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产权视角下确权确股不确地政策实施原因、农户意愿与对策——以昆山市为例

作者:张 雷 高名姿 陈东平  责任编辑:中农网  信息来源:《农村经济》2015年10期  发布时间:2018-01-24  浏览次数: 452

摘 要】农地确权是保障农户农地权益的有效途径,然而具体的确权方式对农户农地产权的保障程度又有差异性。本文基于江苏省昆山市农户入户调查指出:首先,农地确权是一种产权界定行为,确权确股不确地政策是在农地所有权属于村集体不变的前提下,将农户拥有的承包经营权分割为承包权和经营权,并以"被委托"的形式将农户拥有的经营权交给村集体经济组织——土地股份合作社代为行权的一种确权方式;其次,确权确股不确地政策的实施由于"实测面积不准、四至不清、人均耕地面积少以及对现有农地规模种植造成再次破碎化风险"等原因导致对农地空间位置产权信息的界定边际成本高于边际收益,同时地方经济的不断发展导致农户对农地依赖程度降低,进而为政策实施提供了经济基础;最后,对于确权确股不确地政策实施中农户农地经营权缺乏监督机制、农户满意度不高、意愿倾向差异大等现象,建议确股地区建立股权退出机制和对村集体经济组织的监督机制,同时了解农户真实需求、尊重农户真实意愿,对于有条件实现确权确地的地区应该以确权确地为主,真正做到兼顾效率与公平。


一、引言

科斯(R.H.Coase)指出,不同的产权制度具有不同的激励作用,而产权制度的保障程度是决定经济效率的内生变量,这就意味着产权越明晰,保障程度越完善,越有利于资源利用的最大化。同样,在中国现有农村土地所有权属于集体、承包经营权属于农户的制度下,如何赋予农户更有保障的土地承包经营权,对于提升农地资源配置效率,使农户从农地上获取更多的收益意义重大。为了更好的稳定和保障农户的土地承包经营权,在中央政府相关政策的推动下,全国各地先后有包括江苏省在内的30个省(区、市)的597个县(市、区)进行了农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称农地确权)试点工作。

自第一轮土地承包以来,学术界已经从不同的角度对农地确权的重要性进行了大量而有实效的研究。基于产权理论,农地确权有利于完善农户的土地承包经营权的不完全性,真正做到提升农户对承包地的话语权,有利于激发农户对土地长期投资的积极性和意愿,提高农地的生产效率。从发展农地市场的角度来看,颁证工作使农地流转有了凭证,农地的交易费用也会大大降低。〔7〕以上学者对农地确权意义的分析都是基于农地确权到户(即确权确地)的角度,为此次确权工作的实施提供了理论上的支撑。但是对于新一轮确权试点工作中出现的确权确股不确地政策能否达到确权确地的效果,实现新一轮土地确权工作要求的土地所有权不变、稳定承包权、放活经营权的目的,目前很少有学者进行探讨和实证分析。

确地到户对于保障农户土地承包经营权的积极意义毋庸置疑,然而由于区域经济的发展不均衡使得部分经济发达地区已经不再具有实施确地到户的基本条件或者实施确地到户的成本太高。而这种困难与挑战在以江苏省昆山市为代表的部分经济发达地区也同样存在。基于该地区复杂的确权环境以及土地流转现状,在上级政府部门的政策支持下,昆山市在部分村镇试点了与大部分试点地区不同的确权确股不确地政策。

二、确权确股不确地政策的内涵

1.何为确权确股不确地政策

对于什么是确权确股不确地政策:在理论层面上,有学者认为确权确股不确地是农户把土地的承包经营权交由村集体经济组织,村集体经济组织根据一定的标准把农民的土地承包经营权转化为对应的股份,土地由村集体经济组织统一经营,农民根据自己的股份取得相应收益,与之相对应的确权到户(确权确地)政策是农户依据《土地承包法》赋予的权利,依法取得集体经济中属于自己份额的土地承包经营权,并确定了具体经营的地块;由此可见确权确股不确地与传统的确地到户相比,最大差异在于确股农户无法直接对农地行使经营权,而是通过村集体经济组织———土地股份合作社代为行权的方式对土地进行经营,进而获取相应的土地收益。由于确权确股确地政策实施的不可逆性,即使村集体经济组织———土地股份合作社代为行权的方式造成了对农户合法权益的侵害,农户也很难再将经营权收回,这就造成了农户所拥有经营权被委托的事实。

