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财力配置与农村治理成效研究--4地4村案例比较

作者:杨 勇  责任编辑:中农网  信息来源:《北京行政学院学报》2016年第1期  发布时间:2018-04-03  浏览次数: 641

一、农村改革中的乡村财力配置演变及其困境

(一)我国乡村财力配置关系演变

我国农村治理体制经历了多个演变阶段。建国初期,我国开始实施工业优先、城市优先的发展战略,相应的农村治理体制也是为这一发展战略服务的。从1953年起,中央政府对粮食等农产品实行统购统销政策,以工农产品的剪刀价差积累工业资本。为此,在农村建立起公社、生产大队、生产队三级所有,队为基础政社合一的人民公社体制,作为以农补工的组织载体y。农村的公共服务与公共设施建设资源,都必须自行解决。其结果是,农村的发展资源不足,农村经济建设步伐缓慢。

改革开放以来,中央政府在加快推动家庭联产承包责任制和放松农产品的统派购制度的同时,也废除了“政社合一”的人民公社体制,并由乡镇政府行使国家管理职能。然而,乡镇政府的农村公共服务与公共建设职能依然不足。一方面,乡镇政府仍然是国家汲取农村资源的重要工具。另一方面,乡镇政府的人员和机构不断膨胀,财力需求快速增加。1994年分税制改革,进一步强化了乡镇政府汲取农村资源的攫取之手倾向。因此,在这一时期,农村负担日益加重,并由此引发了干群关系紧张等一系列问题。

20世纪90年代以来,村民自治改革的推行有两个重要背景:其一,随着人民公社体制的解体,农村组织与权力出现断层,巫需推动村民自治来实现农村自我组织功能。其二,改革开放以来,基层政权对农村长期实施的汲取政策已使农民不堪重负,攫取之手难以为继,为此寄希望通过村民自治制度限制自上而下的资源攫取通道。在此背景下,1998年国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》,推进村民自治。

2000年以后,国家相继提出了统筹城乡发展,推进两个反哺社会主义新农村建设、废止农业税等一系列旨在输送农村发展资源的援助之手政策。然而,在攫取之手援助之手的转换过程中,村民自治改革的基层民主实践在客观上弱化了乡镇与农村之间的联系,乡政村治成为了中央政府对农村输血管道中的一个阻碍节点,加剧了当前农村治理的困局问。

(二)当前农村治理的根本困境

村民自治改革,形塑了我国农村治理问题的发展演变路径。在政治层面,村民自治改革推进了我国农村基层民主政治建设和治理体制建设叹在经济层面,村民自治遏制了乡镇政府伸向农村的“攫取之手”。然而,村民自治改革背景下的农村治理问题也同样不容忽视:(1)硬性的民主制度与软性的民主文化不相匹配,仍需一个适应过程。(2)农村自治能力的缺乏削弱了当前的农村治理绩效,主要表现为农村发展所需的财政支持和相应发展资源的匾乏凹,以及留驻人口较低的文化水平。(3)农村自治制度在切断基层政府向下攫取之手的同时,也阻碍了向下的援助之手”,由此导致农村发展资源的极度匾乏。

究其缘由,主要有以下几个方面:其一,农村治理结构的错配与低效运行。“乡政村治”(乡村关系)存在着紧张关系,即村民的权利诉求与基层政府管理之间的内在冲突,且村委会缺乏与乡镇政府讨价还价的能力和意愿,难以保障村民权利。其二,农村治理模式转型的滞后。传统的政府单一治理主体、选择性治理以及垂直控制型的治理模式已难以适应农村治理需求。其三,农村财力严重不足。财政资源条件的匾乏从根本上限制了我国中西部农村贫困地区的公共服务供给,较多地区的农村自治组织难以有效运转。

实际上,上述农村治理问题都可归结为村两委的治理动力和村两委的治理导向两个维度,并最终受到乡村财力配置的决定性影响。村干部的行为是连接这一影响机制的微观基础。乡村关系、村两委关系以及单一、垂直型政府管理模式都将在村两委的治理导向中予以体现,而农村财力的匾乏则将直接反映到村两委的治理动力上。下面将从村两委的治理动力和治理导向两个维度出发,重点探究乡村财力配置与农村治理成效之间的作用机理。

二、理论分析框架

(一)变量释义与理论框架构建

第一,从因变量,即农村治理成效来看,按照前文所述,将其划分为村两委的治理动力和治理导向两个维度进行研究。这是因为,村两委的角色塑造是影响农村治理成效的重要决定因素,同时也是财力配置作用于农村治理成效的微观主体。不同的治理动力和治理导向,将决定村两委的履职能力,也即农村公共事务治理的能力,并构成了形塑农村治理成效的基本力量。

