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中国村务监督机制运行评价及其制度优化路径——基于21个省846个村4625个村民的调查研究

作者:姬 超  责任编辑:中农网  信息来源:《农业经济问题》2017年第1期  发布时间:2018-03-07  浏览次数: 1293

【摘 要】基于21个省846个村4625个村民的随机抽样调研和总体评估表明,中国村务监督组织整体上已覆盖全国农村,组织形式日益多样化,村务公开制度基本确立,但监督效果不够理想,监督力量有待整合,违规现象广泛存在,不同类型村庄的村务监督效果大相径庭。造成这种现象的原因在于村务监督组织外生于村庄社会和经济发展体系,自上而下的强制性政策建构导致适应性问题;监督主体参与能力受限,监督意识不强;信息不对称,村干部强势主导村务监督体系;制度滞后,依法治村难度大;治理失序,基层政府不能有效应对村庄事务。村务监督机制的优化路径主要在于加强村治顶层设计,扩大村务监督主体范围,拓宽监督参与渠道,保障并激励村民的主动参与,最终实现不同类型村庄治理的分类指导和整体推进。

【关键词】村务监督机制; 基层治理; 监督主体; 制度优化; 分类指导


21世纪以来,中国各地农村依据《村民委员会组织法》纷纷设立了村务监督委员会或者其它形式的村务监督机构,村务监督机制逐渐得以确立并在实践中不断完善。但是,近年来小官大贪的村官腐败现象愈演愈烈,发生在村民身边的腐败行为往往直接损害村民利益,严重危害社会稳定。村官虽小,一旦贪腐,造成的社会危害极大,直接损害村民利益,严重影响基层社会稳定(董亚辉,2012)。十八届三中全会适时指出要建立健全村民监督机制,2015年中央一号文件再次强调要完善村务监督机制,加强对村干部权力的监督制约,彰显了这一问题的重要性和迫切性。

为了更加有效地推进基层民主监督,抑制基层腐败,将中央精神落到实处,首先需要全面、客观地评估当前村务监督现状,发现村务监督过程中存在的问题,进而提出针对性的建议。据此,在全国21个省 随机选取了846个村4625个农户进行了专题调研,尝试对村务监督机制的运行状况做出系统的评估,在此基础上寻求村务监督机制的优化路径。

一、整体评价:中国村务监督机制运行的形式与内容

(一)村务监督组织覆盖范围广,监督委员选举存在违规现象

根据调查统计,在846个有效村庄问卷中,719个村庄设有村务监督委员会,占比85%。其中,有80个村庄除了村务监督委员会之外,还设立了理财小组、纪检监督小组等其它形式的监督组织。可见,村务监督组织在大多数农村广泛存在,村务监督委员大多经由村民代表选举产生(占比58%),也有部分监督委员由村民直接选举产生(占比26%),与此同时,村干部直接兼任监督委员的情况也是存在的(占比10%)。整体而言,村民代表选举产生监委会的数量超过了一半,这与村务监督委员会成员须由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生的规定是相符的。但是,依然存在部分村庄村干部违规直接担任村务监督委员的问题,或者由村干部直接任命村务监督委员的现象。

(二)村务监督组织形式多样,村务监督力量整合不足

村务监督组织规模不一,组织形式多样。村务监督委员会是大多数农村实施村务监督的主要组织形式,其中,超过七成的村务监督组织规模在5人以下,组织规模普遍较小。在设有村务监督委员会的村庄中,监委会人数在5人以下的村庄比重达到了73%,监委会人数为5~10人的村庄比重为18%,监委会人数在10人以上的村庄比重为9%。这表明5人以下的监委会是中国村务监督组织的主流,考虑到集体行动的逻辑(奥尔森,1995),适当控制监委会规模确能保证监督机制的正常运行,也是避免因组织规模过大、冗员过多带来的资源浪费的必要举措。在村务监督组织的形式上,许多村庄还设立了村务监督委员会之外的其它监督组织,多样化的监督组织形式一方面加大了村务监督力度,另一方面也产生了监督力量整合的问题。村务监督权的分割必然导致村务监督组织之间互相竞争,削弱整体监督力量,降低监督绩效(陈玉华,2010)。因此,在村务监督组织建设过程中还要注意避免监督机构之间的恶性监督、过度监督。

