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新土地精英的崛起与村级治理重构

作者:余 练  责任编辑:网络部  信息来源:《思想战线》2018年第1期  发布时间:2018-02-07  浏览次数: 5254

【摘 要】从“两权分离”到“三权分置”,伴随着新型农业经营主体的增加,农村新土地精英开始崛起。在政府的推动下,农村新土地精英主要由村干部、老板、职业农民和返乡农民工群体构成。与旧土地精英相比,新土地精英具有身份建构性、市场主体性和益依附性的特征。通过向政治精英的转化、与本地精英的联盟和对本身政治利益的巩固,新土地精英使村级权力结构由“体制精英—普通村民”二维结构向“体制精英—非体制精英—普通村民”三维结构转变。通过内生性权威向次生型、外生型权威转变,国家法开始影响民间法,村级治理规则发生演变。由于市场的进入,熟人社会走向半熟人社会,市场化差序格局显现,农村社会秩序受到挑战。新土地精英崛起不仅更新了村级治理的内容,而且在更深层次上影响村庄治理结构。这其中,产权关系与村级治理具有重要关联。因此,深化产权改革,需要对其上层建筑予以重视。

【关键词】新土地精英;村级治理;权力结构;治理规则;治理秩序;产权变革


一、问题的提出

巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度,近年来均取得了长足的进步,集中一点体现在农地流转的速度和大量新型农业经营主体的形成。而随着农村土地流转速度的加快,农业经营生产的具体形态得以重塑,新型农业经营主体得到了巨大发展。据介绍,截止2017年初,全国大约有30%的承包农户全部或部分流转出自家承包土地的经营权,流转总面积大约占农户承包土地总面积的1/3。全国农村经营土地面积在50亩以上的经营主体有350万户,一共经营耕地面积3.5亿亩,平均每户经营100亩。具体而言,这100亩主要是指代表新型农业经营主体的专业大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业。

新型农业经营主体的研究构成当前学界的重要话题。有研究从土地流转模式、新型农业经营主体的价值去比较各种模式的效益,论证了不同流转模式或新型农业经营主体的优势。还有研究从新型农业经营主体兴起的条件或某一农业经营主体所具有的优势,讨论了新型农业经营主体下小农经济存在的合理性。不过,约束新型农业经营主体的资金、土地、服务、政策和人力资本等外部条件,始终是农业经济学者关心的重要问题,探究新型农业经营主体的发展乃是当前政策的重点。

除了农业经济学、农村社会学对农业经营主体的政治经济效益和发展的关注外,值得一提的是,近年来,政治社会学从治理的角度,展开了新型农业经营主体或农业规模化的研究。这些研究或者从国家赋权和农民限权互动的视角出发,审视当前农地制度变革的路径、空间与界限;或从地方政府行为的角度,关注农地集中流转和新型农业经营主体兴起的条件,以此认识基层政府的行为逻辑。这对本文研究颇有启发,但是正如有研究指出,研究者在讨论规模经营主体时,“仍采用农业色彩浓厚和彼此孤立的合作社、家庭农场或大户等称谓。没有提出一个统一性、社会学性的概念,以准确反映规模经营主体的应然角色和治理功能”,“规模经营主体作为一个精英阶层正迅速崛起,推动着村庄利益主体博弈态势与权力结构的重塑”。村庄作为土地制度变革的重要场域,正经历着人地关系经济结构的演变,它的治理结构也在重新调整和重构中。

进言之,虽然政治社会学的研究为土地产权变革提供了新的视角,从国家或社会的角度探讨了新型农业经营主体,以及农地变革对农村社会造成的影响,但仍有以下不足:第一,对规模化土地流转、新型农业经营主体经济绩效带来的政治社会影响关注的多,治理层面关注的少,即使有,也只是从村庄治理参与的角度来谈,有待深入;第二,宏观层面关注的多,微观层面关注的少,尤其对村庄层面规模化土地流转在治理层面造成的影响关注的少;第三,在研究视角上,虽然实现了从农业经济学到政治社会学的转换,但是,在概念上仍然满足于农业经济学使用的概念,少有从政治社会学角度寻找整合性的话语将其统一。因此,本文借助于规模经营主体研究中提出的“新土地精英”概念,将家庭农场、种植大户和工商企业等新型农业经营主体进行概念统合,对这一新兴群体出现的背景、来源和特征进行考察,全面地阐述新土地精英崛起与村庄治理的关系。从治理主体、治理规则、治理秩序三个维度,系统阐述新土地精英崛起对村庄治理的影响,涉及规模化土地流转背景下“谁在治理”“怎样治理”和“治理怎样”等方面的问题。

