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推动海外农业投资的对策和建议

作者:张小瑜  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-01-24  浏览次数: 1214

一、世界农业跨国投资的发展

(一)耕地投资是跨国农业投资的重要形式

农业投资对提高粮食生产能力、抗灾减贫至关重要。无论是资源导向型还是市场(出口)导向型的农业跨国投资,从客观上都有助于提高投资所在国的就业水平、技术水平和生产效率,完善农业生产设施,优化供应链,从而为扩大农业生产规模、提高产量、改善供应发挥重要作用。

购买或长期租赁海外农地进行农业生产成为近年农业领域跨国投资的主要方式。全球土地交易联机公共数据库Land Matrix的统计显示,2000-2012年,发展中国家共发生了1217宗农田购买或长期租赁交易,面积超过8300万公顷。据OECD2010年的一项调查显示,在购买或长期租赁的海外农地中,83%用于油籽、小麦、玉米及其他粗粮的种植,13%用于畜牧业,4%用于其他经济作物和农田辅助设施。

非洲是农业FDI最主要的流向,在Land Matrix数据库所统计的1217宗发展中国家的FDI农田交易中,有754宗发生在非洲,交易面积5620万公顷,占非洲农田总面积的4.8%。此外,亚洲和拉美分别有1770万公顷和700万公顷的农田交易。就国别而言,FDI流入更为集中,交易量最多的前11个国家占农田交易面积的70%,这11个国家中,包括7个非洲国家,苏丹、埃塞俄比亚、莫桑比克、坦桑尼亚、马达加斯加、赞比亚、刚果(金),3个东南亚国家,菲律宾、印尼、老挝,另一个是巴西。

尽管国际舆论越来越多地关注中国、海湾国家等新兴市场和发展中国家的海外农业投资,但实际上,欧美国家仍然在发展中国家农业FDI中占主要地位。FAO的研究报告估计,发生在非洲的FDI农田交易中,欧洲企业占40%,美国企业占13%。

(二)投资来源和方式日益多元化

由于农业生产的特殊性以及农业跨国投资主要发生在发展中国家和最不发达国家,信息不足、统计缺失的问题尤为突出,跨国农业投资的真实规模很可能超过现有的FDI统计。农业投资来源中,既有政府投资、企业投资,也有来自金融机构的投资。主权财富基金、共同基金、养老金、私募基金、投资银行等机构投资者对农田及其他有形资产的投资近年增长很快。从当前国际上农业投资来源和方式看,有以下几个趋势:

一是政府越来越多地通过支持其国内公司参与农业海外投资,而非直接投资,从而降低金融风险和声誉损害的风险,支持方式主要有提供政府担保、优惠信贷、税收减免、技术支持及其他支持和促进措施。

二是投资目的国由周边区域开始逐渐向跨大洲的国家和地区发展,从而能较方便地复制在母国的运营经验、较好地控制风险。

三是外资越来越多地采取与东道国本地企业或农户进行合作的方式进入市场,既有双边合作,也有多个外资方与当地投资者合作的案例。

(三)海外农业投资国际规范开始起步

跨国农业投资特别是涉及大型土地交易的跨国投资持续增长,引发了越来越多的担忧。农业FDI是否能够真正有效发挥作用、保护投资者权益、实现农业生产的可持续性,除了经济评估之外如何评估社会、环境范畴的效益及风险,成为国际社会及投资东道国日益重视的问题。

世界粮食安全委员会(Committee on World Food Security,CFS)于2012年5月拟议制定了“国家粮食安全框架下土地、渔业和森林权属负责任治理自愿准则”(Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the context of National Food Security,VGGT),旨在为改善土地、渔业和森林的所有权治理提供参考和指导原则。2014年又形成了“农业和粮食系统负责任投资原则”(Principles for Responsible Investment in Agriculture and Food Systems,RAI),对农业投资规范提出指导意见。