因此,确权确股不确地政策是在农地所有权属于村集体所有不变的前提下,使得农户所拥有的承包经营权分割为承包权和经营权,同时经营权将会以被委托的形式交由村集体经济进行处置,农户依据流转农地面积获取相应的土地收益的土地确权方式。

2.确权确股不确地政策下的农地产权界定

确权确股不确地政策的实施主要包括三方面的含义:首先,对农地产权主体的界定:昆山市在此次确权中,以1998年土地二轮承包登记面积为基础,以村为单位、村民小组为基础,核实现有农地面积和确权对象。这表明一方面确权确股不确地政策依据《土地承包法》的相关规定,将农地所有权界定给村民小组;另一方面是按照集体成员权将土地承包经营权界定给农户;同时村民小组以土地股份合作社为平台,将农户所拥有的承包权和经营权实行分离,并将农地经营权实现流转;其次,对农地产权范围的界定:一方面在空间上的界定,昆山市确权确股不确地政策的实施能够将村民小组层面的农地空间位置、四至、面积等进行明晰。与确权确地政策将农地产权的空间界定到农户层面相比,确权确股不确地政策由于农地地形地貌的变化以及已经实行较高程度集中规模种植等原因,只能农地产权的空间界定到村民小组层面。在另一方面由于土地股份合作社导致农地具体四至、空间位置等的不可分,而通过在明确农户所拥有承包面积的多少来实现权利份额上的界定;最后,对农地产权内容上的界定:现在产权经济学认为,财产权或者产权一般表现为排他权、处置权与交易权。昆山市依托于土地股份合作社实行的确权确股不确地政策,实质上是农户与村集体经济组织以契约的形式构建了一种委托代理关系:把农户所拥有的农地经营权委托给村集体经济组织土地股份合作社进行行权。同时由于确权工作的不可逆性,一旦农户所承包的农地以确权确股不确地的形式进行确权,这必然意味着农户所拥有的排他权、处置权等权利相对于确权确地政策得到弱化。

因此,确权确股不确地政策的实施实际上是对农地的产权进行重新界定。这种产权界定在农地产权主体的界定上,所有权属于村民小组,承包权属于农户,但经营权属于村集体经济组织;在农地产权空间信息的界定上,确权确股不确地政策只能实现村民小组层面的确权;在农地产权内容上的界定,确权确股不确地政策造成了农户对农地所拥有排他权、处置权等权利的弱化。

那么确权确股不确地政策又是基于一个怎样的确权环境实施的?农户如何评价确权确股不确地政策?对于以上问题,本文将通过对昆山市10个试点村、200个农户的调查,分析农地确权确股不确地政策的由来、农民对于确权确股不确地政策的主观意愿以及影响农民意愿的因素和确权确股不确地政策实施后农民的满意度,对比实施前的意愿和实施后的满意度,分析两者差异的原因,提出完善确权确股不确地政策的可行路径。

三、调查方法和样本结构

1.调查方法

本研究的调查地选择在昆山市淀山湖镇和千灯镇,两镇均是昆山市经济较为发达的地区,二三产业发展程度高,也是此次进行确权确股不确地政策试点的乡镇之一。同时两镇均于2009年,基于1998年土地二轮承包改革时的登记簿在册人口结合现有土地使用的实际情况,成立土地股份合作社,鼓励农户将土地自愿流转入合作社,并颁发股权证书,对入股土地实行统一规划、经营和经营,所得土地收益的分配与农民拥有股份的多少挂钩。

