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利益集团理论与中国农民的组织化

作者:程同顺  责任编辑:网络部  信息来源:南开大学周恩来政府管理学院  发布时间:2018-04-20  浏览次数: 1687

【摘 要】借鉴西方利益集团理论,研究当前中国农民组织化过程中的问题,对于当前中国农民的组织化有重大的参考价值和积极的借鉴意义,但是应当避免采取对抗性思维来看待中国农民的组织化。同时利益集团理论也不足以完全解决中国农民的组织化问题。

【关键词】利益集团;组织化;对抗性思维;


一提起中国农民的组织化、尤其是政治上的组织化,人们往往会联想到西方国家的农场主利益集团,倾向于用利益集团理论来构想中国农民政治组织的性质和功能。但是,利益集团理论是否完全可取呢?用它来解释中国农民的组织化是否适用呢?本文将在对利益集团理论作介绍和批判的基础上来回答这个问题。

一、利益集团的概念

早在18世纪,美国就有学者论述过利益集团的性质,其中最早的是美国著名的政治活动家、第四任总统詹姆斯·麦迪逊(James Madison),他是美国关于利益集团问题的第一个重要理论家。1787年10月至1788年8月,他写了许多支持联邦宪法的论文,特别是在《联邦党人文集》第10篇一文中,阐明了利益集团的重要性。他把集团称之为“派别”,并下了一个定义:“派别(Factions)”就是“为某种共同的感情或利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民,不论他们占全部公民的多数或少数,而他们的利益是同其他公民的权利或社会的长远和集体的利益相左的。”因此,他认为利益集团是自私的,不能被消灭和废除的,而且在实际生活中是相互竞争和制约的,以此达到控制政府和社会的目的。

在以后的几十年里,又有许多学者对利益集团下过不同的定义,其中最具代表性的是二战后著名的政治学教授戴维·杜鲁门(David Truman)所下的定义。他在1951年发表了名为《政治过程》一书,系统地论述了利益集团及其在政府决策中的作用。他认为,利益集团是指一种“在其成员所持的共同态度的基础上”,“对社会上其他集团提出某种要求”的集团,如果它通过和向政府的任何机构提出其要求,它就变成了一个政治性的利益集团。他把利益集团看成是美国民主政治进程中必不可少的重要组成部分。此后,这个定义一直被广泛地引用。

而加里·沃塞曼(Gary Wasserman)则认为,利益集团就是一部分人组织起来为追求共同利益而对政治过程施加压力。尽管不同的学者对利益集团的解释不同,但基本内涵却是相同的,即在各行各业中,对某些问题具有共同利益和主张的人,为使政府维护其利益或采纳其主张而组织起来,采取共同行动的集团,就称之为利益集团。由于利益集团在行动中往往是通过对国会议员和行政官员施加这种或那种压力,从而实现自己的目的,所以利益集团又被称为压力集团;而利益集团的代理人主要在国会两院院外进行游说活动,对政府施加压力或影响,故也称之为院外集团。

要成为一个利益集团,必须具备三个要素:首先是一个有组织的集团;其次集团成员具有共同的利益或目标;最后,它们为了共同利益向政府机构提出要求或施加压力,使政策符合它们的需要。由此可见,利益集团的主要特征是:一般都具有共同的利益,具有一定的组织形式,通过政府机关进行活动。

要对利益集团的政治行为进行分析,就必须对业已存在的利益集团加以分类。一般来说,利益集团可以划分为两大类:一类是公共利益集团,另一类是特殊利益集团。所谓公共利益集团,指的是维护社会公共利益。所谓特殊利益集团,指的是维护该集团或部分公众利益,以解决某一特定问题作为该组织的奋斗目标,其中,既有维护该集团成员某种特殊利益的,也有维护社会公共利益的。按行业划分,特殊利益集团包括劳工利益集团、农场主利益集团和公务员利益集团等。

二、几种有代表性的利益集团理论

1.本特利的利益集团理论

本特利(ArthurBentley)是美国20世纪提出利益集团理论的第一人,他首次用利益集团概念解释美国政治。他于1908年出版的《政府过程》一书系统地阐述了自己的利益集团理论。

本特利认为,社会是利益集团的复杂组合,政府行为是利益集团相互作用的结果,在利益集团之外无法理解政治。公共领域的一切方面,如法律、政党、公共舆论乃至政府本身都是利益集团发挥作用的结果,政治过程就是利益集团之间相互作用。政府机关均为利益集团作用于政府的中介,政府组织则是调整和协调各种利益的工具。利益集团的重要性在于它具有代表的功能,集团的政治影响取决于它代表某种利益的能力和特性。政府的作用是了解利益集团所代表的人群和利益,利益集团在这一过程中推动着公众利益的实现。

