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“三权分置”与“长久不变”的政策协同困境与破解

作者:张应良  责任编辑:中农网  信息来源:《改革》2017年第10期  发布时间:2018-04-16  浏览次数: 151

中央在政策文本中提出要落实“三权分置”政策,也提出要保持土地承包关系稳定并长久不变三权分置长久不变之间有何关系?在实现长久不变和落实三权分置时,是否存在政策协同上的困境?这些问题都有待深入探讨。

一、“三权分置”与“长久不变”的关联

“三权分置”指在稳定农村集体所有权的基础上,将原有的承包经营权分为承包权经营权,实现所有权归集体、承包权归农户、经营权归业主的制度安排。长久不变指代的具体含义是指现有农村土地承包关系的长久不变,即在原有的土地所有权和承包经营权两权分离的制度安排下农民长久拥有土地承包经营权

我国经济已经进入“刘易斯拐点”,人口红利逐步消失,劳动力价格迅速上涨,从而导致务农的机会成本迅速上升,农村劳动力大量转移致使农村土地流转常态化,在实践层面上出现大量的承包权经营权分离的现象,即土地承包权归农民,土地经营权归业主。三权分置的重点是经营权的市场化运作,预期通过市场无形之手实现农业适度规模经营,提高劳动生产率和降低农业生产成本,在增加农民收入的同时保障国家粮食安全。这一运作的前提和基础是长久坚持农村土地集体所有的根本地位和稳定农村土地农户承包的承包关系,这正是长久不变政策应有的含义。长久不变三权分置有效实现的前提和基础,而三权分置的有效实现有助于巩固长久不变的制度基础。

具体而言,长久不变的作用首先是给各级政府指出政策方向,明确指出农村土地集体所有制和农村土地家庭承包责任制不变,农村改革是渐进式的,通过既有相关政策的惯性推动土地制度的完善,为地方政府鼓励农民放活土地经营权,探索土地适度规模经营模式划出明确的制度底线。其次是给广大农民一个稳定预期,确保农民土地承包权益,降低农民转出土地的心理担忧成本,内在激励农民放心将土地经营权流转给经营业主。再次是给经营主体可知的政策预判,在坚持农村土地集体所有和稳定农户承包权益的基础上,农业经营主体可以持续流转土地“经营权”,扩大农业经营规模,加大固定资产投资,实现农业集约化经营以获取更高的经营报酬;最后是给农业投资主体看到农业的利润空间,农业是高投入、长周期的产业,同时也是在持续投资稳步发展条件下可获得持续收入的产业,长久不变保证了农业的高投入有一个稳定的利润回收期。可见,长久不变保证三权分置有效实现,是三权分置的前提和基础,是大的宏观的政策背景,而三权分置是在这一政策背景下的土地权利安排。

二、“三权分置”与“长久不变”的政策协同困境

“三权分置”的具体实现形式是在“长久不变”的制度框架下进行的,不能突破长久不变。而在三权分置实践的具体操作过程中,可能会与长久不变存在政策协调上的困境。这里从政策目标、政策制定、政策范围、政策执行四个层面分析三权分置长久不变的政策协同困境。

(一)政策目标困境:效率公平

“三权分置”的重点是强化并放活土地“经营权”,预期的政策目标是通过给农业经营主体独立的土地权利和稳定的预期。一方面,加大农业经营主体投资力度以转变农业发展方式,提高农业经营效益,增加农民收入;另一方面,促进土地经营权集中实现适度规模经营,降低农业生产成本,解决当前我国因农产品成本远高于国际市场而导致的农产品产量增加、农产品进口增加和农产品库存增加的三量齐增问题,保障国家粮食安全。实现以上两个方面目标的重要途径是土地经营权在市场机制作用下自由流动,实现农村土地高效率的配置和利用。“长久不变”指坚持农村土地集体所有下农民土地承包关系稳定,长久不变地赋予农民土地承包权,预期的政策目标是在城乡社会保障制度未均等化前提条件下,保障农民拥有凭借农村土地承包权获得集体内均等亩数土地的土地经营权,以保证社会公平。社会公平下必须长久赋予农民土地承包权,如此可能会提高土地的人格化禀赋,增加经营权流转的租金,从而政策性拔高农业生产成本;或者增加经营权流转的交易成本,抑制土地流转,降低土地要素配置效率,威胁国家粮食安全。现有实证研究表明,承包地“禀赋效应”的强化会转化为土地“人格化财产”,进而提升农户内心的承包地价值,即提高承包地转出的租金,从而抑制承包地转出。[10][11][12]

