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农村养老保障的制度演进与发展趋势探析

作者:蒋军成  责任编辑:中农网  信息来源:《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期  发布时间:2018-02-05  浏览次数: 2975

【摘 要】当前,我国面临严峻的养老态势,老龄化进程加速发展。其中,农村老人最多、增速最快、贫困率最高,成为扶贫攻坚的主攻点,亟待完善农村养老保障制度。在回顾近年来国内外关于农村养老保障相关文献的基础上,发现契合农村实际,运用生产力与生产关系视角的研究相对较少。从生产力和生产关系的辩证联系角度,梳理新中国成立以来我国养老保障政策轨迹及运行,剖析农村养老保障制度的历史变迁,为研判农村养老保障的运行规律和发展趋势指明方向,提出打造社会化、政府主导、城乡统筹、农业产业现代化四位一体路径,打通制约农村养老保障的发展瓶颈,为保障农村居民享受基本、公平的养老生活提供制度支持。

【关键词】农村养老保障;辩证关系;制度沿革;发展趋势


当前,我国面临人口老得快、农村老人多、贫困率高等难题。据悉,未来25年内我国农村高龄老人增长率为1%,是全国平均速度的2倍。由于历史发展和现实因素,农村老人的数量之多、增速之快、贫困之深尤为突出,亟待完善农村养老保障制度。随着农村年轻人外出打工增多、新型城镇化进程加速,导致农村家庭小型化、少子化,大量农村老人被留下,成为留守老人或者银发村。同时,农村老人生产能力较弱,经济不发达,传统的家庭养老支离破碎,土地养老难以维系,农村因老返贫、因病致贫现象突出。当前农村社会养老保险制度为农村养老提供了第三条路径,但是农村老人每月只有70/人财政补助,甚至称不上零花钱,难以发挥基本的社会兜底作用。与发达国家随着经济发展自然过渡至老龄化不同,我国农村未富先老、未备先老,无法保障基本养老生活。农村养老保障向何处走成为困扰数以农村居民的切身利益问题。本文旨在研究新形势下农村养老保障的制度演进与发展趋势探析。从生产力和生产关系的辩证联系角度,在分析我国养老保障政策和实践的基础上,探讨了我国农村养老保障制度演进,研判了制度的沿革趋势。农村社会养老保险制度不是天生的,而是生产力发展到一定阶段,生产关系与生产力相适应的产物。农村社会养老保险制度是伴随着工业革命的兴起,社会组织和家庭结构的变化,传统的农村家庭养老、土地养老功能衰弱,而逐步发展起来,在社会化大生产时期得到进一步巩固和发展。文章研究农村养老保障制度的演进历史,有助于准确把脉其发展方向,深入探索内在的发展规律,从而科学研判未来的发展趋势,因势利导顺应时代要求,建立满足农村居民社会养老需求、科学可行的农村社会养老保险制度。

一、国内外文献回顾

关于农村养老的发展路径,学术界存在两种观点:第一种认为,农村家庭养老模式为主,其他养老方式加以补充,能够发挥农村养老的最大功效。万克德指出,农村家庭养老为主的养老模式符合农村未来的养老实际。唐钧认为,养老供需失衡的原因是土地和家庭保障功能的弱化,政府应该推动土地和财政制度改革,弥补传统农村养老的失位。第二种认为,社会养老将取代家庭养老,成为未来主要的农村养老方式。这是目前的主流观点,农业产业化和社会化发展决定了农村养老的生产关系应该是社会化发展趋势。其中,城乡统筹社会养老是社会化养老的主要方式,这也在学者中达成了较为广泛的共识。李迎生认为,我国社会保障制度改革的方向,应该是统筹发展城乡养老保障制度。刘同昌认为,构建城乡融合的养老体系,是解决城乡经济社会二元制的必要步骤,有助于解决农村居民和农民工养老缺位问题。童广印认为,当前构建城乡一体化养老制度的政治、经济、政策和制度条件已经具备。在城乡统筹的路径探索方面,彭希哲认为,整合社会、家庭和商业性保险资源,可以最大化实现农村养老效率,建立多层次城乡统筹的养老体系,逐步改变城乡分割的农村养老保险,最终实现农村养老保障范围、内容和形式上的全面统筹。王国军认为,农村社会养老保险制度应该以基本保险、补充保险和附加保障为基础,稳步实现城乡有机对接。杨宜勇认为,我国经济社会发展的区域不均衡,决定了应该分步骤、多层次,由低到高逐步解决城乡分割的农村社会养老保险制度问题。吴湘玲提出了多支柱养老保险模式和广覆盖、低水平、可持续、强制性的原则,逐步解决城乡二元化的养老制度。卢海元认为,农民工市民化是实现城乡统筹养老保险制度的重要手段。杨翠迎认为,增加政府财政投入是统筹城乡社会养老发展的前提条件,推动农村和城镇养老制度的衔接与转化是实现城乡社会养老保险平衡发展的保障条件。汪继福认为,探索能够统筹城乡的社会养老保险制度是社会养老保障的首要任务,必须建立可持续发展的社会养老保险制度,适应新型城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势,逐步提高缴费和保障水平。要把统筹社会养老保险金作为城乡养老一体化的突破口,政府出资建立社会统筹基金,实行农村与城镇统一的基本养老模式;可覆盖城乡居民,适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求,有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系,实现制度的全覆盖。黄庆杰专题研究了城乡统筹农村社会养老保险的制度选择与政府责任,指出城乡融合是城镇养老保险制度发展的关键问题,系统分析了城乡养老保险制度融合发展的障碍与途径。张川川把城乡统筹作为健全社会福利体系的必要途径,作为应对农村老龄化的重要切入点、中国特色社会主义理论的应有之意、我国社会政策制度的发展方向和对社会主义市场经济体系的有力补充,并提出城乡统筹社会养老七项基本原则,涵盖公平、效率、政府主责、立足国情、兼顾差异、福利改善、社会融合等。

