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制度模糊性下农村土地产权的变革

作者:徐美银  责任编辑:网络部  信息来源:《华南农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期  发布时间:2018-04-10  浏览次数: 7893

【摘 要】我国农村土地产权制度在正式规则和实施特征两方面存在模糊性,正式规则的模糊性主要表现为政府的有意性模糊和两种形式的产权公共域,实施特征的模糊性则表现在渐进式实施和选择性实施两个方面。已有的农村土地产权制度改革按照产权由模糊到清晰的逻辑,主要沿着不断拓展土地承包经营权内涵和逐步增强地权稳定性两条主线逐步展开。新一轮农村土地产权制度改革仍然需要坚持产权逐步清晰化路径,以土地确权为基础,以“三权分置”为原则,合理细分土地产权;以土地财产权实现为重点,进一步拓展土地承包经营权内涵;以建立城乡统一的建设用地市场为切入点,逐步提高农村集体土地产权强度。

【关键词】农村土地流转;土地确权;土地产权;土地承包经营权


2013年中央1号文件明确要求,用5年左右时间完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。以此为起点,新一轮以农村土地确权改革为核心的制度变革正式拉开序幕。新一轮农村土地制度改革是在新型城镇化进程加快、大量农业转移人口市民化背景下展开的,是新时期全面深化改革的一个重要组成部分。

制度经济学理论指出,任何制度变革总是在原有制度基础上进行的,制度变迁具有明显的路径依赖特征[1]。中国农村土地制度作为一项重要的基本制度安排,在整个制度体系中具有举足轻重的地位,涉及到中央政府、地方政府、农村集体、农民家庭、用地单位等多个相关主体的利益分配,其改革始终遵循了渐进式逻辑,已有的制度安排对后续的制度改革具有重要影响。

中国农村土地产权制度具有一定的模糊性特征,这是学界一致认可的事实。模糊农地产权是农户与政府在基础性制度和农地资源配置效率方面共同作用的产物[2];农地产权在技术、法律界定、法律歧视、农民行为能力不完全、农民行为能力受限制等5个方面存在公共领域[3];在市场不完善条件下,模糊产权成为一种相对有效率、具有进步意义的制度安排[4]。显然,已有的农村土地产权制度模糊性特征会对现在和未来的制度变革产生重要影响。这就意味着,新一轮农村土地制度改革以及未来的制度改革都需要以土地产权制度模糊性作为初始条件,并在此基础上逐步推进。只有这样,才能找到中国农村土地制度改革的合理路径,减少改革成本,增加改革收益,顺利推进改革。

本文以农村土地产权制度模糊性为起点,在深入分析模糊性特征基础上,指出已有改革从产权模糊到逐步清晰的演变逻辑,探寻现有改革和未来改革使产权结构更加明晰的可能路径,为顺利推进农村土地制度改革提供参考。

一、中国农村土地产权制度的模糊性特征

诺斯[5]指出,一个完整的制度由三个基本部分构成,即正式规则、非正式约束及其实施特征。中国农村土地产权制度主要在正式规则和实施特征方面存在着一定程度的模糊性。

(一)正式规则的有意性模糊

中国农村土地制度正式规则主要包括政府制定的法律法规及各种政策文件。这些正式规则有时在内容表述上并不明确,“有意”留下一定的模糊空间,让行为主体能够根据具体情况进行灵活决策,这就形成了“有意性模糊”。在权力不均衡时,政府常常具有产权模糊化倾向[6]。荷兰学者Ho Peter[7]指出,中国农村改革取得成功的一个关键因素是有意的制度模糊性。中国农村土地制度在产权规定的多个方面存在着有意模糊性。

1)所有权主体模糊。我国现行法律对农村土地所有权主体未能作出明确规定。关于农村土地所有权,现行法律规定存在相互矛盾之处:其一,《土地管理法》中农村集体土地的所有权主体分别规定为农民集体、村集体经济组织、乡(镇)集体经济组织、村民委员会、村民小组,主体模糊;其二,《土地管理法》将农村集体界定为乡(镇)、村和村民小组三级,而《民法通则》将农民集体界定为乡(镇)和村二级,明显矛盾。由此就在微观上形成农民集体、农村集体经济组织、村民委员会或乡(镇)政府对同一块土地同时拥有所有权,导致实际主体模糊[8]。农村土地所有权主体规定模糊不清,给土地产权的其他方面,包括收益权、发展权等,尤其是农地转用过程中的增值收益分配权的清晰界定带来了困难。