本次入户调查于201411月在昆山市淀山湖镇5个村和千灯镇5个村展开。最终发放农户问卷200份,获取有效农户问卷164份。在164份有效问卷中,有151户通过村集体成立的土地股份合作社进行了土地流转,其中承包地完全流转的有136户,部分流转的有7户,而没有将土地流转的有13户。

1调查样本分布和土地流转情况

2.样本结构

本次问卷调查的调研对象均为农户户主,164位受访者的平均年龄53.58岁,受教育程度主要集中在初中及以下学历。每户平均劳动人口数4.77人,其中从事农业生产人口1.93人。同时受当地发达的二三产业影响,每户平均从事非农业生产人数为2.84人。在收入来源方面,有75.61%的户主表示家庭主要收入来源为打工,同时有78.99%的受访者认为,目前本家庭农业收入占家庭总收入的比重不高于10%

四、确权确股不确地政策实施原因分析

1.地方复杂的确权环境限制了农地产权界定范围

产权经济学认为产权界定是一个演进的过程,并有理论上的均衡状态(没有人愿意偏离这个状态)。由于资产的各种有用性和潜在有用性信息是有成本的,所以任何一项权利都不是完全界定了的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了公共领域里。产权的理论均衡状态正是对每一个想要获取公共领域里资源价值的实施者,其实施的边际成本等于其已经享有权利下能够得到公共领域里资源价值的边际增量。农地确权同样是一种产权界定行为,当地方复杂的确权环境提高了获取具体每块农地空间位置、四至等信息的边际成本高于对这些产权信息界定所得到的边际收益时,这必然限制了农地产权的界定范围,即无法在每块农地上实现明确空间位置、四至等产权信息。确权确股不确地政策的实施,对于农地产权界定的实际实施者———地方基层确权干部而言,不仅能够获取完成上级部门下发任务的边际收益,而且能够降低对于农地产权界定的边际成本。这种边际收益不仅包括对现有执政成果的保护(已经实现较高程度的农地集中规模种植),也包含有对实施确权确股不确地政策以后基层领导干部对农地拥有更高层次产权掌控的权利。

虽然笔者无法通过此次调研获取地方复杂确权环境带来的具体农地产权界定的边际成本和边际收益,但是通过对地方确权环境的具体描述也依然可以对地方实施确权确股不确地政策的原因进行探讨。

1)承包经营权证登记面积与农户实际承包面积不一致。导致土地承包经营权证登记面积与农户实际承包面积不一致的原因不仅有由于土地二轮承包时“‘习惯亩打折田’”等划分方式不精确导致,而且有土地集中规模经营时对原有机耕路、沟渠等作为地块划分标志物平整使耕地面积增加的客观原因,同时也有2006年前农户以少交各种税费和提留统筹而把面积缩小的主观原因。在对164位受访者调研时,当被问到承包经营权证登记面积与农户实际承包面积是否有差异时,有高达53.66%的受访者承认承包经营权证上的登记面积与其实际承包面积有差异,表示没有差异的受访者有46.35%。承包经营权证登记面积与农户实际承包面积不一致,就意味着一旦实施确权确地政策势必要解决多出面积的分配问题,这无疑会增加解决确权纠纷的成本,而确权确股不确地政策的实施是按照农户所拥有股权比例获取收益,对多出面积收益将会平均化到每位农户,这不仅能够降低确权成本,而且符合农户的公平、公正心理。

2)农户清楚所承包土地位置,但无法找到原有界标、界址。巴泽尔曾指出对农地确权起到约束作用的两大因素是农地界定技术以及实施产权的技术,而确权确地政策的实施要求对农户承包的每一块土地的面积、空间位置、四至和用途进行确认,这就意味着确权确股政策的实施同样面临农地界定技术难度大的问题。在对164位受访者询问是否清楚所承包土地位置时,虽然只有47位农户表示不清楚所承包土地位置,但是对表示清楚承包土地位置的117位农户进一步询问能够找到土地二轮承包时划分地块的原有界标、界址时,有78位农户表示由于已经成立土地股份合作社、土地征用频繁导致地形地貌发生变化,已经无法找到原有划分地块的界标、界址,仅有39位农户认为可以找到原有界标、界址。这反映了农户虽然主观上清楚所承包土地位置,但是在作为土地二轮承包时划分地块的客观依据———界标、界址已经难以找出,这无疑为确权确地政策技术层面的实施增添难度,而确权确股不确地政策的实施并不需要对每块土地的空间位置、四至进行测绘只需要以村民小组单位进行测绘,从而大大降低确权技术难度和确权成本。

