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日本粮食安全政策的历史演变及其启示

作者:安 琪  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-03-05  浏览次数: 949

【摘 要】随着城镇化的快速推进以及居民收入水平的提高,中国居民消费结构发生显著变化,农产品生产已难以满足国内消费需求,粮食安全面临严峻挑战,如何制定和调整相关政策以保障未来的粮食安全是中国政府面临的迫切问题。日本与中国同处东亚,在粮食的供给和消费上具有一定的相似性。本文梳理了日本粮食安全政策的历史演变情况,在此基础上,建议中国政府立足国情,积极借鉴日本经验,主要包括:保障粮食有效供给时做到有保有放,建立健全粮食补贴政策的法律法规体系,统筹制定海外农业投资规划,加快农业走出去进程,加强资源与环境保护,推动农业绿色发展等政策建议。

【关键词】日本;粮食安全政策;历史演变;启示;


“国以民为本,民以食为天”,粮食安全问题关系国计民生,一直是世界各国政府普遍关注的焦点。进入21世纪以来,随着经济全球化的推进,粮食市场波动、价格不稳定给各国政府和人民带来了很大的影响,粮食安全已成为当今社会发展必须面临的重要课题。众所周知,中国是粮食生产和消费大国,粮食安全对中国经济发展、社会稳定具有重大意义。随着城镇化的快速推进以及居民收入水平的提高,中国粮食消费总量不断攀升,且居民膳食结构发生了显著变化,谷物、蔬菜等农产品的消费稳定增长,肉蛋奶、水产品等农产品的消费则呈现加速增长趋势。然而,由于中国资源环境约束日益趋紧、劳动力老龄化以及农业成本快速上升,农产品供给已难以满足日趋多样化的消费需求,粮食自给率持续下降。粮食安全面临着严峻挑战,如何制定和调整相关政策,保障未来的粮食安全是中国政府面临的迫切问题。

中国与日本同处东亚,两国虽在经济基础和社会制度上有着较大区别,但在农业发展方面均存在劳动力老龄化、土地资源严重不足等问题,且饮食结构比较接近,在粮食的供给和消费上具有一定的相似性。同时,日本在其农业发展的过程中,不断根据国内粮食的供给及国际市场的变化,对其粮食政策进行调整,并取得了显著成效。目前,日本农业已进入高效发展模式,粮食政策体系较为完善,严格的国内农业保护政策和积极的农业走出去政策已成为保障日本粮食供给的两个重要措施。这意味着,日本在农业现代化道路上实施的农业生产政策及粮食安全战略对中国粮食安全保障战略的制定与调整具有重要的借鉴意义。因此,本文将系统地梳理日本第二次世界大战以来的粮食安全战略与政策的变化情况,并结合中国农业发展特点,就中国粮食安全保障政策的发展提出建议。

1日本粮食安全战略与政策的历史演变

1.1促进粮食生产(第二次世界大战后至20世纪50年代初期)

第二次世界大战后,日本经济萧条,农业基础设施损坏严重,粮食极度短缺,因此政府高度重视粮食安全问题,并将提高农业劳动生产率,增加粮食供给作为粮食政策的主要目标。该阶段城市粮食严重供不应求,政府不得不实施强制征购粮食的政策,以低于市场均价的价格对稻米进行收购,再由政府以低价出售给消费者[1]。粮食供不应求激化了佃农和地主的矛盾,日本政府因此于1945年颁布《紧急开垦实施要领》,逐步促进农业发展民主化,迈出了农地改革的第一步。1946年日本政府出台了《农地调整法修正法案》,规定地主将手中多于最高占有面积的土地卖给政府,再由政府出售给佃农,基本保证了耕者有其田。日本农地制度由此从地主租佃制变为自耕农制,摆脱了阻碍资本主义发展的封建土地所有制的束缚,转变为资本主义的小农经济。此次农地改革产生了许多自耕地和自耕农,极大地刺激了农户的农业生产积极性,减少了对进口粮食的依赖[2]

同时,为了扩大耕地面积、促进粮食的生产,日本政府高度重视农业基础设施建设,对排灌设施建设、荒地开垦、农业科研与推广等投入了大量资金。第二次世界大战后至20世纪50年代初期,日本政府通过推广耕者有其田的农地改革和加强基础设施建设,提高了农业劳动生产率,促进了粮食生产,为之后的农业发展打下坚实基础。