综合上述,学者们关于农村养老保障的发展路径还不统一,但是大多数学者认为农村社会养老保险是未来发展趋势,却未给出有说服力的解释。但是这些研究大多是运用定性的手段,从生产力与生产关系的辩证联系和我国农村生产力实际研究的较少,专题梳理社会养老保障政策及其变迁规律的文献不多,因此,本文厘清了新中国成立以来我国社会养老保障政策轨迹及运行,剖析农村社会养老保障制度的历史变迁,为研判农村养老保障的运行规律和发展趋势指明了方向。

二、我国养老保障政策变迁

首先,从人类历史长河的轨迹中,回顾农村社会养老保障制度的成长经历。人类社会从诞生伊始,每个人都会经历由年幼到年老的发展过程,但是由于早期的原始社会生产力低下,生活物资奇缺,对于赡养老人往往力不从心,通常出现遗老、弃老现象,老年人生活困窘,生存得不到应有的保障。随着生产力的逐步发展,在原始社会后期,剩余产品的产生,有了赡养老年人的基本生活资料结余,开始出现家庭养老的雏形。在剩余产品进一步集聚后,一部分人剥夺另一部分人的剩余劳动,形成了阶级,建立了国家。在以农业生产为主的奴隶社会、封建社会时期,农村家庭养老和土地养老成为农村居民养老的主要手段。工业革命后,农业生产力向工业生产力过渡,大批农业劳动力进入城市从事工业生产,脱离了原来的土地等生产资料,将家庭的老人留在农村,导致家庭结构和社会组织发生巨大变化,家庭规模由大变小,土地生产遭到遗弃,传统的家庭养老功能逐步丧失,土地的生产生活资料功能受到削弱。因此,建立农村社会养老平台,弥补传统家庭养老、土地养老功能的缺失,这是农村社会养老保险制度的必要性。

从充分性角度看,工业文明的发展,能够创造相对农耕文明更多的物质财富和精神财富,提供更加充沛的社会养老能力。为减少农村居民脱离土地进城务工带来的生产生活风险,降低农村老人养老的后顾之忧,工业社会逐步建立了以社会养老保险为主的社会保障制度,即由政府、社会等多元化主体参与,构建社会化的养老保障体系。由此产生了重大的积极意义,一是扩大对农村养老的社会关注,将养老问题由农村家庭为主扩展到整个社会层面;二是首次明确了政府在养老方面的公共职责,政府不能将农村居民排除在社会养老保险的制度保障之外;三是从制度上固化了养老的社会化功用,将社会养老上升到法律和制度层面。四是从技术层面完善了社会养老保险机制,探索解决社会养老的具体操作问题。

从生产力和生产关系角度看,农村社会养老保险制度是农村生产力发展到一定阶段,即工业化革命带来农村生产力的大跨越,农村养老是生产关系顺应农村生产力发展要求的产物。农村社会养老逐步取代传统家庭养老的主体地位。因此,农业的社会化生产方式和精细分工是农村社会养老保险产生的主要原因。从资源供需角度看,养老是生产要素和收入在老年人生活中的再分配过程。农村社会养老保险制度的建立,是生产力发展满足农村居民养老关系和需求的时代产物。当人类社会演化到生产力充分发展、社会资源供给充足、进入摆脱养老物质束缚的共产主义阶段,人们不再按劳分配而是按需分配,人类养老需求将得到普遍和彻底的解决,农村养老问题将会自动消亡。

农村养老保障的发展历程表明,生产力的发展,特别是工业革命带来农村养老社会关系的巨大变化,是催生农村社会养老保险制度的关键。因此,在新中国成立前,我国还未推进工业革命和土地革命,现实生产力以及对应的社会保障生产关系还不发达,农村社会主要停留在以传统的家庭养老和土地养老为主的阶段。新中国成立后,我国农村社会养老保险制度在摸索中前行,由城乡一体的家庭养老向城乡分割的城市社会养老、农村家庭养老转变,再向城乡隔离的社会养老推进,进而探索城乡统筹的社会养老保险制度。特别是在改革开放后,我国生产力明显提升,经济飞速发展,党和政府顺应生产力变化,满足城乡社会化的养老需求,逐步建立与生产力相适应的城市、农村社会养老的生产关系,农村社会养老保险在实践中摸索、建立、完善和成熟,主要体现在相关的社会养老保障政策的制定和出台,规范了农村社会养老的生产关系,明晰了特定时期的农村养老保障制度。表1回顾了新中国成立以来我国养老保障政策变迁情况。

