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与狮共舞:政府主导下的社会治理模式——新加坡的基层社会治理及其经验启示

作者:任 路  责任编辑:中农网  信息来源:《中国农村研究》2016年第1期  发布时间:2018-04-30  浏览次数: 703

【摘 要】正如狮城的经济奇迹一样,新加坡在社会治理领域也取得了不俗的成绩,整个社会充满着活力的同时,又保持着高度的秩序,这正是中国社会治理所追求的理想目标,以至于新加坡经验成为中国社会治理的重要参考。当然,其中最为重要的是新加坡是在政府主导下进行的社会治理,与当前中国社会治理格局有某些相似之处。不过,新加坡在政府主导的同时,也强调政府能力、民众意见、社会参与、个体责任和法治社会等要素,由此构成整个社会治理的全部基础。也许新加坡社会治理的成功秘诀端赖于此,这也是中国社会治理所必须着力解决的关键问题。

【关键词】新加坡;政府主导;社会治理


引子

必须动员民众支持那些能够改善生活水准和生活素质的计划和政策,更重要的是这些计划能够为他们的子女带来更好的生活。要让民众看到未来的远景,告诉他们如何能够置身其中。

——新加坡首任总理李光耀


一、三驾马车:以党政为主的基层组织体系

新加坡位于马来半岛最南端,面积718.3平方公里,相当于武汉市面积的1/10,人口546.9万,只有武汉人口一半。新加坡属于一个城市国家,没有省市等行政层次,只有一级政府,即中央政府,包括总统、内阁、各部以及法定机构等。至于中央政府之下并没有任何行政层级。不过,新加坡根据城市规划的需要,尤其是基础设施建设等将全国划分为五个社区,分别是中区、东南区、西北区、东北区、西南区等,类似于国内的区,但是区只是一个地域规划单位,并不是实际的行政组织。在每个区内设立有相应的社区发展理事会(简称社理会)来管理,由中央政府委任全职的首长来领导五个社理会,多为国会议员兼任,其首长后来改为市长,与政府部门的部长相当。每个区下面又有大小不一的规划区,还有一些市镇,设置市镇委员会,主要是协调市政规划、基础设施建设,配合中央政府法定机构相关职能。

在规划区和市镇之下为基层选区,建国之前新加坡基层社会的组织体系并不完善,直到建国后人民行动党以国会议员选区为单位逐步建立公民咨询委员会(简称公咨会),以此作为倾听民众呼声和沟通政府和群众的桥梁。公咨会的主席由选取议员担任,也称为“基层组织顾问”,同时吸收选区内其他积极人士参与公咨会,协调讨论选区范围内的相关事务,由政府雇用文员处理日常的行政事务,诸如收集群众意见,组织群众与议员的对话等。截至2011年,新加坡共有87个公咨会,即每个选区有一个公咨会,其主要的职责是上情下达和下情上传,将民众的意见反馈给政府,同时将政府的政策传达给民众;通过民众的参与,向民众灌输公民意识;制订社区发展计划,组织社区工程,建造民众联络所等。公咨会是人民行动党为了加强与基层民众的联系,有效动员基层民众,巩固执政的社会基础。正如吴作栋所说:“基层领袖在加强人民与政府之间的联系上扮演着重要角色。他们促进族群和谐与社会凝聚力,他们在建屋局组屋区协助培养归属感和社区敬上,他们协助解释与替政府政策辩护,他们把一般人民的情绪、期望及不满反映给政府。”

在公咨会之外,有民众联络所或居民俱乐部,最初的联络所是第二次世界大战后英国政府在广大乡村地区为了分发救济粮设立的粮食分发站,后来改建为学童中心,让乡村儿童能够上学,逐渐成为基层社会的公共场所。建国后,新加坡政府大力推广民众联络所,为群众提供文娱设施等,更是人民行动党联系群众,获取民众支持的重要平台。依托民众联络所,后来成立了联络所管理委员会,鼓励民众参与联络所的管理工作。主要职责是为成年人、青年人及儿童提供有组织的文娱活动,鼓励附近居民参与;管理民众联络所;向政府传达联络所附近居民需求;促进联络所附近居民的公民意识。截至2006年,新加坡公有104个民众联络所或民众俱乐部管理委员会。