2)转让权不完整。改革开放初期,国家法律不允许土地承包经营权流转。虽然现行法律和政策规定逐步赋予了农户农地农业范围内的转让权,但是,这种转让权是不完整的。一方面,一旦农地转为非农建设用地,承包农户就不再具有合法转让权。从1998年《土地管理法》到2014年国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,几乎所有的法律和政策文件在赋予农地转让权时,都明确规定不得改变农业用途。此外,相关法律规定,除了一些例外情况,农地转为非农建设用地必须同时完成国有化,政府征地成为农地转用的唯一合法途径。矛盾之处在于:其一,公共利益性质的农地转用权可以由政府通过征地依法行使,那么,非公共利益性质的农地转用权如何实现?这里显然存在着“征地悖论”[9];其二,现有法律并没有对“公共利益”的范围进行明确界定,这种模糊性就为政府随意扩大征地范围提供了空间。

另一方面,农地的抵押权也没有得到法律和政策的明确认可。1986年《民法通则》规定农村土地不得抵押,但没有明确土地承包经营权能否抵押。2005年农业部颁布文件规定:“通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,经依法登记取得农村土地承包经营权证的,可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”这里明确规定了“抵押”这种土地流转方式,但施加了严格的限定条件。2007年《物权法》规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。显然,我国法律采取了差别性的立法政策来处理农村土地承包经营权抵押问题;明确规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权不得抵押,而以其他方式取得的荒地等承包经营权可以抵押。这既违背了立法公平性原则,也在一定程度上印证了土地承包经营权抵押的正当性[10]。承认土地承包经营权可以转让,却禁止其以抵押方式流转,这样的立法是自相矛盾的、非理性的设计[11]。正是认识到现有规定的不合理之处,中央从2008年开始农村土地承包经营权抵押试点工作。2014年中央1号文件首次提出赋予农村土地承包经营权抵押、担保功能。2014年国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也明确提出,要稳步推进土地经营权抵押、担保试点。

(二)产权界定模糊——产权“公共域”

按照产权经济学理论的研究成果,尤其是巴泽尔的产权“公共域”分析框架,产权界定和执行技术上的困难所产生的交易费用会使产权不可能得到充分界定,并使这部分产权没有得到充分界定的资源留在了公共域之中。因此,在交易成本约束下,任何产权制度都存在一定的“公共域”,即暂时没有得到明确界定的模糊部分[12]。中国农村土地产权制度同样存在着多种类型的交易费用,产权界定也会产生一定的“公共域”,即产权模糊部分。

1.由于主体认知有限理性产生的产权公共域

现代认知行为科学的理论研究表明,当事人都是有限理性的,“有目的的理性,却只能受限制地如此”[13]。由此就会产生由于主体认知有限理性所引起的交易成本,进而就会在产权界定方面存在公共域,可以称之为产权公共域Ⅰ。考虑到主体具有学习能力,其认知能力会不断提高,交易成本会不断减少,产权公共域Ⅰ也会不断减小。

中国农村土地产权制度主要包括中央政府、地方政府、农村集体、农户家庭和用地单位等相关主体。由于制度环境的不确定性和主体认识能力、表达能力的局限性,这些主体对农村土地产权制度的认知都存在不同程度的有限理性,进而在土地产权界定方面存在模糊区域。在中国农村土地制度的基本安排下,农户家庭所拥有的土地承包权内涵界定不明确,存在着产权公共域。

一是土地承包经营权存在着一定程度的产权残缺。农村土地家庭承包经营制度一个重要的理论和实践基础是集体成员权[14],并在集体成员权基础上实行土地均分。这一制度特性具有一定合理性:土地均分既符合长期以来中国农村的习俗、惯例等非正式约束,正式规则与非正式约束良性互动减少了交易成本;土地均分也可以保证农民的基本生存权利,符合基本的制度伦理。然而,基于成员权的土地均分制度却内生了一系列土地产权残缺问题:其一,土地承包经营权缺乏安全性[15]。既然土地承包经营权是建立在集体成员权基础上的一种产权安排,所有集体成员都可以对土地承包权提出主张,要求获得属于自己的那份承包土地,这就使土地承包经营权的产权边界具有不确定性,需要对成员变化作出响应,最终导致产权缺乏安全性;其二,土地承包经营权缺乏排他性。建立在集体成员权基础上的土地家庭承包经营制度,使得农村土地具有部分社区公共物品属性,导致其产权安排不具有严格的排他性,可能会受到其他社区成员的侵害。

