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乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究

作者:陈寒非 高其才  责任编辑:网络部  信息来源:《清华法学》2018年第1期  发布时间:2018-06-01  浏览次数: 9777

【摘 要】乡规民约是农村自治的重要规范形式,在乡村治理中发挥着重要作用。在东中西部45个行政村实地调查后发现,当前乡规民约在乡村治理中的积极作用集中表现在保障基层民主、管理公共事务、分配保护资产等十一个方面。乡规民约积极作用产生原因主要有国家法律的确认、社会环境的支持、自治传统的发扬、集体认同心理的支撑、治村强人的推动以及村规民约的变革调适。乡村社会结构转型、行政权的过度指导以及村规民约自身制定实施方面的不足直接影响制约着乡规民约作用的发挥。应从主客观两个层面构建乡规民约作用发挥机制:主观层面应该统一思想、提高认识,客观层面应该提供制度保障,从宏观、中观和微观三个层面合理构建乡规民约作用发挥机制。

【关键词】乡规民约;乡村治理;积极作用


一、问题的提出

20171018日中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上,中共中央总书记习近平代表第十八届中央委员会作报告时提出实施乡村振兴战略,强调“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,打造共建共治共享的社会治理格局,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。中国共产党的十八届三中全会明确指出,建设法治中国,必须“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。20141023日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出“增强全民法治观念,推进法治社会建设”的目标,强调“推进多层次多领域依法治理”,要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这表明,在法治国家、法治社会建设中,需要进一步提高乡规民约、村规民约的地位,高度重视乡规民约、村规民约的价值,全面发挥乡规民约、村规民约的作用,在乡村治理中充分运用乡规民约、村规民约。

乡规民约、村规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治,民主议定和修改并共同遵守的社会规范。[1]一直以来,村规民约都被视为农村自治的重要表现形式,也是基层民主政治发展的重要成果。特别是《中华人民共和国村民委员会组织法》(1998114日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过,20101028日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订)规定村民自治制度以来,我国农村地区普遍制定了村规民约并且取得了积极的成效,但乡规民约在某些农村地区的社会治理作用仍不显著。因此,有必要对乡规民约在乡村治理中的作用进行实证研究,推进我国农村地区的法治社会建设。

作为一种重要的乡村治理方式和规范,乡规民约一直备受关注,研究成果颇为丰富。概而言之,国内学术界关于乡规民约的研究主要从四个视角展开。第一,“国家—社会”视角下乡规民约的“民治性”。我国乡规民约的两次研究高潮都是在“民治”思潮下展开和深入的,一次是清末民初的“地方自治”思潮,一次是改革开放后的“村民自治”思潮。乡约研究的肇始者和代表人物杨开道先生认为乡约主要代表了中国基层政治的两个重要属性:一则民治;一则官治。[2]清末地方自治思潮以后,“民治”的理念就嵌入乡规民约与乡村建设之中,并延续到之后学者的研究中。我国确立村民自治制度正是清末民初“自治”思想的延续。随着晚近西方社会科学的传入,尤其是“国家—社会”二元分析范式的引入,奠定了对于乡规民约研究的“官治—民治”的理论基调。乡规民约到底是属于官治还是民治系统,如何安置二者关系成了乡规民约研究的中心议题。既有研究基本上都是在此框架下展开,内容涵括乡规民约定义、性质、地位、功能等方面。[3]第二,“中心—边缘”视角下乡规民约的“特殊性”。“中心—边缘”视角认为乡规民约是某个区域或文化共同体内的特殊性规范,强调乡规民约的“地方性知识”特点。由于文化结构、自然结构等差异,在国家主体性规范边缘客观存在一些“地方性知识”。从此视角出发,既有研究强调乡规民约作为“地方性知识”的特殊性主要源自于宗教文化结构、区域自然结构的差异。[4]第三,“传统—现代”视角下乡规民约的“传承性”。一些学者从历史的视角切入研究乡规民约,解析乡规民约作为“社会史的规范史”,从历史传统中寻找治理资源或现代法治建设资源,为弥合规范“断裂”与赓续传统作出努力。[5]第四,“规范—秩序”视角下乡规民约的“治理性”。一些学者通过实证方法对乡规民约的具体实施过程展开研究,分析乡规民约在维持社会秩序、实现社会整合、维风导俗上面发挥的“治理性”作用。[6]

国外学术界对中国乡规民约并未展开专门、系统的讨论,与之相关的一些探讨主要从以下五个视角展开。第一,从法文化角度对中国传统乡约制度进行研究。如日本学者滋贺秀三、岸本美绪、寺田浩明等人在讨论明清法源时附带讨论了乡约,尤其侧重作为传统乡约主要形式之一的家族法规及“约”的性质,乡规民约承载天理人情,是与国家法并行不悖的另一套规范。[7]第二,从法律多元的角度研究包括乡规民约在内的非正式规范。在法律多元视角下乡规民约是重要的社会规范之一,在现代社会中调整和维持社会秩序,发挥着重要作用。持有此类观点的学者有罗伯托·曼格贝拉·昂格尔(Roberto Mangabeira Unger)、约翰·格里菲斯(John Gruyter Griffiths)、胡克(M.B.Hooker)、劳伦斯·弗里德曼(Lawrence M.Friedman)及千叶正士等。[8]第三,从中国少数民族习惯法的角度讨论乡规民约。这些文献主要讨论少数民族习惯法,但在讨论过程中对乡规民约与习惯法并未严格区分。如早期日本学者对我国台湾地区、海南省等地习惯法的研究,以及满铁调查组对内蒙古自治区和东北地区民族习惯法的研究。美国学者葛维汉(David Crockett Graham)对西南地区少数民族习惯进行了大量的调研和记录。20世纪90年代以来,又有加藤美穗子、西村幸次郎、郝瑞(Stevan Harrell)、穆葛乐(Erik Mueggler)、李瑞福(Ralph A.Litzinger)、路易莎·沙因(Louisa Schein)等学者对少数民族地区的习惯法及乡规民约进行研究。[9]第四,从乡村治理的角度探讨乡规民约的治理功能。美国学者杜赞奇(Prasenjit Duara)从国家内卷化(state involution)的角度讨论了国家权力向乡村扩张而导致乡村治理模式的改变;施坚雅(G.William Skinner)、牟复礼(Frederic Mote)讨论在“国家—社会”之间相互渗透和能动实践过程中城乡连续统一体(urban-rural continuum)的形成以及乡约的治理功能;裴宜理(Elizabeth J.Perry)讨论了在中国革命进程中乡规民约作为一种文化操控(Cultural Patronage)方式发挥了巨大的作用;日本学者重田德(Shigeta Atsushi)认为传统乡村治理模式向“士绅统治”(gentry rule)过渡,士绅主导制定乡规民约并推动实践,促使乡村秩序的形成;戒能通孝、平野义太郎、清水盛光等日本学者则利用满铁调查资料研究中国农村社会的基本结构,其中包括作为社会控制方式的乡规民约。此外,还有爱德华·弗里德曼(Edward Friedman)、萧凤霞(Helen Siu)、戴慕珍(Jean C.Oi)以及墨宁(Melanie Manion)等学者对农村社会治理结构的研究也涉及乡规民约问题。[10]第五,从纠纷解决的角度讨论以乡规民约为主导的解纷模式。美国学者黄宗智(Philip C.C.Huang)讨论了清代民事审判中州县官员与地方乡绅之间共治的“第三条道路”,在纠纷解决中州县官员依靠地方乡绅通过乡规民约等习惯规范进行调解。罗伯特·C.埃里克森(Robert C.Ellickson)认为在交织密集的群体中,没有正式的法律仍然可能有秩序,强调了民间自发形成的规范的重要性;王斯福和王铭铭(Stephan Feuchtwang&Wang Mingming)讨论了福建省和我国台湾地区两地四种基层卡理斯玛型地方领袖及其运用乡约(融合宗教规范)等非正式规范解决纠纷的过程。[11]

