程度不高,缺乏专门技术,只能在厂里从事普工,收入低且不稳定,现一对夫妻一个月工资加起来只有六七千元。年轻夫妻家庭的较低收入与高支出使得他们承受巨大经济压力对父代进行物质供养。农村凸显以弱养弱现象,并且越来越严重,不容忽视。[]其次,人口流动与城镇化带来代际居住空间分离,老年人独居与空巢化凸显。农村城镇化具有接力式特征,即农民进城以家庭为单位,家庭资源集中向子代输送,年轻人在城市定居生活,老年人则继续生活在农村。代际居住空间的分离为子代对父代进行生活照料与为父代提供情感支持增加了障碍。林村的年轻人平时都在厂里上班,回家探望父母时间有限,这使得老人得不到子代的生活照料与精神慰藉,老年人缺乏家庭天伦之乐,孤独感与消极情绪加深。

2.熟人社会与嵌入理论:理解社区居家养老比较优势的两个维度。传统家庭养老面临解体的背景下农村养老模式向何种方向演变,是居家养老还是社会机构养老,这与老年人利益息息相关。结合理论与实践,居家养老相较于机构养老更能适合农村老年人的养老需求。老年人居家养老的社会场域为长期生活的、彼此熟悉与亲密的自己人社区。首先,从村庄的社会性质理解,村庄为一个“熟悉”的社会,没有陌生人的社会,熟悉是从时间里、多方面、经常的接触中所发生的亲密的感觉。熟人的人之间甚至不需要文字、足气、生气、甚至气味,都可以是“报名”的方式。熟人社会是靠亲密和长期的共同生活来配合各个人的相互行为,社会的联系是长成的,是熟习的,到某种程度使人感觉到是自动的。[]老年人在熟悉与亲密的村落共同体安度晚年,避免了老年人对陌生环境的再适应。老年人留在自己熟悉的社区和人际关系网络中养老,可以继续保持邻里间的互动交往,从而获得情感支持和角色支持。其次,从社会嵌入视角理解,“嵌入性”理论由美国社会学家格兰诺维特在1985年提出,该理论认为任何个人都不是孤立的,都是嵌入在特定社会结构和关系网络中的,借助于特定的社会关系网络获得包括信息、情感、服务等方面的种种资源,取得广泛的社会支持。[]以社区为依托的居家养老服务,满足了老年人的心理需求,在老年人熟悉的生活环境,为老年人再社会化提供了一个平台。老年人在熟悉社区的养老没有改变老年人生活的人文背景,老人仍能与自己的亲戚朋友保持接触,精神上充实,不会感到孤独和寂寞,相反老年人在自己人社区的晚年生活是温情脉脉的。

三、“社区主导、多元主体协同参与”的农村居家养老实践

林村位于上海市的西南方,截止到201460岁以上的老龄人口比重已达到17.5%,同时超过70%以上的年轻人都已进城定居生活,老年人独居与空巢现象凸出,家庭养老难以维系。为了保障老年人的养老需求,松江区从2008年起探索出了“政府购买、社区提供、老年人居住在家”的农村居家养老服务模式。社区主位的农村居家养老服务体系建设的内涵为充分激活社区自治组织、老年人协会以及自愿者组织,由他们对接政府与社会组织的资源与服务,在此基础上实现社区、政府与社会组织的协同参与。老年人足不出户即可享受到养老服务,由社区选拔居家养老服务员,为老年人提供洗衣做饭与洗澡等生活照料。同时社区积极动员村民互助,组织爱心小组和聊天小组,为老年人提供精神慰藉与情感支持。社区在居家养老服务中的主体作用,有助于动态掌握老年人的需求,及时予以满足,充分实现了老年人“老有所养、老有所依、老有所乐”。

(一)社区主导、多元主体协同参与的居家养老服务模式的运作实践

1.需求的自我选择与设定:村落社区主导的内涵

社区主位的农村居家养老服务构建关键在于调动社区多元组织的主体性、主动性。在农村居家养老服务体系的构建中政府提供资金、政策支持以及对居家养老服务的运作予以规范与监督,社区自治组织负责具体运作。邻里爱心互助小组则为老年人情绪的宣泄提供途径,保障老年人心理健康。老年人协会则主要满足老年人的休闲娱乐需求,多元社区组织为老年人提供多样化的养老需求。

