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村民自治体系中的村民小组研究

作者:程同顺 赵一玮  责任编辑:网络部  信息来源:晋阳学刊  发布时间:2018-04-25  浏览次数: 1774

【摘 要】村民小组是一个天然的利益共同体,社会资本存量丰富,在村级利益表达和相关政策执行中发挥着独到的功能,这些功能对于维持稳定、高效的村民自治体系具有不可或缺的作用。为充分发挥村民小组在村民自治中的作用,我们应该从规范村民小组长的产生方式、建立村民小组会议制度、明确村委会与村民小组的关系、完善有关村民小组的法律制度等方面加强村民小组建设。

【关键词】村民自治;村民小组;利益共同体;

 

实行村民自治之后,中国农村广泛采取了村组治理结构,即在原生产大队的基础上建立村民委员会,在原生产小队的基础上设立村民小组协助村委会开展工作。村民小组虽然层级比较低、管辖范围小,但其涉及的管理事项却不少,如发包土地、社区服务、农田水利设施建设、村民小组集体资产管理、协助征兵和发放国家补贴救助资金等,这些事项与村民的利益以及生产、生活密切相关,对村民来说是非常重要的。不过在实施村民自治以来,人们的目光总是聚集在村一级的层次上,关注村委会选举问题、村级两委关系问题以及村干部的监督问题等,对于村民小组始终没有太多的关注。我们认为,村民小组在村民自治体系中发挥着不可或缺的作用,非常有必要对其在村民自治体系中的功能和作用进行充分研究,加强村民小组建设。

一、村民自治体系中的村民小组

政治学中的结构-功能主义认为,政治学的核心概念是“政治体系”。政治体系由相应的政治结构以及政治结构中的角色组成,政治角色是政治体系的基本单位之一,结构是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的,所有的政治结构都发挥着相应功能,政治体系的功能通过政治结构来完成[1]。

村民自治可视为一个由若干结构组成的政治体系,其中的结构分别承担各自的功能。村民自治政治体系中的角色包括村民及村干部,结构主要有村级党组织、村民会议、村民代表会议、村民委员会、村委会下属委员会和村民小组等。对这6个组织的基本定位、设置要求和职责功能,《村民委员会组织法》都有规定。村级党组织是中国共产党在农村的最基层组织,是农村各种组织和各项工作的领导核心;村民会议是村民自治的最高决策机构;村民代表会议由村民代表组成,讨论决定村民会议授权的事项,代表村民行使自治权;村民委员会是村民自治的组织载体,可根据村的规模大小、人口多少、经济发展状况等实际需要决定是否设下属委员会。

当前的《村民委员会组织法》涉及村民小组的内容很少,只有两三条,对于村民小组的职责权限和功能作用并没有详细规定说明。如在第10条规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。”在第13条提到:“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”另在第21条中规定:“村民代表由村民按五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。”也就是说,根据《村民委员会组织法》,村民小组是可以设立也可以不设立的,其作用也都是可以由其他组织或方式替代的。

但是,需要说明的是,村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来,是由自然村落组成的社区组织,是村民最基本的生存环境,是村民自治结构中的组成部分[2]。村民小组作为中国乡村社会的最普遍的集体经济组织,在目前村民自治体系中,应被视为比村委会层次较低的一级自治组织,而不应被看作是村委会的下级或附属机构。

二、村民小组在村民自治中的功能

结构-功能主义认为政治体系的功能是通过政治结构来完成的,所有的政治结构都应当发挥某些功能。政治结构可以分为体系、功能和政策三个方面:体系结构是那些维持和改变政治结构的组织和机构,它们发挥的功能主要包括政治社会化、政治录用和政治交流;过程结构是在政治体系做出决策和实施决策的过程中发挥利益表达、利益综合、政策制定和政策执行功能的组织和机构;政策结构是在公共政策的输出、反馈中发挥功能的组织和机构。

在村民自治体系中,各个组织发挥着不同的功能。如果说村民会议、村民代表会议主要在村级决策方面发挥功能,村委会和党支部主要在提出村级决策方案、村级事务日常管理和执行决策方面发挥作用的话,那么村民小组的功能则主要是作为一个天然的利益共同体进行村级利益表达和配合执行公共政策等。