二、新土地精英的形成、来源与特征

高度分散的小农经济,一直以来都存在交易费用过高的问题。因此,中国的农业发展、农民增收和城乡协调发展等都已取得较大进展时,农业政策在提高农业生产率方面的限度却日益显现。在乡村振兴战略目标下,在市场、国家和社会关系中,政府作出了新的调整,力图通过各种农业政策来调整现有农地制度,扶持新型农业经营主体。

(一)国家干预与新土地精英的形成

我国政府对市场都有较强的干预特征,在农业方面更是如此。21世纪以来,中央一号文件和其他政策法规多次强调,要发展新型农业经营主体,促进农地规模化流转,发展现代农业,地方也掀起了推动规模化土地流转和培育新型农业经营主体的高潮。以笔者调查的皖南萍镇为例,该地区为发展农业现代化,在多个方面积极扶持新型农业经营主体,这直接推动该地区新土地精英的形成。

第一,跑部钱进,吸引资本下乡,降低新型农业经营主体成本投入。税改改革以后,财政支付转移,尤其是专项资金成为地方县乡政府的主要财政收入。争取项目,是中西部农村经济欠发达地区基层政府增收的主要渠道。但是,“戴帽”资金带有专项性质,实行专款专用。因此,对于所争取到的资金,必须按照规定的项目意图进行招标、申报,相关部门还要对其监管、考核、验收和评估等。在现代农业战略下,一系列的现代农业建设工作上马,以“打包”的形式不断向一个地区投入。比如皖南萍镇,就相续获得了国家部委和省市重大农业项目。如农业综合开发项目、土地整治项目中低产田改造项目、高标准农田示范项目、省级农业龙头企业发展专项项目和现代农业示范基地项目等等。这些项目,在改造农田、优化水利、建设道路等方面,为新型农业经营主体的进入打下了重要基础,极大地降低了新型农业经营主体进行农业生产的固定资本投入,为现代农业做好铺垫。

第二,由“两权”变“三权”,通过土地的集中连片诱导资本,为规模化经营提供制度保障。为培育新型农业经营主体,萍镇构建了新的土地流转模式,被称之为“三权分离、虚拟地块、两次流转”。具体为:首先,“三权分离”,政府对土地的所有权、承包权和经营权进行分离,把土地经营权对外发包,而且流转的时间一般在7年以上。其次,“虚拟地块”,即对整理后的土地进行再次确权,但是,“确权不确地”,把愿意流转农民的土地进行连片集中,对不愿意流转农户单独划地,避免“插花田”。再次,“两次流转”,把不种地的农户的地块交给集体,实行土地的一次流转,再由村集体对外发包土地,为土地的二次流转。国家开启了土地制度调整的空间,地方政府顺应形势,对分化的农户进行动员和各个说服,使细碎土地迅速连片集中,为新型农业经营主体的现代化农业奠定了最重要和稀缺的生产要素土地。在这一过程中,基层政府既是土地资源的发布者、也是土地资源的中介人,还是土地资源的监督人。

第三,通过地方财政和金融杠杆,对新型农业经营主体进行扶持和财政倾斜。在项目治国体制下,项目有不同的类型和层次,对于很多竞争性的项目,除了国家和部门转移专项资金以外,要求地方政府配套和筹资。比如,为推动当地不多的农业镇能够在全市农业现代化中表现突出,番县出台相关文件,对土地流转者,按照租金价格给予每亩地几十元不等的大户补贴。另外,县政府动员其他部门整合资金,并给予相应惠农政策。比如,番县政府为鼓励大户参加农业保险,降低农业风险,政府财政答应缴纳整个保险比例的80%,大户每亩投保资金不足4元,这使得整个萍镇大户投保率达到100%。另外,对土地流转中的中介服务者或村委会给予每亩工作补贴,对达到一定规模的企业给予农发行的政策性贷款。正是通过以上措施,大量社会人士加入到规模化土地流转的大潮中,新时期的土地精英逐步形成。