二是土地承包经营权权能不完整。中国农村土地制度设计的初衷是将所有权与承包经营权分离,农村集体拥有土地所有权,农民家庭获得土地承包经营权。这就意味着,农民的土地承包权应该包括除不准买卖土地以外的其他权利,以至于有学者称其为“准私有制”[16]。然而,从产权结构角度分析,农民的土地承包经营权权能是不完整的,存在着诸多模糊之处:收益权方面,农地农用收益权比较明确,但农地非农化增值收益分配模糊;处置权方面,只有农用范围内的土地转让权,没有农地转用权、抵押权、继承权,农民土地退出也没有得到明确的市场化补偿;发展权方面,没有明确规定,实际上采取了土地发展权国有模式[17]

2.由于政治决策过程复杂性产生的产权公共域

诺斯首先在政治交换中引入交易成本,创立了交易费用政治学[18]。迪克西特[19]指出,交易成本广泛存在于政治关系之中,并影响政治结果。

中国农村土地制度改革作为一项重要的基础性制度建设工作,政治决策在其中发挥了决定性作用,无论是法律法规的制定,还是政策文件的出台,以及具体的实施过程,都受到政治决策的直接影响[13]。而且,农村土地制度改革涉及到经济主体、集体行动与利益协调,本质上是一种权利重新配置与利益重组的过程[20],其中的政治决策过程十分复杂,会产生较高的交易成本,导致产权界定不完全,存在模糊空间,即产权公共域Ⅱ。

现阶段,在农村土地制度改革过程中,主要在两个方面存在着较高的政治交易费用:一是农地转用过程中的土地增值收益分配。由于直接关系到国家的城镇化建设、户籍制度改革、财税体制改革等重大发展战略,政治决策过程非常复杂,农地转用过程中的土地增值收益分配体制始终未能明确建立起来。虽然法律和政策规定反复强调,要增加农村集体和农民家庭土地增值收益分配比例,但实际分配结果是地方政府、用地单位得到了大部分收益,农村集体和农民只得到了小部分收益,并且收益分配程序不合理,分配过程不透明,缺乏监督。另一是城乡土地市场一体化建设。中国长期实行的城市偏向土地政策,已经形成了特定的利益分配结构,并且产生了明显的路径依赖现象,这就使得城乡土地二元制度不断固化,城市国有土地产权强度始终高于农村集体土地,城乡土地市场一体化建设困难重重。

需要指出的是,无论是产权公共域Ⅰ,还是产权公共域Ⅱ,相关主体为了更多地获取其中产权未得到充分界定的公共资源,会展开博弈竞争。由于农村集体和农民处于农地产权科层结构的底层,在博弈过程中总是处于弱势地位,因而获取公共资源的能力较低,甚至连正当的土地权益都常常受到侵害。

(三)模糊性实施特征——渐进式实施和选择性实施

中国的渐进式改革逻辑决定了农村土地制度的渐进式实施特征,即在保证大方向一致的前提下,实施的力度和进度可以逐步推进。同时,不同地区在经济发展水平、产业结构、社会文化等方面差异明显,地方政府会根据自身条件选择性实施改革计划。在农村土地调整方面,渐进式实施和选择性实施特征表现得尤为明显。

中央有关农村土地调整的政策规定可以分为三个阶段:第一阶段,从1984年至1996年,允许土地调整。1984年中央1号文件首次提出,“土地承包期一般应在十五年以上”,可以“大稳定,小调整”。1993年,中央文件提出,“在原定的耕地承包期到期后,再延长三十年不变”,提倡在承包期内“增人不增地、减人不减地”,少数地方可以从实际出发对承包土地作必要调整。从相关文件可以发现,这一时期有关土地调整的政策规定,是在满足一定条件的前提下,允许土地在承包期内进行调整。