村务监督组织是否有效运行的指标之一是开会频率。根据调查,大多数村庄监委会开会频率是每月一次或每季度一次。在846个有效样本中,338个村庄每月都会开一次监委会会议,约占样本总量的38%;每季度开一次监委会会议的村庄有305个,达到样本总量的36%。这就意味着超过70%的村庄两次监委会会议之间的间隔不会超过三个月。半年一次、一年一次和从不开会的村庄数量相对较少,比重分别为14%5%7%,约占样本总量的1/4

开会频率之外,开会内容是反映监督委员会发挥作用与否的另一个重要指标。当被问及涉及村庄的重大决策时村委会是否召集村务监督委员会开会时,只有2590个村民给出了肯定答复,占样本总量的56%。可见,超过半数的村庄在遇到重大决策时,村委会会召集村务监督委员会开会,表明大多数的监委会能够在决策前进行监督,通过事前监督很大程度上能够避免因村干部的错误决策给村庄带来的损失。总体来看,村务监督过程中的定期议事制度初步建立,监督成效逐渐显现,监委会开会状况较好,开会间隔并不算太长。但是在村庄重大事项的决策时,还应进一步加强同监委会的民主协商并接受后者监督。

(三)村务公开制度初步建立,公开内容不够全面

中国大多数农村虽已实行村务公开,但是公开方式比较单一。根据对村务公开制度覆盖状况的调研,村民认为实行村务公开的达到66%,认为村务不公开的达到13%,剩下的村民则表示对此并不清楚。由于村务公开形式单一、内容不全面甚或不存在村务公开,一定程度上使得三分之一的村民认为本村村务不公开不清楚。此外,我们在调查过程中还发现超过九成的村庄以公开栏作为村务公开的唯一方式,现代信息传播媒介(诸如互联网、广播等)形式几乎没有用到。村务公开栏单向度的传播方式存在传播速度慢、信息量小、信息接收不便等难以克服的缺陷,很大程度上阻碍了干群之间信息的互通。

此外,村务公开次数较少,公开内容有限。村务公开次数是衡量村务公开制度执行效果的重要指标。在846个村庄样本中,村务公开次数不足5次的村庄有592个,占比70%;村务公开次数为5~10次、10~15次的村庄分别为34个、203个,占比分别为4%24%;村务公开次数在15次以上的村庄仅有17个,不到总量的2%。可以看出村干部对于村务公开能免则免的态度,公布次数太多很可能引起村民对管理漏洞的异议,增加干部管理的困难;而村民亦不主动争取自己对公共事务的知情权,最终双方甚至形成了一种默契:没有必要过于频繁地公开村务。

二、村民认知:中国村务监督机制的主体参与能力评价

(一)主体构成:党员及中年人是村务监督的主要力量

一般情况下,党员的组织意识要比普通群众高一些(刘诗林,2015),这也是党员积极参与村务监督的重要原因。在846个村庄中,监委会成员中党员比例在30%~60%的村庄数量最多,达到389个,占比46%,党员比例在60%的村庄有338个,占比40%,两者合计接近90%。问题在于,大部分村庄中党员占全部人口的比重并不高,数据显示,大部分村庄的党员占总人口比重在2%以下,超过85%的村庄中党员不超过总人口的4%。从这两个方面数据的对比中可以发现,监委会成员中党员的比重较高,反映了党员与村治精英存在很大的重叠区间,党员在村务监督中发挥的作用很大,也显示了党在村庄治理中的领导作用。

