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顶层设计、干部权威与越轨抗争——对中国农村信访潮的再反思

作者:陶 郁 侯麟科 刘明兴  责任编辑:网络部  信息来源:《公共管理学报》2017年第3期  发布时间:2018-03-08  浏览次数: 10138

【摘 要】回顾农村税费改革对农村基层社会稳定状况的实际影响,对制定合理的维稳政策具有重要实践意义。基于全国代表性数据,本文分析了农村税费改革对信访态势的影响,提出了解释不同村庄间20032005年间信访态势差异的新框架。研究发现,无论在税费改革前后,基层财务和征地拆迁一直是诱发农村越轨抗争的主要因素,而税费负担对越轨抗争发挥了相对有限的刺激作用。更为重要的是,由于税费改革瓦解了一些村庄基层干部原本拥有的权威,如果这些村庄此前又经历过征地拆迁,矛盾隐患就会显现出来,问题就难以被解决在乡土社区内部,越级上访就会层出不穷。从政策角度来看,要想把旨在改善干群关系、促进社会稳定的顶层设计落到实处,必须在一定程度上尊重基层权威结构、避免颠覆性破坏基层既有秩序。

【关键词】顶层设计;基层干部权威;越轨抗争;农村税费改革;信访洪峰


一、引言

当前,我国改革已经进入“攻坚期和深水区”,党和政府“所面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”。为利用好我国发展的“重要战略机遇期”,确保实现全面建成小康社会的奋斗目标,党的十八届三中全会对全面深化改革做出了一系列“顶层设计”。为营造稳定社会环境,“赋予农民更多财产权利”和“创新社会治理体制”等政策已被明确写进了改革的纲领性文件。

然而,无论来自社会稳定方面的压力,还是中央为确保社会稳定所进行的顶层设计,都不是新现象。上世纪九十年代以来,由税费负担、基层财务和征地拆迁等问题导致的农村抗争,不仅在学术界引发了热烈讨论,更受到了政府和社会各界强烈关注。为消除引发农村抗争的诱因,十六大以来,党和政府秉持“科学发展观”和“建设社会主义和谐社会”施政理念,推出了一系列以人为本的新政策和新措施。一方面,中央加快了农村税费体制改革的进程,在逐步取消农业税和“三提五统”的同时,各级财政加大了对“三农问题”的转移支付力度;另一方面,2003年“孙志刚事件”后,国务院果断废除了以“有罪推定”为原则的收容遣送制度,为中国的社会治理政策改革开创了新格局。

可以说,本世纪初的农村税费改革,就是中央为缓解社会矛盾而推出的“顶层设计”项目。1998年,中央已将税费改革作为缓解基层干群矛盾、消除农村抗争诱因的重要措施。2000年,安徽全省开始进行农村税费改革试点工作。2002年至2005年间,农村税费改革从根本上改变了传统基层财税体制;同时,各级财政也加大了对“三农”的转移支付力度。然而,上述政策措施却似乎未能立即扭转农村基层冲突不断增长的趋势。20002004年间,全国信访数量逐年增加、进京上访人数更迅速攀升,最终导致了2003年左右出现的“信访洪峰”,非信访抗争事件也在同一时期激增[78]1)那么,为何在农民负担大幅减轻的情况下,中国农村的抗争事件却不降反增呢?

为理解这一看似悖论的现象,本文将通过分析实证调研系统收集的定量和定性数据,归纳20002005年间中国农村信访——特别是“越轨性上访”——的主要诱因和演变态势。在此基础上,通过在基层干部权威状况不同的村庄间比较税费改革对信访态势造成的影响,本文试图阐明改革对农村基层干部权威的非预期性冲击及其后果,厘清导致改革后一些村庄越轨性上访事件不降反升的深层逻辑。

通过分析实证数据,本文发现,无论在税费改革前后,基层财务和征地拆迁一直是诱发农村越轨抗争的主要因素,而税费负担虽然常被认为是导致基层干群矛盾的罪魁祸首,对越轨抗争的刺激作用却相对有限。不仅如此,税费改革还瓦解了一些村庄基层干部原本拥有的权威,如果这些村庄此前又经历过征地拆迁,矛盾隐患就会显现出来,问题就难以在乡土社区内部被解决,越级上访就会层出不穷。

二、税费改革对中国农村的影响

农村税费改革的初衷,在于减轻农民负担,从而缓解基层干群冲突、化解引发各类抗争的矛盾,确保农村社会稳定[1112]。从短期来看,税费改革确实有效降低了农民负担。改革后,农民负担平均下降了一半,其中政策内负担率更降至1%[13],而改革带来的农民收入增幅约为1.3%1.5%,且影响至少持续一年以上[14]。不过,税费改革主要减轻了显性政策内负担,针对政策外负担和隐性负担,改革成效却相对逊色[15-17],一些地区甚至出现了政策内负担在改革后转移为政策外负担的情况[1819]。因此,有学者认为,长期来看改革可能“加大预期以外的制度运行成本”[20],存在陷入“黄宗羲定律”怪圈的隐患[2122]

即便从短期来看,税费改革也对农村基层治理的其他一些方面产生了剧烈冲击。例如,改革加剧了不同地区农户之间在收入和负担等方面的不平等[1320],导致一些地区基层财政状况恶化[23],进一步加剧了“分税制”后出现的农村公共产品供给不足问题[24]。与此同时,作为改革后替代“三提五统”筹措公共工程资金的“一事一议”制度,实施效果远不尽如人意[2526]。这种情况影响了部分基层政权和村级组织的正常运转[1227]。当上述机构必须依靠上级转移支付维持运转时,往往会蜕变为与农民关系松散的“悬浮型”政权[28],它们或是推卸所应担负的治理责任[2930],或是转而依靠“混混”、甚至与后者“共谋经营”属于国家和集体的公共资源[31]。此外,税费改革无法从根本上改变“压力型体制”[32]