第二阶段,从1997年至2007年,不允许“大调整”,但允许“小调整”。1997年中央《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确规定“不能将原来的承包地打乱重新发包”,“根据实际需要,在农户之间小范围适当调整”,这实际上就是明确规定不允许“大调整”,但允许“小调整”。1998年《土地管理法》第14条则规定了“小调整”的条件,“必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”2002年《农村土地承包法》第27条以及2007年《物权法》第130条均明确规定,除了“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”,承包期内发包人不得调整承包地。由此可见,这一时期的相关政策越来越严格地限定了土地调整的条件。

第三阶段,从2008年至今,强调土地承包关系长久不变。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,并在2009年和2010年两个中央1号文件中再次强调。同时,中央进一步提出,要搞好农村土地确权、登记、颁证工作。这就意味着,农村土地调整制度已经进入了通过土地确权保证承包关系长久不变的阶段。

由此可见,中央有关土地调整的政策规定具有明显的渐进式实施特征:在逐步稳定承包关系这一政策目标下,选择了“有意模糊”的文本措辞,按照先松后紧的时间顺序,规定了一系列富于弹性的土地调整政策,为地方政府的有效实施创造条件。此外,一方面,客观上中国地区发展差异明显,另一方面,政治集权和经济分权体制形成了地方政府之间的“标尺竞争”[21]或“竞次式区域竞争”[22],地方政府为了本地区经济利益会策略性采取“上有对策、下有政策”的行动,选择性实施中央的政策规定。在农村土地调整方面,虽然中央实行全国统一的政策安排,但各地响应程度千差万别。调查资料显示,农村土地调整的地区差异较大,以贵州和江西为例,分田到户以来和二轮承包后土地调整比例,贵州分别为17.6%7.8%,而江西分别高达94.1%51.7%,两者相距甚远[23]。这种土地调整方面的地区差异,产生的原因是多方面的,其中主要原因是地方政府的选择性实施特征,地方政府会依据自身对中央文件的解读,结合自身条件,作出是否调地、何时调地、如何调地的一系列决策。

应该说,无论是渐进式实施还是选择性实施,在中国农村土地制度改革过程中都发挥了积极作用,能够减少改革成本,逐步推进改革,也保证地方政府能够根据自身条件制定实施计划。可以肯定,未来的中国农村土地制度改革,仍然会在一定程度上具有渐进式实施和选择性实施特征。然而,渐进式实施和选择性实施也拓展了制度的模糊空间,增加了产权的不确定性,提高了交易成本。

二、中国农村土地产权制度改革路径:从模糊到逐步清晰

(一)已有改革的路径

1978年至2007年,改革开放30年来,中国农村土地产权制度改革主要沿着两条主线展开,一是不断拓展土地承包经营权内涵,二是逐步增强地权稳定性。

1.改革主线一:不断拓展土地承包经营权内涵

系统梳理改革开放以来中央有关农村土地制度的政策规定,可以发现农民家庭所获得的土地承包经营权内涵经过了一个不断拓展的过程,大致可分为四个阶段:

第一阶段,1978年至1983年,家庭联产承包责任制建立。1983年底,以“包产到户”为主要形式的家庭联产承包责任制全面推行,实现了土地产权的第一次有效分割,即将所有权与使用权分离,农村集体拥有土地所有权,土地使用权通过承包关系赋予农民家庭。在完成国家、集体上缴任务后,农业生产剩余归农民家庭。政策明确规定不准买卖、出租、转让土地。因此,这一时期土地承包经营权内涵单一,仅仅包含土地使用权和农业生产剩余收益权。

第二阶段,1984年至1991年,稳定承包关系,允许土地流转。1984年,中央提出土地承包关系15年不变。1988年,《宪法》修订允许依照法律规定转让土地使用权。1991年,进一步强调稳定土地承包关系。可见,这一时期土地承包经营权内涵有所扩展,地权稳定性增加,土地转让权开始得到允许。

第三阶段,1992年至1999年,进一步稳定地权。1993年,“家庭承包经营”被明确写入《宪法》修正案,成为一项基本经济制度。中央文件多次提出土地承包关系30年不变,并将其明确写入1998年《土地管理法》。这一时期的工作重点是完成土地“二轮承包”,进一步稳定地权。