2农户承包经营权证登记面积与实际承包面积是否一致统计

3)人均现有耕地面积少,单位面积确权成本高。自1998年昆山市推行土地二轮承包工作以后,由于地方经济的不断发展增加了工业用地和商业用地的需求量,导致大量农用耕地转化为非农建设用地,农户人均现有耕地面积在土地二轮承包的基础上进一步减少。根据从实地调研数据来看,164位受访者人均现有耕地面积为1.49亩,与2012年全国农村居民家庭人均耕地面积2.34亩相比要少36.32%。同时根据江苏省农委提供的数据,昆山市2013年农用地面积为34.73万亩,相比2002年减少42.9万亩,减少幅度达55.26%。这不仅说明该地区大量的农用地转为非农建设用地,而且人均现有耕地面积也在不断的减少。根据古典经济学原理,人均现有耕地面积的减少势必会造成单位面积确权的规模不经济,单位面积确权成本将会大大增加。

4)确权确地政策对现有土地集中规模经营可能造成土地再次零碎化的风险。昆山市在2009年也通过成立土地股份合作社的形式,鼓励农民将土地流转如土地股份合作社,发展土地股份经济,土地集中规模经营程度已经达到94%以上。实行确权确地政策不仅面临将现有的土地股份合作制还原成与之对应的土地承包经营权的困境,而且由于土地具有空间位置不可转移的特性,农户的利益诉求不一致必将导致现有土地集中规模程度降低,土地再次零碎化的风险大大增加。

2.发达的地方经济为确股提供了经济基础

对于农地产权的界定不仅与农地确权的实际实施者———基层领导干部有关,而且与农地承包经营权权现有拥有者———农户相关。巴泽尔指出,产权界定越明确,财富被无偿占有的可能越小,因此产权的价值就越大。与确权确股不确地政策相比,确权确地政策显然对农地产权的界定更加明晰,但是由于发达的地方经济不仅能够推动农户对农地的依赖程度降低,而且由于确权确地政策可能对农户由于实施土地集中规模经营带来既得利益存在损害的潜在风险,使得农户能够接受确权确股不确地政策变成可能。

1)农户对农地的依赖程度降低。农地带给农户最重要的效用是生活保障效用、提供就业效用、直接受益效用。确权确股不确地政策的实施,造成了农户对农地经营权的丧失,这必然意味着确股农民不再享有土地所赋予提供就业、直接受益的效用,同时与确地农户相比,土地所赋予确股农户生活保障效用的功能也会削弱,而昆山市发达的地方经济使得农户对于土地所赋予这三种效用的依赖程度大大降低,为确权确股政策能够得到农民群众的认同提供了经济基础:首先,在收入来源方面,对164位农户的调查显示,有75.61%的受访者表示家庭的主要收入来源为周边企业的就业,同时有12.80%的受访者表示家庭主要收入来源为财产性收入(以房屋出租为主),收入来源以土地流转为主(将土地流转入土地股份合作社)的受访者只有11.59%,这表明昆山市二三产业的不断发展,使得大部分农户已经脱离农业生产,从而对于土地提供就业的效用依赖程度大大降低;其次,在农业收入占比方面,有78.99%的受访者认为,目前本家庭农业收入占家庭总收入的比重不高于10%,这也进一步说明地方经济的发展增加了农户的非农业收入,从而使得农户对于农地直接受益效用的依赖程度显著降低;最后,自2005年开始,昆山市逐步打破户籍限制,不仅将全失地农民以及进入企业当工人的农民纳入城镇企业职工养老保险制度(即城保),而且允许农民以灵活就业的身份将农保转城保,解决农户养老问题,利用地方强有力的财政支持使农户对农地所赋予生活保障效用进行替代。