(二)新土地精英的来源和类型

据统计,2007年前萍镇共有耕地面积3.4万亩,共计9000多户,户均耕地面积不到5亩。但是到2013年,全镇60%的土地已经转变为100亩以上的家庭农场和龙头企业,一共不到100户。新土地精英耕作大面积土地获得远远超过一般农户的影响力,但是,要形成新土地精英也具有一定门槛,具有人力资本、经济资本或社会资本方面的要求。从调查的情况来看,在萍镇,新土地精英主要来源于村干部、老板、职业农民和返乡农民工群体。

村干部兼业型土地精英,其形成主体是村干部。由于首先接触到国家政策,村干部对国家资源输入最为敏感,对政策信息具有优先获得权,因此,最能够利用政策为己所用。比如,萍镇隆岗村会计汪某,2013年在隆岗村流转土地110亩,流转时间为2015-2018年,土地流转租金为400斤稻/亩。凭借着对国家政策的了解和自上而下政府的动员,汪借助父亲对传统农业的种植技能,开始了现代农业的尝试。

老板业务拓展型土地精英,主要从事农业生产上游或下游相关产业。他们既可能是小贩,也可能是大老板,包括农资店老板、农机销售商人和粮食加工厂企业老板。一方面,新的支农惠农政策激发了相关行业社会精英加入的兴趣,另一方面,这些老板或企业也想通过政策捆绑,谋求其他政治或社会的非直接经济利益。比如,萍镇最大的粮食加工厂HQ米业有限责任公司的老板,就是一个本地资本进入新土地精英群体的典型。HQ米业有限责任公司由任某创立,起初只是一个小型粮食加工厂,后来规模扩大,成为当地最大的粮食加工厂。2007年,萍镇在旧林村进行大规模的土地平整,由于整治质量差,施工田块难以分割等问题,于是,县乡村找到当地粮食加工行业的老板,准备把土地整体发包。任某初次流转土地2000余亩,政府答应每亩给予地租补贴、大户奖励和追加土地平整费等优于一般大户的政策。同时,在他的公司成立水稻专业合作社和农机专业合作社,享受各种农机购买补贴。更为重要的是,土地流转完以后,HQ公司被评为“县级龙头企业”“先进农民专业合作社”“市级龙头企业标兵”和“省级农业科技示范园”等,这让他享受到了相关的政治利益和社会利益,为他进一步的做大做强提供了便利。

职业农民升级型土地精英。如果说,村干部兼业型和老板业务拓展型土地精英都是政策推动下形成的,那么,职业农民生计型土地精英则属于内生性的土地精英。他们不是通过手中资本或关系走进新土地精英圈子,而是掌握娴熟农业技能、有丰富种植经验和强烈奋发精神的一批职业农民。这既包括了长期在家通过自发土地流转形成的“中农”,也包括已经在发达农村地区从事规模化农业,类似于农民工的“农民农”。“中农”或职业农民,通过政府的扶持,把规模上升到一定程度,就能对农业生产方式进行更新,成为新时期的土地精英。比如,隆岗村汪DB,除了自家承包地以外,还流转相邻土地20来亩,是一个典型的老“中农”。由于资金拥有量少,土地细碎,汪DB只有简单的水泵等生产工具,生产效率不高。但是,2012年后,地租变为以前的4倍多,汪只有通过扩大土地面积,以提高劳动生产率来提高农业收入。2012年,汪流转土地84亩,加上自己的承包地,接近100亩。规模扩大以后,汪也被迫对农业生产方式进行升级改造,自己无力购买时,便通过市场租赁的形式提高生产效率,以此跟进快速扩大的生产规模。

返乡农民工创业型土地精英。在促进一、二、三产业融合发展,支持和鼓励农民就业创业,拓展增收渠道的过程中,农业规模化种植是重要的一环。在农村,农民工是外出群体中人数最多,对村庄影响很大的群体。一般来讲,他们都有从事农业生产的经验,外出务工又积累了一定量资金,而且他们有足够的劳动力资源,一定的知识文化水平,一定的劳动力体能。政策激励催生了当地不少农民工返乡流转土地。比如,萍镇最年轻的家庭农场经营者之一刘某,就是农民工返乡创业加入新土地精英的一员。2012年,刘某流转土地404亩,土地流转租金400斤粳稻/亩,流转时间2012-2022年。当提到回家承包数百亩土地的原因时,刘某认为主要是受政策影响。在北京工作时,他就看到新闻和报纸媒体对规模化农业的宣传。另外,他从一个种植花卉苗木的朋友那里得知,规模化种植是非常大有可为的一项事业,并且,早听说政府对大户给予大户补贴、农机补贴和农业保险补贴等。