可见,税费改革对中国农村社会稳定的作用效果和影响机制可能非常复杂,只有立足具有代表性的实证数据进行深入分析,才能获得相对准确的理解。笔者于2005年在全国范围内组织了一次大样本实证调查。通过分层随机抽样,我们共采集了114个样本村庄的有效数据。在每个样本村庄中,我们除通过访谈村干部直接获取村庄信息外,还随机抽取了14位左右村民,向他们了解关于税费改革、基层治理与抗争情况等比较敏感的信息。最终,我们仔细比对了来自干部和群众的信息,对于二者存在较大出入的村庄进行了电话与实地回访,获得了比较可信的数据。2008年,我们再次组织力量,按照同样方式对所有样本村庄进行了第二轮系统调查,完善了首轮调查的未尽之处。由此,我们获得了关于样本村庄税费改革、基层抗争和其他背景的翔实信息,形成了本文所使用的定量资料。此外,在两轮调查前后,我们又亲自走访了超过20个样本村庄以及更多未被样本覆盖、却对理解样本村庄情况具有重要帮助的其他村庄,在这些村庄中进行了大量深入访谈与实地观察,形成了本文使用的定性资料。

1报告了样本村庄的一些基本情况,表2统计了20002005年间样本村庄各类信访事件的发生频次。数据显示,税费改革后,许多村庄的抗争行动不仅没有消停,反而出现了数量上的增长和性质上的变化,这与一些学者通过研究案例与分析经验得出的结论相吻合。

具体来说,20002004年间,样本村庄中的信访案件在发生频次、走访层级和参与规模等方面几乎都呈现出逐年持续上升的态势。可见,税费改革未能直接消解农村抗争。相反,从样本村庄的情况来看,随着税费改革全面铺开,中国农村的信访形势却不断恶化,在2003年形成了所谓的“信访洪峰”[736]。信访压力在2004年保持高位徘徊,直到2005年中央颁布新的《信访条例》直接着手处理信访问题后才有所缓解。



三、关于税费改革对农村信访形势影响的既有解释及未尽之处

2000至2004年间,虽然税费改革切实减轻了农民负担,中国农村的信访压力却不断加剧,形成了一种看似悖论的现象。然而,相关关系未必意味着因果关系。虽然税费改革持续推进和信访形势不断恶化两种情况同时出现,这本身并不必然表明前者是导致后者的直接原因。

事实上,如表3所示,我们的实证调查结果说明:税费改革前后,诱发样本村庄农民抗争的主要因素,都不在于税费负担,而集中于村财管理不善和征地拆迁不公等问题。具体来说,20002004年间发生于样本村庄的全部370起信访事件中,超过四成由村财问题和征地拆迁所引发;同一时期发生的273起因集体事由引发的信访事件中,更有近半由上述两大问题引发。不仅如此,与此同时发生的29起非信访群体性事件中,亦有近半由征地拆迁引发,这与其他学者关于“土地问题成为农民抗争焦点”的发现一致[3738]。上述信息一方面直观地说明了为何单纯减轻农民负担无助于缓解信访压力,另一方面也提醒我们注意:税费改革对信访态势的影响作用,很可能是通过一些中介机制施加的。

农村信访形势在税费改革后反而趋于恶化的问题,已经引起了许多学者的重视。目前学术界所提出的解释机制,主要可以总结为以下四条:



1)从国家对社会的控制手段来看,税费改革后,一些基层政权为确保运转,或裁撤机构精简人员[26]、或降低乡村干部的工资待遇[23],影响了处理问题的能力和工作人员的士气[39],削弱了国家将冲突和不稳定因素解决在基层的能力。

2)从基层政权的行为模式来看,税费改革后,由于“三提五统”等收费项目被取消,乡镇财政趋于“空壳化”,乡镇政府以四处借贷和向上“跑钱”为主,日益脱离农民[28];同时,村干部由于不再负有完成征收税费的任务,逐渐丧失了积极介入农民生产生活的动力[35]。在这种情况下,一方面乡村干部可能沦为上级政府的“依附者”,导致治理意愿和治理水平下降,为矛盾和冲突埋下隐患[40];另一方面农民不再能够运用税费、“两工”等杠杆向乡村干部施压、直接迫使后者履行治理责任,只能通过信访要求上级政府介入[30]

3)从公共产品和公共服务的供给情况来看,税费改革后,基层政权“要么少提供公共产品,要么将提供公共产品的责任转嫁给农民”[24];与此同时,替代性的“一事一议”制度常常效果不佳[25],上级转移支付又不能完全抵消改革对农村公共投资的负面效应[41]。公共产品和公共服务的短缺,既可能带来更多纠纷,也可能迫使农民要求上级政府提供帮助,两者都可能引发信访[42]

4)从农民权利意识和政治认知来看,税费改革作为由中央统一部署、自上而下全面铺开的惠民政策,一者可能提升农民对中央和上级政府的期望,激发他们向这些机构反映问题和寻求帮助的诉求[8],二者可能加剧农民对基层政府的不信任,强化农民对不同层级政府的倒置信任关系,刺激更多利用中央政策精神对抗基层行政措施的“依法抗争”[43];三者可能为“减负代表”直接提供政策武器,催生出更多的“以法抗争”行动[44]