1.2基本口粮自给,进口小麦和饲料粮(19551970)

20世纪50年代中期以来,随着城镇化的推进以及人民生活水平的不断提高,日本居民消费结构转型,肉蛋奶及水果、蔬菜的人均消费不断增加,这意味着对小麦和饲料粮的需求也日益扩大。然而,由于日本耕地多为水田,水稻种植具有比较优势,且稻米兼具国米政治米的双重身份,日本的粮食生产主要集中于稻米,小麦和饲料粮种植较为有限。同时,在该阶段,世界粮食供给充裕,随着全球化进程的推进,农产品贸易更加自由化,且与日本结盟的美国为日本确保了充足的海外粮食供应。因此,综合国内国际的粮食供给形势,日本政府于1955年起实施粮食进口战略,对粮食进口按照先玉米、大豆,后小麦、稻米的顺序有序放开。扩大小麦和饲料粮的进口,保证基本口粮稻米、水果、蔬菜及畜产品的自给。

1961年日本政府进一步出台了《农业基本法》,鼓励农户开展多种经营,推进稻米与果蔬业、畜牧业的共同发展,促进稻米、水果、蔬菜及畜产品的自给[3]。日本《农业基本法》标志着工业反哺农业的开始,制定了生产投入支持制度和以保障稻米价格为主的价格支持政策,进一步加强了农业保护。生产投入支持可分为直接补贴政策和间接补贴政策。直接补贴政策主要有耕地改良补贴政策、农业基础设施建设补贴政策等。间接补贴政策主要是针对农户购置生产资料、开垦荒地等所需贷款的利息补贴。价格支持政策包括保护价收购、成本与收益补偿制度等。稻米收购价格根据农民生产成本及其应当得到的劳动报酬之和来确定,农民的劳动报酬标准则按照城市工人的平均工资决定[4]。同时,政府严格控制稻米销售价格的涨幅,以减轻消费者负担,因此,政府稻米购价逐步高于销价,形成了价格上的购销倒挂。在完善的生产投入支持制度和稻米价格支持政策下,1960—1970,日本稻米的自给率较高,102%上升到106%。在粮食进口战略的作用下,小麦和玉米等农产品进口量大幅增加,谷物自给率从82%下降到46%,降幅近40%

1.3农业结构调整(1970年至今)

虽然《农业基本法》在实践中取得了显著成效,但随着人民生活水平的提高,该政策也慢慢显露出一定的局限性。在粮食供给方面,日本稻米在《农业基本法》的保护下连年增产,1967年产量达到历史峰值,超过了1800t。与稻米相反,小麦、玉米等由于进口的放开,产量急剧减少,日本农业内部不平衡发展加剧。然而,在粮食消费方面,受西方营养学的影响,日本居民的消费习惯和饮食结构逐步西化”,面包消费大量增加,对小麦的需求也随之迅速扩张。同时,随着消费结构升级,动物性食品消费需求进一步上涨,带动玉米等饲料粮消费的增加,而稻米的人均消费呈下降趋势。国内粮食生产结构与消费结构不匹配,稻米出现严重过剩的情况,积压了大量库存,给政府带来了极大的财政负担,同时小麦等其他粮食自给率不断降低。

为解决上述问题,日本政府于1970年推行了综合农业政策的基本方针,对农业生产结构进行调整,鼓励按市场需求进行多样化种植。主要包括:1调节和控制水稻生产,通过发放稻农补助的措施鼓励稻田改种和休耕,缩减稻米生产面积。2鼓励多样化种植,扩大小麦、玉米及大豆等市场适销农产品的生产规模,增加果树园艺种植,完善农业结构[3]3在稻米生产中,缩减普通稻的生产面积,扩大优质稻种植。随着综合农业政策的实施,日本农业生产布局随市场需求变化渐趋合理,生产结构得到了进一步优化。

1.4粮食生产支持政策调整(1995年至今)

