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社团政治:社会主导的基层治理模式——基于澳门社会治理模式的调查与思考

作者:党亚飞 孔 浩  责任编辑:中农网  信息来源:《中国农村研究》2016年第1期  发布时间:2018-05-07  浏览次数: 530

【摘 要】澳门由于其特殊的历史文化背景,形成了“弱政府、强社会”的政治社会格局,也催生了“社团政治”这一特色鲜明的治理模式,即社会主导的基层治理模式。其主要做法是:以社团组织扮演双重角色,即在公共物品供给、社会整合与动员方面,社团功能出现“补政府化”;在社会政治参与、利益综合与表达方面,社团功能出现“类政党化”。这种以社团联系民众与政府的治理方式,既实现了民众参与公共事务,又实现了社团服务于基层治理,可谓政治社会效益显著,值得大陆思考借鉴。

【关键词】社团政治;社会主导;基层治理;澳门


一、依社而生:澳门社团政治缘何兴起

澳门社团政治的兴起仰赖于澳门特殊的历史文化背景,葡萄牙殖民统治政权的不作为使得华人互助传统得以萌发,结社自由的法令使得社团组织大量出现,民主政治的发展则使得社团组织日益成为连接民众与政府之间的必由渠道,社团政治由此应运而生。

(一)澳葡当局无为而治留下治理空隙

回顾澳葡殖民当局统治时期,1849年,葡督亚马留将中国驻澳官员逐出澳门,自此澳门的管治权完全落入葡萄牙殖民者手中,葡萄牙开始在澳门实行殖民统治。但由于受到语言、文化以及风俗习惯等诸多差异的阻隔,澳葡殖民当局对澳门本地华人事务进行直接管治的努力屡遭挫折。在统治澳门的一个半世纪内,澳葡当局始终扮演着掠夺者的角色,其统治目的着重于进行经济资源、自然资源的掠夺。早期澳葡政府通过鸦片贸易、苦力贸易疯狂敛财,后期通过发展博彩业获得收益。

但与此同时,澳葡殖民当局在社会治理上则呈现出无为而治乃至放任自流的姿态,对于向华人提供公共服务以及社会保障并不十分关心。20世纪70年代开始,由于澳葡政府无法满足华人市民对于公共服务的需求,因而爆发了激烈的社会冲突,这暴露出澳葡当局无法依靠自身力量完成对一个多元异质社会的有效管理,这也使得澳葡政府与本地居民之间留下了大片治理空隙,而这种治理空隙自然而然需要一种体制外力量加以填补。

(二)澳门华人自发结社形成互助传统

20世纪初开始,面对澳葡当局对于社会治理的不作为,澳门本土居民开始通过自发互助的方式实现一定范围内公共服务的有效供给,各类民间组织应运而生,形成了日后各类社团组织的前身。直至20世纪中叶,此类传统的社团组织几乎垄断了澳门的社会福利和慈善救济服务。

进入20世纪70年代中期之后,随着澳门经济起飞与有限的政治开放,澳门社团开始出现蓬勃发展态势。特别是在19763月,澳葡当局颁布了《自由集会结社法》,大批爱国爱澳人士纷纷开始依法组建各类社团组织。其中,有经济社会类社团,也有教育文化类社团,甚至还出现了此前所没有的公民政治类社团,社团整体态势呈爆发式增长与多元化发展。可以说,澳门本地居民的互助传统为日后澳门社团组织的高速、多元、规范、自主发展奠定了文化基础。

(三)立法委员民主选举催生社团政治

在各类社团组织形成的早期阶段,表达与维护社团会员权益成为这些社团参与社会治理的重要内容。澳门许多社团章程,均列有“会员权益保障”的内容,如澳门各区街坊会的早期宗旨即为:“团结坊众,服务社群”。通过这种会员权益表达与维护的活动,使得社团成为凝聚不同阶层利益的载体,社团会员可以通过社团组织向政府当局表达利益诉求,这也为社团组织提供了政治协商的功能,社团组织对于当局施政开始产生影响。

然而,直至澳门立法会引入间选及直选后,社团政治的生态格局才可谓逐步形成。严格来说,澳门华人社团自1984年参加第三届立法会直选开始,逐渐将推派代表、动员力量竞选立法会议员作为一项重要的政治参与活动,以使自己的代表进入建制内。一些爱国爱澳社团组织凭其在澳门的雄厚的群众基础,强大的社会动员能力及充分的财力保障,几乎在每次立法会选举中都稳占大多数议席。在1999年澳门回归之后,随着澳门本地居民民主意识的不断深入,立法会选举竞争日益激烈,各社团组织为了获得选民支持,更加主动投身社会服务,并通过多种方式表达选民意愿,影响政府施政行为。立法委员的民主选举开启了真正意义上的澳门社团政治时代。

