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黑龙江省第十届村“两委”换届选举政策评估研究——社会性别视角的审视

作者:闵 杰  责任编辑:中农网  信息来源:《山东女子学院学报》2017年第1期  发布时间:2018-04-16  浏览次数: 156

【摘 要】农村妇女的政治赋权有赖于以社会性别平等为价值导向的制度创新和制度推动,黑龙江省作为推动中国妇女参政项目的试点省份之一,对其村两委换届选举政策进行监测评估,并对相应政策调整提出意见,是营造有利于农村妇女政治赋权制度环境和文化环境的重要手段。

【关键词】农村妇女;换届选举;政策评估


一、引言

(一)评估背景

黑龙江省作为“推动中国妇女参政”项目的三个试点省份之一,自2011年项目启动以来,将项目实施与工作推进相结合,一方面,持续关注农村妇女的致富能力建设,力推农村妇女在经济赋权过程中实现政治赋权;另一方面,政府部门及妇女组织建立联动机制,为推动农村妇女参选参政提供了制度保障。近年来,黑龙江省村两委换届选举日益规范,政策环境有所改善,妇女参选技能有所提高,当选比例攀升;然而农村妇女的当选层次仍然不高,这也从另一个侧面反映出定向选举和比例制遭遇了行政嵌入和村庄内生的博弈,在村民层面,甚至基层政策执行者层面,存在对比例政策的误解和消极情绪,认为这违背了村民自治和公平竞选的原则。

为此,通过对换届选举政策进行监测评估研究,以此评估黑龙江省村两委换届选举政策的目标达成度,政策目标群体对政策的参与积极性和满意状况具有现实意义。同时,针对基层政策制定者/执行者及村民对性别配额这一暂行特别措施的认知和态度进行评估,可为今后政策出台和宣传倡导提供理论支持和研究依据。

(二)评估范围和评估对象

评估范围包括“推动中国妇女参政”项目地绥化市绥棱县民主村和西林村、牡丹江宁安市大三家子村和于家村,以及非项目地哈尔滨尚志市永庆村和平阳村。评估对象为三县 (市)分管领导,组织、民政及妇联主管领导,负责换届选举的乡镇党委主管领导;两委主要负责人、村两委女委员、村民代表及普通村民。

(三)评估方法

1. 效果模式。

1)目标达成模式:换届选举政策实施结果是否与政策目标一致;政策实施结果是否由换届选举政策所达成;(2)附带效果模式:项目预期之外的影响。

2. 定性与定量。

在三县召开政策制定者、执行者焦点组讨论会,与会人员有三县 (市)主管领导、组织部门、民政部门、妇联分管领导,负责换届选举的乡镇党委主管领导等;在项目县举行女候选人换届选举经验交流会,与会人员有村两委主要负责人、女性候选人、村两委女委员、村民代表及普通村民等。

围绕村民对换届选举政策的知晓情况和对比例制的态度、看法设计调查问卷,在每个项目村抽取50位村民进行问卷调查,总计313份问卷。被访者中,42.5%为男性,57.5%为女性;平均年龄为44.5;受教育程度小学及以下占15.7%、初中占66.5%、高中/中专占14.1%、大专占2.9%、大学本科及以上占1.0%;家庭纯收入均值为36119;10.5%村两委委员、3.8%为村小组长、2.6%为党小组长、25.2%为村民代表、8.9%为妇代会主任或成员、61.7%为普通村民。

二、主要发现

(一)政策制定层面

1. 以妇女发展规划为引领,凝聚共识,明确目标。

作为“推动中国妇女参政”项目试点省,2011年,黑龙江妇儿童工委发布了《黑龙江省妇女发展规划 (2011—2015年)》,将妇女参与决策和管理作为重点发展领域和主要目标,首次对村委会成员中女性比例及女村委会主任比例作出刚性规定,为各级妇联组织争取党政支持和参与共同部署,将性别配额纳入决策主流打下了良好工作基础。