日本的粮食补贴政策以价格支持为主,在其于1995年加入WTO,该政策已不符合乌拉圭回合谈判中《农业协定》的要求。因此,日本从1995年开始逐步削减了以价格支持为主的黄箱政策,转而实行农业基础设施建设、动植物检疫、农业技术研究与推广等绿箱政策。1998年日本政府首次推行直接收入补贴政策,制定了稻米经营稳定计划”,用农民和政府按比例共同出资建立的稻米经营稳定基金,在农民完全完成政府规定的生产调整任务的前提下,对因稻米价格下降而导致的农民收入损失进行补偿。该政策具有保险的功能,使得日本稻米一直维持着较高价格,保证了稻米种植户的收益。1999年日本颁布了《粮食·农业·农村基本法》,将粮食补贴政策从价格支持转为直接收入补贴和农业基础设施建设、公共服务等,补贴形式从粮食生产补贴转变为促进农户增收的收入补贴[2]。同年,日本政府实施了农业经营对象培养制度,不再对所有农民进行统一支持,将支持重点放在骨干农民上,通过收入支持来调动骨干农民的生产积极性。

日本山区耕地面积较大,占全国耕地面积的40%左右。在自然条件的限制下,山区及半山区的农业发展远落后于平原地区,农民种植积极性较低,抛荒现象严重。为了提高这类地区农户的收入,日本政府于2000年颁布了《针对山区、半山区地区等的直接支付制度》,在这类地区引入粮食直接收入补贴,力求将山区及半山区的生产水平提高到邻近的平原地区。2005年日本政府又推行了水利环境保护支付、收入差额支付、生产支付3种直接支付措施,其中水利环境保护支付对因进行绿色农业生产而引起收入下降的农民发放补贴,鼓励农户转变生产方式,促进经济环境协调发展。2007年日本政府又针对精明能干的农户实行了跨品种经营稳定政策”,对目标农户发放跨品种的收入补贴,以此来刺激骨干农民的种植积极性,将促进粮食生产的重任放在他们身上[4]。诸如此类的直接收入补贴政策还有许多,在高额补贴的作用下,农户积极性受到极大的调动,荒地被逐渐开发,农业基础设施建设日益完善,保障了日本粮食的有效供给。

1.5严格限制大米进口(1995年至今)

如前文所叙,稻米在日本粮食体系中扮演着最重要的角色,是名副其实的国米政治米。因此,日本政府在乌拉圭回合谈判中竭力维护稻米贸易,承诺履行最低进口义务”,每年至少进口一定数量的稻米,且最低进口量在实施期内逐年提高,以此推迟稻米关税化。1999年迫于WTO及外国政府的压力,日本放开稻米市场,将以前的数量进口限制转化为对稻米实行关税配额管理。稻米配额为68.2t,配额内关税为零,配额外关税为每千克341日元(根据1999年日元兑人民币平均汇率转换,相当于每千克24.8元人民币)。如此高的关税水平使得进口无利可图,削减了稻米进口商的积极性。

此外,政府对进口稻米的用途进行限制,严格控制进口稻米用于主食。进口稻米主要用作食品加工、补充库存及必要时期的国际援助等。除了采取关税配额制度、限制用途等措施调控进口外,日本政府还采取了其他更加隐蔽的方式来阻止稻米进口量的增加,如动植物检验检疫、消费者偏好等[5]。因此,进口稻米并没有直接进入日本稻米流通市场,对日本国产稻米的价格和生产不构成影响,日本稻米市场仍按照原来的模式继续运行。

1.6海外农业开发(20世纪70年代至今)

为拓宽粮食进口来源、稳定进口渠道,日本一直致力于海外农业开发,不断探寻可靠的、多元化的海外粮食供应,将海外农业开发视为保障粮食有效供应的重要战略。早在1899,日本政府就已经将农场工人派送到秘鲁等地务工。1908年以后,日本官方又陆续到巴西、巴拉圭等地组织农业活动。20世纪70年代中期,日本开始重视海外农业投资,积极探索投资新途径,将海外农业开发视为解决国内粮食安全问题的基本国策,日本海外农业投资进入高峰期。2009年日本政府召开海外农业投资促进会议,指出为保障粮食安全,日本应当增加海外粮仓投资以及海上运输通道的基础设施建设,加大与被援助国家的合作。2011年日本农林水产省及相关机构商定形成了官民一体的海外农业开发模式,明确企业是海外农业投资的主角、政府主要起辅助作用,以鼓励国内企业加快农业走出去步伐。