(一)村民小组是一个天然的利益共同体

在中国农村普遍实行村民自治、建立村民委员会的过程中,各地农村关于村民委员会和村民小组的设置情况存在较大差别。有些村民委员会是以自然村为基础设立的,往往根据人口多少,以过去的生产小队为基础设立村民小组,当然也有少数村民委员会下不再设立村民小组的;还有一些村民委员会则是在多个自然村、甚至十多个自然村的基础上设立的,在这种情况下便会在一个或几个自然村的基础上再设立村民小组。但是不论是哪种情况的村民小组,都曾经是一个天然的利益共同体,尤其是那些以自然村为基础而设立的村民小组,更是一种拥有悠久历史的利益共同体。

尽管我国土地法规定农村的土地为村集体所有,但同一村内不同村民小组的土地界限在很多地方并没打破。在推行家庭联产承包制和土地延包的过程中,虽然有些地方打破了过去生产队的界限,在全村范围内统一分配责任田,进行土地承包,但还有很多农村是遵照原来生产队的界限,在生产小队、即后来的村民小组的基础上进行土地承包的。这些村民小组不仅在土地方面是一个利益共同体,而且在很多其他方面拥有公共资产或生产资料,有些村民小组有自己的机井和灌溉设施,甚至有的村民小组有自己的工厂或企业。

在这种情况下,由于村民小组是一个农地的共同体,因此在对土地征用进行补偿时,也往往是以村民小组为单位分配的。如在2007年,天津市蓟县渔阳镇某村发放土地征用补偿金的方法,就是根据占用各个村民小组土地的多少进行的。由于此次征地是以占用第二、三村民小组的土地为主,因此各组村民得到的补偿金有很大差别,第二村民小组人均7.5万,第三村民小组人均3万多,第一村民小组人均不足50元。尽管巨大的差异引起了一组村民的不满,但最终他们还是遵从了这个当地的惯例和传统(资料来自2009年7月本课题组成员在天津蓟县的调研)。

再如,陕西汉中市某村的一个村民小组,有一次在分配土地补偿金时也遇到了类似的问题,不过这一次争议的焦点不在村民小组之间,而是关于村民小组内部的一些村民是否具有获得补偿金的资格问题。这个小组有几户村民户口刚迁入本村不久,还有几户村民的户口虽然一直在村,但常年不在村里生活、居住,村民小组初次公示的分配名单将这几户村民也列为分配对象,这引起了该村民小组其他成员的不满。为了平息众怒,村民小组及时召集村民小组会议讨论解决方案,最后决定此次补偿金全部由组里其他村民分享,对这几户特殊情况的村民动用其他资金进行补偿。由于他们情况特殊,因此得到的金额要低于本组其他村民(资料来自2009年8月本课题组成员在陕西汉中的调研)。这个例子不仅说明了村民小组是一个利益共同体,而且村民小组的成员也有利益共同体的意识。

因此,我国农村推行的村民自治,并没有完全打破村民小组的利益共同体性质,很多地方的村民小组仍然延续着它们数百年来、甚至上千年来形成的这种利益共同体格局。

(二)有效地进行村级利益表达

利益表达是区分层次的,村民小组代表本组村民的利益表达主要不是面向国家和政府,而主要是面向村委会,集中于村级事务。由上可知,由于很多地方的村民小组具有天然的利益共同体的性质,因此在涉及村庄公共事务和利益分配等问题时,同一村民小组的村民必然会有共同的利益诉求。

而一个村委会往往下设多个村民小组,各村民小组所处的地理位置不尽相同,其所拥有的土地和其他自然资源往往分布不均,小组的集体经济情况也有差异,因而不同村民小组的利益诉求也就表现出差异性。针对来自不同村民小组村民的利益表达,如果由村委会干部直接提出统一解决方案,不仅工作难度大,耗时久,而且也不可能是最优方案,因为没有任何一种政策在管理既具有相同之处又存在明显区别的系统时,能解决好所面临的各种特定问题[3]。再加上各组情况不一,村委会干部对每个组的情况不可能如小组长那样了如指掌,所以由各村民小组对这些情况进行初步整合后提出的方案,能够对村民的利益诉求做出更好的回应。

