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农地确权中政府目标与乡土惯习的冲突与调适——以江西A村为例

作者:田 甜 李 博 左 停  责任编辑:中农网  信息来源:《湖南农业大学学报(社会科学版)》2017年第1期  发布时间:2018-05-13  浏览次数: 404

【摘 要】新一轮农地确权的政府目标是为了实现对农地的简单标准化管理,强化对农地的产权规制,推动对农地的流转和规模经营,但却与乡村长期存在的乡土惯习产生了冲突。这些乡土惯习主要体现在土地分配方式复杂模糊、土地关系注重乡土礼俗、土地经营关注家庭生计三方面。鉴于当前自上而下推行的农地确权使村集体失去了对土地的处置权利,带有强制性的行政手段忽略了地方差异和村民需求,政府应由农地确权的管理者变为服务者,依照相关法律法规,只确定农村集体土地所有权的边界,让农地确权成为村庄内部集体决策的结果,允许区域差异性的存在,实现政府目标和乡土惯习在权力层面的衔接,创造现代和传统的互动空间。

【关键词】农地确权;政府目标;乡土惯习;集体所有权

 

一、问题的提出

随着经济的发展,中国农村土地资产总值不断增加,经济学界和政府均提出明晰农地产权的要求。无论是杨小凯[1] 、蔡继明[2] 等的农地私有化之论,还是国家文件中的农地三权分置1) 都以农地确权为前提条件。农地确权被认为是保护农民土地权益,深化农地制度改革的基础而备受关注。农地确权是指农村土地承包经营权确权登记颁证,其中由家庭承包经营的土地确权登记颁证是其重点。中华人民共和国成立以来,先后开展了三次农村集体土地的确权登记发证工作[3] 。不过,1951年的土地改革和20世纪八九十年代的土地确权都未能明晰农地权能。

学界关于农地确权问题的研究在20世纪90年代多从法学的视角展开,以讨论如何处理土地权属纠纷为主[4-6] 。近年来诸多学者以产权理论为基础论述了农地确权的多重意义:能使农民获得完整的合法土地产权,增强农民对土地权益的了解与信心,使之能对抗农村集体干预、降低土地交易成本[7] ;对未来土地产权稳定的预期也更有信心[8] ;能激发农户长期投资意愿[9] ,且对农户采用土壤保护性措施也有显著正向影响[10] ;农地确权与农地生产率有着显著的正相关性[11] 。因此,农地确权不仅有利于维护农民权益”[12] ,还能促进农业生态和农业经济发展。有些学者认为产权理论是农地确权的理论基础和前提。杨学成等认为部分村民之所以要调整土地,是因为小农的平均主义思想和惯性思维所致,提倡尽快确定土地权属[13] 。陈明等认同农地确权的产权逻辑,认识到确权工作应尊重和利用好地方性知识所形成的土地分配格局[14] ,研究范式开始从问题范式向理解范式转变。与此相反,部分学者却对产权理论的重要性进行了质疑。Denise Hare在越南的研究表明,与强调个人产权的土地使用权证书发行相匹配的是更高效的农业生产[15] ,否则作用甚微。而且中国乡村大量存在着不具有可替代性的土地交易[16] ,这与科斯定理的前提相悖。周雪光、陈峰、李祖佩等进一步指出西方的产权理论在中国乡土社会的移植产生了食古不化的问题,主张用社会学的研究方法来理解中国农地权属的复杂性质,注重农地的非经济价值[17-19] 。自上而下的确权政策表达导致确权实践的被产权逻辑,这实际上损害了农民利益[19]

在学界讨论和实践推动下,2008年十七届三中全会以来的第三次农地确权从以乡镇为单位进行试点逐步走向整县和整省推进,取得了一定成效,截至目前农地确权试点省份达到22个。随着农地确权以极快的速度在全国范围内试点推行,诸多问题也开始涌现出来。政府目标和乡土惯习两者互不适应,不仅使确权进展缓慢或粗糙,而且激化了部分村庄的内部矛盾。笔者拟结合农地确权的相关政策文件以及在江西A村的实地调研,分析农地确权在政府目标和乡土惯习中的张力和不同展现,并对如何调适其中的冲突进行讨论。

江西A村位于鄱阳湖西岸,属于圩区,地势平坦,距离县城12公里。该村共200多户,1 200多人,66.67余公顷水田和旱地,夏种棉花水稻,秋种油菜。因土壤多砂石墒情差,且水利设施年久失修,旱涝不定。为控制鄱阳湖区农业面源污染,也不能发展规模养殖。中青年人多在外务工,在村务农并照顾家庭的多为老年人和妇女。A村是省级贫困村,是典型的以代际和性别分工为基础的半工半农的传统村落。