在官民一体模式下,日本政府一方面通过对拉美等地进行农业援助,为企业营造良好的农业投资环境;另一方面对走出去的农业企业制定了优惠贷款、税收减免等资金支持政策。在营造农业投资方面,为了保证海外农业投资的长期性,日本通过政府开发援助的方式与拉美、非洲以及亚洲的一些发展中国家建立了良好的合作伙伴关系,且援助规模日益扩大,使对方国家农业产业得到一定的发展,与当地政府及民众建立了友好关系,为自身创造了更加有利的海外农业投资环境及多元化的进口来源。在政策支持方面,日本进出口银行和国际协力银行为国内企业的海外农业投资提供长期、固定的低息贷款;针对对外投资企业实施了税收优惠政策制度,以确保企业的利润所得;制定了海外投资保险制度,为企业提供各类保险,以防范自然灾害等因素带来的影响,保证企业海外农业开发顺利实施。

此外,日本政府还出台了海外农业开发指南,设立农业海外开发专门机构为对外投资企业提供各类服务信息。在政府的支持下,日本农业企业通过与当地人联合经营、收购农业设施及企业、订单生产、购买或租赁土地及农场的方式获取了海外丰富的农业资源。目前,日本的海外农场遍及亚洲、欧洲、南美洲和北美洲的多个国家,建立了全球粮食供应网络,为国内粮食安全提供了有效保障(1)



1日本粮食安全战略与政策的历史演变


2日本粮食安全战略与政策对中国的启示

总体来看,日本在其国内社会、经济的发展过程中,不断根据国内粮食供给、消费及国际情况的具体变化,对粮食安全战略及政策进行调整,以保障国内的粮食安全,并取得了显著的成效。目前,日本的粮食安全政策体系已较为完善,可总结为:稻米主粮自给、小麦和饲料粮进口依赖及海外农业开发[4]。日本粮食安全战略与政策的历史演变与成功经验对中国具有十分重要的启示意义。

2.1保障粮食安全须立足国内,适度进口,做到有保有放

日本受国内水土资源的约束,难以实现全部粮食品种的自给。在这种情况下,日本政府将主粮稻米的自给作为保障粮食安全的重点,通过实施高关税措施和国内保护政策来确保稻米的自给,其他粮食品种则放开进口。根据中国国情和粮情来看,笼统地强调较高的粮食自给率是不现实的。对此,可借鉴日本对不同农产品有保有放的策略,明确粮食安全保障的重点,适度进口,合理配置国内宝贵的农业资源。中国主要的口粮有稻米和小麦,其中稻米的世界年出口量在3700t左右,远低于中国稻米年消费量,小麦的世界年出口量在1.6亿t左右,略高于中国小麦年消费量。若稻米和小麦过多依赖进口,中国粮食安全必定会受制于人。稻米和小麦这类的口粮品种在中国难以找到合适的替代品,因此中国应当加大对稻米和小麦的支持力度,确保口粮绝对安全。饲料粮玉米在2010年首次净进口,且随着畜产品消费的增加有进一步扩大的趋势,玉米进口已不可避免。中国大豆产业高度依赖进口,2015年进口量达到8169t,为中国节约耕地4300hm(按中国当前0.53hm地生产1t大豆计算)。若进口大豆转由国内生产,粮食总产量将会大幅下降,因此,大豆进口在所难免。对口粮外的其他粮食,适当进口、用好用足全球粮食资源是必然选择。