(四)特区政府立项资助激发社团活力

澳门社团组织的兴起与发展是澳门“弱政府,强社会”社会结构的必然产物。在澳葡政府统治后期,殖民当局俨然成为“夕阳政府”,这在客观上为社团组织的快速发展提供了社会土壤。澳门回归以来,新组建的特区政府重整吏治,对澳葡政府时期公共行政的明显陋习与缺陷如官僚主义、效率低下等问题进行改革。其中,重组并精简政府组织机构,提高公共服务效率成为特区政府改革的一项核心任务。然而如何在精简政府组织机构的同时提升公共服务水平,成为摆在特区政府面前的一道难题。

对此,特区政府以财政拨款购买公共服务的方式支持社团组织的发展。为了实现公共资源的充分有效配置,特区政府通过项目制方式对于社团组织所承办的社会服务活动进行立项资助,对于考核不达标的活动不予提供固定资助,这就为不同社团组织之间提供了比拼服务水平的竞技场,也大大提升了社团组织服务居民的积极性,为其创新发展提供了持续动力。

二、依社而合:澳门社团如何参政

在澳门“弱政府,强社会”的政治社会形态下,社团在政治参与、利益表达方面,其功能出现了“类政党化”。与西方政党参政不同,回归后,澳门社团的参政功能更加强化,这主要是因其角色由华人与澳葡当局的中介转变为支持特区政府施政和与之合作的伙伴。

(一)按界间选,参加立法选举

立法会是合议机关,也是不同政治力量的合法博弈场所。社团在立法会占有议席的数量标志着其政治参与程度。一是社团按界别参选。澳门的选举制度包括社会团体的间接选举制度,目前拥有间接选举权的澳门社团有200多个。其中,立法会的间接选举分为雇主界、劳工界、专业界、慈善界、文化界、教育体育界。从各界别中组织法人选民的选举,保证了社会各界和特殊利益的重要团体都能公平地表达意愿,参与地方政治事务。二是社团凭实力胜选。传统社团凭其在澳门雄厚的群众基础,强大的社会动员能力及庞大的财力,几乎在每次立法会选举中都稳占大多数议席。以2001—2013年四届立法会选举计算,五大传统社团的领导人员占所有议席的49.3%—55.6%。三是议员代表社团参政。来自不同社团的议员在法律或政策制定过程中,都会运用法律赋予的职权争取本社团所代表的群体利益最大化。尤其是对本社团重点关注的法案,议员可以通过立法权来审议批准。

(二)三管齐下,参与政策咨询

政府设立咨询机构,借此吸纳民意,兼顾与平衡社会不同阶层的利益,从而使其公共政策可以顺利推行。一是政府委任咨询委员。行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会前须征询行政会的意见,而其委员是由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任。从回归后三届行政会委员的组成来源分析,社会人士的组成基本源自与特区政府保持紧密合作关系的传统社团代表。二是社团建议成立咨询机构。如街坊总会希望政府的施政更加了解百姓的诉求,更加贴近民意,所以以社团名义建议政府成立长者事务委员会、妇女事务委员会、公共房屋咨询委员会等咨询机构。街坊总会参加了政府的20多个咨询机构,参与咨询服务的代表达60余人。三是社团递交建议书。每年政府特首都发表施政报告,在他发表之前一个月,街坊总会领导就专程拜访他,把了解到的老百姓的诉求、意见、建议都写成建议书交给他,并通知大众传媒向政府发出建议,期望政府尽快做出响应及对策。

(三)多重角色,投身社会行动

基本的社会行动方式有记者招待会、递信、游行、示威、请愿、集会、静坐等,较为激烈的有罢工罢课、绝食等。总的来看,社会行动有两大目的:一是社会行动本身作为一个运动的过程,对提高市民的意识水平以及对社会问题或矛盾的思考能力产生作用。二是社会行动作为一种策略,能发挥市民权力,有改变不合理或不公平政策的目的。澳门社团参与社会行动通常是三种情形。一是作为行动组织者。据对1990—2009年澳门发生的社会行动统计,在120宗行动中,有社团参与组织的占90%。二是扮演行动劝解者。即传统社团凭借其丰富的社会资源,对新兴社团联合举行的示威游行进行疏导、调解。三是蜕变为社会控制者。如70年代的一二·三事件,令葡澳政府丧失对澳门政局的控制,亲台社团退出历史舞台,亲中社团成为中国政府在澳门的影子机构,为澳门回归奠定了组织基础。