与治理动力相比,村两委的治理导向维度的重要性日益突出。乡镇政府对农村的单向管控,虽然有利于推动政府的工作,但往往忽视农民的切身利益;而只关注村民自治,则忽视了农村与城市的经济社会联系,不利于农村与周边的协调发展。村两委的工作导向,如何平衡政府目标和村民利益的关系,成为影响农村治理成效的重要维度。这就意味着,唯有在政府政策的下达与农民权益诉求的上传之间寻求平衡与协调,才能有效促进农村治理能力与治理成效的提升,而其核心便在于村两委治理导向的正确塑造。

第二,从自变量,即乡村财力配置来看,将其划分为农村财力配置量和乡村财力配置关系两个维度。首先,农村的财力配置量主要受制于农村可支配的财政资源、区位交通条件以及各类生产要素资源等,这些都是农村公共建设和经济发展的重要基础。其次,乡村的财力配置关系说明了乡镇政府与村级组织之间的财力分配结构。乡镇政府对农村的财力配置主要包括财政拨款、补贴、经济项目支持以及村干部的工资发放等。由于我国是政府主导型的单一制国家,政策资源的分配呈现出典型的“选择性分配”特征,即资源分配规则模糊,且主观性、随意性强。这就意味着,获取乡镇的“选择性”财力资源支持对于农村发展是至关重要的。基于对自变量和因变量的维度分解和释义,提出了乡村财力配置影响农村治理成效的理论分析框架,如图1所示。

 

(二)农村财力配置量对村两委治理动力的影响

一般而言,排除政策因素的外生影响,农村的财力配置量与农村经济发展水平密切相关。农村经济越发达,可使用的各类发展资源就越多,村两委的治理动力就越强,而村组织的公共投资能力和公共服务能力也就越强,反之,农村财力配置量越少,往往就会出现“乡村之事无人愿做”的困境。一些实证研究也发现,村两委的工作积极性与农村的财力资源保障是息息相关的。

(三)乡村财力配置方式对村两委治理导向的影响

与此相对应,村两委的治理导向可分为向上治理导向和向下治理导向。前者是指以满足乡镇政府的考核要求以及各类经济社会发展任务的要求,后者是指一切让村民满意的工作导向。一般来讲,乡镇政府对农村的财政或项目支持越多,以及对村干部的工资控制越强,村干部就越依赖于乡镇政府,村两委治理导向的“向上”特征就越明显。当然,向上治理导向对于农村发展也并非都是负面的,例如,乡镇政府下派锻炼的驻村干部或者大学生村官,往往能为该村争取到更多的经济项目和财政拨款等农村发展资源。目前,这种下派“驻村干部”或“管片干部”参与村级治理是一种十分普遍的做法。

总体而言,乡村财力配置通过影响村两委的治理动力和治理导向,进而对农村治理成效产生影响。相较而言,村两委的治理动力是提升农村治理成效的前提条件;在农村财力宽裕的基础上,不同的治理导向则成为决定农村治理成效的关键。合理的农村财力配置,有助于缓解村两委的角色冲突问题,实现乡镇政府的治理要求与村民的利益诉求之间的平衡。

三、案例比较分析

调查背景

通过理论抽样,对44村进行了实地调查,文中分别用Aa村、Bb村、Cc村、Dd村来表示。4个样本农村吻合了理论框架中的维度甄别特征,其中,从财力配置方式来看,Aa村和Bb村的财力配置方式为乡镇政府主导型,而Cc村和Dd村则为农村自筹型;从农村财力配置量来看,Bb村和Cc村为财力富裕型,而Aa村和Dd村则为财力匾乏型。该研究主要采用定性研究方法,通过实地访谈的方式搜集调研信息。访谈对象分别为:a村村支书(201412月);b村村支书、村民小组组长、所在地镇政府干部(201211月);c村村干部、所在地镇委书记(201212月);d村村支书、村委会主任、村干部、所在地镇委书记及镇干部,以及多户村民(20128月、20137月)。