从国内外研究情况来看,当前学术界对乡规民约的研究已经达到了一定的广度和深度,尤其是对传统乡规民约的现代递嬗过程展开了较为全面系统的考察,拓展了乡规民约的相关基础理论。然而,值得注意的是,一方面国外学术界对乡规民约的研究虽有涉及,但并无专门系统的研究,而是在讨论传统法文化及传统社会秩序等问题时有所涉及,其观点深受海外汉学研究传统的影响,也受发达国家社科理论传统及研究范式之局限。另一方面,国内学术界对乡规民约的研究已经取得了较为丰富的成果,但无论是早期还是当下的一些研究,学者们的研究旨趣侧重于传统及当代乡规民约的基础理论等方面,学理探讨多于实证研究,尤其对乡规民约在乡村治理中积极作用的类型化研究不够充分,没有更为深入地讨论乡规民约积极作用发挥的基础及相关制约因素,并在此基础上合理构建乡规民约积极作用的发挥机制。鉴于此,本文试图解决的中心问题是:乡规民约在乡村治理中具体有哪些积极作用?乡规民约为什么会有这些积极作用?当前制约乡规民约积极作用发挥的因素是什么?在法治社会建设背景下如何合理构建乡规民约积极作用发挥机制?

本文采用以下两种研究方法:第一,实证研究方法。通过访谈、观察等方式“深描”(deep-description)乡规民约作用机制实际运行情况;采用人类学曼彻斯特学派提出的“延伸个案分析方法”,对个案进行深入解读。本文对不同区域的乡规民约及其作用机制进行比较分析,试图从中探索出当前中国各区域乡规民约在乡村治理中作用的个性与共性。第二,规范分析法。本文结合实证调查经验对当前乡规民约制度进行规范分析,从法律制度顶层设计和实际操作层面提出更好的发挥作用的建议。

2015年9月至20166月,笔者先后6次展开调研,调研地区包括北京、浙江、广西、贵州、甘肃、湖南、湖北等省市区,入驻调研的行政村共计45个。所收集的相关研究资料基本上涵括了中国东南西北中五个区域,既包括发达地区如北京、浙江等省份,也涵盖了西部欠发达地区如贵州、云南、甘肃等省份,还有中部地区如湖南等省份。因此,本文所选取的研究样本比较具有代表性,能够在不同区域之间进行样本比较研究,获得更为全面的认识。

本文就乡规民约在乡村治理中的积极作用、乡规民约在乡村治理中发挥积极作用的原因、乡规民约在乡村治理中发挥积极作用的障碍、乡规民约在乡村治理中进一步发挥积极作用的建议进行探讨,以促进学界对乡规民约问题的深入讨论。

二、乡规民约在乡村治理中的积极作用

乡规民约产生于乡村社会之中,在村民日常生活逻辑中形成、生长,具有内生性,是不同于国家法律的社会规范,在乡村治理中有其独立发挥作用的空间。与此同时,由于国家与社会之间的互动性,乡规民约是在国家法律指导下制定并实施的,[12]并不完全独立于国家法律,在一定程度上其与国家法律调整乡村秩序的目标是一致的,能够很好地促进乡村社会秩序的构建。正因为如此,乡规民约在乡村治理中既有积极作用,也有消极作用;当下应该大力发挥其积极作用,防范其消极作用。

总体而言,乡规民约在乡村治理中的积极作用主要体现在政治、经济、文化、社会及生态等领域,较为全面的调整乡村社会关系,促进乡村经济社会发展,提高农民生活水平。

(一)保障基层民主

乡规民约是实现村民自我管理、自我教育、自我服务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的依据,也是对《村民委员会组织法》的具体落实。根据现行法律的规定,村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。村民自治制度的核心内容是,村庄自治应该遵循“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。其中,“民主选举”要求广大村民通过无记名投票的方式进行直接选举,保障农民在选举上的自主权;“民主决策”要求在涉及村民利益的重大事项上村委会与村民共同商议决策,按照少数服从多数原则由全体村民对村务进行民主决策;“民主管理”要求村民直接参与和管理村庄事务,对村庄日常事务进行管理;“民主监督”要求实行村务公开,赋予村民监督权和知情权,监督村委会及村干部的行为。根据这一制度要求,一些地区的乡规民约对基层民主的保障进行规定,内容包括村委选举、村务管理、村务公开等方面,切实保障基层民主制度。

通过调查发现,许多乡规民约对村级选举极为重视,尤其是对村级组织成员候选人或自荐人的资格进行严格的限定。例如,浙江省慈溪市附海镇海晏庙村《村规民约》第六章就是对“民主参与”方面的规定:第27条要求村民“积极参与村级民主管理,珍惜自身民主权利,坚持从本村公益事业发展和全体村民共同利益出发,认真提建议、作决策、选干部”;第28条要求“严格遵守村级组织换届选举纪律,自觉抵制拉票贿选等违法违纪行为,不以个人关系亲疏、感情好恶、利益轻重为标准进行推荐和选举”;第29条则规定了“不能确定为村级组织成员候选人或自荐人”和“不宜确定为村级组织成员候选人或自荐人”的各种情形。前者的情形包括:被判处刑罚或者刑满释放、缓刑期满未满5年的;违反计划生育未处理或者受处理后未满5年的;涉黑涉恶受处理未满3年的;受到党纪处分尚未超过所受纪律处分有关任职限制期限的;等等。后者的情形包括:煽动群众闹事、扰乱公共秩序的;有严重违法用地、违章建房行为拒不整改的;长期外出不能正常履行职务的;有辞职承诺情形的;党员积分制考评中被评定为不合格党员的;道德品质低劣,在群众户影响较坏的;拖欠集体款项没有归还的。前者如果当选,则当选无效;后者如果当选,本人则应当主动辞职。[13]浙江省庆元县黄田镇《黄源底村村规民约》第10条规定:“严格遵守村级组织换届选举纪律,自觉抵制拉票贿选等违法违纪行为。”[14]