从监委会成员的年龄构成来看,中年人是村务监督的主要力量。监委会成员中41~50岁的人数最多,有1526人,占比33%51~60岁之间的有1386人,占比30%31~40岁之间有833人,占比18%。由此可见,四十多岁的村民是参与村务监督的主力,年长者参与监委会的积极性更高。一方面反映了大多数村庄的老龄化现象越来越严重,另一方面也体现出拥有丰富阅历的村民对于村务监督的重视。而30岁以下的年轻人对村庄公共事务的关心非常有限,加上传统乡村文化中对经验的重视,导致青年人参与村务监督的积极性不高,青年力量的缺失也使得村务监督形式丧失了开放性和创造性。

(二)认知能力:大多数村民对村务监督的认知水平较低

许多村民对于村务监督组织的认知状况较差,40%的村民表示不知道村庄里是否还有村务监督委员会之外的其它村务监督组织,35%的村民表示不知道涉及村庄的重大决策时村委会是否会召集村务监督委员会开会,9%的村民表示不清楚所在村最近一届的村务监督委员会何时产生,个别村民甚至不知道什么是监委会,对监委会如何监督以及自己如何参与更是一问三不知,表明村民对村务监督组织的认知远远不够,宣传力度亟待加强,宣传方式亟待改变。另外,许多村民也不了解什么是村务公开制度。数据显示,1018个村民表示不清楚是否有村务公开,占比22%601个村民表示没有村务公开,占比13%。既然不清楚村庄中是否有村务公开制度,村务公开的制度内容(如公开时间、次数、地点等)自然也不清楚。

(三)参与意愿:大多数村民迫切希望参与村务监督

从村民对监委会成立必要性的态度来看,80%以上的村民认为有必要成立村务监督委员会,认为无所谓和没必要成立的村民比重不到20%,这就为在农村推广村务监督委员会奠定了群众基础。从村民对村务监督委员会监督效果的态度来看,2960个村民认为成立监委会后村干部腐败问题有所减少,占比64%;认为成立监委会后村干部腐败问题没有变化的村民比重为33%;还有少数村民认为成立村民监督委员会之后村干部腐败反而增加了。总体而言,大部分村民认为监委会的成立对于村官腐败起到一定程度的遏制作用,因而大致上是认同监委会的。

从村民对村务公开重要程度的评价来看,近七成的村民认识到了村务公开对于村务监督和基层民主建设的重要性,但也存在导致村民实际行为与这种思想倾向不符的因素,如人情面子等,需要克服这些干扰因素。从村民对村务公开内容的可信度评价来看,超过六成的村民对村务公开内容的可信度持肯定态度。而确保公开内容的真实、可信则是实行村务公开制度的前提,关系到这项制度能否持续发挥监督作用。

村民对于村务监督制度基本持肯定态度,但是大多数村民更加希望由自己进行监督,约占样本总量的45%。村民认为监督效果最好的监督主体依次是上级政府、村务监督委员会和新闻媒体,比重依次为21%18%17%。可见村民对监督主体认同度最高的是村民自身的直接监督,对其它监督主体的认同度都不高。相对于间接民主形式来说,直接民主形式更加受到村民的欢迎,当前的村务监督制度绩效还不能让村民普遍满意。

三、区域差异:影响中国村务监督机制运行的主要因素

(一)描述性分析:影响村务监督机制运行的主要因素

1. 村庄规模:

村庄越小,村务监督组织数量也越少。不同规模村庄适宜的监督组织数量不同,其中,中等规模(2~4平方公里)村庄的村务监督组织缺失现象最为严重,大型村庄(4平方公里以上)的村务监督组织缺失情况则没有那么严重,小型村庄(2平方公里以下)则更适合建立一个村务监督组织,单个村务监督组织在小型村庄的比重是最高的,相比之下,大型村庄更适合设立2个甚至2个以上的村务监督组织,其监督组织数量为2个及以上的村庄占比为21%,相对小型、中型村庄分别高出了11个和8个百分点,但相对单个监督组织在这类村庄的占比来说,大型村庄的主流仍然是单个监督组织。

村庄面积之外,人口是体现村庄规模的另一个重要指标。总体而言,人口越少,村务监督组织数量也越少。较大的人口规模有助于破除熟人社会人情面子的影响,更易于形成完善的监督机构,也更需要更多的监督组织以便满足不同群体的监督需求;人口稀少的村庄受熟人社会影响较大,通常只需要建立一个监督机构就能满足村民的监督需求。