居民委员会(简称居委会)则是新加坡城市社区建设中逐渐出现的新型基层组织,与公咨会和民众联络所不同,居委会很大程度上是民众自发成立的基层组织。新加坡政府为了解决民众住房问题,大力推进政府组屋建设,大多数民众进入政府提供的组屋。随着居住环境的变化,之前的公咨会和民众联络所等已经不能适应。此时,一些组屋内的民众自己建立了居委会,新加坡政府主动地迎合这一趋势,将自发的居民委员会制度化,纳入整个基层组织体系。以马林百列选区为例,分7个邻区,1个邻区有1个居民委员会,每个邻区有6—10座组屋,每座组屋受邀派2个居民代表参加,整个居民委员会有15—20人不等。其后,在居委会基础上,又在每座组屋增设座代表,作为居委会的延伸,协调不同组屋之间的利益,扩大居民参与范围,形成社区内在的结合力。与之相对,在私人住宅区成立邻里委员会,促进私人住宅区居民之间的邻里关系及其内在的凝聚力。居委会的主要职责在于促进邻里和睦和族群和谐相处;保障政府和居民的沟通渠道;改善组屋内的生活水平;促进居民成为良好公民。

上述组织与政府关系明确,统一在政府主导的人民协会之下。人民协会属于新加坡法定机构,由总理等15人组成董事会领导,一位副总理负责日常工作,下面的公咨会、民众联络所和居委会均属于人民协会的下层组织,其中,90%的社区基础设施建设费用和50%的日常运作费用由人民协会负担,来源于政府资助、社会捐助以及人民协会自有资产投资收益等。

二、法律就是公约:以法治为轨道的社会规则体系

在新加坡基层社会治理乃至整个国家治理过程中,法治具有举足轻重的作用。现行法律有四百多种,大到政府权力,小到居民生活,都有相应的法律规定。违反一般法律的后果是处以罚款,因为涉及面广,稍不注意就有可能触发法律,为此,人民常常用finecity来称呼新加坡,即罚款城市,在公共场所,都能够看到不准干什么的告示牌,在公共生活中各种不文明的行为都有可能被罚款,包括乱丢垃圾、公共场所吸烟、破坏公物、地铁进食、不冲厕所等。有个案例,一个年轻人在搭乘公共汽车的时候想到严禁抽烟,急忙将烟头扔到地上,但是这种行为构成垃圾违规,结果被检查人员乘车追到公司,处以40新元的罚款。

除了系统的法律之外,新加坡执法严明。刚到新加坡的时候,为我们接机的董文协先生当过警察,告诉我们曾经有一个美国少年迈克菲在新加坡破坏指路牌,在多辆车上喷漆涂鸦,被控后判处鞭刑和监禁,在美国引起轩然大波,美国总统克林顿恳请新加坡总统赦免,但是新加坡政府不为所动,执行鞭刑。接下来几天,不时听到其他被访谈者提及这一故事。以此告诉我们,在新加坡触犯法律的后果严重,同时,执法严明,任何人,包括外国人只要触犯新加坡法律,都会受到相应的惩罚。

正因为有如此系统的执行有效的法律,新加坡的社区并没有所谓的文明公约,国家法律已经将人们衣食住行等方面的内容都进行了规定,民众自觉地遵守法律,无形之中建立起非常安全的社会秩序。在新加坡社区,女生深夜出门都不会有多大的危险,并且根据新加坡的规定,在组屋附近设立邻里警局,设立有社区巡逻组警员,在社区任何地方,拨打求救电话,五分钟内警察会赶到现场处理。

在严格的法治之下,新加坡保持了中华传统文化遗产,尤其是所谓的五伦八德,即父子有亲、君臣有义、夫妇有别、长幼有序、朋友有信,以及忠孝仁爱礼义廉耻等儒家道德。从学校教育到社会教育,注重亲爱关怀、互敬互惠、孝顺尊长、和谐沟通等传统家庭价值观,旨在培养合格的新加坡人,树立民众的自尊和责任感,从内心深处自觉地接受符合道德的法律制度。进而将外在的惩罚和内在的规约结合起来,形成牢固的法治意识。在新加坡人的日常生活中虽然有种种“不准”告示牌,但是更多的是来自内心的道德律条。这就导出新加坡人对finecity的另一种解释,即美好的城市。新加坡的法治不是以处罚为目的,而是通过法治来改变人们历来的行为习惯,向着更加美好的生活方式转变。在为期两天的实地走访中,并没有看到多少新加坡人所说的告示牌,但是新加坡人开车井井有条,即使在市中心也没有看到违反交规的人。组屋楼下的公共走廊并没有什么垃圾或者堆放杂物。没多少人走的小街道也是干干净净。