上述四个机制,又可以进一步被归纳为两大类别。其中,(1)强调税费改革削弱了基层组织抑制信访事件发生的能力与动力,而(2)、(3)、(4)都主张税费改革带来的各种非预期后果会激发更多信访事件。这些机制对于我们理解税费改革后中国农村信访态势恶化的原因不无启示,但都无法对不同村庄之间可能存在的差异做出解释。

从表4报告的描述性统计结果来看,税费改革以前,在不同样本村庄之间,不仅政策内和政策外负担的程度差别明显,各类信访事件的发生频次也显著不同。但是,既有解释却没有考虑这些差异。更重要的是,如果税费改革不仅削弱了抑制信访事件发生的因素,还会直接刺激信访事件的发生,那么为何一些村庄在税费改革后并未出现信访案件激增的情况、甚至始终没有出现信访案件呢?

可见,理解税费改革与“信访洪峰”的关系,不仅需要分析信访案件数量和性质在改革前后的变化情况,更要厘清改革对于不同类型村庄分别产生了怎样的冲击。在下文中,我们将试图从税费改革对农村基层干部权威状况的影响入手,提出一个新的解释框架,并通过实证分析加以验证。



四、征地、权威瓦解与税费改革后基层信访形势变化的村间差异

既有研究虽然有助于我们理解为何税费改革后中国农村信访态势在总体上反而趋于恶化,却无法解释改革前后信访态势变化程度在不同村庄之间的差异。我们认为,上述差异是由一系列机制共同塑造的。

首先,从公共治理的角度来看,征地为村庄集体资产变现提供了机会,常会触发或者加剧村庄内部不同行为主体之间的矛盾[45];因此,经历过征地的村庄,往往要比其他村庄存在更多冲突隐患。但是,隐患未必总会发展成明火。税费改革前,在基层权威状况不同的村庄之间,征地对越轨抗争的影响就不一致。具体来说,如果村庄内基层干部拥有权威、利益分配秩序稳定,即便征地可能引发一些问题,矛盾也常常能被消化在乡土社区内部;但是,在基层干部缺乏权威的村庄,受征地影响而出现或者加剧的抗争,在税费改革前往往就已无法被控制在基层。

税费改革对许多村庄的既有利益分配规则造成了冲击。在一些基层干部原本能够掌控局势的村庄,改革带来的冲击往往削弱甚至瓦解了基层干部的权威。由此导致的结果是:如果村庄此前经历过征地,在基层干部的权威被改革瓦解之后,矛盾隐患就会显现出来,问题就难以再被解决在乡土社区内部,向更高级别党政机关发起的抗争就会层出不穷。而对于那些基层干部原本就缺乏权威、利益分配规则原本就相对混乱的村庄而言,改革无助于重塑基层治理秩序;因此,在这些村庄中,改革即便能够缓解农民负担,也无助于调和征地遗留的冲突。不过,由于此类村庄在改革前就不乏逾越基层社区边界的抗争,改革前后越级上访频次变化的程度,应当反而不如那些此前基层干部拥有权威的村庄。



以上解释框架可以用流程图直观地表述出来。如图1所示,根据上述框架,我们可以采用“税费改革前村庄是否经历征地”和“税费改革前村庄中的基层干部是否具有权威”这两个指标,将所有村庄分为三类:第I类村庄在改革前无征地经历,第II类村庄在改革前有征地经历但基层干部不具权威,第III类村庄在改革前有征地经历而且基层干部具有权威。如果框架成立,我们应当能够观测到:在第III类村庄中,改革前后越级上访频次增长的幅度,要比其他两类村庄显著更高。

为阐明并验证上述框架,在本节余下部分首先将说明我们如何界定和测量改革前村庄中基层干部权威的状况,随后将构建统计模型验证新的解释框架、并结合定性资料阐述税费改革对不同村庄基层干部权威的影响,最后将对模型的稳健性进行一系列检验。

(一)对改革前基层干部权威状况的界定和测量

“权威”一词在中文语境里属组合概念,兼有“权力”和“威势”两种意涵;然而,无论从“权”还是“威”的角度理解,权威的存在都意味着社区中能够产生和维系正式或非正式的规则与秩序[46]。权威的来源多种多样,对于权威的既有讨论,也大多着眼于权威主体;然而,在公共领域,只有权威主体的“权力”与“威势”得到治理对象的接受与服从时,权威才能真正确立[51]。因此,本文认为,在基层干部享有权威的村庄,多数民众能够服从来自基层组织的指令;而如果公开抗命(Disobedience)的村民达到了一定比例,就意味着基层干部在村庄中所拥有的权威已经不复存在。

具体来说,我们选择通过税费征缴情况来观察样本村庄民众对基层干部的接受与服从情况。上世纪九十年代中期,随着管制放松,许多地区无法继续从国家支付给农户的粮食征购款中直接扣除税费,而必须直接由干部向农户催缴[52]。从此,税费欠缴逐渐成为一个问题,特别是在19992000年间出现了快速增长,成为了当时农村工作的重点和难点[53]