2.杜鲁门的利益集团理论

杜鲁门(David Truman)是20世纪50年代研究利益集团的著名学者,他于1951年发表了同样命名为《政府过程》的著作。他的理论观点在学术界得到了广泛响应,使20世纪50年代成为美国利益集团理论的黄金时代。

杜鲁门给予利益集团以积极的评价,认为利益集团是美国民主过程中基本的和积极的成份。与本特利不同的是,杜鲁门更加关注利益集团本身的特征、性质和状况,提出利益集团的组织特征是它表现出来的在原则上和目标上的一致性和凝聚力。他认为,利益集团在组织上会自然地采取一种民主模式,以免自身发生分裂或使组织行为失去效力。反之,利益集团的凝聚力使冲突发生于集团之间,各利益集团由于冲突产生分裂或联盟,最终形成共同利益。在这一过程中,利益集团努力影响政府决策,政策结果就成了利益集团作用于政治过程的结果。

杜鲁门将利益集团视为政治参与的工具,个人通过这种工具寻求政治权力和自身利益。利益集团形成的公共领域具有积极的多元主义的价值,它们使各种不同的集团具有多个途径进入政府决策系统,最终产生一种稳定的、理想的决策机制。在杜鲁门的利益集团理论中,利益集团是民主的基础这一观点非常突出。

3.达尔的利益集团理论

达尔(RobertDahl)是美国20世纪60年代多元主义理论家的著名代表人物,他的利益集团理论主要体现在他的多元主义理论之中。

达尔认为,权力并不是集中于政治精英集团手中,而是分散于不同的政治机构和团体。社会变得越来越具有综合性,不同的利益集团日益分化,因而权力就不再以某个利益集团的优势为转移了。政治权力穿过各个社会阶层和各种经济阶层,受到多种成员利益集团的牵制,因而决策权会分散地控制在许多人手中。政治就是通过有影响的集团和政治精英之间的讨价还价和妥协,最终做出民主决策,没有任何一个集团能够持续地居于主导地位。达尔对利益集团在现代民主政治中的作用评价很高,寄予厚望。他认为,通过利益集团之间的相互作用,决策过程会成为一种积极的善政,而不是对民主的威胁,将利益集团置于决策的中心,给民主政治过程提供了一种保护。

以达尔等人为代表的多元主义理论有两个主要的理论前提,一是权力是分场合的,竞争的集团只有在它们的职权范围内才能行使权力;二是权力不是累积的,就是说,任何集团都不能从它自己特定的范围之外去谋求权力。多元论认为,经济财富不再是带来政治权力的资本,现代经济是一个公开竞争的市场体系,经济上的竞争精神就在政治的民主性质中得到反映,即各个政治集团通过竞争得到政治“顾客”赢得选票。

总之,达尔等人的多元论的主要理论是,管理社会的国家位于分散的权力结构中,国家是一个中立的仲裁者,要对各个集团的行为做出公正的裁决。当这些集团发生争执时,国家负责调解,防止某些集团过分追求既得利益而使社会的腐败现象蔓延。国家要借助于福利机构提供广泛的服务,以解决人民遇到的各种问题。反过来,人民也应当通过压力集团、公共舆论、政治党派等途径广泛地参与政治生活。

三、对利益集团理论的批评

利益集团理论,尤其是多元主义的利益集团理论曾经在很长一段时期内是美国最有影响的政治学理论之一,但是对利益集团理论的批评也是一直存在的,甚至后来多元主义利益集团理论最重要的代表人物达尔也对利益集团理论提出了批评。大体来说,针对利益集团理论的批评主要集中在以下几个方面:

1.利益集团的活动会损害公共利益

研究政党和利益集团的学者谢茨施耐德(E.E.Schattschneider)在他的研究中提出,狭隘利益集团的游说活动会导致集体灾难。在其对20世纪30年代关税立法的经典研究中,他用详细的资料证明,各个行业都是为其自身狭隘而短暂的利益而进行关税保护游说活动的。众所周知,这些游说活动所产生的立法限制了对外贸易,加深了经济大萧条的程度。尽管从20世纪70年代以后出现了很多代表公共利益的利益集团,如一些环保组织和消费者团体等,然而这些相对来说规模不大的发展,并不能影响代表局部利益的利益集团会损害公众利益。甚至,一些经济学家把美国无力处理基本经济问题归咎于美国政治中特殊利益集团的活动,这些特殊利益集团的活动使国会无法有效地处理相关经济问题。