(四)以报为媒,监督政府施政

澳门的传统社团除了利用选举,使其代表进入体制内参政议政外,亦利用社会舆论去监督政府的施政。然而,由于澳门的电台及电视台属半官方的,因而最具效力的媒介理所当然是本澳的报章,现在澳门有20多家中、葡文报章,任何人或团体如对政府有任何意见,只要不涉及人身攻击和诽谤,都可在报章自由发表。且根据澳门《出版法》,新闻工作者有批评公共行政机关的自由,对政治社会和宗教学说依法有思想表达的自由,不受任何形式的检查,但禁止人身攻击和诽谤。所以社会对政府舆论监督主要责任便落在澳门的中文报章上。因此各传统社团及其成员通常是透过报章,以作为发表对政府意见的媒介,而该方法往往能引起社会大众及其他社团的注意,从而唤起各方面对政府某项公共政策的不满,而使政府对其做出撤销或更改,实现监督政府的功能。

三、依社而治:澳门社团如何服务基层治理

迄今为止,澳门先后成立了6000多个社团,几乎每100个人就拥有一个社团。社团发挥着社会动员、公共服务、政策咨询等作用,也体现了澳门居民关心社会、参与社会、服务社会的和谐氛围,可以说社团已成为主导澳门基层治理的重要力量。

(一)民办公助,改善公共服务

澳门政府自办的服务机构只占5%,所以满足居民多元服务需求的使命就肩负在社团身上,由此形成了民办公助的公共产品供给模式。一是政府给予资金支持。社团在开展某项服务时,政府提供资金支持,或每年给予一定比例的财政拨款,或以购买服务项目的形式给予支持。如街坊总会的服务经费60%来源于政府。二是政府提供硬件设施。社团可以免费使用政府提供的社会设施,如活动场地、装置和设备等。街坊总会老人公寓的服务中心,就是政府提供的场地。三是政府监管服务效果。社团举办某项服务时,政府有关部门提供技术或财政资助,并由政府有关部门派员对其服务进行跟进监督。正如街坊总会老会长所说:“你服务做得好,政府就资助;你服务做得不好或者是你的规模不行,或者是你的服务项目跟它的施政没有关系的话,它就不管。政府对服务的监管也造就了社团之间的竞争市场。”四是社团提供多元服务项目。社团与政府合作的领域比较广泛。如街坊总会共开办了3间诊疗所、2间托儿所、4所学校、4间学生自修室、7个社区中心、18老人服务中心等,提供家庭、幼儿、长者、青少年、医疗和教育等多元化服务,形成了一个涵盖全澳、颇具规模的社会服务网络。

(二)团结坊众,提升居民参与

社团作为连接政府与居民的重要纽带,在团结民众、促进民众参与社会事务方面发挥了不可替代的功能。一是发扬传统文化凝聚居民。澳门人深受中国传统文化的影响,形成了敬老爱幼,助人为乐,人人为我、我为人人的观念,所以居民比较热心公益。如四川地震,澳门捐款40多个亿,人均捐款数是香港的9倍。再如街坊总会为汶川地震募捐,仅面向普通居民就募集了400多万元。二是建立公民中心教育居民。如街坊总会的理事会下设了公民教育委员会,办了一个公民教育中心。通过街坊会领导层带头志愿服务,仅有理事长作为行政总监受薪,其他领导不受薪,鼓励大家开展公益服务,树立公民意识。再如学校要求学生每个学期都做固定时间的志愿服务工作,在操行评定时可以记功、记优点,以此培养青少年服务社会、关心他人的品德。三是设立志愿项目奖励居民。如街坊会设立的“青少年服务社会奖励计划”。青少年可以自主设计服务方案,街坊会派导师、社工去指导他的工作,完善他的计划,给一定的经费支持。在服务完成后,街坊会找专人来评审他们的计划,评审他们的服务工作的情况,最优秀的青年就获得奖金或内地参观旅游机会。有一些青年参与了以后,就把服务社会设为自己人生的目标,然后学习社工专业,再加入街坊总会来工作。

(三)政社互动,调节社会风气

澳门博彩业在拉动经济增长的同时,也给社会风气带来了一些负面影响,政府在倡导“和谐澳门”的行动中,社团发挥了不可替代的作用。一是帮助政府教育居民。对于澳门民间来说,重点是要居民了解什么是和谐社会?自己如何参与和谐社会?于是街坊总会发起了“两岸四地社区工作与构建和谐社会”研讨会,邀请了两岸四地三百多名专家学者、社会工作者及政府官员等出席,共同就构建和谐社会与建设和谐社区作深入探讨,让居民共同参与,了解外地人对本地构建和谐社会的重要影响,为全澳居民同心同德做出准备。二是反映并帮助居民解决社会问题。如2008年第一季度,澳门前后连续发生多宗青少年案件,很明显这是由博彩旅游业的发展而萌生的社会问题。有鉴于此,澳门社会工作人员协进会也为家长们提出教育性的指引,举办多场讲座以教化在座家长,应如何教育子女及留意子女行为,希望青少年犯罪的事件尽量减少,以防治不良文化及风气的盛行。三是与政府合作培养澳门核心竞争力。澳门民间有自主性的假期,各个领域的社团组织也自己决定共同的假期。政府允许正规社团自由举办活动,表现出对社团的支持和友好,令政府—居民之间建立关系;另一方面,社团活动又可以为澳门旅游添上新主题,令本来毫无生产力的节日,变成澳门社会旅游业的收入来源。透过公众节日和宗教节日,办起多彩多姿的特色旅游项目,从而建立起澳门特有的核心竞争力。