2. 省级层面严谨论证、科学制定换届选举目标。

换届选举前,黑龙江省委组织部、民政厅、省妇联凝聚共识,力促将推进妇女参政目标写入省委、省政府关于村级组织换届意见中。并以省委组织部、民政厅、省妇联联合发文的形式,出台了《关于在全省村党组织和村委会换届选举中做好妇女参选参政工作的通知》 (黑妇联字[2014]9号),提出换届选举推进农村妇女参选参政的5项目标:村民代表中女性比例达到1/3以上;村委会成员中至少有1名女性;妇代会主任100%进村委会,是党员的要进党组织;两委女性成员比例要力争达到25%以上;村级组织女性正职比例达到5%以上。

3. 县级层面实施方案强化针对性和可操作保障措施。

项目试点牡丹江宁安市及绥化市绥棱县在落实省级文件要求的同时,出台了符合当地实际,有利于妇女当选村两委成员和女村官正职的有针对性的政策和保障措施。宁安市出台了《村两委女委员定位选举制度》和《妇女参政政策对话交流制度》,通过建立女后备干部人才库,为当地农村妇女干部搭建成长平台,为推动妇女参政提供制度保障和政策环境。

(二)政策执行层面

1. 在决策者层面进行有效的社会性别倡导。

推动妇女参政的责任主体是党和政府,为此进行社会性别倡导的目标群体首先就应该是各级领导以及各部门决策者,通过观念的变革带来制度的变革完善。推动中国妇女参政项目在换届选举前分别在哈尔滨市、宁安市、绥棱县举办社会性别视角公共政策应用培训班、妇女参政地位和权利状况讨论会暨将机会均等纳入晋升和人力资源管理体系研讨培训,在此基础上,各市地多次召开会议研究部署,要求有关部门完善农村妇女参选机制,与本次换届选举工作同步研究、同步部署、同步落实。

2. 强化政府责任主体,签订责任书,确保各项指标如期实现。

黑龙江省妇儿工委发挥妇女发展规划实施中组织、协调、指导、督促的工作职能,在省政府妇儿工委四届五次全委 (扩大)会议上,推动省政府将村委会成员中的女性比例达到25%以上”“女村委会主任比例达到5%以上的妇女参政目标任务分解到组织、民政等具体工作部门,并与省委组织部、省民政厅等职能部门签订了包括妇女参政指标在内的《实施妇女儿童发展规划目标责任承诺书》,推动两个规划实施纳入党委政府目标考核管理体系,考核评估结果在全省通报,提高了相关部门对推动妇女参政的主体意识。

3. 妇联发挥组织优势,建构妇女参政社会支持网络。

社会支持网络是一种社会资源,一种社会资本(1)。妇联组织是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带,推动中国妇女参政项目在黑龙江省执行以来,各级妇联将构建农村妇女参政社会支持网络以促进妇女参政作为重要工作手段,切实发挥妇联民主参与优势,在推动妇女参政的地方政策制定、执行以及配合组织部门积极选拔、推荐和宣传优秀妇女人才方面发挥着不可替代的重要作用。本次调查显示,75.2%的男性和90.6%的女性认为妇联组织在本次换届选举中发挥了很大的作用。

(三)政策实施效果

此次政策实施效果评估以事实标准和价值标准两方面考量政策目标的达成状况,即用数据量化情况检验各项具体目标是否实现,同时对公众回应等政策实施的社会效益进行评价。

1. 目标达成度较高,政策实施效果明显。

全省村“两委”换届选举妇女各项当选比例较上届均有所提高。据黑龙江省民政厅提供的统计数据显示,截至20154月底,全省共有8910个行政村完成村级组织换届选举,占全省行政村总数的99.4%。换届选举后,所有行政村村委会均有女性成员,妇代会主任均进入村委会,村党组织有女性成员的行政村占46.1%;换届选举产生妇女村民代表占村民代表总数的44.7%;村党组织中妇女委员占村党组织成员总数的12.9%;村委会妇女委员占村委会成员总数的25.4%;产生村两委女性正职的占行政村总数的5.5%,其中村党组织女书记的占村党组织书记人数的3.4%,村委会女主任占村委会主任人数的2.4% (见表1),县际比较来看,推动中国妇女参政项目对其试点县推动作用明显,各项基础指标优于非项目县,而非项目则由于上升空间大而提升迅速 (见表2)。