如南京市六合区八百桥镇赵坝村的“农民议会”,正是村民小组为了治理环境问题而组织起来的。赵坝村是一个具有300多年历史的自然村,实行村民自治后被划成一个村民小组。在实行农村联产承包责任制以后,随着赵坝人在经济上的逐渐富裕,原先习以为常的村庄道路泥泞、环境脏乱差等状况就变得越来越无法忍受了。特别是村头的大塘,20多年没有清淤,而塘边又是堆得很高的垃圾堆,成了臭不可闻的“碟子塘”。有些村民去找村委会反映此问题,希望村里能管管赵坝自然村的事。但由于全村有5000多口人,26个村民小组,只有六七个干部,这使得村干部很为难,一方面是管不过来,另一方面村里的财力应付全村的事务尚且不足,就更不会只为赵坝这一个村民小组的困难花钱出力了。因此,赵坝村民小组在2007年3月成立了自己的自治性组织———赵坝农民议会,来解决自然村和村民小组范围内的环境问题[4]。

赵坝村民小组的村民去找村委会反映问题,希望村委会帮助解决赵坝的环境问题,这本身正是一种利益表达;由于反映的问题和提出的要求都是关于赵坝村民小组的,与同一个村委会的其他村民小组无关,因此它是一种由村民作为村民小组利益的代表向村委会提出的利益表达。当然,当村委会无力应对时,赵坝村民小组的村民转向小组内进行自我解决,实际上是把村民自治的基本精神和原则从村委会一级下沉到村民小组一级的成功应用。

(三)贴近地执行公共政策

村级自治组织承担着执行国家法律政策、管理本村公共事务以及配合乡镇政府来完成自上而下的行政任务等多种职责。由于村委会的规模不同,各村村委会和党支部的干部总人数也不同,通常在3到9人左右。村干部在配合执行这些行政任务时,由于要面对数百甚至数千的村民,缺乏充足的时间和人力来解释宣传,因此即使是对农民有利的方针政策,如参加新型合作医疗、普及农业科技、推介致富项目和防治传染病等,也会显得力不从心,困难重重。

在这种情况下,如果能充分发挥村民小组的作用,就会事半功倍,通过村民小组对村委会工作的协助,就会减轻村委会工作的难度和强度,提高办事效率,及时方便,效果好。在配合执行公共政策方面,村民小组具有很多村委会不具备的优势,尤其是村民小组与村民的关系更加贴近,社会资本存量丰富,处理问题方便快捷、得心应手,特别是在那些人口较多、村民居住较为分散的农村,村民小组的这个优势更加明显。这一点在浙江省江山市长台镇的檀亭村表现得就较为明显。在收缴合作医疗费用、农村开发项目等需要上门入户做工作时,村里会及时召集村民小组长会议,将相关事宜通报给各村民组长,做好沟通工作,也将相关任务布置到小组长。由各村民组长到各户做工作的效果,往往能产生意想不到的效果,保证了镇、村、组各级任务的顺利完成[5]。

再如,村民小组在2009年陕西省汉中市防控狂犬病的工作中也发挥了重要作用。2009年3月到6月间,汉中市爆发流行狂犬病疫情,并造成人员伤亡,市政府下发了加强狂犬病预防控制工作的通告。由于疫情紧急,时间紧迫,市政府要求必须动员村民小组配合工作。各村接到乡镇、办事处传达后立即将市政府文件精神传达到各村民小组,并要求各组长迅速执行。按照村里部署,小组长与本组议事代表逐门逐户对农户家所养犬只进行登记,要求农户栓养好自家犬只。在乡镇政府和办事处联系好兽医后,组长陪同兽医入户对未免疫犬只免费注射狂犬疫苗并发放免疫证,在短时间内圆满完成了工作任务,有效控制了狂犬病的大面积传播(资料来自2009年8月本课题组成员在陕西汉中的调研)。