1新中国成立以来我国养老保障政策变迁

1新中国成立以来我国养老保障政策变迁

三、我国农村养老保障的制度演进

(一)小农经济下农村家庭养老保障制度(1949~1955年)。

新中国成立至1950年,我国城乡社会养老保障制度没有明显区分,在百废待兴的基础上,城镇和农村都是采用家庭养老保障制度。1950年初步确立建立社会主义计划经济体制,大力开展工业化、城市化建设,养老生产关系也随之相适应,政务院(19549月全国人大一届一次会议通过国家宪法,原政务院改称国务院)1951年通过《劳动保险条例》,要求国家和城镇国有、集体单位为职工缴纳社会保险,退休后发放养老金;农村公社建立集体和家庭相结合养老保障,以家庭养老为主的保障制度,初步确立了城乡割裂的养老保障体系。1955年,国务院出台《国家机关退休人员处理、退职处理暂行办法》,要求企业、各级人民政府及相关事业单位建立相应的养老等保障制度,逐步建立政府、企事业单位的城市养老保障制度,即退休制度。至此,我国逐步形成了城乡隔离的养老保障体系。

虽然农村在1950年实行《土地改革法》,启动大规模的土地改革运动,农村居民分得了土地,农业生产力得到恢复发展,农村生活有了极大提高。但是,建国后百废待业,国家无力承担农村老年人养老,农业还只停留在小农生产水平,农村老人只能依靠传统的家庭养老模式,土地作为养老的主要经济来源。当时,村组互助队规模小,合作社处于初级阶段,发展水平低,集体合作社作用有限,农村集体合作社在初期不能有效发挥作用,难以承担农村养老的具体责任。小农经济下的家庭养老保障模式具备以下特点:一是小农个体经济为初期农村养老保障提供低水平的物质基础。在“分田到户”政策实施后,农村居民依据人口数目等标准分得了土地,虽然生产积极性相对解放前有了很大提升。但是,解放初期我国农业基础薄弱,技术水平较低,农村处于封闭或半封闭的小农自然经济形态,小农经济下的土地收入成为农村养老的主要经济来源。农村养老主要依靠农村居民家庭自给自足进行土地生产,实行自我养老保障,由于生产水平有限,只能勉强维持生计。二是政府通过财政政策支持农村家庭养老发展。新中国成立后,党和政府采取休养生息的方式,取消旧社会的苛捐杂税,减免部分农业税,减轻农村居民负担,增加农村土地的财富供给,进而支持农村养老保障事业发展。三是开展农业生产集体合作试点探索农村集体养老保障方式。虽然新中国成立初期国家面临着抗美援朝等内忧外患的艰巨任务,无暇建立高水平的集体合作社,但是逐步采取互助队、初级合作社等形式,开展集体合作社试点,扩大农村集体组织规模,提高村集体经济水平,采取集体互助方式协助解决农村老人特别是鳏寡孤独的养老保障问题。

总体来看,农村家庭养老保障模式适应建国初的小农经济发展水平,尽管保障水平低,但是覆盖面广,维持了农村老人的最基本生存条件,有利于尽快恢复生产,修生养息、集聚人口,为第一波人口生育高峰奠定了坚实基础。