2)确权确地政策存在对农户既得利益造成损害的风险。确权确地政策的实施,首先,必然会涉及到与农户协商解决实际承包面积与登记面积不符、空间位置不清、四至不明等问题,农户作为经济人出于自利的心理必然会做出对自身有利的选择,如何做好这些问题的解决工作不仅会增加确权的实际实施者———地方政府的财政成本,而且会增加农户的时间成本;其次,在现有土地股份制经济下,昆山市对农地规模经营达到100亩以上、种植农业经济作物的土地股份合作社给予每亩地400元的政策补贴,而这种政策补贴的存在推动农户流转入土地股份合作社的农地收益进一步增加。在实地调研中,基层村干部表示2014年流转入土地股份合作社的农地,农户流转收益能够达到1000/亩,而农户在自己种植或者流转给他人种植的净收益也只有1000元左右,同时农户可以进一步增加从事非农业生产的时间,获取更高的非农业收益。但是由于农地空间位置不可改变的特性,确权确地政策实施对现有土地集中规模经营可能造成土地再次零碎化,这必然使得农户对于土地股份制经济下的既得收益存在被损害的风险。

确权确股不确地政策的实施实际上是对农地产权进行重新界定,地方复杂的确权环境不仅提高了确权确地政策的确权成本,而且存在确权确地政策对现有农地规模种植的程度造成破坏的风险。同时发达的地方经济能够有效降低农户对农地所赋予生活保障效用、提供就业效用、直接受益效用的依赖程度,为确权确股不确地政策的实施提供了经济基础。

五、确权确股不确地制度下农户的确权意愿

土地确权政策能够有效实施必须要以尊重农民真实意愿为前提,只有得到农民的认同才能减少确权矛盾和纠纷的出现,真正做到保障农民土地承包经营权权益。因此,农户真实的确权意愿对于确权工作能否落到实处具有重大影响。如果确权工作的实施不能被农民所接受,其政策实施效果必然大打折扣,甚至会引起地区的不稳定性。只有满足农户对于土地权益的真实需求,土地确权才可能有实质性推动。

1.农户对于确权确股不确地政策的满意度评价

164位受访者中当被问到农户对当前实行的确权确股不确地政策是否满意时,有75.00%的受访者持满意态度,同时25.00%的受访者持一般和有待改进态度。在进一步访谈中,认为一般和有待改进的受访者认为,实行确权确股不确地政策并不能有效保证其完整的土地承包经营权权益,所以笔者将其划归到持不满意态度。

同时可以看出,农户对当前实施的确权确股不确地政策已经有相当比例的农户持同意态度,这说明与确权确地农户能够获得更多的产权保证相比,发达的地方经济能够实现对农户土地所赋予的效用进行有效替代。同时仍然有相当比例的农户对确权确股不确地政策持不满意态度,这说明确权工作矛盾大、纠纷多,对于确权确股不确地政策全面、有效的推进,基层干部还需要更注重确权矛盾纠纷的解决方式、了解农户的真实确权需求。

2.农户对于确权确地和确权确股不确地政策的意愿倾向

关于农户在主观上更倾向于哪一种确权政策,针对于164位受访者的调查者显示,有59.15%的受访者倾向于确权确股不确地政策,40.85%的受访者认为确权确地政策更好。