“三权分置”与“长久不变”政策实施下,可能存在市场效率和社会公平的矛盾。三权分置期望降低交易成本放活土地经营权,实现适度规模经营,降低农业生产成本;长久不变可能会增加土地经营权流转的交易费用,并提高农业生产的土地租金成本。这就可能存在政策目标上的困境。

(二)政策制定困境:变化不变

新时代下农村集体对集体土地“所有权”的需求、农户对土地“承包权”财产性的需求和新型经营业主对土地部分权利独立化的需求,必须将原来承包经营权分为承包权经营权,实现权利安排的变化过程,这是在政策制定过程中存在的主要变化之一,由原来的两权分离转变为三权分置。第二个主要的变化是国家新赋予农村土地经营权抵押、融资权能,这是原有的承包经营权所没有的新权能。第三个主要的变化是国家允许并探索有条件的农民退出土地承包权。而不变指的是坚持社会主义制度下农村土地集体所有和家庭承包责任制,长久不变赋予农民土地承包权,土地制度的大方向不变,这符合新时代下的中国农村社会经济发展状况。

在具体的政策制定中,会存在以下两方面的问题:一方面,《物权法》中将承包经营权界定为用益物权,而在土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权后,没有给出两权的性质界定。在具体的政策制定上,要保证土地经营权抵押融资的权能,而这一保证实质上是将土地经营权物权化,那么在政策制定上如何避免将土地经营权物权化后损害农民土地承包权的问题,或者如何解决在长期坚持和保障农民土地承包权下,实现短期内土地经营权不能活化的问题。另一方面,国家推进土地承包权退出的市场化机制改革,且承包权的市场化退出是三权分置有效实现的必要条件,而这一条件与长久不变下坚持现有的农村土地承包权关系稳定存在矛盾。在具体政策制定中,农村土地承包权退出与坚持现有的农村土地承包权关系稳定且长久不变存有政策协同上的逻辑悖论。

(三)政策范围困境:全局局部

我国《宪法》规定农村土地集体所有,农村土地家庭承包责任制受《宪法》保护。我国实行农村土地家庭承包责任制度,即无论是东部沿海地区还是中西部欠发达地区,在第二轮承包到期后农户继续拥有农村土地的承包权经营权,即农村集体应该将集体土地重新发包给集体经济组织成员。长久不变是以国家法律的形式明确规定的,政策覆盖范围上具有全局性,在执行上应一刀切。而三权分置的重点是实现土地经营权的活化,降低交易成本,促进土地经营权进入市场交易,而市场交易受到地区资源禀赋、经济发展水平和地方性知识等多方面的影响,地区差异化直接决定三权分置政策具体实现过程中的多样性,不可能一刀切

“长久不变”政策范围覆盖全国各个地区,是全局的政策;三权分置虽然也是中央政府提出的,但是出台的政策文件只是指导意见,具体的落实需要地方政府因地制宜、因时制宜,地方政府各地区按照当地实际发展情况出台相应的政策文本,是一个局部的概念。三权分置因地区差异性需要灵活实现,即不同地区的有效实现形式不同,而全局一刀切的政策执行可能会忽视区域的差异性,从而抑制三权分置实现的灵活性。