2.2建立健全粮食补贴政策的法律法规体系

日本农业从第二次世界大战后恢复时期的农地改革到官民一体的走出去模式,每一阶段粮食补贴政策的演变都在法律法规的保障下进行,政策的法制化使其具有连续性。如日本政府于195219611999年分别颁布了《农地法》《农业基本法》和《粮食·农业·农村基本法》等基本农业法律。与此同时,还通过许多与之相关的配套法律,将政策目标、实施政策的机构及权利范围法律化,形成了一整套农业法律法规体系。粮食政策法律法规体系的建立使得日本粮食政策有法可依,遏制了政府的随意干预,保障了各时期农业政策的顺利推行,实现了以法保农。目前中国的粮食补贴政策在法制化方面还存在许多问题与不足。首先,中国的粮食补贴政策主要是以文件形式来颁布,缺乏长期、稳定的法律保障。其次,粮食补贴政策的实施机构及其权利范围不够明确。因此,中国应该在立足本国国情的基础上借鉴日本经验,建立健全粮食补贴政策的法律法规体系,使得政策的制定、执行、监管均在法律约束下进行,确保粮食补贴政策的长效机制。

2.3依据WTO规则适时调整粮食补贴政策

加入WTO,日本逐步削减了以价格支持为主的黄箱政策,转而实行直接收入补贴和农业基础设施建设、农业技术研究与推广等绿箱政策。补贴政策的调整极大地调动了农户的积极性,促进了农民的增收,保障了日本粮食的有效供给。当前,中国粮食最低收购价、临时收储等价格支持政策对粮食市场过度干预,不利于粮食产业的长期发展。同时国内粮食生产补贴面临WTO黄箱政策上限约束,进一步增加补贴的空间已非常有限。因此,中国应借鉴日本的经验,依据WTO规则,充分利用绿箱政策来加强对农业的支持力度。推动最低收购价、临时收储等价格支持政策向农产品目标价格制度转变,逐步调整黄箱支持政策,扩大绿箱政策的实施范围和规模。在不断提高对农民的直接收入补贴之外,加强政府对农业基础设施建设、食品安全等其他绿箱政策的投入力度,提高绿箱政策支持水平,构建一个既符合中国基本国情,又符合WTO规则的粮食补贴政策体系。

2.4统筹制定海外农业投资规划,加快农业“走出去”进程

日本政府一直致力于海外农业开发,将农业走出去视为保障粮食有效供给的重要战略。在官民一体的海外农业投资模式下,日本政府一方面通过国际援助为企业营造良好的农业投资环境,另一方面制定了低息贷款、农业保险等多项支持政策,鼓励农业企业开拓海外市场。中国的农业海外开发处于起步阶段,多数跨国经营企业在经营模式、风险管理等方面缺乏经验,政府的鼓励配套措施还不全面。总体来看,中国的农业走出去还有很大的进步空间[6]。借鉴日本的经验,中国应当在国家层面统筹制定与实施长期海外农业投资规划,与农业资源丰富的国家和地区建立战略贸易伙伴关系,为企业走出去营造良好的外部环境。同时,对农业企业加强指导、加大政策扶持力度,鼓励其开展多种形式的跨国经营。重点引导中粮集团有限公司等国内龙头农业企业按照互利共赢的原则到海外(尤其是一带一路沿线国家和地区)开展农业合作,统筹利用海外农业资源,逐步建立粮油食品全球供应网络布局。

3结语

中国在社会、经济不断发展的过程中,应根据国内国际粮食的供需变化,对粮食安全战略及政策进行调整,以保障国内的粮食安全。首先,确保国内粮食供给稳定,尤其是口粮自给,是当前粮食政策调控的核心。对稻米、小麦等关系国家粮食安全根本利益的口粮产品,必须立足国内,确保其供给的绝对安全。对大豆、玉米等非口粮农产品可适度进口,以腾出国内宝贵的农业资源,确保口粮的供给。其次,加速粮食立法,完善粮食补贴政策的法律法规体系,使粮食补贴政策的制定、执行、监管均在法律框架下进行,增强补贴政策效应。第三,充分利用WTO绿箱政策来加强对农业的支持,适时启动关键农产品的目标价格制度改革,发挥市场资源配置的决定性作用,确保各类补贴的规模及方式等符合WTO《农业协定》的相关要求。第四,统筹利用海外农业资源,对接一带一路战略,鼓励和支持企业到海外开展互利共赢的农业生产和进出口合作,主动参与国际粮食贸易竞争,提高中国农业企业在国际粮食市场上的话语权。


参考文献

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[5]徐晖,马建蕾.日本大米进口调控政策及对中国的启示[J].世界农业,2015(1)91-93.

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