第四阶段,2000年至2007年,加快农村土地制度法制化建设,鼓励土地流转。2000年,中央提出加快农村土地制度法制化建设,一系列相关法律法规公布实施,如2002年《农村土地承包法》、2004年《农村土地承包权证管理办法》、2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》等。2007年《物权法》则明确规定农村土地承包经营权是“用益物权”,强化了对土地承包经营权的法律保护。2001年,中央提出按照“依法、自愿、有偿”原则流转承包地使用权,强调“土地流转的主体是农户”。此后,中央文件又多次在农户自愿基础上,鼓励土地流转,逐步发展适度规模经营。由此可见,这一时期土地承包经营权逐步得到法律的严格保护,地权稳定性进一步提高,土地转让权被不断地赋予农户。

至此,土地承包经营权内涵不断完善,但在农地财产权实现、土地资本化权能等方面仍然存在模糊,需要进一步明确,这也成为新一轮改革的重点。

2.改革主线二:逐步增强地权稳定性

1984年中央提出土地承包期15年不变,1993年又提出土地承包期30年不变,2008年进一步提出土地承包关系长久不变;在法律规定上,1998年《土地管理法》正式规定土地承包权30年不变,并在2002年《农村土地承包法》中再次作了规定,2007年《物权法》将土地承包经营权确认为“用益物权”,并再次规定耕地承包期为30年。可见,中央的政策意图非常明确,就是按照逐步推进的原则,通过延长承包期不断增强地权稳定性。这项改革的主要考量是,在土地主要发挥生产功能背景下,通过增强地权稳定性,稳定农民预期,增加对土地的长期投资,提高土地利用效率,增加农业产出。

可以从两方面评价这项改革所取得的积极成果。一是农村土地调整不断减少。1984年至1999年一轮承包期间,进行过土地调整的村占比为79.9%1993年二轮承包以来至2008年,进行过土地调整的村占比下降为37.5%[24]。二是地权稳定性效应逐步显现。实证结果表明,稳定的使用权有助于改善农地土壤的长期肥力[25];地权稳定性可以提高土地租赁市场的交易质量,延长租赁期限,并进而增加农户对土地的投资[26]

当然,也应该看到,中央稳定承包关系政策并没有得到全面实施。资料显示,1993年二轮承包以来至2010年仍然有40.1%的村进行过土地调整;2008年高达62.8%的被调查农户认为土地承包30年不变政策不合理[27]2011年依然有9.65%的农户不了解30年不变土地承包政策[28];土地调整实施程度存在着明显的地区差异[29]。这充分说明地权稳定性改革是一项长期性工作,未来需要明确土地承包关系长久不变的内涵及其具体实施形式。

值得强调的是,无论是土地承包经营权内涵拓展,还是地权稳定性增强,已有的中国农村土地制度改革始终遵循了产权界定从模糊到逐步清晰的过程。这样的改革路径是在中国渐进式改革逻辑背景下面对复杂的制度环境所作出的合理选择,能够保证正式规则、非正式约束和实施特征三者之间的良性互动,并充分利用主体的学习能力,减少主体认知互动所产生的交易费用,进而减少总的交易成本,保证改革顺利推进。

已有的改革解决了诸多农村土地问题,但受限于各种主客观条件,还有一些关键性问题尚未解决,如土地产权清晰界定、土地权能完善、土地市场化建设、征地制度改革、农地增值收益分配等,这些就成为新一轮农村土地制度改革的重要内容。

(二)新一轮改革的逻辑

由于契约不完全所产生的交易成本,产权安排不可能一步到位,需要不断根据现实交易需求重新界定和保护各种具体权利。中国农村土地产权制度仍然存在诸多模糊之处,需要不断根据新的制度背景进行重新调整。根据路径依赖理论,新一轮农村土地制度改革仍然必须坚持产权逐步清晰化的逻辑。同时,也要充分认识到,在全面深化改革的统一战略部署下,协调推进新型城镇化和农业现代化,实现农业转移人口有序市民化,这些构成了新一轮农村土地制度改革的现实背景。为此,新一轮农村土地制度改革重点要完成土地产权合理细分、土地财产权实现、土地市场化建设等工作。

1.以土地确权为基础,以“三权分置”为原则,进一步细分土地产权,清晰界定产权边界

理论研究表明,复杂产权只有经过产权细分才能得到有效实施,需要在状态依存的互动过程中寻求相对有效的产权安排[30]。中国农村土地产权制度有深厚的历史背景和多样化的现实诉求,产权复杂性不言而喻,只有通过进一步的产权细分,才能优化产权结构,提高产权效率。

2014年,中央提出,坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转。土地确权基础上的“三权分置”改革是现阶段我国农村土地制度改革的重点内容。