还有一些乡村在乡规民约中规定村委会、村民代表会的产生方法和相应职责,村民和村委会一起共同管理村庄事务,村务公开,接受村民的监督,这也是保障基层民主的重要举措。例如北京市房山区长沟镇坟庄村《村规民约》第二章就是关于“村委会和村民代表大会工作职能”的规定,如第9条规定“村委会每月召开一次例会,做到工作有计划、有布置、有检查、有落实、有记录;半年向村民汇报一次工作,发现问题及时解决”;第13条规定了村民代表会的五项职责。[15]

从调查的情况来看,并不是所有被调查村的乡规民约中都有关于保障农村基层民主的相关规定,大部分被调查村都没有相关的规定,仅有极少数被调查村对村级选举、村庄管理、村务公开等涉及基层民主实践方面有所规定。[16]这些对基层民主有具体规定的村大多集中于经济较为发达的地区,如广东佛山、浙江宁波以及北京房山等地;而在贵州、云南、甘肃、湖南等地的乡规民约中鲜有这方面的规定。

(二)管理公共事务

农村的公共事务、公益设施不仅需要国家、政府支持,也需要村民参与。各地根据本村实际情况,通过乡规民约对计划生育、教育、村落设施、防火、交通、道路等事务进行管理、保护和规范,保障农村公共事务产品的有效提供,提高乡村社会管理水平。

在计划生育方面,几乎所有的乡规民约都对计划生育政策进行了约定,对违反了计划生育的村民实施一定的处罚。如201548日贵州省锦屏县华寨村村民代表会议专门修订通过了《华寨村计划生育基层群众自治章程》,对有关计划生育的机构、要求、奖励等进行规范。

一些村规民约在教育上对村民子女给予适当的资助。例如,浙江省慈溪市附海镇海晏庙村《村规民约》第31条规定:“对本村户籍学生实行‘优秀人才’奖励,其中考入并就读慈溪中学、镇海中学的一次性奖励1800元;考入并就读清华大学、北京大学全日制本科的奖励28000元;考入并就读除清华、北大以外‘985’、‘211’高校全日制本科的奖励8000元;考入并就读‘985’、‘211’高校的全日制研究生奖励8000元。”[17]贵州省锦屏县《瑶白村义务教育村规民约》第10条规定:“为促进本村委会小孩的学习积极性,对成绩优异的进行奖励。高中考大学考上一本以上的奖励800元,考上二本的奖励600元。”[18]

乡村传统村落、古民居、历史文化名村、民族文化村寨、世界文化遗产等为乡村重要的人文资源,一些乡村也通过乡规民约对此类资源进行管理、保护和利用。例如,贵州省锦屏县文斗苗寨通过村规民约对村落文化遗产进行保护,《文斗村村规民约》第17条就明确规定:“加强对村寨古物的保护,凡损坏古井、古树、古碑、寨门、亭阁等公共财产,除承担修复费用外,罚违约金5001000元。”[19]文斗村还制定了《文斗村落保护管理办法》,草案正在征求村民意见。

乡村道路为乡村的重要基础设施,同样也是乡规民约调整的范围,如福建省泉州市梅庄村村规民约对乡村道路的建设及维护作出了详细的规定。[20]贵州省锦屏县《文斗村村规民约》则明确要求村民提高水陆交通安全意识,对于乘坐“三无”船舶、“三无”车辆的按照村规民约的有关规定进行处理。[21]

消防安全也是乡规民约调整的重要内容,如贵州省锦屏县瑶白村专门制定《瑶白村防火公约》,规定了村民在消防中的责任和义务等内容,如第2条规定:“村内防火线内不准任何人挤占或堆放杂物,家中做到水满缸,人走火灭,人离电关,配备有能上屋梁的楼梯一部。”[22]

(三)分配保护资产

农村集体资产是指归乡(镇)、村集体全体成员(社员)集体所有的资源性资产、非资源性资产,具体包括集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源;集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。农村集体资产是乡村赖以生存的物质基础,许多乡规民约对集体资产的分配及保护进行了较为详细的规定,村民可依据村规民约对集体资产的分配及保护状况进行监督。集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。

从乡规民约的具体规定来看,首先涉及对集体资产的保护和管理。北京市房山区坟庄村村规民约规定,任何单位和个人都不得侵犯集体资产所有权,任何单位和个人不得侵犯,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏村集体所有财产。福建泉州黄田村专门制定土地管理方面的村规民约,对村集体所有的宅基地、自留地和自留山进行全方位的管理。[23]贵州省锦屏县《文斗村村规民约》规定,村民应当关心村集体土地、山林和集体水域,对破坏集体土地、水域的行为要敢于检举揭发,对破坏集体土地、山林、水域的交违约金5005000元;村民要树立勤劳致富的观念,积极种好管好本户责任田和责任山,不能让其丢芜,对摞芜的每年每亩交违约金500元。[24]

乡规民约还涉及对集体资产的分配和管理。贵州省锦屏县《瑶白村村规民约》第7条第2款规定,农村宅基地实行村级统一管理审查制度,需要申请建房的村民或外来人,须向被占地的村民小组和村民委员会提出用地申请,否则按非法占地予以交违约罚金200元,并责令其向村民委员会补办有关占地手续;对于承包村集体土地的,按其经营种类收益,每年收取承包方10%的提成作为村委管理费用。[25]一些地区的村规民约还对土地征收补偿费等费用的分配方案进行了规定,集体经济组织成员可依照村规民约分配相应的财产性利益。

(四)保护利用资源

农村自然资源包括土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿产资源等,对人类的生存和发展具有重要意义,也是乡村存在的物质基础,对农业产业结构起着基础性的作用。调查中发现,许多乡村通过乡规民约保护土地资源、森林资源、草原资源、水资源、动植物资源,促进乡村社会的可持续发展。

