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农村妇女脱贫:目标、挑战与政策选择

作者:王小林 高 睿  责任编辑:中农网  信息来源:《妇女研究论丛》2016年第6期  发布时间:2018-04-03  浏览次数: 779

消除极端贫困,实现性别平等,是国际社会的共同目标。2000年制定的联合国千年发展目标(MDGs2001-2015)中,第一个目标为消灭极端贫穷和饥饿,第三个目标为促进两性平等并赋予妇女权力2015年通过的联合国可持续发展目标(SDGs2016-2030)中,第一个目标为在全世界消除一切形式的贫困,第五个目标为实现性别平等,增强所有妇女和女童的权能。消除极端贫困,实现性别平等,是国际社会的共同目标。2000年制定的联合国千年发展目标(MDGs2001-2015)中,第一个目标为消灭极端贫穷和饥饿,第三个目标为促进两性平等并赋予妇女权力2015年通过的联合国可持续发展目标(SDGs2016-2030)中,第一个目标为在全世界消除一切形式的贫困,第五个目标为实现性别平等,增强所有妇女和女童的权能。中国是联合国千年发展目标和可持续发展目标的坚定承诺者和实践者。按照世界银行每人每天消费低于1.9美元(2011PPP)的极端贫困标准,中国极端贫困人口从1981年的8.78亿减少到2013年的2511万,累计减少8.53亿,中国减贫人数占全球同期减贫人数的75.55%[1]。这标志着,在过去30多年里中国有4亿多妇女摆脱了极端贫困,谱写了人类反贫困和促进性别平等的辉煌篇章。当前,中国提出到2020年打赢脱贫攻坚战,全面建成小康社会的发展目标。本文主要就2020年农村妇女脱贫目标、主要挑战和政策路径谈谈自己的一些认识和思考。

一、“十三五”脱贫攻坚目标与农村妇女减贫

按照“两个一百年”总体战略布局,到2020年中国全面建成小康社会。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的基本要求。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》确定的总体目标是,到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。从农村妇女脱贫的视角看,这个总体目标包含以下几层涵义:

(一)目标群体包括现行标准下每一位农村贫困妇女。

现行标准是2011年中央扶贫工作会议确定的,其标准是农村居民人均纯收入2300元(2010年不变价)。到2015年底,现行标准下农村贫困人口还有5575万,其中接近一半是女性[2]。目前的任务是十三五期间让5575万农村贫困人口实现脱贫。这意味着平均每年要有500万农村贫困妇女实现脱贫。时间十分紧迫、任务相当繁重。打赢脱贫攻坚战,是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措,这将惠及每一位农村贫困妇女。

(二)脱贫目标包括收入贫困和非收入贫困多个维度。

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困退出机制的意见》中明确,贫困人口退出以户为单位,主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁,义务教育、基本医疗、住房安全有保障。贫困既包括收入不足造成的,也包括能力不足、发展条件差形成的。按照精准脱贫、不落一人的精神,对于每一位农村贫困妇女,到2020年,既要实现收入上的脱贫,即人均纯收入稳定超过2300元(2010年不变价)以实现不愁吃、不愁穿,也要实现义务教育、基本医疗、住房安全三保障。到2020年,现行标准下每位农村贫困妇女实现了这个多维度脱贫目标,意味着不仅在吃、穿等基本需要方面得到保障,在教育、健康等人力资本提升方面也将得到基本保障,这有利于阻断农村妇女贫困的代际传递。

(三)要求实现贫困地区利贫性增长和包容性发展。

“实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”,是对增长模式转型的基本要求,只有贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,才能缩小发展差距,才能让贫困人口在增长中更多地受益,有更多的获得感。这是强调增长的利贫性基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,强调的是机会公平,不让贫困人口输在起跑线上。目的是实现发展的包容性。从性别视角来看,就是要保证男女义务教育、基本医疗等公共服务方面的性别平等。

总之,打赢妇女脱贫攻坚战的目标是多维度的,而要实现这个多维脱贫目标,需要转换经济增长和社会发展模式,即增长的利贫性和发展的包容性。这一目标的实现,将推动中国农村贫困妇女实现多维度减贫和更加全面的发展。

二、“十三五”时期农村妇女脱贫面临的主要挑战

(一)农村贫困妇女规模大。

中国农村贫困妇女的总体规模高达2400万人,相当于澳大利亚一个国家的总人口。全国平均每年要有500万农村妇女脱贫,但农村贫困妇女的分布不均衡。云南、贵州、广西等西南地区仍是农村贫困妇女规模较大的地区,每个省份都超过200万人。西藏、新疆、宁夏等少数民族地区,虽然农村贫困妇女的规模不大,但贫困发生率高。这些地区大多地处偏远,经济、社会发展落后,贫困妇女缺乏良好的发展环境支持,难以依靠自己的力量实现脱贫。也就是说,农村妇女脱贫不仅在全国总量上任务艰巨,西南地区和少数民族地区局部形势更为严峻。