在进一步询问受访者倾向于确权确股不确地政策的理由时,有37.11%的受访者表示确股的收益大于确地收益,这主要体现在相比于确权确地政策,实行确权确股不确地政策农户不仅可以依据股权证书获得股权收益,而且可以有从事非农业生产获取非农业收益。同时,有25.77%的受访者表示确股证书国家颁发有保障,也有同等比例的受访者因为自己有其他事业自种成本太高,而倾向于确权确股不确地政策。只有少部分受访者表示自己年纪大,没有能力再去种植田地,而年轻一辈都倾向从事打工等非农业生产,相对于确权确地政策,确权确股不确地政策更加省事。这表明以土地股份合作社为基础的确权确股政策能够带来更高的收益是农户倾向于确权确股不确地政策的主要原因,而这种更高的收益在调研中表现为昆山市政府机关对土地集中规模种植达到一定程度的土地股份合作社通过补贴的形式来弥补农户将土地流转出减少的收益,同时可以将从事与农业生产的时间和劳动力要素投入到非农业生产获取非农业收益,正是这种以发达地方经济为基础的替代关系,使得农户能够接受确权确股不确地政策。

在针对于农户倾向于实施确权确地政策的理由调查时,有50.74%的受访者表示土地可以让其老有所依,同时有28.36%的受访者表示确地心里更踏实。之所以出现这种情况一方面是由于受访者年纪偏大(53.58岁),长时间的从事土地种植,使得部分受访者已经将土地视为人格化财产(PersonalProperty),确权确股不确地政策的实施必然意味着农户对于农地直接处置权的削弱甚至丧失,所以受访者为了规避因对农地直接处置权被削弱或丧失而带来的损失,更愿意选择确权确地政策;另一方面由于确权确股不确地政策的实施必然意味着,农户所拥有的经营权将会以委托代理的形式交由土地股份合作社的实际控制者———村委会进行处置,而在与村委会的博弈中农户往往出于弱势一方,这必然增加农户对于所承包土地收益权被侵害的风险。这就要求确权确股不确地政策的实施必须要建立合理有效的监督机制保障确股农户能够行使与确地农户同等程度的土地承包经营权权利。

3农户倾向于确权确股不确地政策理由

六、结论及建议

农地确权是为维护农民农地权利采取的重要措施,也是促进农地流转的重要前提,而在中央既可以实施确权确地,也可以实施确权确股不确地的政策指示下,如何做好确权确股不确地政策的实施意义重大。本文通过对已有文献的梳理结合昆山市具体确权确股不确地的实施办法,从产权的视角下指出:首先,确权确股不确地政策是一种对农地产权进行重新界定的行为,在农地所有权属于村民小组不变的前提下,将农户拥有的农地承包经营权分割为承包权和经营权,并将经营权以被委托的方式委托给村集体经济组织———土地股份合作社进行行权;其次,结合对江苏省昆山市164位农户的调查发现,土地承包经营权证登记面积与农户实际承包面积不符现象的发生,加之原有界标、界址的遗失、人均现有耕地面积大大减少以及确地可能对现有土地集中规模化造成的再次零碎化风险使得土地股份制经济下农地对农地具体化空间位置、四至等产权信息界定的边际成本很高,而获取这些产权信息的边际收益又相对较低,这就推动了确权确股不确地政策的实施;最后,发达的地方经济促使农户对农地的依赖程度降低,同时确权确地政策的实施存在对土地股份制经济下农户既得利益造成损害的风险,这为确权确股不确地政策得到农户的支持提供了可能。

针对确权确股不确地政策下,农户农地经营权存在被委托的现象,而这种被委托的委托代理关系农户很难通过解雇代理人———村集体经济组织用脚投票———退出经济组织的方式来对代理人进行监督,因此建议在股份制经济下实施确权确股不确地政策地区,应当设计股权退出机制和对村集体经济组织的监督机制,以维护农户对农地拥有的经营权权益。同时,鉴于在实施确权确股不确地政策的地区满意度不高、部分农户更倾向于确权确地政策的现象,建议基层干部应该在尊重农户真实的确权需求,对于可以进行确地到户的地区应该尽量确地到户,对于确地到户条件不足、成本较高的地方应该加大确权确股不确地政策宣传力度,让农户了解政策、参与政策,真正做到兼顾效率与公平,保障确股农户能够行使与确地农户同等的土地承包经营权权利。