农民欠缴税费,固然可能出于经济原因,但往往是因为对一些干部或政策心存不满[5455];而且,无论具体缘由如何,自行欠缴税费都不为制度所容许,属于抗命行为[56]。不仅如此,尽管农村税费欠缴问题与各界对农民负担的关注几乎同时出现,农民负担过重却往往不是形成税费欠缴的直接和主要原因。例如,贝永和、陈刚[57]通过对广西昭平的调研发现,当地六成税费尾欠是由有能力缴税的农户因存在不满情绪或法治观念淡薄而故意抗缴、欠缴所形成的。在闽西黄庄,支书坦言:“村里拖欠农业税的人比较多。有的人其实交得起,可是他不交。”(20084月对村干部的访谈)。在浙东石镇,基层干部也指出:“农业税征收困难,并非因为农民收入低、负担重。缴税成为了农民和政府讨价还价的筹码。政府干部的工作要使得农民满意,农民才会主动纳税。……本地的实际情况是:越发达的乡镇,农业税就越难收,干部的工作就难做。”(200310月对乡镇干部的访谈)。更有研究显示,即便税费改革后负担有所缓解,农民上缴税费的积极性也未提升,在一些地区甚至反而出现了下降[52]。可见,税费拖欠的严重程度与农民负担的绝对水平之间,并不存在简单直接的对应关系,拖欠税费往往是农民在通过抗命表达对基层干部的不满。

研究表明,税费改革开始前,中国农村就已广泛出现了欠缴税费现象[58]。从我们所掌握的实证数据来看,样本村庄在2000年时已经普遍出现了欠缴税费的情况。如图2所示,此时,在40%以上的样本村庄中,都有10%以上的农户欠缴农业税,甚至存在几乎全村抗缴农业税(抗税率高达99.28%)的极端案例。按照图2中的信息,我们以抗税率分布的峰值10%为界,将样本村庄分为两类。如果一个样本村庄在2000年的抗税率低于10%,我们就认为税费改革前该村基层干部能够获得村民服从、享有权威;反之,我们就认为该村基层干部不存在权威。

需要指出,如同上文所讨论的那样,本文对基层干部权威的界定和测量,重点在于刻画村庄中是否存在一套能被民众接受与服从的治理秩序。至于维系民众接受与服从这套治理秩序的具体原因和机制,则可能多种多样。例如,在抗税率较低的村庄,村民之所以接受与服从基层干部的权威,可能是出于对干部个人品质与工作能力的认可,也可能是出于由亲缘、辈分和私交等因素构建起的尊重,亦可能是因为接受干部帮助而产生了报偿心理,还可能是因为对干部所掌握的文化与暴力资源有所忌惮,更可能是上述各种因素共同作用的结果。囿于篇幅和研究旨趣,本文并未具体区分基层权威的来源,更未对各类权威来源在当今中国农村社会中的“正当性”做出价值判断,但这不会影响我们依据实证材料对样本村庄2000年的基层权威情况做出有效界定和测量。



(二)对税费改革后基层信访形势变化村间差异的分析

在明确界定与测量税费改革前村庄基层权威状况的基础上,我们构建以下OLS多元回归模型,以检验本节开头部分提出的新框架能否解释税费改革后基层信访形势变化的村间差异:



在模型A中,因变量PR表示样本村庄特定类型的信访事件在20032005年间(税费改革后)较之于20002002年间(税费改革前)的变化率。二元自变量LRP测度村庄是否符合“19912002年间存在征地行为且2000年基层干部拥有权威”的情况,若符合记为1,否则记为0。换句话说,自变量LRP=1村庄,是上文所定义的第III类村庄。类似地,二元自变量LRA测度村庄是否符合“19912002年间存在征地行为且2000年基层干部缺乏权威”的情况,若符合记为1,否则记为0;亦即:自变量LRA=1村庄,是上文所定义的第II类村庄。这样,不符合上述任何一种情况的其他村庄,便共同构成了对照组,即上文所定义的第I类村庄;CV表示一组控制变量;人均政策内、外负担的变化量按2004年人均政策内、外负担减去2000年的这一数值计算而得,差值(一般为负数)越小,则农民减负的效果越大;FP代表样本村庄20002002年间(税费改革前)发生特定类型的信访事件的频次,控制这个变量的原因在于:一般而言,如果改革前村庄中业已出现的信访事件越多,积累的矛盾和问题就越多,而村民的信访经验也越丰富,这些因素可能都会对改革后村庄的信访形势变化产生影响。CD表示县级虚拟变量。β0为常数项;β1、β2、β3、β4、β5为五组系数向量;ε为残差项;下标i代表村庄;下标j代表县,uj控制县一级的固定效应。

5报告了对于模型A的回归结果。数据显示,在三类村庄之间,“全部信访事件”和“由集体事由引发的信访事件”在税费改革前后的变化率,并无显著区别。然而,就“去往地市以上党政机关越级上访”和“去往省级以上党政机关越级上访”这两类事件在税费改革前后的变化率而言,第III类村庄要显著高于第I类村庄,而第II类村庄与第I类村庄之间却无明显差别。换句话说,正如本节提出的新解释框架预测的那样,在第III类村庄中,征地造成的矛盾隐患在改革前大都能被控制在基层,但由于税费改革扰动了基层利益分配规则、瓦解了基层干部权威,改革后问题难以再被控制在乡土社区内部;因而,在这类村庄中,改革前后越级上访频次增长的幅度,要比其他两类村庄显著更高。

那么,税费改革到底给基层干部的权威带来了怎样的冲击呢?通过总结既有研究成果和分析自身所掌握的实证数据,我们发现税费改革至少从两个方面显著改变了基层干群关系。

首先,税费改革后,基层财政的主要收入来源由向农民征收税费转为由上级拨付款项,导致基层干部与农民的联系有所弱化[2839]。例如,苏中海镇农经站站长指出,“税费改革引起了乡村两级财政的亏空,干部想往上面跑,乡镇领导也不下村了。村干部希望进入乡镇政府。乡镇书记往城里跑,宁可要一个副局长的位置。”(20076月对乡镇干部的访谈)此外,闽东李村支书表示,“税费改革后,除一年三次计划生育检查外,乡镇干部就很少来了。”(20077月对村干部的访谈)冀北梅村支书和陕北王村村民则都表示,改革后“村两委与村民之间的联系变少了”(20071月对村干部的访谈;20072月对村民的访谈)。