达尔之所以后来对多元主义的利益集团理论也提出了批评,也是基于他对利益集团在这个方面的认识。达尔提出,多元主义并不能反映公众的意向,相反它扭曲了公众意向。有组织的利益集团特别强调自身的特殊利益的增长,而会导致公众事务支离破碎。利益集团内部保持着一致性,当它与外部发生冲突时,集团成员就会将其局部利益置于与社会公共利益平等的地位。达尔认为,多元主义理论期望利益集团对政治的涉入能提高政治的有效性,协调个人利益与社会利益。但在实践中,利益集团却走向了另外一面,并非真正维护公共利益,一些占主导地位的利益集团认同于他们自己的政治利益,最终造成利益的各自独立和四分五裂。

2.不同的利益不能被平等地代表

人们对利益集团理论批评的第二个方面更为致命,它直接向利益集团理论形成的基本价值观提出了挑战。利益集团理论认为,利益集团的存在和活动有助于促进和保护政治民主,但批评者认为,利益集团的出现并不能表明现代化民主充满了活力,因为社会上仍然存在一些依附性的群体,如老人、失去劳动能力者和穷人,既无经济资本,又无组织上的支持,他们没有机会表达自己的观点。谢茨施耐德的研究表明,相对贫困的社会成员并不加入利益集团,因而在政治体系中就得不到代表。此外,即使这些边缘化的人们组织起来他们也会受阻于自身的自卑心理,认为自己不如其他利益集团那样有影响力,这些边缘化的人们由于不熟悉利益集团政治活动的规则,所以在他们将自身的要求提出之前就已经被大大压制了。相反,而那些所谓的竞争性集团比其他集团更容易通过政治的方式来保护自己的利益,如实业家和军队的上层人物就比劳工组织的影响力要大得多。

著名经济理论家奥尔森(Mancur Olson)则是通过他的“搭便车”理论来证明,在利益集团的作用下政治体系有一种使强势利益集团更为有利的天性。奥尔森认为,公共政策使公众整体受益,因此在一个群体中如果有一个人从公共政策中受益,则同他一样的所有人都将受益。例如,由于国家政策的调整导致糖价提高,糖的全体生产者就会受益,而不仅仅去游说的人才受益,那些没有去游说的糖的生产者也从中得到了好处。对穷人来说,搭便车的诱惑更大。相反,那些诸如制造商公司的利益集团更容易组织起来,目标也更加一致,会经常压倒那些在政治上组织得不好的集团。因此,奥尔森认为,利益集团体系有一种天然的偏向,只对那些代表少数有势力的成员的组织(如汽车制造商、军火商)、能很好地控制其成员的组织(如工会)等有利,因此政治体系的代表性比想象的要小得多。

3.不同的利益集团不能平等地进入政府

反对利益集团理论的学者还提出,不仅仅在利益集团的作用下不同的利益不能被平等地代表,而且即使各种利益都能得到表达,它们互相竞争的结果也不一定能体现公共利益。因为政府不能保证所有利益集团的平等进入。

麦康奈尔(Grant Mc Connell)指出,多元主义利益集团理论在现实中的结果是,国家的大部分政策被私人协会所控制,最终使公共政策排除了其他阶层,只有利于社会精英阶层。私人权力渗透于当代美国社会,控制着政府,形成了国家权力的重组和再分配。利益集团组织并不具有民主性,政府的分权状况使重要的公共政策无法排除来自利益集团的影响,最终的结果是不公正地实现了私人利益。

洛伊(TheodoreJ.Lowi)认为,多元主义理论有一些错误的假设,认为各种不同的社会利益在利益集团的作用下一定会相互抵消,从而使各种利益最终得以体现,但事实并非如此。同时,即使各种利益要求都能得到表达,但它们相互竞争的结果并不一定能体现公益,因为政府不能保证所有利益集团的平等进入,这种不平等的进入对立法机关和行政当局产生了不平等的影响。多元主义更将利益集团理想化了,忽视了那些围绕着某些特定问题提出要求、但没有组织起来的集团,将一部分公众排除在政策过程和政策结果之外,构成一种缺少公众控制和不负责任的行政和决策,使利益集团成为创造特权的工具。洛伊认为,利益集团的自由发展减少了竞争者的数量,支持有组织的参与者,鼓励和维持了不合理的现状,牺牲了政治代议制。