(二)集体经济下农村集体养老保障制度(1956~1981年)。

1956年党中央颁布实施《1956年到1967年全国农业发展纲要》,在农村建立高级互助的农业生产合作社,正式建立了农村集体经济发展的组织形式和生产方式,同时建立五保制度,对无依无靠的老年人等实施集中供养或者分散供养,标志着在农村确立了集体供养老人的农村集体养老保障模式。1956年我国完成社会主义改造后,农村雨后春笋般地成立了人民公社,农村居民不再从事自留地的家庭生产,而是参与公社劳动,挣得公分,参加集体经济分配,保障自身生活和获取养老资源。通过采取农村公社的组织形式,政府将农村居民的养老保障职责交给农村集体,村集体担负农村居民养老费用的筹集责任,农村集体提供农村居民养老的主要经济来源,农村家庭在村集体领取物质生活资料,负责具体照顾自家老人,承担经济以外的其他赡养责任。1958年《关于工人、职员退休处理的暂行规定》由国务院颁布实施,以及《关于轻、手工业集体所有制职工、社员退职、退休处理暂行办法》发布,统一机关事业单位、工业和轻工业企业的养老保险制度,涵盖城镇所有在职人员。养老保险采取现收现付式,退休时养老金的替代率达到80%以上,保持在较高水平。这一制度正式确立了城乡分割的养老保险模式,城镇实行全国范围内社会养老的单位退休制,农村实行家庭养老保障制度。1962年党中央颁布的《农业六十条》及1964年的修改稿,正式建立农村五保制度,开设农村敬老院,由农村集体对无依无靠的老年人实施集中供养或者分散供养。1966~1977年是我国经济社会的一段特殊时期,全国开展大规模的文化大革命,取消了国有和集体企业之间纵向间的财政转移支付机制,城镇职工退休制受到巨大冲击,如1969年财政部出台《关于国营企业财务工作几项制度的改革意见(草案)》,规定行政、事业、企业单位养老金自行支付,不再接受相互调整转移,职工养老金实行提取一刀切,统一按照11%标准提取,标志着实行多年的工作人员退休制处于停滞状态,造成全国社会统筹的社会退休制转化为企业自行承担的单位养老保险制。农村集体养老模式也受到巨大冲击,农村敬老院支离破碎,难以维系五保老人基本生活,农村集体经济也濒临破产,农村老人的养老生活举步维艰。党的十一届三中全会在1978年召开,正式拉开了中国经济社会体制改革的帷幕,城市大规模推动工业化,过去城镇实行企业养老保险的模式难以适应工业化大生产的发展要求,亟需恢复和重建工作人员退休制。1978年国务院实施《关于工人退休退职的暂行办法》,解决了大批不能退休人员的养老待遇发放问题。之后相继完善机关事业单位和企业单位工作人员离退休管理办法,落实单位工作人员的养老待遇,在职人员退休后的养老金逐步回归到文革前期的高替代率水平。1979年中共中央通过《关于加快农业发展若干问题的决定》,提出发展集体经济,办好集体福利事业,确保农村老人生活得到更好保障,标志着将要逐步恢复文革冲击的农村集体养老保障制度。直到十一届三中全会后,农村实行家庭联产承包经营责任制,农村经济逐步恢复,农村老人的生活保障得以完善和提高。

在农村集体经济时代,农村人民公社的合作化模式,占据了农村经济的主导地位,农村居民丧失了对家庭剩余财产的分配权,经历几千年小农自然经济维系的农村家庭养老功能部分被集体经济替代,农村集体养老发挥重要角色。计划经济体制下农村集体养老保障的特点包括:一是农村集体经济为社会主义初级阶段的农村提供维持型的养老保障基础。在社会主义改造初期,农村集体经济体现出一定的制度优越性,大锅饭带来的公平性发挥出激励效应,人民公社剩余产品略有结余,能够维持农村老人养老生活。但是随着时间的推移,集体经济带来搭便车”行为的负面效应凸显,合作社收益不足,仅能维持农村居民的基本生活需要,农村老人生活捉襟见肘。在三年自然灾害以及文化大革命时期,集体经济受到波及,组织形式面临瘫痪,农村集体的生产水平不佳,养老保障功能缺失,农村老人只能享受维持型的初级养老保障水平。二是政府主导的农村集体养老模式是城乡养老分离的产物。1958年国务院颁布《户口登记条例》,严格限制和管制人口自由迁徙,首次明确将城乡居民区分为农业户口非农业户口两种不同户籍,从而固化了城市居民的社会养老福利制度,将农村养老责任转移到农村集体,政府不再承担财政支持职责,标志着建立了完全分割的城乡养老保障体系。三是农村集体养老是一种短暂性的自我封闭型养老保障模式。纵观五千年的农村发展历史,农村居民绝大多数采取传统的家庭养老模式,集体养老存在的时间只有15年左右。而且在计划经济的特殊物质基础下,农村集体养老覆盖面窄,保障功能弱,仅限于村集体内部,不能社会统筹和自由流动,体现为农村集体内部农村居民的自我扶助养老,难以实现社会化运行。

从养老实践看,农村集体养老由于资源不足,在成立中后期难以促进人民公社的生产力发展,农村集体经济也未能提供相应的养老资源维系农村老人的基本生活。作为我国计划经济条件下政府主导农村组织结构的特定产物,农村集体养老模式在当时农业支持工业,农村补助城市的大背景下,由于得不到坚实的农村集体经济作保障,难以发挥应有的农村养老保障效应,从而进一步拉大了农村养老与城市员工退休福利的差距。农村集体养老模式不适应农村生产力和生产关系的发展要求,必然将被新的养老模式替代。随着农村合作社经济的解体,附着在集体经济上的农村集体养老模式也随之土崩瓦解。