1 村庄人口与村务监督组织情况(%

2. 村庄经济:

村务监督组织的内在动因。收入水平差异影响村务监督效果,集体收入较高的村庄村务监督组织发展情况明显优于其它村庄。将拥有集体资产的366个村庄分为4组:集体年收入在5万元以下、5~20万元、20~100万元和100万元以上,村庄数量分别为82个、93个、94个和97个,四个组分别有66个、76个、77个和90个村庄建立村务监督委员会,监委会覆盖率分别为80%82%82%93%,递增趋势明显。与此同时,其它类型的村务监督组织在这四组中的差异更加明显,四个组中其它类型的村务监督组织覆盖率分别为7%13%19%28%。表明集体收入越高的村庄,村务监督组织覆盖率越高,监督形式越丰富,村民认为监督效果也更好。这可能是由于集体收入较高的村庄意味着村民之间存在更多的公共利益,对于村干部侵害集体利益的担心会更多,村民的监督意愿也更强烈,较高的收入水平也有助于提高村民的权利意识和监督意识。

3. 社会组织:

社会资本对村务监督的强化补充。社会组织对于乡村凝聚力的提高具有重要作用。通过社会组织,人们相互合作、交流,参与组织生活的过程中逐渐培育起更高的信任度(周晔馨,2012),这有助于培育村民的监督意识和监督意愿。在存在各类社会组织的村庄中,村务监督委员会的缺失比率明显低于无社会组织的村庄,存在社会组织的村庄监委会也更有实效。例如,从村庄社会组织建立状况与村务监督委员会开会次数的相关性来看,有社会组织村庄的村务监督委员会开会次数相对较多,监委会开会频率为每月一次的比重为44%,高出无社会组织的村庄近12个百分点;有社会组织的村庄中,监委会开会频率为每季度一次的比重为38%,高出无社会组织的村庄2个百分点;对比开会间隔达半年以上的村庄比重,无社会组织的村庄明显高于有社会组织的村庄,尤其是没有开过会的监委会占比,无社会组织的村庄为14%,有社会组织的村庄为3%,相差11个百分点。社会组织确实对于村务监督的有效开展起到了一定促进作用。促进村庄社会组织的有序发展可能是激发村务监督活力的有效方法之一。

4. 思想观念:

开放程度对村务监督的影响。思想观念的开放程度制约村民对村务监督的接受状况,关系到村庄是否能自上而下形成民主监督的风气。根据地理位置和经济社会发展状况,将问卷涉及省份依次划分东部地区、西部地区、中部地区,不同地区村民具有不同程度的思想观念开放度。从村务监督组织的实际覆盖率来看,东部地区的发展状况最好(覆盖率为98%),比中部地区高了2个百分点,比西部地区高2.7个百分点。东部地区的村庄经济通常较为发达,对外开放程度也高,相对于封闭的中西部地区,村民思想更为开放,更少地囿于传统熟人社会,也更容易形成权利意识、监督意识,村务监督委员会和其他类型监督组织的覆盖率也更高,而中西部地区村民思想偏于保守,即便建立了村务监督组织,监督效果也不好,村务监督流于形式的现象较为普遍。

5. 人口外流:

外出打工对村务监督的影响。随着工业化和城市化的推进,许多村民进入到城市务工,形成了庞大的农民工群体,同时也出现了众多空心村,老人和儿童成为村庄日常生活的主要成员(杨淑琼等,2009)。大量外出务工现象为村务监督带来了新的冲击,外出务工人口少的村庄村务监督组织的发展状况可能会更好。这是因为,空巢村中政治参与的主力是老人、妇女,受教育程度、传统思想等因素的影响,老人和妇女对于村务监督的热情相对较低,村干部对于村务监督组织也表现出更为消极的态度。