(二)农村贫困妇女人群多样化。

与改革开放30多年来农村贫困妇女群体的构成相比,当前农村贫困妇女群体发生了结构性变化。过去大多为青壮劳动力,现在随着城市化、老龄化等经济社会形态的变化,农村贫困妇女主要由以下几个弱势群体构成。一是农村老年妇女,尤其是独居和失能人群,多受健康问题困扰,缺乏照料,对医疗服务和社会救助的需求较高。二是农村残疾妇女,在照料和康复服务方面有长期需求,同时,特殊技能培训和就业援助将有助于她们摆脱贫困,实现自立自强。三是农村留守女童,在心理健康、安全、保护等方面有特殊需求。四是文盲半文盲妇女,需要加强职业培训和就业引导,以提高其就业质量、工资水平和发展致富的能力。五是受艾滋病影响妇女,对治疗、关爱和社会参与的需求更为迫切。六是流动妇女,虽然大多暂时摆脱了收入贫困,但在城市生活中,收入低消费高,在医疗保障、就业安全和社会融入等方面仍处于相对贫困状态,需要城乡统筹的社会保障政策和更加包容的城市环境。农村贫困妇女人群的多样化导致脱贫需求的多样化,对帮扶的能力和水平都具有多元化和专业化的要求。

(三)农村妇女贫困的多维度。

农村妇女贫困不仅表现为就业机会少,增收渠道窄,更突出的是深受非收入贫困的困扰。在教育方面,成年贫困女性的受教育程度低,少数民族农村贫困妇女会讲普通话的比例低,外出务工机会少、收入低。在健康方面,因病致贫、因病返贫比例高。在生活水平方面,农村贫困妇女通常缺乏做饭和取暖用的清洁燃料、缺乏卫生厕所、缺乏安全饮水,这三者往往相互作用,对农村妇女的健康带来不利的影响。但在当前的脱贫攻坚政策中,改水得到更多的关注,而改厕、改灶改燃料还没有受到应有的重视。此外,受农村传统习俗的影响,妇女在获得土地、搬迁、危房改造等财产权利方面往往受到排斥。同样,妇女获得农村扶贫小额信贷的机会比男性要小。现行的减贫政策和项目主要以家庭为扶持单位设计,其假设条件是家庭脱贫的成果能自动公平地惠及全体成员。但越是贫困的地区,对女性的家庭和社区内部歧视可能越突出。

三、“十三五”时期农村妇女脱贫的政策选择

针对农村贫困人口的致贫原因和脱贫需求,中央要求实施精准扶贫方略,加快贫困人口精准脱贫。按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求,使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫,其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。针对农村妇女脱贫面临的主要挑战,本文建议在精准扶贫方略中,要加强农村贫困的性别治理。

(一)加强农村精准扶贫的性别治理。

从性别视角加强贫困治理,将使中国精准扶贫方略取得更加有效的效果,有利于实现减贫和性别平等的双重目标。实践证明,从性别视角着手精准扶贫,可取得较好的脱贫效果。贫困人口建档立卡数据为农村贫困的性别治理奠定了坚实基础,使得农村贫困的性别治理具有可行性和可操作性。在贫困村和贫困户产业、就业、教育、医疗等帮扶规划(计划)中,有利于从规划(计划)精准到人提升到精准到性别。在扶贫资金预算编制中,优先考虑农村贫困妇女的需求,使扶贫预算对性别问题具有敏感性和响应机制。在实施帮扶时,主动将性别视角纳入精准帮扶措施中。在扶贫工作成效考核中,增加促进性别平等的考核内容。从规划(计划)、预算、帮扶到考核形成一个完整的农村贫困性别治理封闭环,在精准脱贫中一并取得性别平等的成果。

(二)提升两支队伍对贫困妇女的帮扶能力。

“第一书记”、驻村工作队和帮扶责任人是针对贫困村和贫困户开展精准扶贫的“两支队伍”。在对“两支队伍”的精准扶贫培训中,需增加农村贫困性别治理的内容,使两支队伍认识到从性别视角治理农村贫困的重要性和必要性。加快农村贫困性别治理成果在两支队伍中的知识传播和扩散,不仅让两支队伍认识到农村贫困性别治理的重要性,还知道怎么为。通过对两支队伍性别治理能力的提升,在实施产业扶贫、劳务输出、扶贫小额信贷、教育、健康扶贫等扶贫工程时,把农村贫困的性别治理落到实处。实践证明,专门为贫困妇女提供小额信贷或其他扶贫措施,可以获得更好的减贫效果。例如,山西省天镇县对接北京劳务市场开展保姆培训,输送3800多名贫困妇女,年人均收入达3.5万元以上,带动近万人精准脱贫。这样的成功案例很多,是农村贫困性别治理的宝贵财富。

(三)提升农村贫困妇女在贫困治理中的参与程度。

中央扶贫工作会议以来,围绕几个一批,有关部门出台了产业、就业、教育、健康等扶贫政策,基本形成了多部门脱贫攻坚的政策组合拳。在这些政策落地的过程中,特别是在扶持谁”“怎么扶中,要让每一位农村贫困妇女充分参与到贫困识别、致贫原因分析、帮扶需求诊断、帮扶计划制定等一系列活动中,让每一位农村贫困妇女成为扶贫政策和项目落地的决策者、参与者和实施者,充分调动农村妇女在脱贫攻坚战中的积极性和主动性,从而做到精准扶贫,不落下一位农村贫困妇女。通过提升农村贫困的性别治理水平,让每一位农村贫困妇女都有人生出彩和梦想成真的机会,让每一位农村贫困妇女共享发展成果。


参考文献

[1]世界银行Povcal Nethttp//iresearch.worldbank.org/Povcal Net/home.aspx2016-10-22.

[2]国家统计局住户调查办公室.中国农村贫困监测报告2015[M].北京:中国统计出版社,2015.

注 释

1)数据来源:根据《中国农村贫困监测报告2015》中2015年农村贫困人口数据估算。

2)数据来源:笔者20161028-30日在山西省扶贫调查获得的案例数据。