(三)统分结合下农村家庭和集体养老保障制度(1982~2009年)。

1982年之后,随着改革开放步伐的加快,我国农村实行集体统一经营与农户分散经营并存的经营模式和经营体制(即统分结合的双层经营体制)。我国城镇职工养老保险制度由退休制开始向社会化保险制度探索,开展职工社会养老保险试点,将县、市范围内的企业养老金进行统一管理,有效缓解了企业间养老资源贫富不均的问题,规模化管理养老金实现了企业间养老的互惠互助功效。19821月党中央颁布《全国农村工作会议纪要》,提出支持包产到户,完善公共提留,保障五保户生活,指出要在包产到户下继续完善农村五保养老工作。1987年民政部发布《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》,探索建立我国的农村养老保险制度试点,首次明确要建立以乡镇企业农民工为主的农村社会养老保险制度。同时,推进了企业职工社会养老试点,国务院1991年出台《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,指出社会养老保险费用由国家、企业和个人三方共同负担,实行社会统筹,企业职工从单位养老迈向社会养老,由此开启了机关事业单位与企业单位养老双轨制的进程。民政部19916月实施《县级农村社会养老保险基本方案(草案)》,在山东五县市试点农村社会养老保险,正式推进县级试点农村社会养老保险。1992年又正式出台《县级农村社会养老保险基本方案》,在全国推进农村社会养老保险制度,坚持资金个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持。1993年党的十四届三中全会公告从中央层面明确提出,建立社会统筹和个人账户相结合的企业职工社会养老保险,首次明确统账结合原则作为职工社会养老保险的基本模式。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,要求建立全国统一的职工社会养老保险制度,从国家层面实行社会统一的职工社会养老保险。城镇职工社会养老保险制度为吹响国企改革号角、化解国企职工下岗矛盾作出了积极贡献。人社部2007年出台《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作问题的通知》,要求着力加强被征地农民的养老保险知识普及和养老等社会保障管理,切实保障被征地农民社会养老保险的合法权益。

改革开放后,我国的经济社会体制改革首先从农村破冰,农村人民公社消亡,集体经济瓦解,农村实行统分结合模式,家庭开展联产承包经营,农村居民土地自主经营、自收自支、自负盈亏,充分调动了农村居民的生产积极性,传统的农村家庭和土地养老模式重新焕发生机,发挥主导作用。农村乡镇企业蓬勃发展,为村集体经济注入生命力,也提供了集体养老资源。同时,随着发达省份民营经济的飞速发展和沿海城市的产业集聚,急需大量产业工人满足制造业的用工荒,大批农村年轻劳务人员进城务工,充实在工业生产一线,乡镇企业发展和城镇化进程带来被征地农民数量激增,农民工和失地农民的养老保障问题凸显。

在统分结合阶段,农村社会养老保险制度进行了大胆探索,在农民工、失地农民和种地农民社会养老保险方面开展了有益尝试,摸索出了一些成功经验,包括健全组织机构,强化养老金管理,完善信息管理系统等,1998年后,民政部承担的农村社会养老保险职能转交给劳社部履行,增强了专业管理职能。但是,早期的农村社会养老保险制度探索在实际运行中还存在一些问题。统分结合下农村养老采取家庭和集体养老保障并存,以家庭养老为主,其基本特征如下:一是农村家庭和集体养老保障以统分结合为经济基础。农村集体合作社解散后,集体养老回归传统的家庭养老,统分结合下农村实行家庭联产承包经营责任制,调动了农村居民的生产积极性,农村家庭的经济逐步富足,能够提供中级阶段、较高水平的农村居民养老生活保障。同时,针对新型农业生产的特点,开展了农民工、失地农民和种地农民群体的社会养老保险试点,在少数地区推进农村居民社会养老制度探索。二是农村社会养老保险试点为完善农村社会养老保险制度打下了坚实基础。通过试点发现,农村社会养老保险缺乏制度保障,部门规章随意性强,指导作用不明显,容易导致政策延续性不够,如1997年国务院清理整顿已开展的农村社会养老保险业务,停止新业务审批,并向商业保险转移,造成2000年农村社会养老保险参保人数环比减少了1828万人。同时,农村社会养老保险县级统筹,保障水平低,造成人员流动受阻,主要采取个人缴费的自我养老模式,实际上不能称为社会化养老。而且,养老信息系统陈旧,管理水平不高,基金保值增值困难,容易导致养老金收益率较低,降低了农村居民参保积极性。

农村家庭和集体养老保障顺应了统分结合的发展要求,为农村养老和经济发展注入了强劲动力。农村社会养老保险顺应了改革开放后农业产业发展和家庭结构、土地养老新变化的发展要求,迎合了农民工、失地农民等新兴群体的养老需求,促进了城乡产业发展。农村社会养老保险试点中积累的经验和反映出的问题,能够为政府科学决策提供有益参考,有助于推动和完善农村社会养老保险制度。

(四)社会化大生产时期农村社会养老保险制度探索(2009年至今)。

在农业现代化发展时期,家庭联产承包经营为主的小农生产力方式难以适应现代生产规模化的要求,农业产业化、现代化、规模化发展呼之欲出,大量土地流转实行大规模经营,土地已经不再是农村居民生活和养老的主要保障基础。生产方式的转变、家庭结构的缩小、农村人口流动的加速,要求建立农村社会养老保险模式,应对现代化、社会化大生产的发展需求。

在早期农村社会养老保险试点的基础上,200991日国务院正式建立农村社会养老保险制度,提出建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的农村社会养老保险制度试点,实行社会统筹与个人账户相结合,标志着我国正式在全国范围内建立农村社会养老保险制度,国家首批试点覆盖全国10%的县级地域,之后逐年提高。2010年全国人大出台《中华人民共和国社会保险法》,从法律层面明确了社会养老保险制度的内涵,细化了保险征缴、基金管理、经办监督等细则,成为我国首部关于社会保险的法律规范。参照农村居民社会养老保险的做法,201110月人社部颁布《关于印发开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲的通知》,首次在城镇试点建立城镇居民社会养老保险制度,标志着城镇居民社会养老保险制度的确立,也说明农村社会养老保险的制度取向符合生产力和生产关系的要求,产生了示范效应,得到了社会各界特别是政府决策层的肯定。