社区自治组织通过村民自治形式择优选择居家养老服务员,确保了养老服务供给者的水平与能力。有意向做居家养老服务员的村民先向村里提交申请。每一居家养老服务员一个月工资在2000元左右,这对四十岁上下的、缺乏正规就业机会的闲置劳动力有着较大吸引力,村民报名积极。村民代表依据申请人是否孝顺、为人热心以及人品等综合情况进行投票,票数高的成为居家养老服务员。在村民彼此熟悉与了解的社区,依托村民自治有助于选拔出负责任的居家养老服务员。另一方面,从村落共同体选择居家养老服务员使得服务供给者与需求者形成了亲密的自己人关系模式。服务供给者与需求者长期在村庄共同生活,供给者对需求者的性格、脾气很了解,从而能够从需求者的角度提供有针对性的服务。如居家养老服务员知道服务对象的子女长期不在身边或爱好下棋等,就可以经常陪老人聊天或下棋等。在自己人面前,老年人更愿将内心的想法倾诉出来,这对老年人的身心健康有帮助。同时,服务供给者与需求者居住空间的接近,方便居家养老服务员在老人生病等突发情况时及时提供帮助,双方不仅是养老服务的提供方与需求方,而且还具有村落共同体的邻里互助特征。

政府对居家养老服务体系的资源投入保障了老年人底线的养老需求,但老年人的养老需求除了基本生活照料,精神慰藉与情感支持方面的需求同样需要得到重视。社区自治组织动员村民成立了邻里爱心互助小组与聊天小组,这些人员的补贴由政府财政支付。爱心互助小组为老年人提供免费的上门维修水电服务以及理发工为老年人一个月理次发。聊天小组则由退休的老党员与老干部组成,一个星期上门一两次与独居老人交流谈心。在子女不在身边的情况下,聊天小组与老人的情感互动,有助于老人情感的宣泄,负面消极情绪不会郁积。

除此之外,老年人协会则主要满足老年人的休闲娱乐需求,林村兴建了老年人活动室,供老人打牌、下棋与聊天,同时雇了专门工作人员为老年人免费提供茶水。林村老人平常大部分时间都在老年活动室度过,老年人活动室每天人很多,老年人已经将去活动室玩当做日常生活的一部分。社交活动的丰富多样,让老年人不会感觉到孤独,在社区中获得归属感。老年人协会还经常组织老年人象棋比赛以及为老年人放映戏曲等文娱活动,满足老年人多元的养老服务需求。

2.政策与资源输入:政府的角色

居家养老服务作为一种准公共产品,具有社会保障的性质,政府作为公权力的行使者与公共资源的所有者,在政策、资金、管理等方面有着不可推卸的责任。在城乡居家养老服务不均等与不均衡的背景下,政府应加大对农村的投资力度和政策倾斜程度,实现社区居家养老服务的城乡统筹发展。2009年,《上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》(沪民福发[2009]26号)在对60周岁及以上、有生活照料需求的老年人进行需求评估的基础上,按照轻度、中度、重度三个照料等级获得养老补贴,以非现金的“服务券”形式兑换养老服务。2014年,《上海市民政局、上海市财政局关于调整本市社区居家养老服务相关政策实施意见》(沪民老工发[2014]7号),进一步将“轻度”、“中度”、“重度”三个照护等级服务小时单价分别上调为15/小时、17/小时、20/小时。养老服务补贴资金由市、区两级福利彩票公益金出一部分,其余由市、区财政按1:1比例承担。依托政府的养老补贴,林村现聘请了8位居家养老服务员,每天上门为老人提供洗衣服、做饭与擦洗身子等生活照料服务。除此之外,村里组织的爱心小组与聊天小组等公益岗位的人员工资也由区、镇两级财政支付。