1 20112014年黑龙江省村两委换届选举妇女当选比例

2 2014年评估项目县 (市)村两委换届选举妇女当选比例

村民层面,女村民对政策的回应更积极。由于性别配额扭转了农村妇女参选参政累计的劣势局面,因而得到绝大多数农村妇女的支持。调查数据显示,女村民在政策知晓率上普遍低于男村民,但在认同率上则高于男村民。96.7%的女村民赞同村民代表中女性比例达到三分之一以上,高出男性5.7个百分点;91.7%的女村民赞同妇代会主任100%进村委会,是党员的要进党组织,高出男性3.0个百分点;89.4%的女村民赞同村两委女性成员比例要力争达到25%以上,高出男性1.4个百分点;91.7%的女村民赞同村级组织女性正职比例达到5%以上,高出男村民3.0个百分点。

村级组织层面,村两委成员对政策的认同率低于村民整体。调查数据显示,赞同村民代表中女性比例达到三分之一以上的村两委委员比例为87.9%,低于村民整体水平6.3个百分点;赞同村委会成员中至少有1名女性的村两委委员比例为93.9%,低于村民整体水平1.0个百分点;赞同两委女性成员比例要力争达到25%以上的村两委委员比例为81.8%,低于村民整体水平7.0个百分点;赞同村级组织女性正职比例达到5%以上的村两委委员的比例为84.8%,低于村民整体水平5.6个百分点。

2. 政策实施的附带效果。

村委会女委员岗位实行“定位选举”,强化了农村妇女政治参与的路径依赖。2014年《关于在全省村党组织和村委会换届选举中做好妇女参选参政工作的通知》明确要求村民委员会中的女委员岗位,实行定位选举,并在选票上注明上述职位必须选女性,否则选票无效,确保每村都有一名以上女干部。客观来讲,定位选举在促进妇女政治参与方面取得了立竿见影的收效。然而近年来,在确保每个村委会都有一名女性成员的目标实现后,这一政策也逐步开始显现出局限性,定位选举使得妇女可以竞争的岗位和职务减少,使农村妇女参政的路径大大窄化。以人口中等的行政村,村党组织和村委会班子成员职数5人为例,村委会的每个职位妇女都可以自由竞争,但定位选举的执行客观上形成了保障少数 (1位)妇女政治权利的同时,将多数妇女拒之于村委会门外的局面,在此基础上,假设上届村两委委员都具有竞选正职的意愿,1∶4的男女候选人比例也使得妇女谋求进一步政治发展困难重重。

“交叉任职”造成农村妇女参政遭遇制度困境。全国范围内村“两委”成员交叉任职十分普遍,《关于做好2014年全省村党组织和村民委员会换届选举工作的意见》 (黑办发[2014]26号)也沿用了这一普遍作法,文件提倡村党组织书记通过选举担任村民委员会主任,注重从党员中推荐提名村委会委员候选人,鼓励村两委成员依照法定程序交叉任职’”。现实中农村妇女由于劣势累计,难以获得党籍这一稀缺的政治资源,相当数量的农村妇女当了村干部后才有机会入党,但文件的要求使得农村妇女只有入了党才能当村干部,这一制度与现实相互抑制、渠道和路径的自相矛盾造成了农村妇女参选遭遇了难以突破的瓶颈。交叉任职则延续和扩大了村“两委”妇女正职的尖端缺损现象,毕竟目前该省村党组织书记中女性比例仅为3.4%,其余的96.6%均为男性,而鼓励一肩挑的政策导向阻滞了农村妇女获得村委会主任职位的可能。