2013年后,党和政府加快了农村社会养老保险制度的建设步伐。2014221日,国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,提出合并2009年试点的农村社会养老保险和2011年试点的城镇居民养老保险制度,在2012年全国推行的基础上正式构建全国统一的城乡居民基本养老保险制度。在名称方面,原来的农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险统一改称为城乡居民社会养老保险制度。在政策标准方面,将农村社会养老保险的每年100~500元五个均等档次,以及城镇居民社会养老保险的每年100~1000元十个均等档次,统一提升为城乡居民社会养老保险的每年100~1000元十个均等档次,再加1500元、2000元两个档次,并增加500元档次以上的地方政府补贴标准,鼓励有缴费意愿和缴费能力的居民提高缴费水平,形成多缴多补、长缴多补的激励机制。在制度管理和信息系统建设方面,将农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合到一个系统,统一由人社部门管理。20147月人社部、财政部联合发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,将职工养老保险、农村社会养老保险以及城镇居民养老保险衔接转换,从而打通了三类社会养老保险衔接的政策通道,走出了城乡统筹社会养老保险的关键一步。20151月国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,首次从制度层面明确机关事业单位由退休制向社会养老保险制度转变,解决了长期存在的机关事业单位养老双轨制难题,实现了社会养老保险的人群全覆盖。并且首次提高城乡居民基础养老金标准,最低标准从连续多年的55//月提高到70//月,而同期职工养老保险实现11连增,由2005年的450//月增加到2015年的2274//月。截至20162月,我国31个省级地区全部出台了机关事业单位工作人员养老保险制度实施办法,进一步明确了各省的缴费待遇、改革范围、福利衔接、管理基金、转移续接和职业年金,从而标志着我国省级地区机关事业单位人员正式从退休制向社会养老保险社会化迈进。

社会化大生产时期,农村社会养老保险制度建立并逐步完善,与其他社会养老保险衔接,实现了社会养老保险的大融合,达到了社会化的基本目的。其基本特征主要包括:一是农村社会养老保险适应了社会化大生产的发展要求。农村社会化大生产,降低了传统家庭养老的功能,削弱了土地养老的作用,改变了家庭的组织结构。因此,农村社会养老保险应运而生,弥补农村家庭养老功能的缺失,保障了农村老人的养老需求,促进了种地农民、农民工和失地农民的自由流动,推动了农村产业化和新型城镇化发展。二是农村社会养老保险从制度层面改变了几千年来的传统养老模式。农村社会养老保险制度确立了国家财政的资金扶持责任,实现了保基本、广覆盖的基本功效,建立了政府、集体和个人的缴费职责,能够最大限度弥补家庭养老功能的不足。三是建立统一的居民社会养老保险是农村居民养老的制度目标。2014年中央政府提出农村社会养老保险制度与城镇居民、职工社会养老保险制度衔接,当年7月城乡正式的养老保险制度衔接办法出台,2015年国务院提出机关事业单位参照企业职工缴纳社会养老保险,2016年正式实施,标志着全国各类人群实行社会养老保险制度,为农村居民与其他居民一道,在社会化养老保险制度下享受统一、平等的社会养老福利清除了一道顽固的藩篱。

四、我国农村养老保障的发展趋势

通过深入分析我国社会养老保障政策及其实践,剖析农村社会养老保障制度的历史变迁,为研判农村社会养老保险制度的运行规律和发展趋势指明了方向。城乡统筹是我国农村社会养老保险制度沿革的必然趋势和重要手段,建立城乡一体化的社会养老保险制度是我国农村养老保障的终极目标。城乡分割的养老保险制度是在特定生产力发展阶段、特殊政治经济背景下的产物,也是农村社会养老保险制度失灵的主要原因,必须通过城乡统筹纠正农村社会养老保险的制度缺位问题,建立城乡统筹下的农村社会养老保险制度。即实现社会化、政府主导、城乡统筹、农业产业现代化”构成的“四位一体”的发展路径。见图1

1我国农村养老保障的发展趋势

(一)社会化方向是农村养老保障的现实要求。

从人类社会的发展潮流看,人是社会动物,社会性是人的重要属性,也是人类发展的必然趋势之一。人类经历了从原始阶段的离群索居,到小农经济下的闭门造车,向全球化下的地球村、社会化生活状态转变。与此相对应,人类的生产关系也必然随之向社会化方向转移,城乡居民养老最终也将走向社会化养老模式。从生产力与生产关系相匹配角度看,我国农村社会经历了小农经济时代、农村集体经济时代、小农经济和农村集体经济并存的统分结合时代到现代的社会化大生产时代,每个特定的生产力时代需要相应的养老生产关系保障农村老年居民的基本生活。家庭养老适应小农经济生产力要求,集体养老满足农村集体经济需要,家庭和集体的农村养老保障制度符合统分结合经济时代的发展规律,而社会化养老保险则是社会大生产时期的现实要求。