从调查的情况来看,乡规民约对资源进行保护和利用、调整乡村发展与资源利用之间的关系,主要有如下六方面。第一,通过乡规民约保护水土资源,防止水土流失。广西武鸣县府城镇村规民约中有“植树绿化,防止水土流失,禁止未经批准随意开山、取石、挖砂”等相关规定。[26]福建省龙岩市长汀县河田镇在20世纪八、九十年代通过村规民约治理水土流失,当地农村在村规民约中均有保持水土的相关规定,如“砍伐1根树枝罚款0.5元,砍伐超过5株的加重处罚,除罚款外还要处杀猪一头、放电影一部”;长汀县策武镇南坑村也规定“谁上山打枝砍柴被发现,就要杀家里最肥的一头猪,分给全村人吃”。[27]正是通过这些乡规民约的调整,水土流失得到了有效的治理。第二,通过乡规民约保护基本农田。如福建省泉州市涂岭镇黄田村村规民约规定“全村村民都有保护基本农田的义务,不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志;禁止闲置、荒芜基本农田;禁止在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动;禁止占用基本农田发展林果业和挖搪养鱼。并有权检举、控告侵占、破坏基本农田的行为。”[28]湖南临湘五里乡水畈村村规民约规定“基本农田承包责任人必须严格遵循基本农田保护‘五个不准’”。[29]第三,通过村规民约进行封山育林、森林防火。一些林区往往通过乡规民约对林业资源进行保护,防止森林火灾。如贵州省锦屏县《华寨村规民约》第四部分第1条规定:“一旦村内房屋、山林发生火警、火灾,全体村民必须积极参与扑救,影响或阻碍扑救工作的给予通报批评教育,情节严重的交上级有关部门处理”;第四部分第6条又规定:“做好山林火灾的预防工作,不得随意炼山、烧田埂。凡引起山林火警、火灾的,除承担民事、刑事责任外,另自愿承担违约金100元、200元。”[30]第四,通过乡规民约对特定树木进行保护。如贵州黔东南地区的文斗、华寨、瑶白等村都在村规民约中对古树进行保护。第五,保护乡村饮用水水源,保护公用排水和再生水设施。如贵州锦屏《瑶白村村规民约》规定“凡在我辖区内有人畜饮水和种有农作物的地方,严禁任何人在此范围内洗金子、锌化等,每发现一次,除赔偿损失外,每次每人交违约罚金1000元”。[31]第六,保护野生动物植物资源。不少村寨通过乡规民约对鸟类、鱼类等资源进行保护。

下面的案例表明了乡规民约在保护森林资源、防止森林火灾方面的作用:

[案例一]

2014年4月的一天,年近60岁的姜田秀在上午9点左右烧田边的草时发生了火灾,烧了将近3亩的山。第二天,文斗村按照当时的村规民约进行了处理:(1)罚款150元;(2)救火的人每人补助20元,共23460元。她马上就兑现了。[32]

(五)保护环境卫生

农村环境是指以农村居民为中心的乡村范围内各种天然的和经过改造的自然因素的总和,它是乡村居民生活和发展的基本条件。农村环境卫生关系到农民生活质量、农村生产力发展、农村经济促进、农村社会发展和稳定的大局,对提高农村生产生活水平具有重要意义。

乡规民约在农村卫生、环境保护、农业废弃物处理与利用、畜禽养殖污染防治等方面具有积极作用。许多乡村为了改善村容村貌,保持乡村环境卫生,往往在村规民约中加以规定,全体村民通过后即作为日常行为规范。如浙江慈溪附海镇海晏庙村《村规民约》第20条规定:“共同维护村庄整洁,认真做好包卫生、包绿化、包秩序‘门前三包’;提倡实行垃圾源头分类、定点投放,严禁向河道、沟渠、公共场所倾倒垃圾、排放污水,禁止在道路、绿化带内及停车场等公共场所堆放各类垃圾和杂物,无条件拆除乱搭乱建,做到清洁美观。家禽家畜必须实行圈养,严禁乱扔乱丢病(死)畜禽。”[33]广西金秀《上石井村规民约》则有条文专门就水井卫生作出规定:“14、维护吃水水井卫生,不准在井边洗衣物、米、菜等,严禁将污水、污物倒进水井及水井排水沟内,违者每次罚款1元。”[34]

此外,还有一些地区通过村规民约对村镇规划和建设进行维护,从总体上维护乡村环境。如广西公朗屯《村规民约》规定“共同遵守村庄整体规划,生产生活设施建设要先报批,严禁未批先建、少批多建”;又如“制定村庄规划,村民建房应服从村屯建设规划,经村委会和上级有关部门批准,统一安排,不得擅自动工,不得违反规划或损害四邻利益”等。[35]

(六)促进团结互助

村庄是一个共同体,是农民个体赖以生存的基本单元。尽管随着城镇化进程的加快,村庄共同体传统的“熟人社会”出现了一定的变化,但是村庄作为村民共同生活单元的基本特质没有改变。因此,一些乡规民约规定有村民团结互助方面的相关内容,倡导村民之间团结友爱、相互帮助,共同维护村庄共同体。

从调查情况来看,乡规民约促进团结互助主要表现在邻里关系方面。在邻里关系上,乡规民约鼓励“村民之间要互尊、互爱、互助,和睦相处,建立良好的邻里关系”,在遇到纠纷时应该“本着团结友爱的原则平等协商解决”。[36]

一些少数民族地区的乡规民约中还有加强民族团结方面的规定,如广西金秀《大瑶山团结公约》就是以传统石牌习惯法的方式确认民族团结、促进民族互助。[37]甘肃省临夏县达沙村村规民约具有促进民族团结、维护宗教和睦的积极作用。《达沙村村规民约》第3条规定:“团结友爱,相互尊重,相互理解,相互帮助,和睦相处,不打架斗殴,不诽谤他人,不造谣惑众,不拨弄是非,不仗势欺人,建立良好的邻里关系。”在当地村干部的长期努力下,回、汉两族村民间也从最初的不理解、不信任逐渐开始互相理解,彼此信任,促进了民族团结。[38]

(七)推进移风易俗

根据《村民委员会组织法》的相关规定,村规民约、乡规民约不得违反国家法律,同时也应尊重当地的村风民俗,不能完全脱离既有的习惯法存在。[39]一般而言,具有成文形式的乡规民约是对习惯的“双重制度化”。[40]制度化后的乡规民约不仅继续确认、保障传统社会的固有习惯法,同时也衔接国家法律,体现国家在村庄治理中的基本要求。故而当代乡规民约是国家制定法与习惯法两者相互融合的结果,需要在国家权力与村民自治之间寻求平衡,既确保国家对乡村治理的控制,又确保乡村治理的自治性。正是由于乡规民约所具备的这种特性,乡村治理中通过乡规民约改变陈旧风俗习惯、推进移风易俗也就成为可能。