同时,税费改革往往伴随着对机构和人员的精简,并降低了一些基层干部的工资待遇[2638],削弱了基层干部服务民众的热情[60]。在苏中余镇,许多基层干部在税费改革后领不到工资,选择继续留任的原因,仅仅因为“先前缴税费垫了款,不当干部则难以收回集体欠自己的钱”,工作态度和效果可想而知(200311月对村干部的访谈;200411月对乡镇干部的访谈)。该镇党委书记和农经站长都表示,愿意继续担任村干部的,往往是“那些没有本领到市场之中去赚钱的人”(20037月对乡镇干部的访谈)。闽东李村支书也表示,“税费改革后,村长和支书选举的竞争压力都小了很多。”(20077月对村干部的访谈)

对于税费改革以前基层干部就缺乏权威的村庄而言,由于治理秩序已经非常涣散,本来就缺乏稳定的利益分配规则,上述情况往往本已司空见惯,带来的冲击也相对有限。然而,对于那些税费改革之前基层干部具有权威的村庄而言,上述冲击的负面影响却显而易见。一些原本能够收缴足够税费以确保基层组织运转并发挥作用的干部,税费改革后抱怨“村官越来越难当”、“工作越来越不好做”(200411月对乡镇干部的访谈;20085月在两个不同村庄中对村干部的访谈)。在调研中,我们发现造成这种情况的根本原因,在于中央的减负精神扰动了基层既有利益分配规则、改变了这些村庄中农民的行动模式;例如,苏中余镇的党委书记指出,税费改革开始后,“中央政策不符合地方实际,上级要求停止追缴农民欠款,引起了农民的广泛抗税情绪”(200411月对乡镇干部的访谈)。一些农民认为,既然“国家的农业税都停了”,基层干部就没有理由再收费;即便搞公共工程需要农民筹资,“钱也不能经过干部的手”(20075月对乡镇干部的访谈;20075月对村民的访谈)。在这种情况下,取代“三提五统”作为基层公共事务经费筹措制度的“一事一议”,很难真正建立起来,一些村庄甚至连承包费也收不上来了。例如,在吉林侯村,已任职超过十年的党支部书记直言不讳:“以前本村收农业税还不难。自从中央搞了改革,给了直补款,农民反而不愿意缴钱修路。”(20079月对村干部的访谈)在苏北,税费改革后,张村“甚至连村集体机动地的承包费也收不上来”,而刘村“承包集体水面的村民也不愿意缴钱了”(20085月在两个不同村庄中对村干部的访谈)。由此,许多基层干部害怕“引起村民的告状”或“背上增加农民负担的黑锅”,“再也搞不起集资”,使村庄陷入筹资艰难及债务水平居高不下的困境(20077月对村干部和村民的访谈;20084月对村干部的访谈)。然而,“农业税取消后,收水费、收医保、通水通道路等,还需要村干部来完成”,若村干部因集体财政枯竭而难以开展工作或无法获得收入,就可能“尥蹶子”,导致“村庄的矛盾难以得到及时处理,群众的上访就会增多”(200411月、20076月对不同乡镇干部的访谈)。

5中报告的回归结果,还透露出了其他一些有趣的信息。例如,数据显示,相对于第I类村庄而言,在第II类和第III类村庄中,税费改革后“30人及更大规模群体性上访事件”发生频次的增长幅度要高于前者;而根据系数判断,第III类村庄中群体性上访发生频次在改革后的增长幅度,又比第II类村庄更高。这表明,税费改革后,在经历过征地的村庄中,群体性上访发生频次的增长幅度普遍要比没有征地经历的村庄高;而在村庄有过征地经历的情况下,如果改革瓦解了基层干部原本存在的权威,那么群体性上访发生频次的增长幅度则还会显著更高。上述发现与新解释框架中关于权威瓦解导致改革后一些村庄越级上访增长率显著更高的逻辑一致。

此外,在税费改革前夕的20002002年间信访总量、群体事由信访事件数量、去往地市以上党政机关越级上访数量和去往省级以上党政机关越级上访数量分别较低的村庄,上述几类事件在改革后的增长率都显著更高。这些结果表明:税费改革后,许多原本信访问题相对不那么严重的村庄,各类信访事件的增幅反而更高。考虑到在改革后的2003年左右,全国信访总量迅速攀升,群体性上访、越级上访、缠访、闹访、“非正常上访”等越轨抗争事件呈现出多发高发态势[333539],我们认为:上述回归发现并不意味着税费改革缓解了信访高发村庄的抗争态势,而是在许多原本信访事件较少的村庄引发了新的抗争。如同一些学者已经指出的那样,出现这种现象的原因,可能与中央在这一时期对信访采取了比较温和的态度并放松管制有关[8]

(三)对实证分析结果的稳健性检验

如表5所示,基于模型A的回归分析很好地验证了本文提出的新框架,说明村庄征地历史和基层权威状况的共同作用,能够解释税费改革后基层信访形势的变化情况何以在不同村庄之间出现显著差异。下文将对上述结论的稳健性做出进一步检验。