四、能否用利益集团理论研究中国农民的组织化问题

前面我们介绍了利益集团理论的发展演变,以及利益集团理论的主要缺陷,那么我们能否运用利益集团理论研究中国农民的组织化呢?通过分析、比较中美两国农业生产者的基本状况和条件,我们认为,尽管利益集团理论自身有重大的缺陷,但是对于相对弱势的一个群体,中国农民的组织化可以部分地仿效美国的农场主利益集团的做法,提高他们利益表达的声音,增强他们进入市场的能力,也就是说,利益集团理论对于中国农民的组织化有重大的参考价值和积极的借鉴意义。不过有三两点我们必须要明确:

第一,西方利益集团理论中一些对抗性的概念并不适用于当前中国农民的组织化,中国农民的组织化需要一种平和的心态和环境;第二,中国农民的组织化不仅仅是在政治上组织利益集团,而且还应在经济上组织合作社,并且在基层和地方的层次上后者可能更迫切,因此利益集团理论不足以完全应对中国农民的组织化问题;第三,鉴于利益集团理论自身存在的问题和不足,我们应该审慎对待能否把利益集团理论运用于整个中国社会的问题,尤其是要注意防止那些正在形成中的强势集团对中国政治的不良影响,尤其是对中国农民的不利影响。

1.利益集团理论对中国农民的组织化有重大参考价值

从历史我们可以知道,农民利益集团在美国的出现正是当时的农民为应对不利处境、从政治上进行自我保护所做的努力。尽管今天美国的利益集团并不都是弱势集团,甚至有相当多的还是强势集团,但是美国农民的利益集团仍然属于弱者自我保护的组织。美国农民人数很少,只有200万,占全国人口的2%左右,他们如果不组织起来,这么微弱少数者的利益是很难受到关注的。但是现在的情况正好相反,由于他们在政治上组织起来了,所以他们在政治上、尤其是在有关农业的政策上非常有影响力。

因为,一个利益集团政治能量大小,不仅取决于它的规模的大小,而且更重要的是取决于它的组织水平上的高低。一个利益集团的组织水平的高低,又取决于它在多大程度上克服集体行为中的“搭便车”现象。如奥尔森(Mancur Olson)在其名著《集体行为的逻辑》中指出的,人口规模小的利益集团,相对于规模大的集团而言,其成员于集体行为有较深的利害关系,而且监督成本也比较低,从而比较容易克服“搭便车”问题,而具有较高的组织水平和较大的政治能量。自新政以来的美国农民正属于这种规模小,组织水平高,政治能量大的利益集团。由于人口规模小,政府的农业支持政策,对每个农民来说利害重大。例如,2000年美国农业的净收入为464亿美元,其中近半数(229亿美元)来自于联邦政府的直接现金支付。换句话说,两百万农民人均从政府财政支持获得的收入高达11450美元。这些财政补贴大部最终来自于联邦税收。政治学家杜鲁门于20世纪50年代指出,“显然,一个象全美农业协会那样覆盖众多农业州的团体,能比城市利益集团更容易地影响国会的决策。”这一情况,至今未有本质的变化。今天,尽管从事农业的劳动力已不足美国人口的2%,但仍有10-15%的县以农业为首要产业。若得不到农民的政治支持,无论是民主党还是共和党,都很可能在选举中败北。

无论是绝对数量还是相对比例,中国农民都是美国农民无法相比的,但是在对国家政策的有效影响上,中国农民的力量明显是过于微弱,很长一个时期以来在整个国家的政策体系中经常处于不利的地位。美国农民可以通过组织利益集团弥补了自己在人口数量和产业上的先天不足,中国农民也可以通过适当地组织起来有效地影响国家的政策。对于改变中国农民在政治上的弱势地位而言,利益集团理论有重大参考价值。

2.利益集团理论中一些对抗性的概念对中国农民组织化不适用

对于西方利益集团理论和实践,有些人更喜欢以对抗性思维来理解,关注利益集团的集团竞争、对政府施加压力、与政府谈判、乃至游行示威等权利和功能,期望中国农民通过组织起来而更多一些对抗性。这实际上是一种片面的、不负责任和过于天真的想法。