正是因为村民小组地域规模小、所辖人口较少,在执行公共政策时、尤其是面对大规模的紧急情况时,才会更加有效率。如果缺乏村民小组,完全以村委会为基层组织,在疫情突然袭来之时,村干部工作量会非常大,而且还可能做不到高效及时,其后果可想而知。有了村民小组这一级组织,再加上得力的小组干部,大至党的方针政策、各级党委、政府的决议,小到村党支部、村委会的决定,都能迅速传达到每一个群众[6]。

三、发挥村民小组功能对于村民自治的意义

政治体系的各个组成部分之间是相互依存的,当体系中某一组成部分的功能残缺,会影响到其他组成部分甚至整个体系。因此,为了保证政治体系的正常运转,每个组成结构必须各施其能。村民小组作为连接村委会和村民之间的桥梁,在利益表达和综合、政策执行等方面起着显著作用。如果其功能不张,村委会就无法有效执行公共政策和村级决策,村民的利益诉求得不到回应,就会造成村、户间阻断,阻碍村民自治的健康发展。因此,充分发挥村民小组的功能对于维持村民自治体系的稳定和高效有着十分重要的意义。

(一)增强村户联系

村民小组是村委会下的一级自治组织,介于村委会与农户之间,在加强村户联系、弥合村户断层方面起到桥梁作用。如上所述,由于村委会干部人力有限,对各个村民小组的情况了解程度不深,在执行政策、传达政策时会遇到种种困难与不便,尤其在规模较大的村,困难更是突出。村民小组承担起这一传达和执行功能,可以很及时、很容易地组织村民宣传贯彻相关政策和法律。如在山东恒台县,由于村民小组建设成果显著,先进村的工作很少有不到位现象。这些村有一个共性的特点,就是村民小组已成为活跃在村与户之间的群众工作层次[6]。村民小组沟通了村户联系,疏通了利益表达和政策传达的渠道,有利于乡村政治稳定、社会稳定和经济有序发展。

(二)保障基层民主

村民自治作为基层民主的形式之一,是由农民自发探索出的成果,其萌芽和产生表现出明显的“自下而上”的特征。但在经过了20多年的发展后,村民自治出现了不同程度的异化,最危险的就是由自治权向行政权转变的趋势。这种趋势的出现与村级组织在制度变迁中承载作用的历史惯性分不开,由于村级组织是由人民公社时期行政色彩很浓的生产大队变迁而来,其行政性质在新的组织载体中不同程度的保留了下来,再加上来自乡镇政府的压力性行政任务以及改革的政府主导性的影响,自治组织异化为行政权的“腿”是很容易的事。因此,村民自治只有实现从外源式向内生型的转变才能使基层民主的发展有所突破。

村民小组作为自治体系的草根层级,小组干部与村民的接触基本上是零距离的,能听到大量来自村民的自发性利益诉求并对这些利益表达做出综合。同时,村民小组人数相对少,村民之间利益相关性高,是一个天然的利益共同体,容易形成一个诉求高度一致的系统,系统内的某些探索很可能为基层民主发展贡献新的成果。如赵坝村的村民小组,面对村委会无法解决的环境污染问题,就自发创造出“村民议会”的新型组织来落实解决[4]。与村委会相比,村民小组在自治中蕴含的内生型突破力量更大,能在很大程度上防止村民自治组织向行政组织的异化,是基层民主发展的助推器。

(三)推进村级公共事务高效治理

实行村民自治后,村委会作为自治的组织载体,最主要的功能是对村级公共事务的管理。如前文所述,小组干部熟悉本组事务和小组成员的情况,居住地域很近,便于村民反映问题、干部解决问题,大大减轻了村委会的工作量。另外,公共事务能否得到高效治理的一个关键因素是这些事务与牵涉人利益相关度的大小,一般说来,这对关系呈正相关。在村民自治体系中,很多村委会由多个自然村组成,地域范围广,村民人数多,各自然村情况不同,他们之间的利益相关性弱。而村民小组由一个或几个自然村组成,这些自然村地域临近、人口数少,小组内部的利益相关性强,所以,以小组为单位对公共事务进行管理会更容易纳入议程,效果也更突出。