1.基层权威状况能否单独解释税费改革后越级上访变化程度的村间差异

本文提出的解释框架采用村庄征地历史和基层权威状况这两个变量来解释税费改革后基层信访形势变化程度在不同村庄之间的差异。那么,如果不考虑征地因素,在改革前基层干部权威状况不同的村庄之间,改革后越级上访发生频次的变化程度是否还会出现差异呢?为回答这一问题,我们构建了以下OLS多元回归模型:



变量TE测度基层干部是否具有权威。表6报告了对于模型B的回归结果。数据显示,基层干部在信访改革前具有权威的村庄,确实在改革后出现了显著更高的信访总量增长率;然而,就越级上访和群体性上访等各类越轨抗争事件在改革前后的变化率而言,2000年基层干部权威情况不同的村庄之间并无显著差异。这说明,基层权威状况无法脱离征地历史来单独解释税费改革后越级上访变化程度的村间差异。

2.对税费改革前村庄信访态势影响因素的分析

在本文提出的解释框架中,最为关键的机制在于税费改革扰动了农村基层利益分配规则、瓦解了许多基层干部的权威。要想更为全面地理解这一机制,我们有必要回溯至税费改革前夕的20002002年间,对基层权威状况和征地经历不同的各类村庄在这一时期的信访情况进行比较和分析。

为此,我们首先构建以下泊松回归模型,检验村庄基层权威状况和征地经历与其在税费改革前夕的各类信访数量是否显著相关:



在模型C中,因变量FP代表样本村庄20002002年间(即税费改革前)发生特定类型的信访事件的频次;二元自变量TE测量2000年基层干部是否具有权威;二元自变量LR测量村庄在19912000年间是否发生过征地;连续自变量LB表示包括农业税和“三提五统”在内的人均政策内负担;连续自变量EB表示人均政策外负担;CV表示一组关于村庄经济、地理和人口等背景情况的控制变量;CD表示县级虚拟变量;β0为常数项;β1、β2、β3、β4、β5、β6为六组系数向量;ε为残差项;下标i代表村庄;下标j代表县,uj控制县一级的固定效应。



7报告了模型C的回归结果,透露出三点重要信息。第一,基层干部权威情况指标对各因变量均不显著,说明在税费改革前,如果不考虑其他因素,基层干部权威状况不同的村庄在各类信访事件的发生频次上的差异不大。第二,村庄征地情况对20002002年信访态势有一定影响。在19912000年间经历过征地的村庄,税费改革前的信访总量、因集体事由信访量和去往地市以上党政机关越级上访的数量都相对更高,但去往地市以上党政机关越级上访的数量和大规模群体性上访的数量却与其他村庄无明显差别。这说明,税费改革前,征地经历就会产生一些矛盾,但如果基层化解得当,这些矛盾未必会引发进京上访或群体性上访等特别激烈的越轨抗争,而通常会通过温和的信访释放出来。第三,人均政策内和人均政策外负担指标对各因变量均不显著。这说明在税费改革前,农民负担并不是引发上访的主要原因。

那么,税费改革前,基层权威状况和征地经历是否对村庄信访态势存在交互作用呢?为回答这一问题,我们构建了以下泊松回归模型:



模型D与模型C唯一的区别在于解释变量:模型C直接观测基层权威状况和征地经历对税费改革前村庄信访态势分别产生的直接作用,而模型D则借鉴模型A的处理方法,将所有村庄分为三类,并且使用一对虚拟变量来表示村庄类型。具体来说,二元自变量LRP测度村庄是否符合“19912000年间存在征地行为且2000年基层干部拥有权威”的情况,若符合记为1,否则记为0。类似地,二元自变量LRA测度村庄是否符合“19912000年间存在征地行为且2000年基层干部缺乏权威”的情况,若符合记为1,否则记为0。这样,不符合上述任何一种情况的其他村庄,便共同构成了对照组,即19912000年间不存在征地行为的村庄。



8报告了模型D的回归结果,数据显示:税费改革前夕,相对于没有经历过征地的村庄,在经历过征地且基层干部拥有权威的村庄中,信访总量和集体事由上访的频次都显著更高,但越级上访和群体性上访等越轨抗争的发生频率却并不更高;而在经历过征地且基层干部缺乏权威的村庄中,不仅集体事由上访的频次显著更高,去往地市以上党政机关越级上访和群体性上访的发生频次都显著更高。结合对表7数据分析的发现,上述统计结果表明:税费改革前,在基层干部具有权威的村庄,征地所带来的矛盾往往能够通过制度许可的方式释放出来;而在基层干部缺乏权威的村庄,征地所带来的矛盾则会引发更多包括越级上访和群体性上访在内的越轨抗争事件。这显示出基层权威在抑制冲突升级和预防越轨抗争等方面具有重要作用,也印证了本文所提出的框架,表明税费改革所导致的基层干部权威瓦解会导致更多不确定的越轨抗争。另外,值得注意的是,在信访改革前,去往省级以上党政机关的越级上访频次在各类村庄间并无显著区别。结合调研经验和既有研究结果,我们认为,这是因为中央在2002年以前对于进京上访的管控比较严格,所以进京上访在当时并不是非常主流的信访形式[8]

五、结论

2002年全面展开的农村税费改革,在减轻农民负担的同时,也在其他许多方面产生了非预期的后果。本文综合利用定量与定性实证数据,分析了税费改革对农村信访态势的影响,提出了一个解释不同村庄在改革后信访状况变化差异的新框架。研究发现,许多在税费改革前基层干部拥有权威的村庄,在改革后越级上访的增长率反而更高。导致这些村庄信访态势更显著恶化的深层机制,在于农村税费体制改革瓦解了基层干部的权威。在这种情况下,一旦村庄存在征地引发的矛盾隐患,基层干部往往无力再将事态稳定在村庄内部,越级上访就会层出不穷。