(四)政策执行困境:市场机制行政手段

放活土地“经营权”是市场行为,现实生活中土地经营权流转主要有农户与业主之间私人流转农户委托村两委流转给业主两种形式。实践调研中发现,现有的土地经营权流转以第二种形式为主,且村两委在第二种形式中发挥较大的作用。现实中在农户视野中村两委代表着地方政府在农村的延伸。如此,则存在以下三个重要问题:第一,以行政手段促进土地经营权流转。土地经营权流转是市场化行为,而村两委在其中发挥的作用一定程度上替代了市场机制,以延伸的政府权威促进土地流转,其中可能存在损害部分农民的应有土地承包权益。第二,以行政手段促进土地经营权抵押贷款。国家赋予经营权抵押融资权能,而在实际操作中,因农业自然风险和市场风险双高的特征在市场化运作下难以实现其抵押融资权能。实践调研中发现大多数地方政府以政府担保形式推动土地经营权的抵押融资,以政府信用替代市场信用,扭曲市场资源配置效率,在政府担保下将金融风险又引入农业领域。第三,市场条件下如何界定承包权的性质。国家赋予土地经营权抵押融资权能,同时期望赋予新型经营业主独立的土地权利,则必须将土地经营权物权化,唯有如此,在市场条件下才可以做到三权分置的有效实现,即承包权经营权的对等。而经营权物权化下,市场经济条件下承包权的性质如何界定成为难题。如果界定为物权,是否违背一物一权的法理逻辑;如果界定为非物权,又难以在长久不变下保证农户承包权益。

三、“三权分置”与“长久不变”的政策协同逻辑

在“长久不变”框架下,以实现适度规模经营为目标,创新经营模式,可采用集体所有 农户承包 集体经营集体所有 农户承包 农民经营 外包服务的模式。如以集体经济组织的名义成立农村土地股份合作社,以农民入股的形式将土地集中在集体手中,实现适度规模经营,同时还可以整合农村资本投资农业,并将农业利润全部留存于农村,扩大农业再生产。或者以托管的形式实现外包服务的规模经济,在托管形式下承包权经营权均在农户手中,既实现效率,又保证公平

(一)理论:交易成本最低的制度安排

“两权分离”的农村土地制度安排不能满足当前我国经济持续发展的需要。农户和业主之间土地权利归属的不清晰导致的交易成本过高抑制了土地流转,并在农村劳动力大量向非农转移的情形下导致农村土地抛荒和低效率使用现象突出,因此,必须在现有的家庭承包责任制框架下深化农村土地制度改革,满足当前农村经济发展下农村集体、农户和业主的需要。三权分置下,落实土地所有权,稳定土地承包权,放活土地经营权,即土地所有权归集体,土地承包权归农户,土地经营权归业主。既保证农村土地集体所有和农民土地承包权益,又赋予新型农业经营业主独立的土地权利,降低新型经营业主的农业投资风险和信息成本。可见,无论是长久不变还是三权分置均是交易成本最低下的制度安排,其变化不变均是历史传统和现实发展的必然要求,逻辑上具有统一性。

(二)方法:无形之手主导下落实三权

经济学理论证明由市场无形之手主导资源配置可保证帕累托最优。资源配置过程是一个市场交易的过程,而产权明晰是市场交易的前提条件,在长久不变下落实三权分置政策需要符合经济学原理。政策实施要减少不确定性降低交易成本,在无形之手主导下有效实现适度规模经营,解决政策范围和执行上的矛盾。

第一,明确土地经营权物权化性质,市场机制下配置土地经营权。依托市场的无形之手优化土地资源配置,而这一优化配置的必要条件是要素的自由流动,而且三权分置的重点是放活土地经营权,即将土地经营权作为要素进入市场进行配置,优化土地配置效率。在市场机制下,土地经营权至少需要满足以下两个条件:一是能够实现抵押、贷款权能;二是农民流转土地经营权可获得稳定的租金。实现这两个条件,必须保证经营权物权化。因此,在市场经济条件下,将土地经营权物权化是最优的选择,也是三权分置”有效实现的必要条件。