首先,通过土地确权,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。土地确权是完善农村基本经营制度的重要基础性工作,可以真正将土地承包经营权属全面落实到农户家庭。只有在土地确权基础上,才能进一步稳定土地承包关系,促进土地流转,推进土地经营权抵押、担保改革试点,确保农民拥有充分而有保障的土地承包经营权。近期的土地确权工作,要按照中央统一部署,稳步扩大试点范围并对试点经验进行总结推广,鼓励地方政府根据实际情况积极探索土地确权的新形式,如江苏昆山地区的“确权不确地”,四川成都的“长久确权”和“全面股份化确权”等。

其次,坚持农村土地集体所有,实现所有权、承包权、经营权三权分置。20世纪80年代初的农村土地制度改革,实现了土地产权的第一次有效分置,即将土地所有权与土地承包经营权进行分离,农村集体拥有土地所有权,农民家庭获得土地承包经营权。这次土地产权分置改革取得了极大成功,充分调动了农民家庭的生产积极性,提高了劳动生产率和土地生产率。现在,在大量农业转移人口市民化背景下,原有的土地“二权分置”制度安排已经不能满足农民的要求,也不符合新的制度环境对农村土地产权结构的要求,需要对产权进一步细分,实现土地所有权、承包权、经营权三权分置。一是明确农村土地所有权主体。虽然有学者指出,相对于使用权、转让权和收益权,所有权是不重要的[31-32],但是,在中国长期集权的行政体制下,土地所有权仍然是基础性的,会对土地产权的其他方面产生直接影响。新一轮改革首先需要明确农村集体土地所有权主体,将其统一规定为村级农民集体,并对相关法律的模糊规定进行修改。同时,在农村社会管理体制改革框架内,规定一定的法律程序,将土地所有权委托给村民委员会具体实施,并对实施过程进行严格监督,减少委托—代理过程中的交易成本[33],防止土地所有权异化为少数村干部的个人权利,杜绝腐败行为。二是合理分解土地承包权和经营权。在原有制度安排下,土地承包权和经营权是合成的,统一由承包户拥有。土地承包权和经营权适当分离是新的制度环境提出的交易需求,可以产生潜在利润,由相关主体竞争性获取。为此,需要在明确农户土地承包权的基础上,尊重承包户意愿,以合理方式解析出土地经营权,并赋予土地经营权相应权能,保证土地承包权权能的完整性和土地经营权的独立性。

再次,清晰界定土地所有权、承包权、经营权的产权边界。土地所有权强调所有者按照法律规定拥有土地的归属权。在现有制度安排下,土地所有权主体是土地承包关系的发包方,依法与承包方签订土地承包合同;同时,当土地所有权性质变更时,土地所有权主体则是直接参与方,直接参与谈判、补偿、分配等重要事项。土地承包权是法律赋予农民作为农村社区成员的一项基本权利,当承包农户与农村集体签订土地承包协议后,承包户就拥有土地承包权,包括承包期内的占有权、使用权、收益权和处置权(主要是流转权)。土地经营权是从土地承包经营权中分解出来的一项独立产权,当土地承包方与土地经营方依法签订土地转让协议后,土地承包方就将一部分权利让渡给土地经营方构成土地经营权,包括经营期内的使用权、收益权和部分处置权(主要是抵押权)。由此,就逐步清晰界定了土地所有权、承包权、经营权的产权边界,赋予各项产权独立而有保障的权能,使各类产权主体的合法权益都能得到充分保障。

2.以土地财产权实现为重点,进一步拓展土地承包经营权内涵

现阶段,我国农户经济结构不断转型,农业收入在家庭总收入中所占比例大幅度下降,工资性收入等非农产业收入占比快速上升。这就意味着,对农户家庭而言,土地正在由过去主要发挥农业生产功能、社会保障功能向财产功能转变。农村土地成为农民获取农业收入的保障,但同时也成为农民获取工资性收入的阻碍,土地对农民家庭总收入的影响会随着经济环境变化而转换于“阻碍”和“保障”之间[34]。相应地,土地功能转变对土地产权结构提出了新的要求,要求更加安全的承包权、快速便利的流转权、稳定的流转收益权、抵押担保权等。为此,需要以土地财产权实现为改革重点,根据经济结构变化,进一步拓展土地承包经营权内涵。