(三)新土地精英与旧土地精英的区别

前面的分析来看,显然,土地精英是拥有大量土地而掌握特定资源属性的人。但是,作为新时期国家干预下兴起的土地精英,由于具备了不同于旧土地精英的特征,才具有了新土地精英的称谓。这其中,新土地精英的内涵主要体现在以下几个方面:

身份建构性。新土地精英出现在社会主义中国,它的出现是政府主导,行政催生结果,具有外生性质,因此具有身份建构性。新土地精英是外生性质的,只要掌握了一定人力资本、技术和资金的村庄社会成员或村庄外成员,甚至城市市民均可以成为新土地精英。而旧有土地精英主要是通过权力或财产继承等方式获得,具有先赋性或继承性。比如,传统乡村的士绅和宗族长老等很多是文化精英和政治精英,他们通过功名或世代积累成为土地精英。如果没有家族积累或功名,很难在短时间内积累如此多的土地财富。但是,目前出现的新土地精英,只要有一技之长,或一定量的资金就可以成为新土地精英。从社会分层角度看,由于职业的分散和多元化,新土地精英并非都处于社会金字塔的顶端,这与旧有土地精英不可同日而语。

市场主体性。旧土地精英由于掌握了土地所有权,他们可以深刻地影响国家政权。但在社会主义国家,新土地精英只有土地经营权,他的主要目标是获取经济上的利润,属于赢利型经济人,对政治的影响相对较小。在我国,农村实行集体所有制,农地的所有权归集体,承包权归农户,经营权归新土地精英,因此,新土地精英对土地的处置能力较弱。国家或集体保留了对土地的所有权或处置权,并且国家可以通过法律程序或政策,进一步影响甚至改变土地产权性质。因此,新土地精英对农村社会的影响从根本上是可控的,或者说是可以调整的。国家可以通过一定的政策措施对现有的土地政策实施补救。

利益依附性。新土地精英由政策催生,它获取经济利益主要是政策支持,具有政策依附性。一方面,在所经营的土地上,尤其是农用地,大多数新土地精英的直接收入并不高。他们大量依附国家补贴、国家项目支持、地方财政投入和金融杠杆的倾斜,没有国家基础设施的投入、银行的低息贷款和大户补贴等,资本不会进入到农村土地市场。因此,与其说是资本下乡,还不如说是政府诱导资本。另一方面,对于一些依靠土地转包获得地租差的新土地精英或者说土地食利阶层,他们也借助于国家支持农业现代化和规模化的土地政策进行运作。一旦政策变化,这些新的土地精英就可能土崩瓦解。但是,中华人民共和国成立前,旧土地精英由于握有的土地是私有财产,他们就具有了更强的自主性,社会动员能力更强,对政府的依赖性较弱。

由上,虽然依政府政策而生,且新土地精英具有身份建构性、市场主体性和利益依附性,但是新土地精英一旦产生,就具有历史惯性。他们作为利益共同体,会要求符合他们自身利益的政治话语。农村土地资源丰富,随着大量新型农业经营主体兴起,新土地精英势必会作为一股重要的政治力量,影响村庄政治,影响农村社会结构。

三、新土地精英的崛起与村级治理重构

土地具有多重属性,作为一种资源,它成为农村最重要的财产,协调着村庄中人与人之间的关系;作为一种公平品,它又具有制度属性,成为国家与农民关系的重要接点。农民通过土地与集体发生互动,进而上升为与国家的关系。因此,土地承载着村级治理的内容和方式,新土地精英的崛起势必带来村级治理调整和重构。