二、农地确权中的政府目标

中国现行农地制度对农村土地所有权和其他权能的边界并没有明确规定,导致各主体对自己责权利边界的模糊,引发了一系列土地使用上的问题。面对农地管理中存在的巨大模糊空间,国家基于法制化、市场化对农地确权提出了一系列规范和要求,希望在乡村建立适合市场经济、符合现代性思维的农地制度,使国家对乡村社会的规制从农民、农业进一步走向农地,使之更符合现代国家的管理需求。

1. 实现对农地的简单标准化管理

简单标准化是现代国家管理的重要特征,国家对农地的简单标准化管理首先体现在将农地确权简化为以农户为单位的承包权和可以在市场转让的经营权。20112月农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》对农地确权试点有明确期待:进一步完善土地承包管理工作,探索健全农村土地承包经营权登记制度……,探索对土地承包经营权的设立、变更、转让和灭失等进行登记管理,建立健全土地承包经营权登记簿,把承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户。每块农田都有了明确的生产经营者,比起增人增地减人减地、由集体所有的土地分配规范更易管理。2014年出台的《不动产登记暂行条例》将农地、林地、草地、集体建设用地等所有不动产都囊括进来,纳入国家监督之下,进一步巩固了农地确权成果,使农地确权更加具有法律的严肃性。

农地确权的技术规程主要是2012年农业部出台的《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》以及2014年制订的三个国家级的标准规范,即《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》和《农村土地承包经营权要素编码规则》。农地确权就是要将村民复杂内生的乡土惯习转化为简单清晰的科层制文档。这些由测绘专家采汇、收集、整理而成的包括DOM影像图、农村土地承包经营权登记簿、合同、证书等在内的数据库,通过清晰和标准的科层制格式(数据要与省市县确定的软件兼容),使政府官员在办公室就可以通过电脑迅速掌握情况,从而进行简单高效的管理。

简单标准化不仅体现在具体的数据收集和使用过程,还体现在政府官员看来农地确权的经验可以复刻。在江西C市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作现场会上的讲话中,C市市长认为要反复学习L县关于农地确权的4项宣传方法,出台5条过硬措施,解决8种疑难纠纷,将这种成功模式在全市复制。他还要求其余8个区县(市)各选一个村进行试点,试点的乡镇主要领导都要到L县实地学习,借鉴L县经验。

2. 强化对农地的产权规制

2008年十七届三中全会对农村土地管理提出了产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理四大原则,产权明晰位居首位,表明清晰的产权结构才能更好地发挥土地的经济效益已成为各方共识。农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》再次强调归属清晰、保护严格、流转顺畅的产权制度是社会主义市场经济体制的基础。产权理论一直是中国自然资源管理体制改革的理论来源,也是这次农地确权重要的理论支撑。

农地确权中的政府目标要求“健全土地承包经营权登记制度,推进土地承包经营权确权登记颁证工作,进一步健全农村土地承包信息管理系统,包括农村土地承包合同、权证信息管理系统,农村土地承包经营权登记簿信息管理系统,农村土地承包经营权流转管理系统和农村承包土地空间分布信息管理系统,以此使模糊、残缺的权界清晰化。农地确权使土地承包经营权各类登记文件成为明确土地承包经营权归属、调处土地承包经营纠纷的关键证据,由此来实现农地的产权制度化。

江西省在各种动员大会和工作文件中都反复提到,农地确权要以明晰农村产权为核心,并且将产权明晰提高到农村土地管理制度改革的前提这一理论高度。当然,产权不能仅仅被简单理解为依附于调查表、归户表、登记簿、合同、证书、图件、电子数据等诸多档案资料的产权边界,还需要对权力束的具体内容作出明确规定,以体现出对产权所有者及其权利的尊重,这才是产权制度化的关键。

3. 推动对农地的流转和规模经营

中国相继经历了改革开放、加入世界贸易组织等一系列深化全球经济联系的大事件,趋利行为和资本化从被认可到奉为圭臬,仅仅经历了二三十年(2) ,图利被提高到了成为日常行为之准则的高度”[20] 。农地确权能为市场提供清晰的地界和地块面积,有利于市场推动土地交易和流转。

2014年中央一号文件提出,在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权,放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资,试图引导村民通过用土地的承包经营权证抵押来获得资金。20141120日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,期待农地确权能够促进农地有序流转,从而实现规模经营