此外,FAO和OECD联合起草了“负责任的农业供应链指南”(Guidance for Responsible Agricultural Supply Chains),目前正在讨论磋商过程中。FAO与国际农业发展基金(IFAD)、世界银行组成的联合工作组(IAWG)正在对农业FDI的趋势和影响进行研究评估,计划在广泛咨询投资东道国、投资者等各方的基础上,制定“大型农业投资项目负责任投资准则的实践”,并将在一些非洲国家就如何实现负责任的投资进行原则与政策工具方面的试点。

尽管这些指南、规范等目前都还属于自愿的、原则性的阶段,缺乏执行机制和细则,但已对投资活动产生了一定影响,并将在规范海外农业投资活动中发挥越来越大的作用。实际上,近年已经有许多国家开始对土地转让设限。非洲一些国家首脑也已据此提出了“土地政策倡议”(Land Policy Initiative),开始制定针对大规模土地交易的指导原则。

二、中国农业海外投资加速发展

改革开放以来,中国农业领域的国际投资合作活动由以援助项目为主逐渐发展为直接投资项目为主,特别是新世纪国家加快实施“走出去”战略后,农业对外直接投资规模扩大、速度加快,合作领域、地区分布更加广泛,投资主体、投资模式趋于多元化,海外耕地的投资开发利用快速发展,呈现出与世界范围农业跨国投资相吻合的趋势。

(一)规模扩张与结构多元化并行

中国一直重视对外农业合作,早在上世纪50年代,农业合作就是对亚非拉国家援助的重要内容。上世纪90年代以后,随着对外开放不断深入,经济实力不断增强,国家实施“走出去”战略,对外直接投资成为农业对外合作的主要形式,投资规模开始逐渐扩大。

在规模扩张的同时,中国农业“走出去”的投资领域和投资主体越来越多元化,从最初的渔业发展到多个行业和领域,包括粮油作物种植、农畜产品养殖加工、仓储物流体系建设、森林资源开发、园艺产品生产、橡胶产品生产、水产品生产与加工、设施农业、农村能源与生物质能源及远洋渔业捕捞等。其中,尤以大豆、玉米、水稻、天然橡胶、棕榈油、木薯等产品的种植、加工及仓储物流设施建设等中国国内需求旺盛、国内生产比较优势不强的领域发展规模更大、发展速度更快。同时,参与主体也呈现多元化趋势,构成了国企为主导、民营企业为新生力量的多元投资主体结构。投资方式也由最初的独资为主向多种投资方式并举方向发展。

(二)海外耕地投资快速发展

全球化过程中,国际农业投资环境总体向有利方向发展。与此同时,中国经济也发展到进入大规模对外投资阶段。随着中国企业实力壮大,上世纪末开始,作为农业跨国投资主要形式的海外耕地投资也开始加速发展。根据Land Matrix的统计数据,目前中国投资者涉及的海外耕地投资项目共有98个,总面积为416.0万公顷,其中已完成独立投资的项目87个,面积为331.6万公顷。从投资区域看,东南亚是主要投资方向,其次是大洋洲、拉美、非洲、东欧,分别占中国已完成耕地投资总面积的64%、15%、11%、6%和4%。以面积计,国有企业仍是海外投资耕地的主力,在投资额、投资面积上都占领先地位。但从项目数量上看,民营企业已经成为海外耕地投资的主力军,此外,黑龙江等边境省份还有大农户、农户联合开发等投资模式,例如黑龙江省牡丹江市东宁县12户农民组成“远东境外农业专业合作社”,在俄罗斯开发土地6.5万亩,年收益200多万元。

(三)农业“走出去”面临特殊风险

农业海外投资由于经常涉及土地权属,比其他行业更易遭受政治、经济、政策、社会、自然灾害等各种风险,中国作为农业海外投资的后进者,还要面临更多来自先进伙伴的竞争压力、国际社会舆论压力,以及被动适应国际投资规范的压力。

首先是国别风险。据FAO统计,全球90%的后备耕地资源位于拉丁美洲和撒哈拉以南非洲,农业生产基础薄弱、农田设施不完善、交通条件较差、熟练劳动力不足。而中国农业海外投资的绝大部分东道国正是这些有资源潜力但发展落后的国家,营商环境差,投资综合成本高,政治动荡、宏观环境不稳更是普遍现象。