一是更加安全的土地承包权。安全的土地承包权是农户行使其他产权的前提,土地确权是提高承包权安全性的重要途径。然而,在新一轮土地制度改革过程中,还需要解决农村土地社区成员权性质这一根本性问题,只有切断农村社区成员权与土地集体所有权之间的必然联系,才能真正保障农户拥有安全的土地承包权,避免农村土地集体所有制异化为社区成员所有制,并解决社区成员权内部化问题[35]。当前农村土地制度改革最为紧迫的问题,是如何明确土地承包关系长久不变的内涵及其具体实现形式。可取的改革方案是,以正在进行的农村集体产权制度改革为契机,完成农村社区成员资格界定工作,并在此基础上积极探索社区成员边界固化形式,保证农村社区成员范围的相对稳定,最终保证农村土地承包权和其他农村集体产权的安全性、排他性。合理界定农村集体成员资格,要广泛依靠群众,允许地方探索,坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开等基本原则[36]

二是快速便利的土地流转权。产权经济学指出,在组成产权的各项权利当中,转让权起着更为关键的作用[37]。在新的经济环境下,产权主体对土地的可交易性提出了迫切需求,希望通过顺畅的流转交易来实现土地的财产价值。然而,现有制度安排对土地产权施加了较多限制,阻碍了农村土地流转[38]。农业部数据显示,到20146月,全国农村土地流转面积3.8亿亩,仅占全国耕地面积的28.8%。为此,需要逐步消除阻碍土地顺利流转的各种不当约束,赋予农户快速便利的土地流转权。首先,通过实现承包权与经营权的有效分离,增加土地市场的有效供给。其次,加强政府管理和服务,保证农村土地流转市场规范、有效、低成本。再次,积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体。依法保障土地流入方的正当权益,有效增加土地流转需求。最后,加强土地流转纠纷调解仲裁体系建设,妥善化解土地流转纠纷,保障流转双方的合法权益。

三是稳定的土地流转收益权。采取一系列改革措施,保证农户获取稳定而有保障的土地流转收益。加快农村土地流转交易市场建设,运用市场机制发现土地流转市场的真实价格;提高政府管理和服务水平,减少土地流转过程中的各种交易成本,增加土地流转的净收益水平;突出农户的流转主体地位,保证土地流转收益归承包户所有;加强立法和政策执行力度,切实保障农户正当的土地流转收益。

四是土地经营权的抵押、担保。2008年,中央有关部门开始土地经营权抵押、担保试点工作,至今已经取得了不错的成效。下一步的土地经营权抵押、担保改革应该在总结已有试点工作经验基础上,按照中央统一部署,在“三权分置”框架内,探索建立抵押资产处置机制。(1)坚持“三个不得”原则,即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民权益,保证改革的正确方向;(2)修改《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等法律,取消对农村土地抵押、担保的不当限制,并对土地经营权抵押的设立、变更、转让和消灭程序作出明确规定;(3)建立健全农业保险制度,扩大农业保险业务范围,完善土地经营权抵押信贷和保险合作制度,降低农业经营主体土地抵押风险;(4)完善一系列配套制度,主要包括加快农村土地确权登记工作进度、健全农村土地流转交易市场、完善农村社会保障体系等,规范土地经营权抵押信贷管理办法。

3.以建立城乡统一的建设用地市场为切入点,逐步提高农村集体土地产权强度

长期以来,我国实行城乡二元土地制度,城市国有土地和农村集体土地分别具有完全不同的权利体系,农村集体土地在产权强度方面明显低于城市国有土地。当发生农地转用时,原农村土地所有者不久失去土地所有权,也同时失去了土地使用权、收益权、转让权和发展权[39]。同时,农地转用过程中的增值收益分配也非常不利于原土地产权持有者,农村集体和承包户只能获取少部分土地增值收益。党的十八届三中全会提出,逐步实现与国有土地同等入市、同权定价;建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。新一轮农村土地制度改革可以以建立城乡统一的建设用地市场为切入点,逐步提高农村集体土地产权强度,改革征地制度,合理设计土地增值收益分配机制,尝试建立农村集体土地发展权,保证产权主体享有未来土地的发展收益。建立城乡统一的建设用地市场是对现有土地制度的重大突破,并且将对未来的土地制度安排产生重要影响,需要按照先易后难、先试点后推广的步骤逐步展开。在符合土地规划和用途管制前提下,选择产权相对清晰、争议较少的部分农村集体经营性建设用地首先进入市场交易;对试点经验进行总结,逐步将存量的农村集体经营性建设用地推向市场;适时修改相关法律法规,明确允许农村集体经营性建设用地进入市场。改革过程中必须坚持三项原则:一是符合土地规划和用途管制原则;二是同地同权原则,农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权利;三是同等入市原则,农村集体经营性建设用地与国有土地在同一市场进行交易,交易价格由市场供求自主决定,最终实现同地同权同价。