就理解当今中国农村的治理问题而言,上述发现对我们至少提供了两点启示。

第一,实证分析结果提醒我们充分重视基层干部权威状况与村庄社会稳定之间的密切关系。许多社会学理论家已经指出,社会中的矛盾和冲突不可能被彻底消灭,但如果存在明晰稳定的利益分配规则和权威结构,矛盾和冲突就比较容易通过制度化的渠道释放出来,不但不会破坏治理秩序,反而可能成为推动社会良性变革的积极力量[6162]。不仅如此,一些立足个案分析农村基层治理的既有研究也已指出,在基层干部拥有权威的情况下,村庄社会不仅更容易呈现出稳定有序的风貌,村民和基层组织更能在对未来保有确定预期的情况下进行长远规划,而农村社区也更有可能实现长治久安[63]。因此,尊重和维护基层干部权威、确保基层治理秩序和利益分配规则稳定,是实现农村善治的必要条件。



第二,许多样本村庄中基层干部权威在税费改革后被迅速瓦解的事实提醒我们:当基层干部的权威单纯依靠上级政府支持和国家正式制度支撑时,这种权威往往比较脆弱,容易因国家政策变迁而瓦解。相反,如果基层干部的权威来源比较多元,其稳定性就会大大提升。毕竟,从长期来看,建立在压制和威胁基础上的权威,往往因维系成本高而不具持续性;而能够真正被群众发自内心认可的基层权威,则能够有力地破除那些可能导致事态恶化的谣言、有效地协助矛盾各方共同努力寻找解决问题的办法,避免小规模低烈度的矛盾和纠纷发展成大规模高烈度的越轨抗争[64]

需要指出,本文分析与讨论的重点,在于解释基层干部制度性权威状况如何影响顶层设计的实际效能,故而主要实证模型均侧重比较干部权威结构不同的村庄在同一时段的差异。在采用这种方式处理数据时,我们实际上假设了各样本村庄开展税费改革的时间是一致的。然而,我国幅员辽阔、情况复杂,即便是源于中央顶层设计、统一部署的政策措施,具体落实时间也可能由于种种原因而出现地方性差异。更重要的是,顶层设计在基层落地的早晚快慢本身,或许也会受到基层干部权威状况的影响。因此,在现实中,不仅各个村庄开始和完成税费改革的具体时间存在差异,而且这种差异本身或许也在某种程度上受到了基层干部权威状况的影响。囿于数据结构和篇幅限制,本文未能对这些更为精细的机制展开探讨,但基层干部权威情况与顶层设计落实速度与力度的关系,显然值得进一步深入研究。

此外,税费改革作为一项深刻影响与改变农村基层组织运行机制和逻辑的改革,可能存在多个方面的长期影响。受原始数据内容与结构的限制,本文对顶层设计、干部权威与越轨抗争的考察与分析,主要集中于改革完成初期。但是,无论基层治理还是农民抗争,往往都是周期较长的连续过程。不仅如此,在现实中,从中央到地方的各项改革措施,往往前后相继、甚至在时间与地域上常常有所交叉。故而,识别税费改革对农村治理的长期净效应,不仅非常必要,而且充满挑战。完成这项任务,需要收集覆盖时间更长、涉及范围更广的数据,也需要构建更为精致的模型,这些都是我们下一步努力的方向。

不过,即便存在以上缺憾,本文研究结果还是清楚地揭示了农村基层组织对落实顶层设计初衷、改善治理水平与效率的意义与作用。本世纪初的农村税费改革,虽然具有良好的初衷,也切实减轻了农民负担,但自上而下的政策却瓦解了一些村庄基层干部的权威,反而引发了更多越轨抗争事件。上述发现提醒我们注意:当前和今后在落实旨在改善干群关系、促进社会稳定的顶层设计时,应特别注重维护基层干部的权威,避免破坏基层既有治理秩序。我们希望回顾农村税费改革的成败得失,反思基于顶层设计的改革如何影响农村基层社会稳定实际状况,有助于公共政策的制定者和执行者厘清落实顶层设计的现实机制,在当前和今后一段时间内更好地处理改革、发展与稳定的关系。


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[64]陶郁,刘明兴.群众社团与农村基层冲突治理[J].政治学研究,201401):52-61.

注释:

[1]参见20141023日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

[2]参见习近平于20141028日所做的“关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明”。

[3]例如,郭正林[1]、肖唐镖[2]和赵树凯[3]较为详尽地概括了中国农村社会矛盾和政治矛盾的演变过程及发展趋势,指出许多矛盾已从普通民事纠纷转变成为了以干群矛盾为诱因的政治冲突,而且抗争手段和烈度不断升级;于建嵘[4]指出,这一时期“农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长”,“农民的政治诉求也发生了重大的升级,在内容上变得更有进取性,并提出了在政治上组织起来的要求”;而张厚安和徐勇[5]则早就断言,非制度性政治参与已经成为了影响中国社会稳定的政治问题。对于中国农村群体抗争研究更为详尽的综述性介绍,参见文献[6]

[4]例如,中国社会科学院发布的《2005年社会蓝皮书》表明,1993年至2004年间,中国100人以上的群体性事件由将近1万起增加到74千起,参与人数由约73万增加到300多万[9]。此外,郑在浩等学者综合各种数据估算指出:1993年至2005年间,中国每年发生的群体性事件数量由8700件持续飙升至了87000[10]