财力配置量对村两委工作积极性的影响

从村集体财力强弱的维度来看,Bb村和Cc村的财力较强,Aa村和Bb村的财力较弱。B地和C地都属于东部沿海的发达省份,b村和c村所在县都是全国百强县。b村的集体经济发达,村集体的大量土地已被征收用于工业建设。政府拆迁时,返还了部分建设用地给b村,村集体通过建设标准厂房和小产权住房出租,每年收人超过2000万,按户籍人口3000人计算,人均收人超过6000元。村两委8名干部均为全职脱产干部,除此以外还聘任了3名工作人员。村两委的日常工作,包括组织集体经济经营,修建和维护道路、休闲娱乐设施、图书馆,为村民婚丧嫁娶提供便民服务,调解村民纠纷等。此外,村两委还代办镇政府委托的各项涉民事务。总体而言,b村两委的工作积极性高。


c村的个体经济发达,村民在本地经营加工作坊和在外地经营商品贸易的人数多,居民富裕程度高。村集体的土地经营收人远远超过集体运转的需要,村集体在农村建设项目上的集资能力强(村集体收入和村民捐助)。据调研,该村的日常收人项较少,但涉及具体项目时,村集体的收人大。村干部68人,主要是兼职干部,自身也具有经营事业,虽然不能全职投人村集体工作,但能带头兴办公共事务。总体而言,c村两委的工作积极性高。A地和D地都属于西部落后省份,选取的a村和d村所在县,都属于经济落后且财力无法自给的县。a村属于山区村,远离工业区,村民2000人左右,但其中1200左右的青壮年劳动力都常年外出务工(主要流向东南沿海)。该村有少量土地流转的收人,但额度很小。村集体的年收人为0元(本村土地流转5000亩,每亩租金700元全归农民;村集体每年2万的日常经费是镇政府补贴的)。该村的两委干部有4名,调研发现,村两委几乎没有日常工作内容,对于农村各项建设的积极性也不高。村民遇到困难或村民之间存在纠纷时,要么是靠较有威望的村民协助解决,要么是求助于非正规的宗教组织或人士,而很少向村干部求助。村干部年龄老化(年轻人不愿担任村干部),工作能力和积极性不高,村支书几乎是以个人之力承担着村两委的各项职能。总体而言,a村两委的工作积极性不高。

d村处于丘陵地带,虽然离工业区距离不远,但地理环境不适合工业建设,村民1500人左右,500人左右常年外出务工(主要去往东南沿海),500人左右本地务工。村集体的日常收人项几乎为0,但涉及征地拆迁时,多次有较大额度进账(每次额度大致是20万一50万元,但该账目没有公开,村民认为大部分已经被村干部私分了)。村两委干部5人,全部是兼职干部,有的外出务工,有的是小个体户。村干部工作积极性不高,平时村民要办事难找到人;村干部在村民中的声誉很低,虽然多次更换村干部,但村民认为谁上台都一样,好处都被他们拿走。村民存在纠纷时,往往求助于较有威望的村民,甚至是当地豪强人士,一般不会求助于村干部。总体而言,d村两委的工作积极性低。

通过案例对比发现两村作为财力较强的村,村干部的工作积极性高。村干部没有基本收人的后顾之忧,都能够认真投人到村两委的工作中,有效地解决农村的公共事务,同时村干部在当地村民中也具有较强的影响力。ad两村作为财力较弱的村,村干部的工作积极性低。村集体难以维持日常运转,而村干部几乎都不能仅通过本职工作就获得基本收人,因而难于开展村集体工作;同时,村干部在当地村民中的影响力也较弱。两组案例的对比,印证了我们的理论推测,即财力充裕使得村两委工作积极性高;财力匾乏使得村两委工作积极性低

财力配置方式对村两委治理导向的影响

在财力配置方式上,Aa村和Bb村属乡镇政府垂直主导型,Cc村和Dd村属村集体自筹型。a村的村支书为省选调生,挂靠组织为a村所在镇的镇政府,担任村支书是由于组织部门安排其下基层锻炼。作为镇里下派的干部,村支书2/3时间在村里,1/3时间在镇里,与镇领导的联系紧密,能够比其他临近村获得镇里更多的支持。相较其他临近村而言,村支书对镇里工作的支持力度更大。据调研,三年前该村有多名长期上访户,每年节庆日都要给镇里添麻烦,该村支书到任后,第一件事就是解决长期上访的问题。此外,涉及镇里的土地流转试点等工作,村两委也愿意配合镇里行动。总体而言,a村两委的工作向上导向性强。

b村的村干部虽然形式上是由村民或党支部选举的,但从干部的产生来看,村干部往往是镇里提前1-2年在村民或镇干部中挑选出,以公益服务人员的身份在村里工作,待到选举年,再通过选举成为村干部。村干部的个人收人,由镇财政直接负担,且村支书、村委会主任在干满两届以后,能够被给予镇里参公管理的事业编制。从村集体的财力来看,该村临近工业区,镇政府征收集体土地并转化为建设用地后,划拨出部分土地,由村集体去修建标准厂房或出租屋,因此,村集体的财力仍然相当于是镇政府扶持的。从工作内容来看,实际上村两委相当于镇政府在村里的延伸。村两委在镇政府的领导下开展农村建设,同时承担着镇政府委托办理的较多事务,如外来务工人口的计划生育服务(该业务不属于本村事务),兴办农村图书馆(与村民需求脱节,相关设施处于闲置状态)。总体而言,b村两委的工作几乎完全向上导向;同时,由于镇政府主动建立村集体分享发展成果的机制,村委会的工作对村民需求有一定的回应。