实际上,利益集团理论之所以能够在饱受批评的态势之下还能被人们所接受,利益集团的行动并没有因此而受到影响,是因为人们看重利益集团在政府过程中的功能,认为它是对代议制民主的有效补充。在美国政治中,利益集团在实现公民的宪法权利方面发挥着重要作用,可以说它完善了美国的代议制。因为,第一,利益集团使公民的利益要求得以集中提出。公民个人的要求是分散的,如果没有中介,就难以得到反映,利益集团使公民的利益要求得以集中反映。第二,集体行动为公民提供了一种参与政策过程的工具,个人的要求通过组织的形式得到反映,有利于立法者和决策者做出政策选择。第三,利益集团的活动推动了立法者、政策执行者与公众之间的信息沟通,有利于政府过程的合理化。

利益集团理论之于中国农民的组织化,恐怕应该更多地从利益集团的功能方面去做文章,而不是去有意地发掘其对抗性的一面。因此,尽管当前中国还存在很多比较突出的三农问题,但采取对抗性思维的做法无异于火上浇油,会使问题更加恶化。大道理就不用多讲了,至少对于社会转型期的中国以及中国农村来说,一个稳定、和谐的社会环境是至关重要的,对抗和冲突的社会环境是有百害而无一利的。

3.利益集团理论不足以完全解决中国农民的组织化问题

中国农民的组织化面临着双重任务,一是在政治上的组织化,即建立代表农民利益的利益集团,二是在经济上的组织化,即建立诸如合作社之类的农民合作经济组织,这二者都很重要,但是在当前社会主义市场经济条件下农民对后者的感受更为迫切。而且,从技术层面上看,农民在经济上的组织化面临的难度更大。什么是符合国际合作联盟规范的农民合作社,合作社如何组织、如何管理、它与农民的产权关系如何处理等等,这对于几乎没有组织合作社历史的中国农民来说实在不是一个容易理解的事物。因此,中国农民的组织化不是一个简单地炒作利益集团概念和理论的过程,而是要做许多具体、细致的技术性工作,尤其是在农民建立合作经济组织的过程中,需要政府宣传、立法、指导、扶持和规范。

所以,利益集团理论对于中国农民的组织化来说是需要的,但是仅仅关注利益集团理论又是远远不够的,利益集团理论不能完全解决中国农民的组织化问题。并且,对于西方国家利益集团政治实践的种种弊端,我们也要有清醒的认识,不能简单地认为,有了农民的利益集团,三农问题就都迎刃而解了。特别需要注意的是,我们应该审慎对待能否把利益集团理论运用于整个中国社会的问题,尤其是要注意防止那些正在形成中的强势集团对中国政治的不良影响,尤其是对中国农民的不利影响。


注释:

(1)李寿祺:《利益集团与美国政治》, 社会科学出版社1988年版, 1-2页。

(2)[美]加里·沃塞曼:《美国政治基础》, 陆震纶等译, 中国社会科学出版社1994年版, 182页。

(3)姜曦、陈兆河:《美国政治进程中的利益集团剖析》, 《武汉理工大学学报》 (社会科学版) 2001年第1期。

(4)谭融:《美国利益集团政治研究》, 中国社会科学出版社2002年版, 34页。

(5)谭融:《美国利益集团政治研究》, 中国社会科学出版社2002年版, 35-37页。

(6)程同顺:《当代比较政治学理论》, 南开大学出版社2001年版, 30-31页。

(7)[美]艾伦·D·赫茨克:《在华盛顿代表上帝》, 徐以骅等译, 上海世纪出版集团2003年版, 6-7页。

(8)谭融:《美国利益集团政治研究》, 中国社会科学出版社2002年版, 58-59页。

(9)谭融:《美国利益集团政治研究》, 中国社会科学出版社2002年版, 51-53页。

(10)Stigler,GeorgeJ.TheTheoryofEconomicRegulation.BellJournalofEconomicsandManagememntScience2 (spring1971) :3-21.

(11)[美]曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》陈郁等译, 上海三联书店、上海人民出版社版, 40-42页、71-72页。

(12)USDA.AgriculturalStatistics (2002) .

(13)Truman,DavidB.TheGovernmentProcessPoliticalInterestsandPublicOpinion.WestprtConnGreenwoodPress.1951.pp.322-32.

(14)张光、程同顺:《美国农业政策及其对中国的影响和启示》, 《调研世界》2004年第10期。

(15)程同顺:《当代中国农村政治发展研究》, 天津人民出版社2000年版, 111-119页。

(16)谭融:《美国利益集团政治研究》, 中国社会科学出版社2002年版, 108页。