一是社会化养老能够替代传统养老地位的缺失。在农业现代化阶段,土地不再是农村居民养老的主要来源,以及家庭结构的缩小和年轻劳动力的迁移,导致农村家庭养老地位的弱化,通过国家财政支持的社会养老模式能够满足农村老人的生活需求,解决农民工自由流动的后顾之忧。二是社会化养老明确了政府的养老责任。长期以来,政府游离于农村社会养老体制之外,主要依靠农村家庭自己生产赡养农村老年居民,相对于城镇职工、机关事业单位工作人员等群体,财政支持很少,从而拉大了城乡养老福利差距,造成社会养老待遇分配不公。建立社会化的农村养老模式,政府不再袖手旁观,而是积极介入,提供财政资金扶持、完善制度支持,有助于缩小城乡养老保障待遇差距。三是社会化为城乡统筹提供了有效途径。在传统家庭养老模式下,城乡养老浓缩到个体家庭单位,城乡统筹既不现实也无必要。土地养老城乡差别较大,难以实现城乡统筹。唯有在社会养老保险制度下,农村居民和城镇居民、城镇职工、机关事业单位人员均实现统分账户管理模式,加强养老资金管理、完善养老信息管理系统,才能为城乡统筹社会养老保险制度开辟可行性通道。

(二)政府主导是农村社会养老保险的制度基石。

纵览农村养老保障制度的变迁轨迹,政府特别是中央政府是农村社会养老保险制度建立的主体。通过出台一系列法律、规章、制度,政府可以调整和规范农村社会关系,确立农村社会养老保险制度。从现代政府学理论看,政府接受人民的委托,代表人民行使国家授予的职权,推动生产力发展,调整生产关系变化,保障人民的合法权益。其中重要的职能就是制定社会保险政策,包括农村养老保险制度,促使农村居民的养老权益上升到国家制度层面。从制度变迁理论看,强制型变迁在制度改革中占据主导地位,其主要强制力量来自于政府。

新中国成立前,由于当时生产力发展水平有限,政府主导的生产关系滞后于人民群众的期盼要求,农村社会养老保险制度尚未建立,人民群众的养老主要停留在家庭养老阶段。新中国成立后,党和国家高度重视发展生产力,切实关注和保障民生,农村经济先后经历了小农经济、集体经济、统分结合经济、社会化大生产时期四个发展阶段,政府顺应时势、因势利导,先后出台一系列相关政策措施。特别是在我国社会主义初级阶段的政治体制下,政府的强大干预,建立了独具中国特色的养老保险制度。其中以各个特定阶段的政策出台作为农村养老保障制度变革的分水岭。如,1951年政务院颁布的《劳动保险条例》,初步确立了城乡割裂的养老保障体系。1956年党中央出台的《1956年到1967年全国农业发展纲要》确立了农村养老保障集体与家庭共担的模式。19821月,《全国农村工作会议纪要》由党中央批转实施,明确支持包产到户、完善公共提留、保障五保户生活,从最高政治层面确立了包产到户下新型家庭养老和集体养老保障制度。200991日国务院提出建立个人缴、集体助、政府补相结合的农村社会养老保险制度试点,实行社会统筹与个人账户相融合,探索建立农村社会养老保险制度,开启了在全国推进农村社会养老保险的序幕。这些有关养老政策的出台,充分反映了政府主导的意志,体现了养老生产关系适应农村生产力发展的迫切要求,也彰显了各个不同阶段农村养老保障发展的制度变迁和有序衔接,体现了制度的路径依赖。

(三)城乡统筹是农村社会养老保险发展的必然趋势。

总结农村社会养老保险制度的发展规律,城乡统筹社会养老保险体系是农村社会养老的必然归宿,也是新型城镇化和经济社会发展到成熟阶段的必由之路。社会养老保险城乡均衡发展是城乡统筹的现实需要。

一是从生产力发展看,小农经济对应农村家庭养老保障、集体经济要求建立农村集体养老保障、统分结合经济需要农村家庭和集体养老保障制度与之相适应、社会化大生产时期亟需农村社会养老保险制度建立,农村社会养老保险制度是社会化、农业产业化的必然产物。要实现真正意义上的现代化大生产,城乡分割是桎梏和瓶颈,必须冲破城乡隔离的藩篱,实行城乡统筹,才能推动现代化大生产,为农村社会养老保险制度提供必要的物质基础和制度保障。

二是从现实发展看,当前我国政府为了推行养老保险城乡一体,出台了众多政策措施,其密度之高、速度之快均创历史之最。在党中央层面,党的十八大和十八届三中全会《决定》提出城乡居民基本养老保险制度整合实现全国统筹基础养老金。在决策执行层面,2010年全国人大出台《中华人民共和国社会保险法》,2011年人社部颁布《关于印发开展城镇居民社会养老保险试点工作宣传提纲的通知》,2014年国务院实施《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,2015年实行机关事业单位社会养老保险,2016年全国省级层面推进实施……一系列相关政策的颁布实施,有力推动了不同人群的社会养老保险制度城乡统筹,体现出党和政府推进农村社会养老保险制度城乡统筹的信心和决心。