其次是国际竞争。大型农业跨国公司利用资金、品牌、管理等优势,进一步加快垂直整合与联盟,强化全球范围内对产品源头、物流、贸易、加工、销售的全产业链布局,已经控制了全球80%的粮食贸易和70%的油籽贸易,今后对全球农业资源的掌控与竞争制高点的争夺将更趋激烈。对于在跨国农业投资领域经验不足、实力不强的中国企业来说,利用国际市场和国际资源的难度更大。

第三是舆论压力。农业向来是各国在参与国际合作或国际贸易投资谈判时的高度敏感领域,农业投资由于涉及土地问题,常被赋予更多政治内涵,特别是那些有富裕土地资源的国家大多数都曾经遭受过殖民统治,所以更为敏感。如何给投资东道国带来实实在在的收益、避免“新殖民主义”的争议,是海外农业投资特别是农田投资所面临的问题。

第四是规范约束。近年世界粮食安全委员会等国际组织开始着手研究制定相关投资规范,并且已经对一些国家的土地权属法律和政策起到了积极影响。目前中国对相关投资规则制定的参与意识和参与能力不强,对国际农业投资规范的研究和重视不够,更谈不上主动参与和积极推进,这使得中国企业在农业海外投资中难以准确把握和利用相关规则保护自身权益,未来可能会付出较高的适应成本。

三、对策建议

从粮食安全角度看,实施“走出去”战略,既是中国统筹利用“两个市场两种资源”、保障国内粮食安全的重要途径,也符合农业资源丰富但能力建设不足的发展中国家的利益,有助于增强发展中国家应对粮食危机的能力,稳定全球粮食市场,可以实现互利共赢、一举多得。2016年中央一号文件指出,要加强与“一带一路”沿线国家和地区及周边国家和地区的农业投资,支持我国企业开展多种形式的跨国经营,培育具有国际竞争力的粮商和农业企业集团。农业“走出去”是一项全局性、长期性战略,在国家层面必须制定总体规划,积极推进、全面保障、多路并发,发挥综合优势,提高投资效益。

(一)制定总体战略规划

充分认识国内粮食安全的严峻形势和统筹利用“两个市场两种资源”在保障粮食安全中的重要性,把握全球化新阶段的机遇,推进农业“走出去”的顶层设计,在国家粮食安全的总目标下,建立渠道稳定、结构合理的全球粮食供应链。农业对外投资战略、规划、政策、措施应与对外开放的总体战略和经济外交的大格局相适应、相协调。一是把援外、贸易、投资、经济技术合作等多种方式的对外经济活动结合起来,通盘考虑国家行为与企业投资活动。二是在重点地区以政府项目、大型国企为先导,开拓市场,示范引领。三是建立涵盖政府、投资机构、生产企业、当地社区、农民等相关利益方的立体化农业合作关系。四是对投资活动的支持应覆盖粮食全产业链,不仅进行海外耕地投资、直接参与粮食种植,还应包括育种、加工、仓储、物流、市场营销等上下游环节。

(二)细化落实国家鼓励政策

自2000年正式提出“走出去”战略以来,国家出台了一系列鼓励政策,但对农业海外投资的支持力度仍嫌不足。一方面国家综合性鼓励政策有待细化和落到实处,另一方面农业海外投资有其特殊性,需要一些特别安排。政府应减少直接参与投资活动,而通过融资、信用担保、优惠贷款、税收等方式给予扶持。一是加大对农业企业的资金支持力度,对于正在实施的财政支持资金,适当降低海外粮食生产企业申请支持的门槛;建立专项基金对海外粮食生产给予重点支持;在商业金融机构对农业海外投资项目的信贷过程中提供担保等支持;鼓励各类投资机构向海外农业投资提供支持,并对此类投资活动提供便利。二是在税收方面,争取与更多国家签订避免双重征税协议,减轻农业对外投资企业的负担,对于暂时未签订避免双重征税协议的国家,可考虑在国内给予适当减免抵扣。三是针对农业落后地区通常有较高国别风险、特别是耕地投资具有的特殊风险,设立农业海外投资的政策性专门保险机构或指定保险机构,提供政策性保险产品;通过财税优惠、补贴等方式鼓励商业保险机构开展农业海外投资的保险支持。四是改革当前的粮食贸易权制度,赋予海外耕地投资的企业以粮食进口权,预留部分关税配额,为这些企业获得合理投资收益提供便利。