3.专业化技术支持与指导:社会组织的角色

居家养老服务在农村属于新生事务,目前在运作过程中普遍存在水平较低,服务人员队伍素质不高等问题,社会组织介入居家养老服务有着必要性。将社会组织引入居家养老服务,有利于降低养老服务成本,整合社会福利资源,拓展资金来源,提高服务效率,满足老年人的多方面需求。依靠社区保障了老年人的基本养老需求,但社区通过与社会组织对接,能够满足老年人多元化与高层次的养老需求。同时,专业的社工组织在居家养老服务中有着特定功能,社工组织的介入,能够为居家养老服务注入社会工作的理念和价值、方法和技巧,以助人自助为核心,以增权理论为视角,充分发掘老年人的潜能,利用非正式社会支持网络,丰富老年人的养老生活。无论是从服务理念上、服务内容上、服务态度上、服务功能上都能使居家养老服务质量得到进一步提升。[]社会工作者具有专业的服务技术与方法,老年人一般心理比较脆弱,社会工作者可以从老年人的心理、情感出发,运用缅怀往事和生命回顾等专门方法和技巧,为老年人舒缓心理压力,用积极心理代替消极心理。

林村依托上海市,周围的高等院校与社会组织众多,可以利用的社会组织资源丰富。林村作为几个高等院校与社会组织的实践基地,双方的有效对接,有利于社区充分利用社会养老资源。社区自治组织在居家养老服务运作中遇到问题会向社会组织咨询。社区也会将老年人的服务需求反馈给社会组织,从而有利于社会组织有针对性的提供服务,提高养老资源的使用效率。同时,针对居家养老服务人员的专业水平不高等问题,社会组织会不定时的对其加以业务技能培训,提高服务人员的整体素质。

(二)社区主导、多元主体协同参与的农村居家养老服务的比较优势

1.从养老服务需求者的角度提供养老服务,提高了养老资源的使用效率与服务质量

不论是政府主导的还是社会组织提供的居家养老服务,都属于自上而下的外部供给模式,以社区为主体的居家养老服务则从老年人的需求角度出发有针对性的提供服务。老年人长期生活在社区中,与村干部互动交流频繁,老年人的需求很容易反馈到村干部那里,村干部据此动员社区内部力量,如爱心小组与聊天小组,以及援引政府与社会组织的力量及时满足老年人的需求。以社区为主体的居家养老服务使得其运作以老年人需要什么为核心,改变了已有的居家养老服务模式中老年人作为被动的养老资源接收者,有利于提高养老资源的使用效率与服务质量。

2.实现了对社区内部、政府与社会的养老资源的优化整合

社区主位并不意味着单纯依靠社区内生力量,而是以社区为中轴,在调动社区主动性与主体性基础上援引政府与社会组织的外部资源。通过社区、政府与社会的养老资源的整合有利于提高养老资源的使用效率与提升服务质量。林村村两委充分利用村庄的社会基础——熟人社会,村民之间有着互助合作的传统,动员村民成立爱心小组与聊天小组,形成邻里互助的氛围。除此之外,社区积极利用政府在政策、资金、设施、土地等资源方面以及社会组织在专业化、职业化等方面的优势,形成资源的合力,满足老年人多元化的养老需求。

3.理顺了社区、政府与社会组织的关系,有利于多元主体的协同参与

以社区为主体的居家养老服务体系将社区的角色由原有的被动者重塑为主动者,激活社区自身的积极性、自主性与主体性为农村居家养老服务体系的关键。然而,居家养老服务体系的构建只纯粹依靠社区力量又是难以维系的。居家养老服务体系离不开政府与社会组织的参与,政府对居家养老服务的运作提供政策与资金支持以及进行监督与规范,社会组织则因为具有专业的服务理论、方法与技术,以及对如何运作居家养老服务体系有丰富经验,多元主体的协同参与对完善居家养老服务与提高服务质量为必须。

四、完善农村社区居家养老服务模式的对策与建议

1.落实与完善相关法律制度,为农村居家养老服务发展提供制度保障

随着我国人口老龄化快速发展,农村在老龄化程度与速率上都要高于城市,农村老年人的养老需求受到各级政府的高度重视。2008年,上海市《关于全面落实2008年市政府养老服务事实项目进一步推进本市养老服务工作的意见》(沪民福发[2008]5号),提出资助农村薄弱养老机构改造与资助老年人日间服务中心建设和日常运作。2014年上海市《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》(沪府发[2014]28号),提出统筹城乡养老资源,促进城乡基本养老服务均等化。虽然农村老年人的养老需求受到政府重视,但社区本身作用未被强调,政府在完善相关法律制度时应对社区在居家养老服务中的角色重新定位,调动与激活社区参与居家养老服务构建的积极性。