正因为此,江西在农地确权过程中建立的市县乡三级农村综合产权交易平台在全国被奉为榜样,覆盖江西90%以上乡村的土地流转服务中心和农村土地承包经营权抵押贷款试点也在各个工作会议和新闻报道中获得赞扬。调研发现在产权交易平台和提供土地经营权抵押贷款的金融机构中出现的多为农业企业和经营大户等资本雄厚的大型农业经营主体。农户承包土地的经营权能够快速套现,为拥有巨大资本力量的农业经营主体进入乡村大开方便之门,体现了国家在农地资本化过程中经纪人的角色。当然,对普通的农户家庭来说,土地不仅承载着经济功能,在风险社会它的社会功能更加不可替代。抵押土地不是获得金融资本的唯一渠道,与之相比,开发性金融能发挥更大的效益。

三、农地确权中的乡土惯习

农地确权中的政府目标旨在建构精确的土地登记系统,对土地承包经营权的设立、变更、转让和灭失等都进行登记管理。在推动农地确权实施的背后是各种文本、证件所代表的法律意识和契约精神,以及产权理论和新自由主义精神进入中国学商政三界之后的蔚然成风,但这并不意味着它们也能用于多样化的中国乡村。在一些A村村民看来,这不但带来强制性的手续繁杂,增加市场交易成本,而且会导致确权的虚有其表,账面上一套,实际上另一套。正如斯科特所说,他们系统和概括的知识是在以静止和短视的观点来看待土地制度为代价的前提下取得的”[20] 。国家试图将土地制度规范化的时候,看到了乡土社会在修改、阻碍各种条款制度的能力。就像国家法律与地方性知识之间的张力无法和解一样,农地确权的政府目标和某些传统村落的乡土惯习也难以统一。通过相关资料以及在A村的实地调研,笔者发现乡村土地确权主要存在着三方面的乡土惯习。

1. 土地分配方式复杂模糊

乡村社会中的土地调整分配方式多不成文,它通过既有土地分配现状的存在将其内化为每个村民都心知肚明且认同的惯习,这是乡村内部群体社会认同的一部分,但对于外来者却模糊不清。仅仅是土地面积的核算单位各地就不尽相同:贵州以习惯亩为计量单位,一习惯亩为生产七担米的耕地面积,在土肥保持力度稍差的坡耕地,两三亩折算为一亩;吉林以为土地计量单位,一垧为10亩,且东北的亩为大亩,一亩地1 000平方米,不同于江西一亩地666.6平方米的计算标准。

除了土地核算单位的不一致之外,每个乡村因为其特有的人文地理因素而产生了与政府目标不尽一致的土地分配规则。江西A村因为农业生产条件受限,居民收入水平低,为了保证每个村民的基本生活,奉行的是增人增地、减人减地的土地分配原则。村中土地按人口平均分配,每年都会根据人口增减调整土地:子女外出上大学、定居在外、女儿外嫁、老人故去减地;娶媳妇、生孩子则增地。A村看似复杂繁琐的土地分配,由该村村长(宗族长)利用村中划出的20亩机动地的置换调动来完成。

农地的多样性也使得土地分配更加复杂模糊,A村的竹林、鱼塘、菜畦(菜地)、田(水田)土(旱地)等均以不同的比例进行折算。竹林和可灌溉水田的折算比例大概为1.5∶1;鱼塘和可灌溉水田为1∶3;菜地和可灌溉水田为1∶1;不可灌溉水田和可灌溉水田是2∶1;旱地和可灌溉水田则是2.5∶1。以上折算比例只是村民根据以往的农地产值进行的大概估计,并不是精确的数值。

因为以上现实的存在,在外来者看来乡村土地分配规则复杂,集体和家庭、以及家庭和家庭之间界限模糊,但对于村民来说土地分配格局是乡土知识的一部分,是他们的生活经验规则。对乡村的每一块田地、每一片竹林、每一个鱼塘,村民都能准确说出它的承包人。在江西A村一位村民的土地承包经营权证上,土地四至写着让国家和外来者感到困惑的东到坎,西到道场,南到人行路,北到房屋,但这位承包经营者却能够准确无误地指出他的土地边界。