三是从人口变化看,城乡统筹是应对人口结构变迁的重大举措。1999年我国步入老龄化社会,2015年开始进入老龄化加速发展阶段,21世纪中叶将达到老龄化的峰值,平均两个人赡养一位老人。在持续的计划生育政策影响下,以及家庭结构观念的转变,农村独生子女日渐增多,家庭人口总体呈下降趋势,表现为小型化、核心化,以及农村青壮年劳动力外出工作增多,传统的家庭养老功能逐步减弱,土地养老收益逐渐减少,农村养老责任从家庭向政府和社会转移,社会化养老保险成为农村养老的主要发展趋势。受城乡二元经济社会的影响,相对城市老人,农村老人更加贫困,养老服务体系极度匮乏,农村养老保险的内在需求和社会养老保险制度的供需矛盾更为凸显,造成农村社会养老保险制度缺位,农村老人的社会养老难以得到保障。城乡社会养老保险制度统筹有助于提高农村老人生活水平,缩小城乡社会养老保险待遇差距,促进农村社会养老保险制度全覆盖,有效满足农村人口老龄化的养老保障需求。

四是从制度公平性看,城乡统筹农村社会养老保险制度是促进城乡养老保障公共服务均等化的重要手段。在长期的城乡二元结构制约下,我国城乡面临严重的经济社会发展失衡问题。剔除隐性福利,国家统计局20161月发布的我国居民收入基尼系数为0.462,虽然历经七年降,但仍显著高于国际公认的警戒线———0.4的水平。其中,城乡不同人群养老待遇差异是造成城乡收入差距的重要原因。作为城乡公共服务的重要衡量指标和维持社会稳定的平衡器,城乡统筹的社会养老保险制度在缩小城乡公共服务差距、破冰城乡二元经济社会结构方面发挥着至关重要的作用。在城乡统筹的社会养老保险制度内,农村居民与城镇居民、城镇职工、机关事业单位人员享受同等安排、同等管理、同等规划、同等调整的社会养老保险制度,可以均衡城乡社会养老保险资源,均等享受城乡公共养老服务,能够减少城乡基本公共服务分配不公,缩小城乡社会保险差距,推动城乡劳动力、老年人口合理有序流动。

(四)农业产业现代化是保障农村社会养老的客观需要。

从马克思唯物史观视角看,一定的生产关系必须与特定的生产力相匹配,特定的农村养老保障水平必须与当时的经济发展水平相一致。小农经济时期,尽管土地耕种收入低,养老保障能力差,但是传统的家庭养老模式适应了小农经济的发展要求,既兼顾了公平又提高了效率,形成了保障制度和经济水平的良性互动。经济基础决定上层建筑,农业产业现代化水平的高低,直接决定农村居民享受社会养老待遇的好坏。一是从社会养老保险的构成来看,农村社会养老保险包括个人自筹和集体补助,这两部分主要来自农业规模化经营带来的收益,农业现代化发展好,集体经济水平相应高,养老补助自然多,个人获得的农业发展红利也会随之增加,用于自筹养老缴费的能力就越强,导致社会养老保险缴费愈多,今后领取的养老金相对就越高。二是从农业产业化的发展水平看,农业产业化的水平越高,城镇化比率就会越大,农村居民与城镇居民、职工和机关事业单位工作人员的收入差距就会越小,当农业生产力与城市生产力相近或者相等时,城乡界限消融,统一到共同的社会养老保险制度体系内,农村居民能够与城镇居民享受同等的养老待遇,养老金同等增长、自动调整,将从根本上解决农村社会养老保险的制度失灵问题。三是积极发挥传统土地养老的实际功效。当前,土地养老仍然是农村老年居民的主要养老资料来源,2015年农村领取退休金的人口仅占农村居民的18.7%,而37%的农村老人成为留守人员,土地收益成为农村老人的生存所系、生命之源,提供不可或缺的生活必须品。因此,必须通过农业产业现代化,让农村老人分享土地增值、集体经济增长的改革成果,及时满足农村困难老人、留守老人迫在眉睫的养老需求。


注 释

1)(1)《中国养老金融发展报告(2016)》,北京:社会科学出版社,2016年版。

1)(1)政务院《劳动保险条例》,1951年。

1)(1)国务院《国家机关退休人员处理、退职处理暂行办法》,1955年。

1)(1)《19821号文件:全国农村工作会议纪要》

2)(2)民政部《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》,1987年。

1)(1)国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,1991年。

2)(2)《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,1993年。

3)(3)国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,1997年。

4)(4)《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作问题的通知》,2007年。

5)(5)《2000年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。

1)(1)《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号),2009年。

1)(1)李轩红:《中国农村养老保险制度变迁的原因分析》,《中国改革》2015年第4期。

1)(1)《全国农村工作会议纪要》,1982年。

2)(2)《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号),2009年。

1)(1)国家统计局:《2015GDP增长6.9%基尼系数进一步收窄》,人民网,2016120日。http//jiangsu.china.com.cn/html/2016/tjnews_0120/3525401.html