三、不养懒人:以自我储蓄为基础的社会保障体系

1955年开始,新加坡开始实行中央公积金制度,以强制储蓄作为公民福利的基础,最初是为了解决中小企业雇员养老保障问题,后来覆盖到所有职工,包括个体劳动者或自雇工,公积金由雇主和雇员共同承担,政府强制执行,缴纳的比例根据雇员收入来分类,雇主和雇员承担相应的比例,年龄越大,缴存比例越小,雇主承担比例越多,雇员承担比例越小,合理划分雇主和雇员在公积金的分担。让民众通过努力工作来缴存公积金,承担起自己未来的养老负担。

之后,新加坡以中央公积金制度为核心,逐步建立了住房、医疗、教育等社会保障体系。具体是通过公积金分设账户来解决不同社会保障需求,每个公积金会员名下有三个账户,普通账户、保健储蓄账户和特别账户。根据年龄不同,公积金在三个账户中的分配比例将有所差异。随着年龄的增大,分配到保健账户的资金比例会增多,普通账户则会相应减少。公积金账户的资金还享有存款利息,让民众存钱防范可能遇到的社会风险。

当然,公积金并不是单纯的存款,政府允许会员利用存款按照中央公积金局制定的项目进行规定范围内地的投资,包括购买组屋、政府批准的保险项目、支付教育费用、向父母账户进行转移支付以及其他投资计划。公积金存款在会员年满55岁时,留存保证退休工资的最低限额后,可以全部取出。如果不取出来,继续工作,公积金将继续生息,直到正式退休为止。保健账户可用于支付会员的医疗支出,政府建立三个保健计划,保健储蓄计划为一般医疗支出,所有会员强制加入,其他两项健保双全计划和增值健保双全计划由会员自主决定,属于重大特疾病储蓄。公积金购房,会员有两种选择:公共建屋计划和住宅房地产计划,公共建屋计划允许会员动用普通账户总额的20%购买组屋,同一家庭成员可以累积使用公积金购买组屋。一般公积金会员用三年公积金存款就可以缴付房价70%的首次付款,剩下贷款加上利息分20—50年在每月的公积金扣除。至于住宅房地产计划则是针对购买公共土地或60年以上地契土地上的房地产。

居者有其屋计划。1964年进行居者有其屋计划,开始的时候进展较慢,主要是地价居高不下,为此,政府颁布《土地征用法令》,规定政府有权征用私人土地用于国家建设,有权调整被征用土地的价格。于是,组屋的价格远低于私房价格,同时开放过程差额由国家税收补贴。在保障了组屋的供应的前提下,政府允许居民使用公积金以家庭为单位购买组屋,享有99年的房屋使用权,大量低收入家庭得以搬入组屋。其后,陆续推广到中等收入家庭,以及单身居民等,同时提供不同区位、户型和房屋设计,包括针对老年居民的独立户型,小家庭的二房、三房,以及多代同堂的四房、五房等供居民选择,满足居民不同的住房需求。同时,政府不时推出住房津贴政策,对中低收入家庭购买组屋进行货币补贴,让每一个居民都能够住得起组屋,而且不断提高居住质量。组屋各邻区的配套服务设施齐全,学校、医院、银行、超市、饭店、体育馆、电影院、托儿所、图书馆,乃至公交站点等,生活相当方便,组屋群往往构成一个小城镇。之后,居民购买的组屋还可以转售或出租。所谓转售是指根据政府规定新加坡家庭有两次申请组屋的机会,有些家庭为了改善居住质量会将旧组屋转售给其他人,同时再次申请新组屋。不过,政府对此有严格规定,申购新屋后,必须按时间规定转售旧屋。所谓出租是指居民在房屋地契有效期内将房屋租给他人,并获得货币收入。对于年老的居民,可以选购老年公寓,同时,政府也可以买下年长者组屋的使用年限,套现作为生活费,实现以房养老。新加坡组屋重视家庭传统,优先考虑已婚家庭,逐步放宽单身者,同时鼓励子女与父母居住在一起,兴建三房和四房的组屋。至今,新加坡87%的人口迁入组屋。

老者有其养计划。新加坡居民的养老保障依靠强制储蓄的中央公积金,会员年满55岁后,公积金账户变为两个账户:退休账户和保健账户,退休之后会员能够根据自己公积金退休账户存款定期领取存款,以此来保障会员的老年生活。为了应对退休账户存款不足的问题,政府鼓励公民延长退休年龄,推迟退休,政府颁发相应的延迟红利。政府后续还推出了不同的养老计划供不同人群选择。