随着社会的发展,固有风俗习惯中有一些是不合时宜的,甚至是违反国家法律的,实践中应该予以改变或摒弃。从调查的情况来看,旧的风俗习惯是否应该改变,一般以村民实际需求为衡量标准,很少直接以国家法律作为标准。如贵州锦屏黄门村传统风俗习惯是,白喜以放烟花爆竹多少来衡量情分的深浅,因而出现攀比现象,造成了极大的浪费和不良风气,给村民也造成了极大的经济负担,因此村民就通过村规民约的方式加以限制。《黄门村移风易俗关于红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹规定》对红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹进行了明确的规定:“白喜在本家主持法事,整个过程仅允许燃放10000响小炮、二箱花炮,抬官(棺)材在街道上主持生平大会或法事吊念等不许放炮,若违规每例罚款300元。允许房族和亲戚在禁止处外燃放烟竹,规定超越范围,即东书平岭岔(高健屋),西过闷得协,南超盘太丫(明昌屋),北越平马岔路(孝光屋)。自然村寨也要距寨居集中点200米后,才能燃放一些鞭炮。大寨内的墓地处只许放4000响小炮和二箱花炮,越过燃放数量则罚款主人300元一起。”[41]贵州锦屏瑶白村也对红白喜事设宴办酒进行规定,如规定“结婚时男方向女方家献猪肉统一规定208斤,其中不包括母舅家、回娘头以及房族条肉部分……结婚时,男方献给母舅的财礼统一规定为800元,不准舅家回礼”等。[42]贵州锦屏华寨村为节约村民办酒成本以及耽误街坊邻居帮忙时间,对办酒席进行规定:“进屋、结婚、嫁娶,打三招等,酒席规定一天;白事暂不规定;违者罚款2000元。”[43]这些内容共同反映出乡规民约在推进移风易俗方面的作用。通过改变固有风俗,逐渐又会形成新的风俗习惯,从这个意义上来说乡规民约促进了习惯法的生长。下面的案例反映通过乡规民约推进移风易俗的过程及效果。

[案例二]

2012年5月左右,我们一个老村干部90多岁高龄的母亲去世,当时他思想还没有转过来,违反关于改革陈规陋习方面的规定两条,一条是孝服只能是直系亲属穿,他是满堂孝;一条是办完孝事后不能走亲戚,他走了。每条罚款400元,共800元。他是公约颁布后第一个违反的。通过他的房长去做思想工作;再找这个总管去给他做工作;最后村委会领导又去做思想工作,把这个公约的重要性及反面影响给他讲。最后,一个礼拜内他接受处罚履行了。[44]

(八)传承良善文化

中华民族具有讲仁崇义、爱国爱乡、尊老爱幼、家庭和谐、友邻和睦、诚实守信、勤劳节俭等传统美德,乡规民约倡导良好的社会风气、传承良善文化、促进传统美德在乡村的继承和弘扬。如广西金秀《大岭村村规民约》第1条即为有关道德风貌、文明礼貌的总体要求:“讲文明、讲礼貌,对人态度和气,不打人,不骂人,不讲粗口话,培养良好的社会风气。”[45]

许多乡规民约强调村民之间以礼相待、和谐共处。如贵州锦屏《文斗村规民约》第2条规定:“以礼相待和谐共处。村民之间及村民与来客之间以礼相待,与人为善,与人为伴,凡家庭内部及邻里之间因生产生活产生矛盾处理不当,引发谩骂、争吵、打架行为,同时由此引发矛盾纠纷的家庭承担相关的费用,写悔过书10份张贴。”第4条又规定:“坚持履行节约,反对浪费。提倡婚丧嫁娶一切从简,反对浪费,提倡厚养薄葬;树立尊敬长者、孝顺老人之风。有不赡养老人、虐待老人者作公开批评,责令改正,并交违约金50200元。”[46]

不少乡规民约特别规定孝敬老人。如与上述贵州锦屏《文斗村规民约》第4条规定类似,浙江省庆元县黄田镇《台湖村村规民约》第1条明确规定:“严禁虐待老人,违者向老人当面赔礼道歉,通报全村,情节严重的上报司法机关依法惩办。”[47]

此外,有的乡规民约规定了尊重民族传统的规范。如广西金秀《六巷村石牌公约》第22条规定:“按本民族传统,不得安放坟在村背,违者按本村石牌处理。”[48]贵州锦屏华寨《村民自治合约》第6条规定:“后龙山已于2008年收归为华寨一二组集体山林,为培植地方风水,佑我华寨万古常青,此山永为公山,子孙万代不能分到户头,世代培护,保持茂盛,严禁砍伐山上树木,违者自愿承担违约金300500元。”[49]

(九)维护乡村治安

乡村社会治安与农民权益保障、农村社会秩序稳定、农村社会经济进步与发展息息相关。治安与教化一直都是传统村落组织的基本功能,传统治安管理观念主要是一种“消极求安”式的治理逻辑,注重对基层社会进行严格的控制,而不是主动地预防打击违法犯罪活动。[50]在今天的乡村治理中,治安更多的是以一种积极主动的方式进行,以“网格化管理、组团式服务”的方式内外兼顾地进行治安管理。[51]

从调查的情况来看,被调查的村寨全部都在村规民约中规定了“社会治安”事项,尽管有些不是以专门章节加以规定,但是基本上都涵盖了村庄日常社会治安的方方面面。值得注意的是,一些地区关于社会治安的条款中,还附带有惩罚性条款,对于违反治安的行为进行处罚。乡规民约对社会治安问题规定的内容包括社会治安综合治理、禁止“黄赌毒”、禁止小偷小摸、禁止打架斗殴、禁止酗酒闹事、举报违法犯罪活动、管理流动人口、帮教刑释人员与社区服刑人员等。如浙江慈溪附海镇海晏庙村《村规民约》第24条规定:“主动做好平安宣传,村民之间、家庭成员之间要互相提醒帮助、教育监督,不沾‘黄毒赌’,不参加邪教组织,不参与传销活动,严防发生火灾、生产、交通、溺水等安全事故。发现‘六合彩’、聚众赌博、涉毒行为、邪教组织等一切违法违规行为,村民有义务及时举报。”[52]又如,贵州锦屏文斗村《村规民约》第30条规定:“严禁偷摸扒窃。凡偷摩托车、自行车、偷牛盗马、家畜家禽等,除移交上级按相关法律处罚外和赔偿失主损失外,同时应向村委会交违约金10003000元。”[53]再如,广西金秀《下古陈村村规民约》第3条规定:“山上野蜜蜂、地龙蜂、干柴、号地等,谁先插有草标,归谁所有,他人要,以盗窃和强抢论处。”[54]广西金秀《长垌乡三角屯村民公约》第11条规定:“互相通奸、发生不正当的两性关系,破坏他人家庭团结,罚款三个四十(指40斤米,40斤酒,40斤猪肉),男女同等处罚,给全队吃教育酒。”[55]下面的检讨书反映出乡规民约对违约电鱼行为的处理。