从村务监督组织开会次数来看,不同外出打工率的村庄在开会频率上表现出不同趋势。外出打工率在10%以下的村庄数量在每月一次的开会频率上达到峰值,占比44%,相比打工率在10%~20%20%以上的村庄,分别高了6个和12个百分点;外出打工率在10%~20%的村庄则是在每季度一次的开会频率上达到了峰值,在同类村庄中占比42%,相对于其他两类村庄分别高了3个和6个百分点;外出打工率在20%以上的村庄村务监督组织开会频率相对于其它村庄更低。

(二)实证检验:不同因素对村务监督机制运行的影响程度

通过上述描述性分析,影响村务监督机制运行的一些因素得以直观呈现,既有主观层面的主体认知和参与能力,又有客观层面的现实因素,导致不同类型村庄村务监督机制运行差异的可能原因也得到了分析。然而,数量分析只能粗略提供关于不同村庄村务监督机制运行差异的大致轮廓及影响因素,为了更准确度量各个因素在多大程度上影响村务监督,需要进一步借助计量工具进行测算和检验。

1. 计量模型。

依次检验影响村务监督组织的设立及其运行绩效。第一个模型用来检验是什么因素影响村务监督组织的数量,第二个模型则用来检验这些村务监督组织的运行是否有效。

其中,ln Vasln Eff是被解释变量,分别表示村务监督组织的数量和村务监督委员会的运行效率,X是解释变量,下标i表示第i个村庄,ε为残差项。考虑到内生性问题,我们不能穷尽所有的影响因素,这将在一定程度上影响检验的精确性。

2. 变量说明和数据来源。

1)被解释变量lnVasln Eff。村务监督组织的数量和村务监督组织的运行效率是本文主要的因变量,村务监督组织的数量以村委会的备案数据进行核定,村务监督组织的运行效率依据村民的打分计算各村的平均值,最高分为100。(2)解释变量:村庄规模、村庄经济、村庄社会组织、村庄思想观念、村庄人口外流情况以及村民的参与能力。村庄规模本文使用村庄人口数量进行衡量;村庄经济本文以村民的人均收入水平进行衡量;村庄社会组织发展情况本文以村庄各类社会组织的数量进行衡量,包括各种营利或非营利性、非官方性的民间社会组织,例如农村专业组织、合作社、老年协会、扶贫协会、能人协会、乡村卫生所等;村庄思想观念情况本文以村庄所在的区域进行衡量,为简化分析,对东部、中部、西部地区的村庄分别赋值为012;村庄人口外流情况本文以村庄老年人和妇女占全村人口比重进行衡量,比值越高,表明人口外流情况越严重;村民的参与能力本文以村务监督组织中非党员的比例进行衡量。

数据来源方面,本文涵盖了东部、中部、西部地区21个省份846个行政村,发放问卷6000份,回收问卷5214份,其中有效问卷4625份。

3. 回归结果及其解释。

回归结果证实了以下结论:(1)影响村务监督组织数量的因素主要是村庄规模和思想观念因素。村庄规模越大,村务监督组织的数量也越多;思想观念越开放,村务监督组织的数量也会相应增加。其它因素单独考察时,能够对村务监督组织的数量产生一定影响,但是综合到一起时其作用并不明显。特别的,如果村务监督组织的产生是内生于村庄社会和经济发展的过程时,村庄的社会组织、村庄经济水平、城市化带来的人口外流等因素必将对村务监督产生一定影响,但是实证结果并不支持这一点,反映了村务监督组织的外生性特征。实际上,村务监督组织更多的是一种自上而下的政策建构,主要目的在于满足村庄的合法性要求,因而其作用的发挥及其适应性也就受到了限制。

2)从村务监督组织的运行效果来看,将各种影响因素单独进行回归时其对村务监督的运行都会产生很大影响,其中,随着村庄规模的扩大和人口的外流,村务监督组织的运行效果也会变差,另外四种因素对村务监督都会产生正向作用。将各种因素进行综合考察时,影响村务监督组织运行效果的因素主要是村庄经济状况、村庄社会组织的发展、村庄思想观念的改善以及主体的参与能力,其中,主体参与能力对村务监督运行效果的影响最大。