三、基本结论和对策建议

(一)基本结论

1. 该省制定和实施的性别配额政策对提高农村妇女参政比例有积极作用,但层级较低、约束不足。

国家、政府是公共管理的主体,而公共政策是政府进行公共管理包括推动性别平等与妇女发展的主要手段[1],农村妇女的政治赋权有赖于以社会性别平等为价值导向的制度创新和制度推动。通过对黑龙江省2014年村两委换届选举政策评估发现,性别配额在现阶段有助于提高农村妇女当选比例,同时也对打破农村男性垄断的权力分配格局,纠正现有性别盲视具有积极意义。尽管黑妇联字[2014]9号文件不仅规定了各个层面农村妇女的当选比例,也对妇女的当选层次给予关注和比例要求,但由于政策层级较低、约束性不强、影响效力有限而在推行过程中乏力:一方面,执行过程中无论是市、县、乡哪一层级重视度不够,都会直接影响当地农村社会对政策的理解和支持程度,直接影响农村妇女的当选比例;另一方面,政策层级较高的文件中对妇女参选仅作原则性要求,表述相对模糊,也为地方相关部门选择性执行9号文件找到了合理解释。

2. 配额政策在制定层面表述有待精准、内容有待完善和丰富。

配额制政策的制定不仅要因地制宜,更要与时俱进。2011年第九届村两委换届选举后,黑龙江省妇女村民代表比例已达到三分之一,2014年换届选举后,更是达到了44.7%,这一农村妇女参政状况的新趋势与政策延续三分之一的比例规定已不相适应,需进一步调整比例要求。

配额制政策在具体指标设定方面,表述有待进一步精准。由于全国范围内村两委委员交叉任职情况较普遍,所以黑龙江省在制定保护性政策时整体提出村两委女性成员比例力争达到25%”的目标。这一相对笼统的规定造成两个不利局面:首先,目标落实主体不明确导致地方执行时裁量空间较大,认为村两委中只要有一个能达到25%就行了;其次,混合统计后妇女当选比例虚高,各部门对农村妇女参政比例容易产生盲目乐观情绪。换届选举的统计数据也验证了这一事实:尽管村委会中妇女委员的比例达到25.4%,但村党组织中妇女委员的比例仅为12.9%,仅为村委会妇女委员的一半,村两委女性成员比例力争达到25%”的目标由于党组织中妇女委员比例过低而未能实现。

政策在原则性倡导和规定的基础上,有待进一步细化。定位选举作为一项以社会性别平等为价值导向的制度创新,在推动农村妇女合法进入村委会方面取得了显著进展,但如果仅作原则性倡导和规定,而缺少对村委会妇女委员岗位的具体要求和详细规定,则容易在村民和村级组织中产生对妇女委员的代表性、其发挥代表妇女权益的能力和实际作用的质疑,反而使妇女委员工作开展处于不利的处境。

3.“推动中国妇女参政项目的持续干预增强了地方政府推动的动力,但也要警惕项目结束后地方政府关注转移、后续乏力现象。

评估发现,推动中国妇女参政项目在两个项目县 (市)发挥了巨大作用,当地政府以前所未有的执行力度推动当地妇女参选参政,取得了较大进展。但推动妇女参政不可能一劳永逸、一蹴而就,在总结作法、推广经验的基础上,也要保持审慎和警惕,既对项目推进过程中的不足形成清晰认识,也要防止项目结束后地方政府对妇女参政的关注度降低,各项指标有所反弹。

(二)对策建议

尽管黑龙江省为推动农村妇女参选参政制定了性别保护政策,然而囿于政策制度化程度不足、执行力度不够和运行机制不健全等限制,使得政策执行呈现出由上而下的弱化倾向和乏力态势,须从以下几方面加以调整完善。

1. 政府部门强化主体意识和使命意识,将农村妇女参政的各项性别配额目标纳入行政效力更高的法律、法规政策文件当中。

首先,2001年修订实施的《黑龙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》亟待与2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中表述相衔接,以法律形式明确保障妇女村民代表的比例。

其次,在换届之年出台的全省村党组织和村民委员会换届选举工作意见中一方面争取纳入妇女村民代表、村级党组织妇女委员、村委会妇女委员、村党组织妇女正职、村委会妇女正职的具体最低比例要求;同时,针对该省女村委会主任比例较低的现状,争取在换届选举工作意见中鼓励交叉任职的表述基础上,进一步鼓励妇女一肩挑,在不增加村两委职数的基础上,力争较快提高女村委会主任比例。