[5]需要指出,上访是一项公民权力,不应被简单理解为越轨行为;相反,公民依照相关法规与制度所确定的方式进行上访,乃是试图在体制内解决问题。然而,现行法规与制度并不鼓励群体性上访和越级上访。《信访条例》第十八条明确指出:“多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人”。《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》亦明确规定信访机关不受理越级走访案件。可见,严格来说,群体性上访和越级上访并不在体制允许的范围之内,当公民以这些方式表达诉求时,实际已经逾越了体制所设定的框架,应被理解为“越轨性上访”行为。此处,“越轨”仅表示所指称事件的上访形式不完全符合有关法规和制度的要求,并不是作者对其缘由和性质所做出的价值判断。

[6]这些样本村庄分布于6个省、30个县、58个乡镇。具体来说,我们首先按照政治文化传统和地理分布情况,将全国划分为东北、华北、西北、华东、华南和西南6个大区,并在某个大区内随机抽取一个省份。我们所获得的6个样本省份分别为吉林、河北、陕西、江苏、福建和四川,这些省份的税费改革都是在2000年以后展开的。在每个样本省份中,我们又将所有县级行政单位按照人均工业产值进行五等分,并在每个等分组中随机抽取1个县,共确定了30个样本县。在每样本县中,我们首先随机抽取2个乡镇作为样本,随后又在每个样本乡镇中抽取2个村庄作为样本,确定了120个样本村。受不可抗拒力的影响,最终有效样本村庄的数量为114个。

[7]例如,申端峰通过对湖北、河南、辽宁等地农村的跟踪调查发现,税费改革后出现了一个新的农民上访高潮[33];田先红通过对桥镇的调研发现,税费改革后,出于生活照顾、救助等争取利益而导致的谋利型信访案件迅速增多[34];河南扶沟县县长孙敬林则指出,税费改革后农村信访存在总量持续上升、集体上访组织化倾向日益明显、择机越级上访动向明显和遗留案件调处难度较大等四个特点[35]

[8]本文主要讨论农村税费改革对“制度性权威”的削弱瓦解作用,所谓“制度性权威”指基层干部由于国家赋予征收税费的权力而拥有的权威。感谢匿名审稿人指出这一点。

[9]例如,韦伯[47]认为,权威可能来源于传统的神圣性、个人超凡魅力或者正式制度的授权;艾齐厄尼认为,权威可能来源于威逼、恩惠或者信访与规范[48],费孝通在对中国乡土社会的观察中也持类似看法[49];而王天意[50]则认为,中国农村基层党组织的权威在改革开放后受到来自宗族权威、宗教权威和“武力权威”的威胁与挑战。

[10]需要指出,虽然“三提五统”也属于有政策依据的收费项目,但各地征收的实际标准却存在较大差异[59],因而难以进行跨区域比较。农业税在各地的征收标准则相对一致。因此,为更加准确地比较不同村庄税费欠缴的情况,本文所使用的“抗税率”指标,特指“抗缴、拖欠农业税的农户数量占村庄农户总数的比重”。

[11]此处需要进行三点说明。第一,20032005年间又有一些新的样本村庄发生了征地行为,这自然可能引发一些新的信访事件。为了排除这一效应,我们在计量中重点关注那些“19912002年间存在征地行为但20032005间年没有征地行为”的村庄。换句话说,模型A主要考查发生于税费改革前的征地行为对改革后村庄信访变化率的影响作用。第二,在本文涉及征地的所有模型中,我们都将历史上是否发生过征地事件作为测度指标,而将存在当期征地事件的村庄排除在外。之所以进行这样的处理,是因为在实地调研中我们观测到:不仅征地常会引发抗争,抗争本身也可能影响征地发生的可能性。例如,在因为各种原因冲突比较激烈的村庄,上级政府或者开发商可能就会搁置甚至取消征地计划。基于这个考虑,在回归中,我们只考察历史(而非当期)的征地情况。第三,本文中的模型都包含长时段的征地信息,这是出于两方面的考虑:首先,征地本身可能引起长时间的利益冲突;同时,即便征地当期没有出现冲突,但是在以后的年份中样本村(或其临近村)若对征地采取了更优惠的补偿方式,往往同样会引起早期被征地村民的抗争行动。为了保证变量的外生性,此处“征地”仅指村庄土地被政府正式征用的情况,而不包括各种租用、临时占用土地等情况。原因在于,上世纪九十年代农村土地管理制度尚不严格,大量的“租地”、“占地”行为往往是村两委、村民和用地单位直接洽谈并执行的,并未得到政府的正式批准(虽然可能得到了后者默许),因而具有较强的内生性。

[12]需要指出,我们在调研中也发现,仍有一些基层干部在税费改革后得以保持权威。然而,这些干部的权威往往在改革前就不单纯依靠国家正式制度。例如,闽东石村的村委会主任在2008年春接受我们访谈时已经任职超过24年,他在税费改革前后都在村里享有很高的威望,这种威望不仅来自于他作为基层干部给村民提供的长期优质服务,更在于他本人在宗族、村庙和老年协会中所扮演的重要角色(20084月对村民、基层干部和农村社团骨干的访谈)。在这类基层干部所治理的村庄,往往历史上抗税率较低,而且税费前后都很少出现越轨性上访事件。因此,这类村庄的存在,实际上会削弱相关统计指标的显著性;然而,即便如此,表5中的结果仍显示出第III类村庄在改革后越级上访的增长率明显更高。这进一步说明,税费改革对一些村庄基层干部权威的实际瓦解作用及其后果,很可能要比我们观测的结果更加严重。