3)改善村务监督运行效果的着力点,一方面在于实现村务监督的内生化发展,根据不同区域的经济和社会发展特征,成立适应性的村务监督组织;另一方面在于激发更加广泛的主体参与,促使村民自愿自发、积极主动的参与到村务监督过程中来。

4. 回归的稳健性检验。

考虑到回归模型可能存在遗漏变量从而引起内生性问题,影响检验的准确性,我们进一步对回归的稳健性进行检验,具体方法是区分村庄的资源禀赋和民族文化特征,看其是否属于资源型地区或者少数民族聚集区。资源分布情况影响村务监督效果,村庄拥有资源情况也将影响村民对村务监督组织的需求,例如拥有矿产资源的村庄可能需要更多数量的村务监督机构,也更适合建立不同类型的村务监督组织。此外,资源型地区和民族型地区涉及的集体利益也显著高于普通农业区,因此可能对村务监督意愿产生新的影响。但是在加入这一因素后再次进行类似的回归发现结果依然成立,而且各个变量的参数变化不大,这就进一步支持了上述结论。

2 村务监督机制运行效果的回归分析

四、问题诊断:中国村务监督机制面临的主要困境

(一)监督主体参与能力受限,监督意识不强

村务监督作为一项制约村干部腐败的基层民主制度,既需要专业化的监督组织,又需要村民广泛参与其中,形成强有力的监督力量。但在现实实践中,作为监督主体的村民受到自身监督意识、监督能力的限制,并没有充分参与到村务监督体系。在所有的村民中,近两成村民对于村务监督组织的认同度不高。究其原因,首先,缺乏共同利益,大部分集体经济落后的村庄,村民的村庄事务监督意识难以觉醒,村民更多关注的是自身利益;其次,乡村熟人社会中,碍于人情面子因素,许多村民认为都是乡里乡亲的,哪好意思说人家;第三,官本位思想导致很多村民畏惧干部,对于村干部的行为无条件顺从,哪怕可能侵害自身的利益也是敢怒不敢言。

即使是积极参与村务监督的村民,其监督能力也存在很大问题,主要体现在村务监督知识的欠缺。38%的村民不知道村庄是否有村务监督委员会之外的其它村务监督组织,35%的村民不知道涉及村庄的重大决策时村委会是否召集村务监督委员会开会15%的村民不清楚最近一届村务监督委员会何时产生,不少村民甚至从未听说过《村民委员会组织法》。加上教育程度有限,村民难以掌握村务公开所需的相关审计知识,即便有审计报告也看不懂,严重制约村务监督主体发挥应有的作用。

(二)信息不对称,村干部强势主导村务监督体系

村务监督的对象是村委会干部,因此大多数村委会干部对于村务监督实质上并不支持,大多只是在形式上下功夫。例如,在对村务监督委员会成员的调查中发现,村务监督委员会由村干部任命和村干部兼任的比例分别达到14%7%,超过两成的监委会成员处于村委会干部的直接或间接控制之下。涉及到村务公开的内容时,许多村干部表现出强烈的敷衍态度,有选择的屏蔽对自己不利的信息(徐喜林等,2011)。村干部更加注重形式上的公开,忽视村务公开的内容。许多村庄村务公开栏的内容没有涉及到具体的财务支出项目,只有总数而无流水,以致村民难以了解集体资金的去向,以致一些村民感叹人家不公布,你有啥法子

没有村务监督委员会的村庄,村干部对村民利益的侵害更为严重,村民往往倾向于隐忍或非理性地参与监督。建立了村务监督组织的村庄也不一定能够很好地发挥监督组织的作用。许多村民反映监委会的权力过小,监委会成员监督能力弱,监督组织建设不力。许多村民表示怕村干部打击报复是不敢监督的最主要原因。这体现出监督权得不到足够的保障,以致监委会成员进行监督时害怕得罪其他村干部。