c村的村干部产生中,镇政府的干预能力较弱,并且c村的财力主要通过自筹解决,对镇政府的依赖较弱。实际上,c村每次选举村委会主任时,村民之间的竞争较激烈;而镇里挑选村支书时,有声望的村民往往不愿意担任村支书(村支书没有直接的盖章权利,同时在村支书看来,做村支书就是为镇里做得罪人的事)。在镇干部看来,农村的工作很难做,特别是涉及征地拆迁等,村干部基本不配合干。据镇委书记介绍,在村民利益与镇里发生矛盾时,村干部往往站在村民一边,如某次拆迁,包括村委会主任的物业用房在内的建筑要被纳人拆迁范围,村委会主任就带领村民上访。总体而言,村委会的工作向下导向性强,同时关注自我利益。

d村的村干部,其补贴待遇较低,而村集体也较少获得镇政府的财力支持。目前村集体的收人大项,主要是在征地拆迁中面积实测增加而获得的额外补偿(分田到户时,一些贫痔或偏远的土地,一般按照1.2-1.5计为1亩分给农户,而征地拆迁时,征收单位按照实测面积补偿村集体,但村集体按照记账面积补偿村民,超出部分纳人到村集体收入)。村两委虽然也愿意配合镇政府的工作,但往往要先考虑该工作对本村是否有利。一些时候,村干部把自身利益看得比上级要求重,如2010年道路扩建拆迁时,村党支书不仅不配合镇政府工作,还提前伙同村民在拆迁段上加修加盖房屋,套取拆迁款。总体而言,村两委的工作向上导向弱,有一定向下导向,同时过分关注自我利益。通过案例对比发现,ab两村的村干部与镇政府关系密切,且村集体的财力主要通过纵向配置,村两委的工作向上导向睦强。cd两村的村干部与镇政府关系不密切,且村集体的财力对上依赖小,村两委工作的向上导向性弱,而是具有一定的对下导向性,同时村干部对自我利益的关注重。两组案例的对比,印证了我们的理论推测,即政府主导财力配置使得村两委工作向上导向;农村自筹财力配置使得村两委工作向下导向,并夹带村干部的个人利益

案例小结

通过四个案例的比较研究我们发现,财力较强使得村两委的工作积极性较强;与之相反,财力差则村两委的工作积极性差。同时,如果财力属于纵向配置(同时村干部与镇政府联系紧密),则村两委的工作向上导向性强,而财力属于自筹型,则村两委的工作向下导向性强,且村干部较关心个人利益。在极端情况下,如果财力弱,且财力主要为自筹,则村干部对个人利益的关注很重。

四、结论与政策建议

村民自治改革的核心不仅在于基层民主实践,更在于农村治理与农村发展。在由“攫取之手”向“援助之手”转型的政策背景下,如何在政府管理与村民自治之间寻找平衡点,走出一条具有中国特色的农村治理道路,对于解决“三农问题”和城乡统筹发展具有重大意义。我们认为,农村良治的目标,就是要维持村两委较高的工作积极性,并最大限度地实现村民利益需要与政府统筹发展需要的统一。根据文中的理论分析和案例研究结果,我们认为,农村的财力配置,需要从配置量和配置方式两方面予以改善。具体而言,包括以下几点建议:第一,改善农村的财力状况。改善农村财力,以提升村两委的工作积极性,政府要加大财政支持的广度和力度,将村两委基本运转支出需求,纳人公共财政支出范围。

第二,让农村分享发展的成果。要减少乡镇政府对农村资源的过度汲取,帮助农村培育财力,例如,在征地拆迁中,调整当前一次性财力补偿的做法,通过建设用地返还,指导农村通过建设出租屋、标准厂房等方式培养长期财力。

第三,实现政府目标与村民利益的统一。对于当前体制下村两委“政府不便管,村民不敢管”的状况,为防止村两委干部过度关注个人利益,通过将村民评价纳人村干部的目标考核指标体系机制,引导村两委的治理导向。

第四,农村财力配置过程的透明化和规范化。整治以往按照与乡镇政府亲密程度进行“选择性分配”的做法,按照人口、经济、面积等要素,实行80%-90%的财力公式化配置。