2. 土地关系注重乡土礼俗

多数国家比它们所管理的社会更年轻,自然乡土村落的形成多早于国家行政管理的出现,礼俗性文化在受现代化影响较小的乡村依旧是不可忽视的力量。A村这类村庄被贺雪峰称为宗族性的团结性村庄,是中国农村区域社会和文化特质之一[21] 。在A村这个熟人社会中,村民均用口头约定和一纸文书来转让和承担土地关系,这相较于符合城市现代性的契约合同来说形式简单,但意义模糊而复杂,受礼俗性的社会关系制约。在乡村日益原子化的今天,宗族社会作为一种传统的乡村组织形态也许会成为另一种处理乡村问题的方式。现在正在进行的农地确权无疑是对具有宗族特征的乡村的挑战。

在注重礼俗的乡土社会,土地不仅仅是村民各自的财产收益来源,还是乡村社会关系的重要体现。江西A村依旧保持着宗族社会的特征,村民聚族而居,宗族内部依靠情理法处理公共事务,大姓氏族中的年长者或有能力的中青年人在村庄中享有很高的威望,同时他们也是村委会的重要组成成员。A村从20世纪80年代初期实行家庭联产承包责任制开始,为保障每个村集体成员的基本生活水平,A村村长(宗族长)每年都按当年人口数量重新分配土地,即使该村经历了1999年二轮承包和2006年的《农村土地承包经营权证》换证工作,也一直保持着增人增地、减人减地”的土地分配规范。A村村委会还积压着数十册1999年和2006年颁发的农村土地承包经营权证。由此可见,比起具有现代法律权威性的国家正式文件,村民更加信任这个社区所赋予他的成员权益。宗族长主导的土地平均分配模式体现了这个共同体的组织方式和联系纽带。而正在展开的农地确权要求将农地划分到各个农户,并将印有承包地块面积、四至和空间位置的权证分发到各户手中,村集体对农地进行调整的正当性受到了挑战。在江西A村的农地确权中,将原属于村集体的鱼塘分别划归在原承包户之下,导致村民之间互生罅隙,颇有微词。所以可以推测,当村集体再次提出重新分配土地的要求时,如果不是出现对此次农地确权成果的悬置,就是导致村民之间的矛盾凸显。

此外调研还发现,池塘、荒地、机动地等都是村集体收入的重要来源,农地确权将村集体的公共收益转变成家户的经营性农地承包关系,会进一步降低农村集体经济组织的利益调控能力,弱化乡村公共事务的管理。继2006年取消农业税之后,乡镇财政无力、农村公共产品供需矛盾的问题将继续存在。

3. 土地经营关注生计安全

波兰尼对世界经济做的历史性分析中可以看到人类最早关注的是家庭生计,而不是市场经济。面对资本化的狂潮,江西A村的土地经营更关注家庭生计安全,而非尽快地将土地置换为短期的现金收入。江西A村自然资源有限,当地村民进行水稻和油菜种植的首要目的就是保障家庭所需,A村所有家庭都会留下自给粮油,不少农户甚至要留足两年内所有家庭人口(包括外出务工者)所需的稻米和菜籽油,对于老年人来说维持家庭生计则是他们从事农业耕作的唯一目的。

根据农业部门调查,江西南昌县2 400多个村民小组中有300多个小组也做过和江西A村类似的调整。于建嵘认为即使是实行大稳定,小调整,即增人增地,减人减地的村庄,也应该按照现有人口以及土地占有状况确认土地权利,如果迁就个别村民的意愿将土地以公平的原则重新分配,不仅与现行法律相悖,而且也容易引发新的矛盾,诱发社会不稳定现象发生[3] 。部分中国农村人口刚刚越过温饱线,他们面临着现代社会带来的各种风险,这些风险可能会重新将他们置于贫困的境地。在这种情况下,土地的重新配置可能是村集体共同承担风险的一种有效手段[22] 。村集体避开农地确权重新调整土地虽然会降低地权稳定性,损害村民对土地投资的积极性,不利于农地的资本化,但是它为村民提供了一个最低的生活保险机制。在农地确权的过程中土地的商品属性被强化,使得土地和商品一样能用等值货币来衡量,这是人的理性化,但是却忽略了土地的自然属性和社会属性。人类的经济活动是嵌含在社会之中的,经济本身并非如经济学理论所称的是一个自主体,实际上必须服膺于政治、宗教及社会关系[23]

四、政府目标和乡土惯习的调适

现代西方的产权意识和契约精神逐步进入中国传统乡村,清晰简单的现代国家标准和模糊多样的地方性特征之间的张力必然存在。国家力量和市场资本力量试图在短期内通过行政手段改变复杂模糊的土地分配格局,实现简单标准化管理;运用产权理论将注重礼俗、意义丰富的土地关系制度化;并将注重个人家庭生计安全的农地资本化,为资本力量进入乡村创造空间。然而,传统乡村是一个有着自己惯习的场域,存在着日常生活行为与知识的一般图式[24] ,并通过重复生产为村民的意识与行为提供本体性安全