检讨书

我是番化乡兴勤村五组村民周规松,51岁,今天到瑶白村区域内用电器捕鱼违反了瑶白村村规民约,第五条,愿接受罚款500元(大写伍佰元整)

此据

周规松

2011年713[56]

还有一些村维护社会治安不是采取正式成文形式的村规民约,而是采取不成文的规范形式。例如,浙江慈溪蒋村义务夜防队没有专门议定详细的、系统的类似章程式的规约,规范简单,仅仅形成了包括组织规范、活动规范和经费规范等主要几个方面;义务夜防队规约为非成文的规范,没有通过文字形式张榜公布;义务夜防队规约主要依靠村民的内心认同、自觉遵行而发挥作用,缺乏具体的效力保障手段。但是,蒋村义务夜防队规约在规范义务夜防队活动进而保障村民财产权益、维持村庄秩序等方面发挥了积极作用。[57]

(十)解决民间纠纷

乡规民约在调处村民矛盾、解决民间纠纷方面具有积极的作用。乡规民约作为自治性规范,在解决纠纷时并没有国家强制力为后盾,大多时候所依赖的是村庄内部的舆论压力或社区的强制力,依靠的是习惯法的力量。但是在当前乡村治理中乡规民约解决民间纠纷具有明显的效力,甚至比国家法律更为有效。

乡规民约解决的民间纠纷主要发生于村落共同体内部,大多是村民间的诸如邻里纠纷、婚姻家庭纠纷等日常生活纠纷。如浙江慈溪附海镇海晏庙村《村规民约》第二章、第三章详细规定了村民在婚姻家庭和邻里关系方面的权利和义务,以及在产生纠纷之后的解决办法,“提倡用协商办法解决各种矛盾纠纷,协商不成功的,可申请到村、镇调委会调解,也可依法向人民法院起诉。依法理性表达利益诉求,不得无理信访、越级信访和集体上访,不得闹事滋事、扰乱社会秩序。”

乡规民约规定的纠纷解决方式主要为村民自行协商、村委会调解、行政机关调解以及法院诉讼等,其中又以“调解”为最主要的解决纠纷方式。如贵州锦屏《瑶白村村规民约》规定“当事人可向村民委提出申诉,按情节轻重公开、公平、公正进行调处”;[58]又如贵州锦屏文斗村《村规民约》规定“全村推行人民调解、治保处理纠纷制度,由村民委推选调解主任,负责组织协调处理村内纠纷,协助村、组治理地方”。[59]再如广西金秀长垌乡《三角屯村民公约》第17条规定:“凡处理违约人员,需要召开群众会议的,每个村民都应参加,如有不来参加会议和背后议论的,给予罚款50元。”[60]

在执行方面,如果是村委会解决纠纷并作出相应的处理结果,一般都会由村委会执行,执行的方式有多种。如广西金秀金秀镇《林香屯村民公约》第17条规定:“为维护本村规民约的严肃性,设立村规民约监督小组,成员由村民推选,负责对村民遵守村规民约进行监督,并将村民违反事项提交村民大会或户主会议讨论处罚决定。”[61]贵州锦屏华寨“以歌劝和”、贵州锦屏瑶白村则成立村护约队执行。下面案例反映了乡规民约的“以歌劝和”执行方式,这种执行方式符合当地农村风俗习惯,因而能够比较顺利地执行。

[案例三]

2002年34月份,当时是组长的董春泽,40岁左右,他跟他老婆吵架,我们是一人5毛钱,1112人,56块钱买炮去他家叫他请客。他搞腊肉、搞一桌给我们吃。吃的时候我们讲家庭以和为贵,吵架也不好听,你社会上也不好听;你吃一餐当时也上百,你经济上也吃亏。这样,他们夫妻和好了。[62]

总之,根据乡规民约处理民间纠纷,充分发挥乡规民约在解决乡村社会矛盾中的作用,这有利于农村生产、生活争端的解决,恢复乡村社会秩序,实现农村社会的和谐发展。

以上所论主要是乡规民约在乡村治理中的积极作用。同时,我们也应该看到,乡规民约在社会治理中难免会存在一些消极作用,甚至出现违反国家法律的内容。从调查的情况来看,当前乡规民约在乡村治理中的消极作用主要表现为以下四个方面。

第一,有的乡规民约违反国家法律,侵犯村民财产权、人身权等合法权益。如在土地征用补偿费分配的时候,一些村寨的乡规民约限制外嫁女、入赘婿、离婚户的土地权益,对其少补或不补相应的土地补偿费用。在宅基地分配或翻建的时候,限制村民的翻建权利。如北京房山区长沟镇《坟庄村村规民约》第61条规定:“具有下列条件之一的不批翻建手续:(1)男到女家落户,或女到男家落户一方有房的户;(2)出卖或出租住房的户;(3)子女未满18周岁的户;(4)违反计划生育的户;(5)应征青年拒服兵役的户。”[63]再如贵州锦屏《瑶白村卫生公约》第6条规定:“各村民喂养的狗,必须圈养;如发现浪放的情况,监督小组实行毒打。”[64]还有一些村规民约强制性要求村民承担某种义务,否则就会剥夺或限制其合法财产权益。

第二,有的乡规民约实施方式简单、粗暴,处罚规范违法。有的乡规民约对违反乡规民约行为的处理方式简单、粗暴,如限制违反乡规民约村民的其他正当权益,如不办理盖章手续等。有的乡规民约规定了罚款条款,这违反了国家法律的规定。有些乡规民约中,罚款的金额小到几元几十元,大到几千元上万元,有的甚至还规定村委会有没收违法财产的权限。这超越了村民自治的范围,违反了国家法律。乡规民约属自治“合约”,不能设定罚款;规定数额较小的违约金是合理的;但是如果乡规民约规定的违约金数额较高,并且赋予村民委员会等组织较大处罚权限则同样有可能会侵害到村民的正当权益。

第三,乡规民约在促进乡村经济发展方面的作用较为薄弱。许多乡规民约主要规范社会治安、计划生育、公益事业建设、护林防火、纠纷解决等事宜,对农民致富、产业发展、集体经济发展、专业合作社发展等较少列入乡规民约调整范畴,乡规民约在乡村经济发展、农民收入增加方面的作用需要进一步加强。

第四,有些乡规民约制定过程缺乏经过全体村民或者村民代表的广泛讨论,仅由少数村干部商量决定;有的乡规民约仅仅依照范本简单照搬照抄,针对性不强,与村民的生产、生活关系不大;有的乡规民约成为宗族力量、宗派势力的工具,成为为部分村民服务的规约。这些因素都制约了乡规民约在社会治理中积极作用的发挥。