(三)鼓励发展多种投资方式

当前,随着越来越多的机构有意参与农业投资,以及海外耕地购买引发越来越多的国际舆论压力,各国政府越来越倾向于间接推动而不是直接参与。中国的农业海外投资起步不久,未来发展前景广阔,要借鉴国际经验,在国家层面与粮食投资潜力国家和地区加强合作、营造良好环境的基础上,弱化政府直接干预,强化支持促进力度,鼓励多种投资方式并举。一是在资金来源方面,鼓励多种投资基金参与海外农业投资,包括国家专项基金、企业间合资合作、私募基金、引进第三方投资伙伴等。二是在合作模式方面,既要有政府间合作、政府与企业合作,更要推动国内企业与当地企业及第三方企业的合作、企业与当地土地所有者及农户合作,密切关注农户间合作,对“走出去”农民的合法权益给予保护。三是在合作方式方面,鼓励发展订单农业,特别是在农业发展水平落后的发展中国家和最不发达国家,可以进一步做特殊安排,与当地农户签订协议,在保证按照议定的时间、价格、质量标准缴纳收获的基础上,以赊账方式向农户提供种子、化肥、农药、农具租用,从最终收获产品中扣除。既解决农户资金、农业生产资料不足的问题,也稳定了产出预期,同时促进当地就业、提高农业生产力水平,可谓一举三得。

(四)统筹规划投资布局

要对全球重点地区农业资源状况、生产水平、开发程度等进行潜力和风险分析,根据不同地区情况进行规划布局。在农业发达的国家和地区如美国、加拿大、澳大利亚、巴西、阿根廷等国家,投资策略以贸易带动型的供应链建设为主;在农业生产达到一定水平、但仍有开发潜力的新兴市场和发展中国家,如马来西亚、印尼、菲律宾、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等“一带一路”战略重点国家,在推进落实“一带一路”战略过程中,在互利共赢的原则下加强战略伙伴合作,推动农业设施建设,实行贸易、投资、技术合作相结合,打造有效的粮食供应后备渠道;对广大非洲国家及老挝、缅甸、柬埔寨、孟加拉国等发展中国家和最不发达国家,以农业援助(包括资金、技术、设备、设施、农艺示范等)带动农业投资,提高其粮食生产水平和供应能力。

(五)积极参与国际农业事务

中国的粮食安全问题和农业对外投资为世界瞩目,积极推动农业“走出去”,需要营造良好外部环境,更加积极主动地参与国际农业事务,这既是解决中国现实问题的客观需求,也是顺应世界潮流的大势所趋,更是体现大国责任的担当之举。一是要积极参加灵活多样的国际农业合作,除了海外农业投资外,还要加强农业生产技术合作,包括建设农田水利设施、交流农业生产方式和农田管理经验、建立示范农场等,尽可能地帮助发展中国家、特别是发展中缺粮国,充分利用资源,提高其粮食生产能力和粮食自给率。二是积极参与国际规则制定,继续推动多边农业谈判建立公平、透明的粮食市场规则,谋求粮食贸易投资规则制定中的主动权和道德制高点;在自贸区战略中融入粮食安全议题,特别是在区域全面经济伙伴关系(RCEP)、亚太自贸区(FTAAP)等亚太区域经济合作机制的建设过程中,注重与周边国家和地区的农业合作;抓住海外耕地投资方面的国际规则制定刚刚起步的机遇,积极参与有关议题的讨论。三是加强粮食信息体系的建设,建立全球粮食数据库,信息范围应覆盖全产业链及相关领域,包括粮食的生产、消费、库存、进出口以及资源条件、生产基础、宏观环境、贸易投资现状等,为规范国际粮食贸易投资活动、稳定世界粮食市场提供信息支撑,同时也为企业提供更有效服务奠定基础。