(一)村级权力结构中新土地精英的参与和渗透

村庄权力结构是指村庄各权力主体之间模式化的互动关系,精英结构是村庄权力结构的主角,是村庄权力互动交叉点和集合部。根据不同的类型,不同的学者对不同的精英进行分类,比如,王汉生把精英分成党政精英、经济精英和社会精英等。有的学者也从体制性精英和非体制性精英对村庄权力结构进行分类。本文认为,税费改革后的10多年间,大多数中西部地区的村庄权力结构主要表现为体制精英——普通村民,而非体制性精英相对缺乏,甚至构不成一个强有力的权力主体,于是在农村才出现“386199”部队,村庄空心化严重。非体制精英的缺乏,构成税费改革后农村权力结构的常态。但是,随着农村土地产权的展开,农村人地关系发生颠覆性变化,农村新的土地精英阶层开始出现,这打乱了扁平化的村庄权力结构。第一是非体制精英的崛起。新土地精英作为一个新崛起的非体制精英阶层,具有利益来源同质性,再加上掌握的资源量大、绝对人数多,因此对村级权力影响大,这成为村级权力结构中新的变量。第二,体制性精英权力加强。资源是村庄治理的基础,规模化土地流转不仅激活了村庄存量的土地资源,而且带来大量自上而下的资源增量,体制性精英的权力也由孱弱变得有力。第三,普通村民进一步流失,地位更加边缘化。新“土改”之前,虽然空心化严重,但是仍然有不少通过自发土地流转形成的“中农”,他们收入尚可,是农村社会的中坚,与村干部和村民均保持强有力的联系。但是规模化土地流转的出现,迫使大部分中农外出打工,村庄劳动力进一步流失,农村的空心化更加严重。在体制精英和非体制精英崛起的过程中,地位进一步弱化。可以说新土地精英的崛起,使原本扁平化的村庄权力结构,走向了一个纺锤体的村庄权力结构。

新土地精英在不同层面进入、参与和渗透到村庄权力中,对村庄治理产生了深刻而全面的影响。首先,新土地精英向政治精英转化,利用政治地位和身份获取更多的经济利益。他们或许本来已经是村里有名的富人,或许以前仅仅是农民工,在资源重新洗牌、整合和分配过程中,这些村庄中的中上层,抓住国家政策的利好信息,不失时机地利用自己手中的经济资本或社会资本,流转大面积土地并获取村庄内外新的经济利益。比如,前述HQ粮油公司老板任某,就是借助于规模化土地流转壮大自己公司,在公司被评为“先进农民专业合作社”“市级龙头企业”“龙头企业标兵”和“省级农业科技示范园”,自己成为市人大代表后,诸多政治殊荣进一步实现其经济利益。再比如,返乡农民工刘某,他从北京返乡,主要是基于国家土地政策的利好消息。其次,体制性政治精英进入新土地精英行列,努力实现政治经济双重精英身份,巩固自己村干部地位,加强对村庄的政治影响力。在当前的政治生态环境中,在基层做村干部,很少没有副业。因此,利用自己作为土地信息发布提供者和土地资源供应者身份,村干部根据自身情况,不时地参与到资源重组和分配过程中来。政商结合,通过转入大量集体资源土地,政治精英走向经济精英。借助村干部角色,利用村委会在土地流转中信息提供者的作用,可以有效获取土地信息。作为土地流入方和流出方的中介,作为流转价格和流转期限的谈判者,村干部可以较为便利地与村民打交道,并且获得国家项目信息资源和相关资助政策,在一定程度上形成农利分配过程中的精英俘获现象。再次,与本地精英的结盟和合作,影响村庄政治,嵌入村庄政治和人情圈,吸纳普通村民,构建新的依附关系。新土地精英中有不少是来自村庄外的资本,外来土地精英对村庄土地、人文和社会关系不甚熟悉,他们需要村干部的积极配合、指导和支持;另一方面,村干部也乐意构建新的政商关系,以便能够实现政治或其他的寻租收益,于是形成新的利益联盟。比如,在对待农民土地利益,遭遇钉子户时,村干部可能会站在新土地精英一边,农民利益可能受到剥夺。另外,在土地经营中,新土地精英会通过各种方式寻找留在村庄中年富力强之人,让他们做“代管”,精细管理农业工人,这形成了有层次的管理体系。农民渴望在新的就业机会中争取利益,在老板与工人之间形成新的依附关系,影响农村熟人社会内部社会关联。

(二)规则替代与村庄内生型权威的式微

维持传统乡村社会秩序的是“长老政治”和“礼治秩序”,长老代表的是“族老”、士绅等内生性权威,“礼是社会公认合式的行为规范”。简言之,乡土社会运行的规则不是靠外在有形的国家权力去维持,而是靠人们对礼俗的服膺和对传统规则的诚服。“无讼”成为乡村社会秩序的常态。“礼法”,传统习俗和地方性规范是人们处理日常纠纷的规则,这也决定了乡土社会治理很多时候借助于人情、关系和面子等本土性资源进行运作,正式权力的非正式运用成为一种常态。以土地流转为例,零地租和人情地租大量存在,而且主要以实物地租为主,流转者和被流转者并非一种市场关系,而是一种基于共同体下的互惠关系。在熟人社会的差序格局下,土地流转展现的是人与人之间的亲疏,是血缘和地缘关系的投影。一般来说,纠纷较少,即使有纠纷,也主要是依靠村里的能人和族姓代表等内生性权威解决,村干部等体制性权威作为最后的权威解决最棘手的纠纷。但是,规模化土地流转和新土地精英的崛起,逐渐改变了村级治理的规则,以“礼”、地方性规范和传统习惯为主的民间法治理规则开始更多地借助于正式法律等国家法。