三、乡规民约在乡村治理中发挥积极作用的原因

乡规民约在乡村政治、经济、文化、生态等方面的治理中具有重要的积极作用,这与国家法律的确认、社会环境的支持分不开,也与乡村固有的自治传统的发扬、村民集体认同心理的支撑密切相关;同时,能人治村使乡规民约有了制定和实施的人员保障,而乡规民约的变革调适使乡规民约能够适应社会发展,积极发挥其在乡村治理中的作用。

(一)国家法律的确认

我国《宪法》、《村民委员会组织法》等法律、法规对乡规民约给予了认可和支持,赋予乡规民约必要的发展空间,为乡规民约作用的发挥提供了法律依据。我国《宪法》第24条规定:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育,通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约,加强社会主义精神文明的建设。”此处“守则、公约”即包括了乡规民约、村规民约。《宪法》第111条规定,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。《宪法》将村民委员会定性为基层群众性自治组织,赋予农村社区的自治权,乡规民约、村规民约即为自治规范。

《村民委员会组织法》对我国《宪法》中的相关条款进一步细化,赋予村民会议制定修改村规民约的权力,同时要求村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村委会、驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员均应遵守有关村规民约。

与此同时,国家也通过地方性法规、地方政府规章对乡规民约、村规民约进行确认、要求和规范,涉及乡村治理的政治、经济、社会、文化诸领域,包括村民自治、农村治安、农村自然资源保护与利用、农村环境保护、农村公共事务、农民权益保护、农村纠纷解决等方面,较为全面地调整乡村社会关系。[65]

国家法律、法规对乡规民约、村规民约的认可和支持,不仅赋予乡规民约、村规民约正式法源的地位,而且还明确规定乡规民约、村规民约的基本功能,为乡规民约在社会治理中发挥积极作用提供了法律依据。

(二)社会环境的支持

乡村的社会治理与外部客观环境密切相关,外部环境如政治环境、经济环境以及社会环境等是乡规民约发挥积极作用的重要基础。地方县乡政府重视乡规民约在乡村治理中的重要地位,为乡规民约发挥积极作用提供了良好的政治环境和政策支持。如湖南临湘五里乡将乡规民约作为基层治理的重要工作来抓,在2015年已经做到每村都制定有村规民约。再如浙江庆元县黄田镇以“范本”的方式推进乡规民约的制定,实现村规民约在辖区27个村全面覆盖。

农村经济的发展为乡规民约在社会治理中积极作用的发挥提供了基础。随着经济的发展,乡村集体逐渐累积了一定的财富,如何对这些财富进行公平分配以及合理保护公私财产是一个迫切的问题。通过乡规民约约定公共财产分配方案和保护个人财产已经成为一些乡村保护财产的主要形式。农村经济的发展需要乡规民约对公私财产提供强有力的保护,这一点得到了村民的广泛认可。

当前农村社会环境日益复杂,农村社会也出现了一定的分化,不同利益团体之间通过博弈,催生出以乡规民约为主导的乡村治理模式。乡规民约是当前农村社会各阶层在村级事务运作过程中表达诉求和平衡各种利益关系的重要方式。在这种社会环境之下,乡规民约以其符合现代社会法治发展的契约性得到村民的认可和接受,在村庄事务管理中能够体现民主精神、契约观念。从这个意义上来说,社会环境为乡规民约在社会治理中积极作用的发挥提供了支持。

(三)自治传统的发扬

我国传统社会有着悠久的自治传统和自治习惯,乡规民约在我国社会特别是基层社会的治理中起着广泛的作用。陕西蓝田《吕氏乡约》是乡绅带领村民自发创造,[66]目的是通过乡约改善乡俗、敦行教化。王阳明《南赣乡约》以后,[67]乡约成为地方政府和国家力推的基层治理政策,通过乡约推行乡村自治。明太祖朱元璋颁布的《圣训六谕》,不仅与《吕氏乡约》内容基本一致,还成为以后乡规民约的基本原则。清康熙皇帝也颁布了《圣谕十六条》,成为乡约宣讲的永久内容。“中华民国”时期,传统乡约制度得以延续,辅之以保甲制度共同对乡村展开治理。

新中国成立之后,特别是1958年以后实行人民公社制度、推行政社合一后,乡村的自治传统虽受到一定的影响,但并未就此完全中断。改革开放之后,我国乡村的自治传统很快得到恢复和弘扬。在《宪法》规定的基础上,19871124日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《村民委员会组织法(试行)》,规定我国在农村实行村民自治制度,重新赋予乡村社会自治权,尊重并延续了乡村自治传统与习惯。1998114日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并于20101028日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订通过的《村民委员会组织法》,继续实行村民自治制度,并进一步完善了基层自治制度。

在自治传统与自治习惯的影响之下,乡规民约的自治符合村民的心理预期,能够更好地被村民认同和接受。乡规民约成为村民自治的重要规范,在乡村治理的过程中发挥着重要作用,调整着各方面的乡村社会关系。

(四)集体认同心理的支撑

社会心理学认为,“个体认同”强调个体认同的独特性、独一无二性和差异性,而“集体认同”更加注重认同中被诸多个体共享的东西或相似性。受到传统自治习惯和国家法律政策倡导的影响,乡村共同体成员在心理上普遍认同和接受村规民约,这为村规民约积极作用的发挥提供了重要心理基础。首先,集体认同为村规民约的制定提供了心理基础。在一些自治传统较为深厚的村庄,村民对村规民约这种自治方式十分认同,会自发地制定村规民约(包括不成文的),并且会积极地参与到村规民约议制过程中。其次,集体认同为村规民约的实施提供了心理基础。由于村民普遍认同集体议制出的村规民约,因而在实施过程中会普遍遵守这些规范,对违反村规民约的集体成员则会采取舆论谴责或心理强制等方式进行惩罚,这种惩罚方式在以“熟人”为主要关系网络的乡村中十分有效,能够确保村规民约的有效实施。最后,集体认同为村规民约的监督提供了心理基础。在村规民约的制定实施过程中,村民对其进行有效监督的重要前提就是内心确信和认同村规民约这一规范,认为村规民约是集体成员共同智慧的体现。在调查中发现,村规民约监督较为有效的村庄,基本上是村庄共同体成员对村规民约认同度较高的村庄,村民将村规民约视为与自身利益密切相关的规范。

(五)治村能人的推动

乡村治理离不开人的作用,“强人治村”、“能人治村”是当前乡村治理中不得不面对的客观现实。[68]如果乡村有一个以村党支部书记为核心的强有力的领导班子,那么村党支部、村委会的职能能够得到切实履行,乡村事务往往能够比较高效有序地管理,村民自治就能够较好地运行,乡规民约就能够较好地发挥作用。