四、以社为鉴:澳门社团政治的价值与启示

目前,在澳门社会主导的基层治理模式中,社团组织扮演着“双重角色”:在公共物品供给、社会整合与动员方面,社团功能出现“补政府化”;在社会政治参与、利益综合与表达方面,社团功能出现“类政党化”。社团联系了社会民众与政府组织,既履行了社会服务职能,又实现了政策咨询、政治协商等政治职能,社会效益显著,值得我们深入思考并加以吸收借鉴。

(一)以优质高效为目标,提升社团公共服务水平

现阶段,澳门社团的活动领域极其广泛,但相对而言,其主要活动范围仍集中在非政府、非市场的第三部门,也就是市场失灵和政府失灵的公益性、互益性与中介性的社会领域,这些领域的公共物品供给往往出现缺位,即呈现出社会需求旺盛而政府和企业却难以提供。澳门街坊会老会长认为,相较于政府提供公共产品而言,澳门社团承担向社会提供公共物品的职能有两大优势,一是社团组织在公共物品供给的成本与收益上比政府更有优势;二是社团提供的公共产品贴近基层群众实际,且形式更为灵活。

相比较而言,目前大陆在公共产品提供上仍存在行政干预色彩较强的特点,特别是在康乐服务,公共文化服务供给上,社会组织参与力量薄弱。对此,首先,应进一步剥离政府的行政职能与服务职能,进一步开放公共服务市场,通过政府购买服务的方式培育社会组织发展。其次,采取立项资助的方式,“养事不养人”,形成社会组织间的良性竞争,进而提升社会服务产品的质量。最后,应加强专业社会工作人才的培育,形成专业化的社会组织人才队伍,提高社团组织专业化服务水平。

(二)以利益表达为重点,强化社团政策咨询职能

澳门社团政治发展至今,社团承载了越来越多的民众利益综合和利益表达功能。澳葡统治时期,澳门缺乏政党政治发展的条件,“政党缺位”致使民众利益缺乏综合与表达的渠道,社团的存在为其提供了一个替代性选择。现阶段,由于社团广泛参与立法会议员选举,使得社团更加重视对于民众意愿的收集、整合与表达,客观上推进了澳门的社会民主化进程。目前,在澳门主导政策咨询的社团主要为爱国爱澳历史悠久、会员数量庞大的几个代表性社团,即工联、街总、妇联、中总等社团。这些社团与特区政府联系更为密切,可以通过更加通畅的渠道向政府建言献策并对政府履行监督职能。

反观大陆,此类具有广泛代表性且与政府保持密切联系的社团组织也广泛存在,例如妇联、工会等。但此类社团组织的利益综合与表达职能仍未被充分激活,诸如农民工通过极端方式进行讨薪屡见不鲜,这恰恰说明了工会等社会组织的职能缺位。社会组织无法全面整合所代表群体之利益,亦无法向政府提出切合社会实际的政策咨询建议。对此,应更加重视社团组织的利益表达与政策咨询职能,既要充分收集基层群众诉求,也要真实向政府部门做出反映。正如澳门工联总会会长何雪卿表示,“社团一方面要支持政府依法施政;另一方面,又要支持社会、居民,反映区内问题,不单是从民生方面,青少年问题、职工问题、妇女问题和维权问题,都义不容辞。”

(三)以社群互动为途径,提升公民自我服务意识

澳门民间社团的形成很大程度上受到民众自我服务意识与互助文化传统的影响,这也使澳门社团组织具有较强的社会整合和社会动员能力。社团最初形成更多依靠的是一种非正式制度,即社团文化,对于自助与互助理念的认同,使得早期澳门民间社团得以成立并不断发展壮大。从一定程度上讲,共同的文化认同使得澳门居民形成了一个个社团共同体。

对于大陆而言,可以学习借鉴澳门通过居民自助与互助方式解决公共服务供给问题。通过积极宣传公共参与及互助精神,在合适的单元形成公益互助共同体,即各种公益社团组织。并通过社团组织带动基层群众投身公共服务事业,实现社群互动,通过这种方式能够促进有益的社会整合与社会动员,在提升公民自我服务意识的同时,促进公共服务的有效供给。