正如斯科特所说,永远不能假设地方实践与国家理论是一致的[20] ”。每个村庄都有其独特的历史、生态环境、种养方式、社会关系和经济活动,而政府目标具有唯一的标准性。乡土惯习是对复杂多样的当地环境富有创造性的实践积累;政府目标则是改变环境使之尽可能适应集权和标准化的行政行为。这背后的矛盾是传统乡村惯习与现代国家管理的矛盾,即传统与现代的矛盾。

国内外有诸多案例展现了改革过程中现代与传统的矛盾与调适,例如20世纪末蒙古国引入私有产权和西方科学监管方法时,也与游牧牧民的传统知识和生产惯习发生了冲突[25] ,后在Hijaba Ykhanbai教授的推动下,以社区为基础的牧场资源管理方法给不同的利益相关者和理论思潮提供了对话的空间,现在该方法已经成为蒙古国等中亚国家牧场管理的重要方法。拉美和东南亚地区基于本土知识的土地管理系统在森林资源再生和生物多样性保护中也体现出了重要作用,并在生态环境和市场经济的快速变迁中,实现了本土知识与现代知识、当地族群和不同群体的整合[26-27] 。中国家庭联产承包责任制的建立也是最为典型的案例之一,它将具有几千年历史的小农生产经营纳入了社会主义市场经济的改革之中。

由此可见,传统和现代并不是完全对立的,也不能简单将两者理解为先后的线性时序差异,基于知识具有有限理性这一特征,真正的现代性是包容性,能够包容传统知识在特定时空的存在和变迁。尤其在转型期,要给传统惯习留下发展空间,而不是用行政命令强制性地将传统社区拉入全球化市场和现代科学的管理之中。

同样,在农地确权中政府目标和乡土惯习并不是不可兼顾,可以在土地权力层面上实现二者的衔接,即国家在农地确权中只确定农村集体土地所有权的权界,在农地的承包经营权中充分发挥乡土惯习的作用,由村民决定是否确权到户。现在自上而下推行的农地确权使村集体失去了对土地的处置权利,带有强制性的行政手段忽略了地方差异和村民需求。政府目标过于强势会压制乡土惯习在乡村社会中作用的发挥。笔者建议国家可进行地方试点,让农地确权成为村庄内部集体决策的结果,允许区域差异性的存在。国家确定村集体经济组织的土地边界之后,由决定实施农地确权的村集体向乡镇提出申请,乡镇基层政府提供农地确权的技术支持,帮助村民确权到户,并建立完整的农村土地承包信息管理系统。而经过2/3以上的村集体成员投票决定暂不进行农地确权的村集体经济组织,国家也不强制执行。以此来调适传统与现代的矛盾,实现政府角色和公共管理范式的转变:政府由管理者走向服务者,努力回应村民需求,而不是创造需求;公共管理从运动化走向常态化,建立起农地确权的日常行政规范,取代运动式治理逻辑。

这并不会影响中国法律的严肃性,因为现代法治也需要寻求本土资源,需要传统和当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式制度[28] 。况且《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》分别为村民自治和农村土地集体所有制提供了最明晰的法律依据。《中华人民共和国宪法》、《物权法》等法律都有规定,农村土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;国家保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护。因此从原则上讲,国家对农地的干预有将集体所有权置于国家所有权之下之嫌,这与宪法对农村土地集体所有制的肯定,以及物权法对二者平等法律地位的维护相悖。在1998年第二轮土地承包的30年合同还未到期的今天,可以先确权到村集体经济组织,由村民集体决定是否农地确权到户,这也是对中国宪法的尊重。界定农地归村集体经济组织所有并没有超越宪法的规定,合宪合法;在农地所有权层面上政府目标的贯彻实施不会与乡土惯习发生冲突,合情合理。

在现代性风险被人们所熟知的今天,乡村社区提供了早已存在的一条具有中国特色的管理路径,应恢复和强化集体所有权,包括集体成员的所有者权益,加强村民的行动能力建设。在法理上敬畏国家法律政策法规,多样性上尊重村民需求乡土民俗。从而,学术研究中传统和现代之间的二元对立就可以在乡村发展和管理实践中得到疏解。

 

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注 释

12014年的中央一号文件中提出,在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这个政策被解读为农地的三权分置

2)从1992年中共十四大提出发展社会主义市场经济开始算起。