最后,鼓励组织部门、民政部门出台相应配套政策文件,强化党政部门责任意识。以民政部门为例,早在1999年,民政部即出台实施《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》 (民发[1999]14号),该省民政部门可在此基础上出台适合本省情况的相关政策;组织部门也可根据《中组部关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》 (中组发[2001]7号)的基础上,出台针对本省农村女干部、女党员的倾斜性政策。

2. 政策制定环节论证充分,表述严谨,部分指标与时俱进。

首先,完善定位选举。在现阶段,取消定位选举的各项条件尚不具备的情况下,有必要对村委会妇女委员定位选举的职位要求、任职资格、选举程序作出具体要求和详细规定,真正将公道正派、群众认可、能力突出、有服务意愿的妇女精英选拔上来,以消除村民和村级组织中对妇女委员的代表性、其发挥代表妇女权益的能力和实际作用的质疑,改善妇女委员工作开展中的不利处境。

其次,拆分部分统计指标。在村两委妇女委员比例和村两委妇女正职比例方面,建议与全国妇联统计口径接轨,与《黑龙江省妇女发展规划 (2011—2015)》中关于女村委会主任比例达到5%以上的表述相协调,分别拆分为村委会妇女委员比例”“村党组织妇女委员比例,以及村党组织妇女正职比例村委会妇女正职比例”4个统计监测指标,并用至少有1~2名妇女的表述代替至少有1名妇女的表述。

最后,提高部分统计指标比例、增加部分指标。妇女村民代表比例方面,建议将最低比例要求提高到40%,巩固现有指标成果。建议增加农村女党员比例”“村级党组织妇女候选人比例”“村委会妇女候选人比例村选举委员会妇女成员比例四项指标。

3. 政策执行环节重心下移,强化对乡镇和农村的政策宣传引导。

乡镇是国家的基层行政建制,且处于农村社会之中,直接面对农村,担负着具体指导和规范村委会选举的功能,是村委会选举的重要立法或建制主体之一(3)。乡镇作为推动农村妇女参政的重要关节点,其作用不可忽视;而村民作为村庄治理的主人,其手中的投票权也最终决定妇女参政状况,因而要强化对乡镇和农村的政策宣传力度,积极营造有利于农村妇女参选参政的文化氛围,在此基础上,鼓励乡镇换届选举方案、农村村委会选举制度和相关规章中体现妇女当选比例的条款。

4. 通过发展农村女党员、推进女大学生村官进村两委等途径拓展农村妇女参政入口。

党员身份是一项重要的政治资源,在城镇化加快的进程中,农业女性化现象也愈发突出,女性在村庄治理中日益发挥着不可或缺的作用。基于此,各级党组织在发展党员时,应对女党员比例采取保障措施,并将发展女党员工作纳入各支部责任目标。

作为政府推行的一项以基层为导向的重大人才战略,选聘高校毕业生到村任职的大学生村官工程是一项重要的人事改革政策。民政部门应强化保障措施、注重搭建平台,持续推进女大学生村官进村两委,并将女大学生村官纳入县乡两级村干部培训计划,提升强化综合能力,真正将其打造成新农村建设骨干力量和党政干部队伍后备人才。


参考文献

[1]韩廉,韩自韵.’95世妇会以来中国以公共政策促性别平等的新进展[J].湖南师范大学社会科学学报,2011,(6:46.

注释

1)(1)参见在国际劳工组织成员中提高社会性别主流化能力中国项目组的《提高社会性别主流化能力指导手册》,中国社会出版社,200412月版。

2)(2)括号内为与2011年相比增长的百分点。

3)(3)参见李莉,卢福营的《性别平等视野下的女村委专职专选---以浙江c镇第八届村委会选举为个案》,载《2009年中国社会学年会·中国社会变迁与女性发展论坛论文集》。