2.发展壮大村级集体经济,强化政府与社会组织的资金支持,为老年人提供高品质的养老服务

农村居家养老服务资源的缺乏使得服务对象覆盖面与服务内容处于低水平状态。当前林村的居家养老服务保障了老年人的基本生活照料与情感支持等底线需求,但居家养老服务应包括家政服务、生活照料、康复护理、休闲娱乐、紧急救援、精神慰藉等各个层面。为了提升居家养老服务质量,首先,村集体应充分整合集体资源,依托老年协会统筹资金使用与管理。《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十三条规定:“农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,收益供老年人养老”。其次,政府应将用于养老服务的财政性资金重点向农村倾斜。最后,积极鼓励企业、社会团体、个人和国内外慈善机构对农村居家养老给予捐赠,设立农村居家养老事业专项发展基金,调动全社会力量共建共享。[]通过多元主体的协同参与,整合多方主体的养老资源,有助于提升居家养老服务的质量与满足老年人的多元养老需求。

3.社区组织工作人员转变观念,树立服务意识

社区自治组织作为农村居家养老服务的管理者,对于农村居家养老服务存在认识不足等问题。老年人协会工作人员多为年龄较大的村民,缺乏居家养老服务的专业理念与技术。一部分社区组织工作人员仍秉持传统家庭养老观念,参与居家养老服务的积极性不足,缺乏服务意识。社区组织工作人员应主动转变观念,将发展居家养老服务作为重要工作加以对待。政府与社会组织应积极组织对社区组织工作人员的居家养老服务的理念与价值、管理技巧与方法等培训,促进社区组织工作人员积极接受与适应居家养老服务,提高他们居家养老服务的管理水平,推动农村居家养老服务的稳定有序发展。

4.加强对居家养老服务员的技能培训,强化队伍建设,提升服务质量

现在居家养老服务员多为企事业下岗人员与“4050”人员,由于缺乏居家养老服务的专业知识,这在很大程度上限制了农村居家养老服务的内容与质量。首先,社会工作者应向居家养老服务员传授社会工作理念、价值以及方法技术,让居家养老服务员了解老年人的生理、心理的特点,使他们在工作中能更好的尊重老年人、平等的对待老年人、体贴老年人,从老年人的需要出发更好的为老年人提供服务,从而提高社区居家养老服务的质量,实现以人为本的服务目标。[]其次,政府应逐步推行养老服务人员资格准入制度,实行持证上岗,进一步加强对工作人员的职业道德和服务意识教育,建立一支道德水平高、专业知识精和奉献意识强的居家养老服务队伍。

五、结语与讨论

截止到2014年,我国农村60岁以上的老龄人口比重已达到15.4%,老龄化形式严峻且仍在进一步发展,我国早已迈入老龄社会。农村严重的老龄化以及在人口流动背景下农村老年人独居与空巢现象凸出,如何保障老年人的养老需求成为政府与社会关注的重要议题。处于社会转型期的时代背景下传统家庭养老难以维系,尤其是农村城镇化的推进造成代际居住空间发生分离,家庭养老面临主体缺失的困境。基于对社会背景的现实考虑以及当前我国社会经济的发展阶段,发展社区居家养老成为解决农村养老的合理选择。

既有的居家养老服务政策、地方实践以及学术界的关注点都在政府与社会组织,忽略了社区自身在农村居家养老服务体系的作用。上海松江区探索出了以社区为主导,政府、社会组织等多元主体合作配合与协同参与的农村居家养老服务体系,弥补了既有的以政府与社会组织为主导的居家养老服务的缺陷与不足,关键在于充分调动了社区的积极性,实现了对养老资源的整合与使用效率的提高,对于政府制定政策与外部资源稀缺的中西部村庄因地制宜的发展农村居家养老服务有着一定的借鉴与参考意义。