一方面,规模化土地流转的兴起和新土地精英崛起导致村庄冲突性利益增多,原有的内生型权威无法调节剧烈的利益冲突,次生型和外生型权威成为村庄中主要矛盾纠纷调节者。从调查的情况看,规模化土地流转前村里的纠纷矛盾较少,而且纠纷矛盾不剧烈,农民与农民之间的矛盾纠纷主要借助于本家“说话算数的人”。村干部等次生型权威介入的并不多。但是,规模化土地流转后,村庄中不仅有农民和新土地精英、农民和转包户,转包户和新土地精英,而且还有农民和农民之间的矛盾纠纷,本家“说话算数的人”、村庄中的能人等根本无法调节复杂、多变的利益冲突。村干部等次生型权威和国家力量等外生型权威在规模化土地流转后,成为村庄矛盾纠纷调节的主要力量。调查中发现,规模化土地流转之后,村干部处理的矛盾纠纷成几何级数增加,农田用水纠纷、土地边界纠纷、产权纠纷、劳资纠纷等不断涌现,村干部工作量陡增。这些纠纷有的可以通过协调解决,有的必须借助于国家司法,诉诸法律。比如,在使用机械过程中,新土地精英雇佣工人受伤,有的工人就把老板告上法庭。多样化的纠纷矛盾已经不能通过“礼”、习惯法和地方性规范解决,更多的要通过行政和司法对其裁决。另一方面,规模化土地流转和新土地精英的崛起搅动了礼治的村庄,市场契约精神随之下乡,改变了村庄治理的既有规则。规模化土地流转不同于乡土社会基于人情和礼俗的道义经济,它按照市场契约的精神框定流出者和流入者双方的权利义务,正式的法律文本、合同条文等取代了多年存在于乡土社会的口头协商、信任承诺等,村级治理时必须援引国家法进行治理。比如,对土地流转的时间、范围、租金等都有明确的规定,流入者和流出者都需要签订正式的合同,以村委会或乡镇的政府公信力作为合同实施的保障,对流入者和流出者双方进行了明确的权利义务规定。再如,为了规模化土地流转能够顺利推行,并且保障新土地精英的权利,更是在村庄层面进行了土地确权,进一步地,国家层面已经从政策法律方面保护了具备经营权的新土地精英。同时,由于市场的引入,乡村中新的社会关系和治理空间也需要国家的介入和法律的援引。

(三)熟人社会性质的演变与市场化差序格局的兴起

在士绅和地方精英治理模式下,乡土社会处于熟人社会中,基于血缘和地缘关系构建起来的差序格局,成为传统乡土社会最基本的社会结构特征,血缘的、伦理的、地缘的关系是乡村社会最主要的社会关系。由此,基于农村社会的熟悉感、互惠和道义构成乡土运行逻辑。规模化土地流转之前的农村,在土地问题上,一直有一个乡村内部价格,它的存在得益于一个封闭的社区。这个社区内部有一套完整的人情、互惠和长期互助的机制。比如在农忙时有帮工,在人情往来时有馈赠。因此,它的经济行为不是基于市场的经济理性,而是基于互惠的道义经济。但是,规模化土地流转和新土地精英的崛起,以强大的市场逻辑变更着原有的乡土逻辑,村庄熟人社会开始走向半熟人社会,乡土差序格局逐渐走向市场差序格局。

首先,村庄从熟人社会走向半熟人社会。规模化土地流转带来了外来的资本和技术,进一步挤压了村庄劳动力的生存空间,村庄社会的人口结构一定程度上发生变化。规模化土地流转导致农村土地市场开始形成。农村土地的内部价格走向外部价格,即是市场价格。以前外人不可能在农村进行土地交易,有进入的门槛,但是现在完全不同。在政府的鼓励下,资本被各种政策刺激,大量地进入农地。基于村庄共同体和熟人社会的作用,乡土社会土地的内部价格在人情、面子和信任等长期互惠机制下进行。而在规模化土地流转背景下,市场开始冲击共同体,土地价格可以衡量,并且形成竞争。外来资本,包括大资本(公司)和小资本(城市市民)等开始涌向乡村,同时,本地外流资本(比如,外出农民工开始返乡)也开始返回乡村争夺土地利益。原有的道义经济基础遭到破坏,大量“中农”解体,农村人口多元化和复杂化,农村的半熟人社会开始形成。