四、关于村民小组建设的几点建议

发挥村民小组在村民自治体系中的功能对于提高村庄治理水平具有十分重要的意义,而这些功能能够正常发挥的前提是村民小组必须组织完善、制度健全。

(一)规范村民小组长的产生方式

健全村民小组建设首先应该规范村民小组长的产生方式。对于村民小组长的产生方式,目前的《村民委员会组织法》仅在第10条规定“小组长由村民小组会议推选”,但在各地村民自治的实践中,村民小组长的产生方式很不一致,存在很多不规范的现象。如不少地方的村民委员会主任并不认为村民小组也是村民自治的一个层次,而是把村民小组视为村委会的一个下属机构,因而对村民小组长一般采取直接任命的方式。这样产生的小组长只是作为村委会的“腿儿”跑前跑后,既不能充分代表村民小组的利益,也不能有效监督村委会。因此,村民自治的健康发展必须要求规范村民小组长的产生方式,虽然没有必要像选村委会成员那样严格,但至少应杜绝由村委会主任或党支部书记直接任命的现象。

(二)建立村民小组会议制度

目前《村民委员会组织法》只规定了村民小组设小组长一名,没有对村民小组的组织设置和活动方式做详细规定。我们认为,在村民小组一级,除设一名小组长外,还应该建立村民小组会议制度。具体设想是,依照村民会议制度设立村民小组会议,村民小组会议由全体年满18周岁的本小组村民构成,凡是村民小组内的重大事务都应由全组村民召开会议讨论决定。村民自治的精神应该以一贯之,不能在村一级重大事项由全体村民讨论表决、而在村级小组一级重大事项仅由小组长说了算。

(三)规范村委会与村民小组的关系

《村民委员会组织法》规定村民小组是村委会的下一级自治组织,但不能将二者定位为上下级关系,而应是一种协助合作关系。要做到这点,首先必须明确二者在事权上的分工。村民小组的主要职责是管理本组公共事务和集体财产,发展本组经济,向村委会反映本组村民的利益诉求,协助村委会办理本村公共事务,向本组村民传达相关法律法规和政策规定等;村委会对来自各村民小组的利益要求进行综合协调,对各小组之间的纠纷进行调节,并负责向村民小组传达相关法律法规和政策规定。其次,要明确各自的经济所有权。现在有不少地方村民小组的账务都由村委会管理,这种情况下一定要真正做到账务公开,财务透明,防止小组集体财产被乱用、滥用、挪用或侵占。早在1995年12月31日,国务院下发的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中就明确规定:“属于组(原生产队)集体所有的资产,仍归该组成员集体所有。”因此,明晰村委会和村民小组的财产权,能在很大程度上减少村组经济纠纷、规范村组关系。

(四)完善村民小组建设的法律法规

现行关于村民自治的法律法规只有很少的条款涉及到村民小组,并且缺乏具体规定。为了促进村民自治的健康发展,加强村民小组建设,应该制定相关的法律法规或制度对村民小组建设做出相应的规范,尤其是对于村民小组长的产生方式及报酬、职责权限和罢免程序,对于村民小组集体资产的管理、村民小组会议的召集和议事规则、以及村委会和村民小组的关系等,做出较为具体的、具有指导性和可操作性的规定。

综上所述,村民小组在整个村民自治体系中虽然层级不高,但是却很重要,我们不能不重视。我们认为应当因地制宜地规范村民小组组织,健全村民小组制度,以保证村民自治体系运转协调顺畅,推进村民自治不断完善发展。


参考文献:

[1]阿尔蒙德,鲍威尔.比较政治学.曹沛霖,等译.上海:上海译文出版社,1987:14.

[2]于建嵘.岳村政治[M].北京:商务印书馆,2004:396.

[3]奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达,等译.上海:上海三联书店,2000:147.

[4]邹宏仪,尤健.一个村民小组的“草根民主”创举——记赵坝“农民议会”[J].群众,2008(6):42.

[5]加强村民小组队伍建设,充分发挥队组骨干作用[EB/OL].江山市政府信息公开网,2008-11-28.

[6]徐立增.村民小组建设的实践与认识[EB/OL].中国农村村民自治信息网,2002-09-23.