现行征地制度以低补偿、高强制性、无征地范围为特征,具有不合理性[40]。征地制度改革主要包括征地补偿改革和征地程序改革两个方面。征地补偿改革,可以分步骤实施:第一步,引入谈判权,允许被征地农民或农民代表参与征地补偿谈判,提高征地补偿标准;第二步,逐步实行片区补偿制度,保证同一片区土地被征收时得到同等补偿,进一步提高补偿标准;第三步,加快土地市场建设,逐步引入市场机制,按照市场价格实行补偿。征地程序改革需要严格界定公共利益内涵;区分公益性用地与经营性用地,以清单形式确定公益性用地征地范围;以法律形式规定征地程序,保证被征地农户和农村集体参与征地过程。

农地转用过程中的增值收益分配改革,涉及到多个主体利益的重新分配,一要以土地确权为基础,与其他改革相配套,突出农户的土地产权主体地位,逐步提高农村集体土地的产权强度,树立与农村集体、农户家庭土地权利相适应的增值收益分配理念;二要完善法律,强化法律执行力度,对农户提供法律支持,切实保证农户家庭正当的土地权益;三要保证农户的知情权、参与权、谈判权,逐步运用协商机制提高个人分配比例;四是尝试建立我国农村集体土地发展权制度,逐步从发展权角度分配土地增值收益。需要强调的是,以上改革仍然必须遵循渐进式逻辑,按照产权逐步清晰化原则,通过提高不同主体认知一致性程度,减少交易费用,推进改革顺利进行。

三、总结与展望

产权是一个动态变化的谱系,不存在绝对清晰的产权边界,相对模糊的产权成为一种常态。已有的中国农村土地制度改革在不断拓展土地承包经营权内涵和逐步增强地权稳定性两条主线上,都遵循了渐进式改革逻辑,通过正式规则、非正式约束、实施特征及三者的良性互动,逐步拓展产权空间,使模糊产权不断清晰化。这一改革路径符合制度变迁的一般规律,也符合中国特有的制度环境,取得了良好的制度绩效,但也留存了土地产权方面诸多的模糊区域。新一轮农村土地制度改革要在已有改革基础上,以土地确权改革为基础,以“三权分置”为原则,进一步拓展土地承包经营权内涵,充分实现土地财产权,建立城乡统一的建设用地市场,逐步提高农村集体土地产权强度。改革仍然要坚持产权逐步清晰化的路径,按照由易到难、逐步推进的原则,尽可能减少改革成本。

转型时期的农村土地制度改革仍然具有过渡性质,产权界定还是一种中间状态,仍有模糊空间,还需要进一步改革。制度改革是从一个均衡走向另一个均衡的结果[41]。未来的农村土地制度改革,仍然需要按照产权逐步清晰化的路径,将复杂的农地产权进一步细分,合理界定产权边界,赋予农户完整的土地承包经营权,包括转让权、处置权和收益权;充分实现土地的财产价值,通过抵押、担保推进土地资本化进程;加快土地市场建设,充分发挥市场机制在农村土地资源优化配置中的基础性作用;完善征地制度,按照公平、公开、公正原则合理分配土地增值收益;完善法律体系,保证土地制度运行的规范性;逐步提高农村集体土地产权强度,最终消除城乡分治的二元土地制度,实现所有土地同权同价。与此同时,同步推进财税体制改革、户籍制度改革等,建立覆盖城乡的、统一的社会保障体系。如此,可以彻底唤醒农村土地这一“沉睡的资本”[42],如期实现国家的一系列重大战略目标。


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[42]DE SOTO H.The mystery of capital:Why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else[M].New YorkBasic Books2000.

注释:

[1]《物权法》颁布以前,农村土地承包经营权实质上被作为一种债权处理。《物权法》确认土地承包经营权为用益物权,大大提高了承包经营权的稳定性。