(三)制度滞后,依法治村难度大

随着时代的不断前进,村务监督制度逐渐滞后于新的形势,缺乏村务监督的顶层设计方案。虽然《村民委员会组织法》中规定村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实。但是这一法律制度的操作性、制衡性和保障性明显不足。在操作性方面,现有的法律制度更多的是方向性、原则性的规定,缺乏具体化、程序化的操作规定,所以实施起来就难于落实,最终导致监督制度可操作性不强,制度难于转化为理想的监督效果(杨杰等,2012)。在制衡性方面,按照监督制度的通行原则,必须要体现监督主体与客体之间的制衡原则,但是现有法律制度并没有对村务监督的主体进行明确的赋权,只是对村民委员会的权力作了界定,这就导致了监督主体与客体之间权力的失衡,使村务监督成为没有力量的监督,最终导致不受监督的权力在农村肆意发挥作用;在保障性方面,现有法律制度没有明确村务监督组织的产生方式、机构设置等内容,村务监督组织与村民自治组织交叉设置,村务监督组织易受村民委员会左右,甚至出现了自我监督的情况,村务监督组织的独立性得不到有效保障,监督作用自然难于发挥。

乡村社会作为一个较为封闭、受非制度性因素影响较为明显的系统,注重人情、关系、面子等隐性规则,这对村务监督制度实施提出了挑战。一是相关法律法规在村庄的普及宣传力度不够,村民法律意识不强,法律知晓度低,农村尚未形成依法治村的土壤。二是当前开展村务监督主要依据的是《村民委员会组织法》以及地方政府出台的配套措施,而这些法律制度呈现一定的滞后性,对类型多样的农村的指导性不强,过于泛化的法律规定不足以解决农村社会频出的新问题(杨郁等,2014)。基层民主监督尚未建立专门的适用性法律,导致村民在进行民主监督过程中往往陷入有法难依、无法可依、违法难究、执法不严的境地。例如,对基层民主监督组织没有相应的法律保障,村民监督小组、村民理财小组等监督机构在中国现行的有关法律、法规中难以找到相应的操作规定,村务公开的内容、时间、途径等缺乏具体的、有针对性的规定。

(四)治理失序,基层政府不能有效应对村庄事务

《村民委员会组织法》中明确规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是乡镇政府对于村民委员会的指导作用在实际中很难正确发挥。尽管法律对政府指导村民自治做出了相关规定,但并未对如何指导、指导的力度进行界定。这种情况下,基层政府对村民自治的指导容易走向两个极端:要么放任不管,要么过度干预。放任不管的结果是乡村社会与国家整体脱钩,在村务监督乏力或监督缺失的情况下,乡村滋生腐败,陷入治理困境。村民在利益受损情况下,维护自身权益的渠道不畅通,结果只能是非法上访,催生群体性事件。过度干预的结果是使村民自治失真,在现代化进程中,政府有时存在与民争利的情况,政府为了完成指标性任务,将权力延伸至村庄,村民自己当家作主的权利缩水,村庄公共事务的决策权被政府侵占,村委会沦为乡镇政府的下设机构(姬超等,2015),村务监督力量更是不足以与政府权力抗争,村务监督形同虚设。

五、优化路径:完善中国村务监督机制的对策建议

(一)注重顶层设计,坚持分类指导、整体推进

首先是要推进组织建设,完善组织架构,实现村级民主监督全面有效覆盖。各级政府要在《村民委员会组织法》框架内,结合地方实际,出台相关配套措施,推动村级监督组织建设(程同顺等,2013)。对于已经建立村务监督组织的农村,要继续加强和完善,使村务监督在乡村治理中发挥保障作用;对于没有建立村务监督组织的农村,可以根据本地实际情况,尽快建立村级监督组织,最终实现村级监督组织在农村的全面有效覆盖。明确村务监督组织的产生方式、机构设置、人员构成等,厘清村务监督组织与其他村民自治组织的关系(周功满等,2012)。村务监督组织和村委会要由村民同时选举产生,赋予村务监督组织合法性、独立性,在既设岗位之外,还要充分吸纳其他力量参与,作为村务监督的协助力量。