教育储蓄计划。新加坡政府提供资金建立教育储蓄计划用以支持教育,按照学生年龄差异,按照中小学教育和中学后教育等,每年向公办学校、半公办民办学校、专业学校、特殊学校、艺术学校等教育储蓄账户汇入数额不等的款项,此外,还会结合家庭收入情况,对不同收入家庭的子女教育提供不同的津贴,用以支付学杂费等。对于那些就读公办学校或政府资助的学校,政府还会提供奖学金,免除部分考试费用等。

对于托儿所的幼儿,新加坡推行低收入家庭托儿补助计划,根据家庭收入分等给予相应的补助或津贴,标准相当细致,让财政补助发挥最大的功效。

医疗保障计划。新加坡医疗保障同样依靠公积金,此外,政府推出不同的医疗计划,由相应的保险公司和储蓄基金来分担医疗支出。政府为居民就诊提供津贴,包括基本门诊和住院费用。具体的保障计划由保健储蓄计划、健保双全计划、保健基金计划以及乐龄健保计划、暂时性乐龄伤残援助计划和基本护理合作计划等。保健储蓄计划来源于公积金账户,属于全国性的基本医疗保障,其他医疗计划由居民自愿参保,多由各类保险公司承担。

四、众人拾柴:以慈善团体为补充的社会救助体系

即使福利国家也难以保障全民福利,总会有一些社会群体和个体的福利状况堪忧,在新加坡也不例外。但是,新加坡的福利体系之所以被世人所称道,除了上述以居民个人自我储蓄为主体的保障体系外,更重要的是存在着众多的社会团体和慈善组织,它们在某种程度上发挥了重要的补位作用,给那些社会弱势群体以关怀,在充满风险的社会当中,打捞起每一个不幸的人。

作为当局政府,在基层组织体系中,新加坡有社区发展理事会,负责为社区困难群众提供多样化的福利援助,政府为此提供了社区关怀基金,开展社区关怀计划。根据居民的援助申请,结合社区基层组织、志愿福利组织等的意见,为贫困家庭提供教育、就业等方面的援助。具体分为三个阶段:一是“成长”,照顾贫困家庭儿童成长需要,分担幼儿园费用,同时帮助增加养育儿童的技巧、建立良好的亲子关系、提升家庭凝聚力等。二是“自主”,强调帮助家庭未就业成员找到工作,社区发展理事会聘请扶助顾问为未就业者制订培训计划,提供必要的就业津贴等,以帮助其找到合适的工作。只要有了工作,就能够依靠自己的力量逐渐改善生活,即授人以鱼不如授人以渔。三是“激发”,为年老或者患病伤残而不能参加工作的居民提供公共援助金,在一定程度上解决医疗、子女教育等方面的现实问题。

民间团体和慈善组织,国家福利理事会,下辖50个慈善团体,是各类慈善团体的总福利机构,包括各种宗乡会馆、助学基金、宗教团体、社会团体等。涉及社区儿童发展教育、老人康复、家庭关系等,每个社区还有家庭服务中心、邻里联络站、乐龄互动中心、残疾资讯及转介中心等机构。在每个社区都会有各种类型的民间团体和慈善组织为有需要的社会弱势群体提供各种类型的帮助。与国家统一的福利系统相比,这些社会团体和慈善组织提供的服务更具有个体性,针对每一个具体的个案,提供针对性的援助,力所能及地解决一些现实问题,将社会力量汇聚起来,帮助那些有需要的居民。

政府对于慈善团体持积极的支持态度,慈善团队的向社会募捐的款项,政府按照相同数量拨款,同时,新加坡政府对从事社区、慈善以及科教文卫事业的基金会免税,以鼓励各类社会团体的活动。

五、与狮共舞:以政府为主导的社会治理模式

狮城新加坡之所以能够实现有效的社会治理,总的来说,得益于其政府在社会治理中的主导作用。正如霍布斯在《利维坦》中所说的建立一个绝对主义的国家,即一个代表力量的海兽。对于新加坡而言,狮城的另一种解释也可以是新加坡政府就是一头具有权威的狮子,管理着自己的领地,领地内秩序井然,和谐共生。因此,新加坡的社会治理与西方经验不同,社会力量是围绕着政府来发挥补位效应,与狮共舞,同时政府通过各种联系渠道保持与民众的沟通,获取民众的信任与支持,保证狮子不能独舞。这也许是新加坡的独特之处,也是新加坡之所以创造小国奇迹的重要原因。显然,政府主导的社会治理模式是与新加坡独特的国情分不开的。然而,新加坡能够为中国社会治理提供一些具有启发性的经验。