其次,乡土差序格局向市场差序格局转变。所谓乡土里的差序格局,主要是基于血缘和地缘关系构建起来的社会关系,人们的互助和互惠大多根据这种关系而展开。但是,规模化土地流转以后,市场逻辑大量进入农民观念中,进而改变他们的行为。比如,给新土地精英打工,就有工资,但是如果去帮隔壁邻居帮忙就会毫无一文。再比如,如果把土地流转给亲戚朋友,可能每亩地只有一担稻,但是如果流转给新土地精英,地租就可能翻数倍。土地交易类型和性质的变化,导致农户个体理性彰显,市场多元关系并存改变了原先简单的乡土社会关系。市场规则冲击血缘和地缘关系的社会关系,同时,市场利益得失也构建起新的冲击传统关系的基础。又比如,在新土地精英、村干部、失地农民、普通农业工人和新土地精英的代管户之间,形成多元交叉关系,尤其是在新土地精英——代管——普通农业工人之间,存在着比较强的经济利益关系,基于共同利益,他们可能达成新的利益联盟,削弱既有的血缘地缘关系。

随着工业化和城市化的不断推进,市场不断冲击农村熟人社会。但是,最近几十年来对农村冲击最大的,莫过于农村地权关系的变化。规模化土地流转,通过土地经营权的变化,系统性地改变了农村人地关系结构,使农村的生产秩序和在此基础上的村治结构发生了重要的改变,农村社会随着市场关系的嵌入,走向半熟人社会,基于血缘和地缘关系,一种以市场利益关系的市场差序格局,改变着人与人之间的社会关联。

四、小结

有研究指出,产权与治理存在很强的关联性,这种关联性通过单位来体现和衡量。一个村、一个组构成了产权的基本单位,好的产权结构能够促进治理绩效。相反,不好的产权安排也会给农村带来系统性风险。中国农村从改革开放初实行家庭联产承包责任制,实现了集体所有权和农户承包经营权的分离,对农村经济具有重要影响,促进了农村基层民主的发展。随着社会的变迁,农户承包经营权再次发生分离,承包权归农户,经营权归新型农业经营主体即新土地精英,这一新的产权结构,在本质上缩小了农户对集体所有制的权利,扩大和保障了新土地精英的权利。资源构成村庄治理的基础,利益争夺又是其中的核心。在农村最重要的利益来源于产权,农村集体所有制产权权能的改变将全面地对农村村级治理产生系统性影响,也会深刻地影响农村数以亿计农民的重大利益。从“两权”到“三权”,政府主导下农村新土地精英大量崛起。新土地精英的崛起在农村构建起一个新的治理主体,它不仅更新了村级治理的内容,而且影响了村级治理的规则和秩序。这包括“谁在治理”“如何治理”和“治理效果”三个层次的变化,涉及治理主体、治理方式和治理效果三个方面。由于土地具有资源属性,是农村最重要的生产资料,通过规模化土地流转,撬动了农村人与人之间的关系,村庄因为利益再分配进而产生新的博弈和妥协,村庄政治被激活。通过土地资源集聚,不少外出打工者、“庄外的庄内人”返乡,外来资本也乘势进入,新土地精英开始影响和占据村庄政治舞台,空心化的农村再度成为利益争夺场。村庄政治呈现出鲜活性、复杂性和多中心性。从前村干部与农民单一的村庄政治结构,被多中心的政治关系结构所替代。由于市场的进入,政商关系、雇佣关系和干群关系产生或得以调整,多中心的政治关系形成。从深层次看,农村治理规则逐渐由本土性资源的民间法过渡或让位于具有法律效力的国家法,村庄矛盾冲突增多,内生型权威调节走向次生型和外生型权威。农村社会秩序也由乡土熟人社会走向陌生人的半熟人社会,市场化的差序格局改变着农村的乡土逻辑和道义经济。由此,产权关系与村级治理的内在关联日益密切。因此,新的土地产权改革应该保持谨慎和客观的态度,在保证大多数农民利益的前提下,才能做出适当调整。