其次是坚持分类指导,明确分类原则,突出整体推进。中国村庄数量众多,村情千差万别,即使同一地方的村庄类型也是多种多样。可以根据村庄集体经济的收入状况、产业类型、地理区位,制定符合村庄实际的村务监督政策。需要注意的是,在对村庄进行分类时,需要根据当地的实际情况进行,坚持分类指导,突出分层推进,以便村务监督有效落实,坚决杜绝分类工作流于形式,切实增强村务监督的实效性,最终达到整体推进村务监督的目标。特别的,各地村庄在当前要加强对惠农补贴、农村低保、土地流转、征地补偿以及其它涉及村庄公共利益决策的监督;对于有集体经济或村办企业的村庄,考虑引入第三方审计机构加强村庄财务审计工作,使村集体的各项收入和支出公开化、透明化。

(二)完善村务监督运行机制,扩大村务监督主体范围

造成“村官腐败”的主要原因是监督缺失或者乏力,尤其是没有将村官权力置于村级治理的选举权、决策权、管理权和监督权四权同步的整体程序和环节中,这就需要构建四权同步监督机制。完善四权同步监督机制,能够有效制约和监督村级公共权力,进而遏制小官大贪的村官腐败现象。明确村务监督主体、监督对象和监督过程,克服监督乏力的问题,增强村务监督的有效性。监督主体要在充分发挥村级监督组织作用的基础上,鼓励其他力量参与村务监督;监督对象包括村事、村财、村官,只要涉及村庄公共事务都要接受监督;监督过程四权同步,即村务监督要贯穿民主选举、民主管理和民主决策的全过程。

实现这一点还需要鼓励社会力量有序参与,扩大参与主体范围,形成多元化参与机制。社会力量包括新闻媒体、公益组织、社会团体、职业律师等,鼓励社会力量参与村务监督,可以有效扩大村务监督的参与主体,填补村务监督空缺。由于监督组织乏力甚至缺失,村务监督的独立性、公平性和公正性往往得不到认可,拥有合法性的基层监督组织更是难以有效发挥作用,因此社会力量参与可以有效填补这一空缺。社会力量参与村务监督并不是单向行为,其既可以监督村庄的公共事务管理,又可以影响地方政府的权力运用,对政府公权力实施监督。多元化的社会力量还能够将这一监督机制产生的效益向社会传递,形成舆论导向,以此推动一些议题尽快进入政府决策议程,实现机制创新向制度创新的升级。

(三)适度调控,发挥基层政府的引导作用

村级民主监督不仅仅是村民自己的事,也是乡镇等上级单位应该关注和帮助的事。当前,基层政府在处理农村事务上存在过度放权情况,将村民自治与政府指导对立起来,使基层政府在指导处理农村事务过程中碰壁。在农村社会监督乏力甚至缺失的情况下,加上政府缺位,村民自治变成村干部自治,导致村庄滋生大量腐败(杜双燕,2014)。

当前,相当部分农村实行一肩挑,党支部书记和村委会主任由一人担任,村干部大多具有党员身份。而且,在一肩挑情况下,村庄权力相对集中。在部分监督乏力或监督缺失的村庄,滋生了大量基层腐败,导致乡村治理陷入困境,已有的乡村治理机制往往不能发挥作用,如果政府不提供救济性外部力量援助,乡村社会可能遭遇更大治理风险。所以,政府必须要介入,较之政策性工具和参与性引导,政府干预的力度和范围要相应强化,可以考虑由上级政府主导实行村庄内部监督重组或重建,重构基层民主监督体制机制。政府参与村务监督具有很强的现实性和针对性,在治理农村基层腐败上能够起到立竿见影的效果,但是在规避治理风险后,基层政府应尽快回归政策性引导的角色。


参考文献

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注 释

1基于山西大学中国城乡发展研究院的百村观察常规调研项目,课题组2014年全国各地的调研点进行了问卷投放和调研工作,其中,东部地区调研点包括广东、山东、江苏、浙江、河北、辽宁、吉林、黑龙江、福建九个省份,中部地区调研点包括湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六个省份,西部地区调研点包括陕西、甘肃、云南、四川、贵州、广西六个省份.