政府主导并不意味着政府天然合理,新加坡政府虽小但是却强有力。在后发国家,一个强有力的政府是社会治理的重要条件。新加坡建国历史不长,与亚非拉大多数后发国家一样,经历了殖民时代后的民族独立运动,建立新的国家。不过,很多国家在发展过程中出现众多的社会问题乃至重新洗牌,这既是殖民时代的历史遗留,也与后发国家难以建立一个强有力政府有关。新加坡建国初期也经历了社会的动荡,后来在李光耀和人民行动党的带领下,逐渐稳定政局,建立一个精简高效的政府团队。基于城市国家的特点,新加坡只有一级政府,即中央政府,下面分设各种法定机构,多为“局”,这些法定机构属于半独立组织,因事设局,独立运行,可以临时根据政府出台的政策进行机构调整,类似于企业管理中的事务团队,能够高效率地执行政府政策。基层组织大都是志愿性质,除了一些承担辅政工作的人员由政府提供薪酬外,其他都是无给职,由此,政府的财政供养人员适度,整体上能够保持一个精干的政府团队。

政府主导并不意味着不听民意,新加坡政府着力汲取民意的同时,坚持政府决策的相对独立性。新加坡政府借助于公民咨询委员会、民众联络所和居民委员会等基层组织,与广大民众保持着沟通,倾听民众的呼声,同时向民众传递政府政策,解释政策细节等,争取民众对于政策的理解和支持。然而,民意并不是影响政府的决定因素,有时候,新加坡政府会根据社会发展状况出台一些立足于远期发展的政策,比如:强制储蓄、拥车证等等,必然会引起民众的一些反感,但是新加坡政府会继续坚持那些对于民众长远有意义的“不受欢迎的政策”,倾听民意,但是不唯民意。当然,新加坡政府也会在保持政策稳定性的同时,根据自己的判断与民众的意见适时调整政策,在动态中平衡与民意的关系。

政府主导并不意味着政府独唱,新加坡政府相当重视社会力量参与,尤其是群众团队和慈善组织等。尽管被称为威权政府,但是新加坡却有着众多的社会慈善组织。在建国之前,新加坡作为殖民地,涌入不少移民,除了本土的马来人外,还有华人、印度人、阿拉伯人以及欧洲人等。在各色族群中,有宗教团体、互助团体等,构成了当时联结分散个体,维护族群利益的载体。以华人族群的宗乡会馆为例,包括福建会馆、潮州八邑会馆、广东会馆、海南会馆、三江会馆和福州会馆等,还有佛教总会、道教总会等,这些社会组织在文化传播、社会救助、发展教育等方面发挥重要的作用。政府也希望社会组织能够起到凝聚民众、开展社会救助等,并将其纳入整个政府的制度化框架内,作为政府社会治理的助手。

政府主导并不意味着包办代替,新加坡政府不是保姆式政府,政府的努力不能代替个体的努力。从新加坡的社会保障体系来看,新加坡人应当属于高福利的行列,新加坡政府也立志于改善民生,提高国民的幸福感。其实在正式建国前,新加坡就致力于住房、医疗、教育、养老等方面的社会保障计划,借鉴其他福利国家的经验,新加坡的社会保障从一开始就不是全方位的全民福利体系,而是明确公私之间界限,公民必须通过自己努力工作才能得到未来的保障,绝不养懒人。政府则有计划、有步骤地推出各种保障计划,根据居民实际情况和需求,给予不同津贴,引进保险公司一起为民众提供社会保障服务。与此同时,政府也不断完善社会救助制度,为一些非因个体努力原因造成的社会弱势群体提供社会保护。源于此,新加坡政府的社会保障体系不会因为刚性福利的存在而导致整个财政紧张,而且能够随着国家经济发展状况和民众个体的实际情况进行灵活的调整,使得整个社会保障体系可持续性发展,避免“希腊式”的危机。

政府主导并不意味着权力无限,新加坡是法治国家,民众与政府同在法治框架内行动。新加坡政府是强有力的狮子,不过,狮子却是在法律的笼子内活动。法律不仅是民众的公约,也是政府与民众的公约。这可以从新加坡政府的构成来看,除了国家机构外,大量的社会治理由法定机构负责,这些法定机构是根据专门的法律而成立的,其权力和责任由法律做细致的规定,任何超出法律的行为都将被禁止。公务员也有《公务员法》,其考入、评价、薪酬、培养、晋升等都有一系列的制度性规定,任何越权或寻租行为都是不允许的。社会组织也有专门的《社团法》加以约束,保证在合法的条件下开展活动。由于政府、政府人员以及行为等都有严格的法律规定,不仅是政府,而且政府与社会力量遵守共同的法律规范,整个社会如同钟表一样有序地运转着。