注释:

[1]陈锡文:《论农业供给侧结构性改革》,《中国农业大学学报》(社会科学版)2017年第2期。

[2]董国礼,李里:《产权代理分析下的土地流转模式及经济绩效》,《社会学研究》2009年第1期。

[3]陈义媛:《资本主义式家庭农场的兴起与农业经营主体分化的再思考——以水稻生产为例》,《开放时代》,2013年第4期;周娟:《家庭农场的土地流转特征及其优势——基于湖北黄陂某村的个案研究》,《华中科技大学学报》(社会科学版)2015年第2期。

[4]黄祖辉,俞宁:《新型农业经营主体:现状、约束与发展思路——以浙江省为例的分析》,《中国农村经济》2010年第10期。

[5]吴毅,陈颀:《农地制度变革的路径、空间与界限——“赋权—限权”下行动互构的视角》,《社会学研究》2015年第5期。

[6]孙新华,钟涨宝:《地方治理便利化:规模化农业发展的治理逻辑——以皖南河镇为例》,《中国行政管理》2017年第3期;冯小:《新型农业经营主体培育与农业治理转型——基于皖南平镇农业经营制度变迁的分析》,《中国农村观察》2015年第2期。

[7]黄增付:《农村新土地精英的崛起与村庄治理》,《华南农业大学学报》(社会科学版)2015年第2期。

[8]新土地精英是指“当前通过土地流转从事规模化农业经营,并在此基础上拥有或扩大村庄社会政治影响力的人群”。参见黄增付《农村新土地精英的崛起与村庄治理》,《华南农业大学学报》(社会科学版)2015年第2期。

[9]郁建兴,高翔:《农业农村发展中的政府与市场、社会:一个分析框架》,《中国社会科学》2009年第6期。

[10]笔者从2010年底到2013中年对皖南萍镇进行了为期近半年的调查,调查时间分别为2010年底到2011年初,2013年春和2013年夏。另外,2012年底到2013年初专门调研其职业农民1个月。

[11]番县农业委员会:《番县土地流转情况介绍》(内部资料),201212月。

[12]番县位于皖南北部,长江南岸。曾为全国百强县之一,经济总量位居全省经济前列。在经济贡献率中,二三产业占有重要比重。以2016年番县地区生产总值为例,第一产业产值为9.4亿元,第二产业产值为171.3亿元,第三产业产值为66.4亿元。萍镇作为该县唯一的纯农业镇,经济总量低,在农业振兴的过程中,充分地享了自上而下的财政资源。

[13]中农是指“耕种二三十亩土地,所获经济收入不低于外出务工收入的中青年夫妇,有着留在农村进行农业生产的积极性。相对老年人从事农业,这种规模农户也有采用农业新技术的能力和动力。这类中青年夫妇,就成为了当前农村正在崛起的新中农阶层。”参见贺雪峰《当下中国亟待培育新中农》,《人民论坛》2012年第13期。

[14]王汉生:《改革以来中国农村的工业化与农村精英构成的变化》,《中国社会科学季刊》(香港)1994年第3期。

[15]仝志辉,贺雪峰:《村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性》,《中国社会科学》2002年第1期。

[16]纺锤型的社会结构,是指中等收入占多数,两头小中间大的一种收入结构。在本文中,纺锤体是指一种两头小中间大的权力结构体系,即新土地精英作为一种非体制精英的崛起导致的村级权力结构力量的变化。

[17]费孝通:《乡土中国生育制度》,北京:北京大学出版社,1998年,第43页。

[18]董磊明在论及村庄权威与秩序时认为,村庄中有三种类型的权威:原生型权威主要是指村庄内的非正式组织和精英;次生型权威主要是指被体制、制度吸纳,而获得力量保证的地方精英,即村组干部;外生型权威则是指介入村庄生活中的强大外在力量,主要是国家力量。参见董磊明等《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》,《中国社会科学》2008年第5期。

[19]这里的转包户是指,新土地精英流转土地以后,基于减少风险或亏损等原因,把流转的土地再次转包给单个的小农户,自己则从转包户那里赚取高于政府地租的土地流转费和政府补贴等。

[20]2016年底中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见进》,就是对享有经营权的新土地精英的一种政策保护。

[21]邓大才:《产权单位与治理单位的关联性研究》,《中国社会科学》2015年第7期。