第二,将土地承包权界定为成员权,保障经营权放活和承包权稳定。承包权是一种作为组织成员的不可流转的国家强制赋予的权利。可将承包权定性为成员权,即只要是该集体经济组织成员就可长久获得土地承包权,并界定为在下一轮土地承包期内,凭借土地承包权可免费获取集体经济组织内平均数量的土地的经营权’”。如此,既可以防止承包权经营权的侵蚀,有利于放活经营权,又可以保障农户的土地权益的长久化稳定。在这里,将农户和业主之间的关系,从依托承包权经营权的制约关系转变为流转“经营权”的契约关系。

第三,赋予农村集体土地完整的土地所有权,实现市场机制下农村土地与城市土地同价入市。在发达地区,土地价值的升值直接刺激农村集体对土地所有权的需求,政府基于公共利益以低价进行征地,导致以土地所有权为核心的征地矛盾冲突,农村集体土地所有权残缺现象较为严重。

四、“三权分置”与“长久不变”的政策协同对策

第一,成立集体经济组织机构,赋予土地所有权完整权能,落实土地所有权,确保长久不变的有效实现。落实所有权,是长久不变政策的根本。一要明确集体的概念和范围,在法律上将集体明确为村集体经济组织,同时将村的范围定为自然村,以自然村为单位成立村集体经济组织。二要赋予农村土地集体所有权完整权能。一方面,赋予土地所有权部分收益权权能,集体经济组织凭借土地所有权收取承包农户土地管理费用,作为土地管理经费,发挥监督、管理权力;另一方面,将土地发展权”赋予农村土地“所有权”,并清晰界定公共利益边界。三要鼓励各地区探索农村土地集体经营形式,结合集体经济组织,探索集体所有权 农民承包权 集体经营权集体所有 农户承包 农民经营 外包服务的经营模式。

第二,确定集体经济组织成员,界定土地承包权权利内涵,稳定土地承包权,保障长久不变的稳定实现。稳定承包权,是长久不变政策的保证。一要界定土地承包权内涵,法律层面上将土地承包权界定为成员权,农民可凭借承包权免费获得均亩数的土地经营权,但是需要缴纳相应土地管理费用,同时规定承包权随成员关系消失自然消亡。二要确定农村集体经济组织成员,在国家层面给出依托是否是该自然村户口,界定几类特殊成员的身份,如农转非外嫁女入赘男新生儿等,可随时进行土地“承包权”的调整。三要设计土地“承包权”退出市场化机制,鼓励有经济条件的农户有偿退出土地承包权,收回不符合规定的土地承包权。土地承包权退出后,相应的土地经营权也相应退出。

第三,探索多种途径农业经营模式,界定土地经营权物权性质,放活土地经营权,保证长久不变的动态实现。放活经营权,是长久不变政策的目标。一要界定土地经营权内涵,法律层面上将土地经营权物权化,实现农户与业主之间的关系是市场关系,是围绕土地经营权之间的让渡或部分让渡的契约关系。土地经营权不受土地承包权的监督,只受国家法律、土地所有权和签订合同的约束,并规定土地经营权在承包期限内可继承。二要鼓励土地适度规模经营,促进土地经营权流转。三要赋予土地经营权”单独抵押融资权能,但禁止以地方政府信用替代市场信用,以行政手段促进土地经营权的抵押融资。开放土地经营权二级市场,以国家文件的形式,鼓励有条件的地区建立土地经营权的二次市场,促进土地经营权自由流动。四要设计土地经营权退出市场化机制。在承包期限内有偿退出土地的经营权,保留土地承包权,即保留在本轮承包期限到期后,下一轮有权获取土地经营权Reform


参考文献

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[12]蔡洁夏显力:《农地确权真的可以促进农户农地流转吗?---基于关中-天水经济区调查数据的实证分析》,《干旱区资源与环境》2017年第7期,第28~32