从调查的情况来看,在不少乡村尤其是在社会结构相对较为稳定的村组,乡村能人对乡规民约积极作用的发挥起到了至关重要的作用。如湖南临湘市水畈村村支书吴国华曾是退伍军人,转业后在广州经营几家大型超市,经济实力较为雄厚。20128月被前任村党支书邀请回来主持村委会工作,仅仅3年时间就将村民年收入翻了一倍,调查时当地村民向我们一致表达了对其工作的赞扬和肯定之意。正是因为吴国华在村庄中的能人身份,他在村里说的话十分有效,水畈村的村规民约能够有效实施,违反村规民约的行为也能得到相应的制裁,村规民约在水畈村的治理中发挥了重要的作用。

(六)村规民约的变革调适

随着社会经济的发展和城镇化进程的推进,乡村社会处于转型之中,乡规民约也要根据乡村社会的发展而革故鼎新,完成自我调适,适应乡村社会发展之需求。正因为乡规民约具有这种变革调适的品性,使其具有强大的生命力,不至于因陈旧保守而被社会摒弃。通过调查发现,80%以上被调查村的村规民约近五年都进行了修订,很少有自制定以来从未修订的。从内容来看,乡规民约变革调适的部分一般都体现了村民迫切的现实诉求,也有反映国家和社会发展需要的,还有通过修改违法条款达到法律要求的。例如,针对近年来村里公共卫生较差的现象,湖南临湘花桥村的村规民约于201512月进行了修改,新增加了2条保护环境卫生的相关条款,体现出村民保护乡村环境卫生的迫切需求。又如,随着2015年下半年国家计划生育政策的改变,一些农村地区的乡规民约也作出了相应的调整。又如,贵州锦屏文斗村村规民约将以前违反村规民约的“罚金”改为“违约金”,变革调适以法律为标准,摒弃违法内容,使乡规民约符合国家法律规定。正是由于乡规民约不僵化保守,会根据不同的现实情况进行变革调适,使其更好地体现村民的诉求,反映国家和社会的需要,与国家法律的要求相一致,因而才有可能在乡村治理中发挥积极作用。

四、乡规民约在乡村治理中发挥积极作用的障碍

在调查中发现,乡村现实中存在的一些因素制约着乡规民约作用的发挥,成为乡规民约在乡村治理中发挥积极作用的障碍,影响着乡规民约在推进乡村法治建设中功能的实现。我们需要将乡规民约置入具体的“社会情境”之中,以整体论来发现事实,从乡规民约与“社会—文化”场景的整体关联中确定各种影响因素、障碍因素的具体意义。[69]

(一)乡村社会结构因素

社会学经典理论认为,社会结构一般是指各种社会个体、群体之间所结成的“社会关系网络”。[70]对于中国农村社会结构的认识,学术界有多种观点,[71]其中一种较为经典的描述来自于费孝通先生20世纪30年代的判断。费孝通先生认为,中国传统乡村社会结构是一种“差序格局”,在这种“差序格局”之下,人们之间社会关系的远近、亲疏受到“血缘”及“地缘”的影响。[72]作为血缘关系的延伸和超越,“家族”成为传统村庄结构的基本单元,士绅成为传统村庄结构中的重要治理力量。随着社会革命对中国乡村的广泛动员和改造,传统乡村结构赖以存在的家族与士绅阶层逐渐崩解,取而代之的是党和国家在乡村基层的主导性地位。这种治理结构从新中国成立到人民公社化运动,再到改革开放初期的家庭联产承包责任制,并没有发生根本性的转变。21世纪初取消农业税之后,国家放松了对乡村的控制,在城镇化的浪潮席卷之下,乡村结构发生着剧烈的变化,作为一种松散的基层生产共同体——村组集体——实际上成为乡村结构的基本单元。

当下乡规民约作用的发挥即与乡村社会结构变迁的背景密切相关。通过调查发现,乡规民约能发挥较大作用的村组往往社会结构较为稳定,这些村组基于历史传统、社会环境、宗族观念以及宗教信仰等纽带紧密地联系在一起。乡规民约发挥作用时所依赖的权威是多元的,既有传统型权威,又有法理型权威。[73]如果村民违反了乡规民约,执行起来的抵制力量会比较小。与此同时,在社会结构稳定的村组,乡规民约侵犯村民权益的现象也较为普遍,村民维权也存在较大的障碍。相反,如果在社会结构松散甚至解体的村庄,乡规民约发挥作用则较为有限,有些村组虽然制定了村规民约,但一般也是“一纸具文”,实践中没有太大作用。即便村委会依照乡规民约进行了处理,但执行起来的难度要大得多,村民更倾向于通过诉讼等方式来寻求权利救济。例如,笔者调查的北京房山区长沟镇的沿村和南甘池村甚至都没有制定村规民约,村民自治事项一般都采取“一事一议”的方式进行。再如,甘肃东乡“东塬村的这个‘村规民约’涉及一些村民自治方面的内容,但我们认为还是太过空泛,宣传口号太多而具体措施太少,没有什么可操作性,基本上是一个只能贴在墙上的规定罢了”。[74]

乡村社会结构对乡规民约作用的发挥有着至关重要的影响,这种结构性因素无法在短期内消除,可能伴随着社会转型而一直存在。欧博文曾对《村民委员会组织法》的实施情况进行考察,在“达标型、强制型、失控型、瘫痪型”四种实施模式中,只有“达标型”能够达到国家的要求,而占有更大比例的则是另外三种实施模式。[75]这三种实施模式主要存在于乡村结构转型较为剧烈的地区,村庄治理没有稳定的结构性环境,因而出现失控甚至瘫痪的状态。这一分析框架对于我们理解乡规民约在社会治理中积极作用的发挥机制仍然是有效的。乡规民约实施“达标”的地区,往往是社会结构较为稳定的乡村地区,尤其是传统结构尚未受到巨大冲击的地区;而乡村规民约实施“未达标”的地区,往往是社会结构正处于剧烈转型阶段的乡村,一旦成功完成结构转型,这些地区乡规民约实施也将不再出现“结构混乱”[76]

(二)国家行政权力干预因素

从乡规民约发展的历史实践来看,纯粹“民治”的乡规民约未曾完全实践过;而且,乡规民约的“民治”属性,是建立在“国家—社会”二元关系之上的。在中国“一统多元、政刑传统”的政治和社会结构中,作为“民治”理论基础的“国家—社会”二元关系未必贴近中国实际,因此纯粹的“民治”理论上也难以自洽。从《南赣乡约》到晚近的村规民约,“官督民治”、“官辅民治”更符合中国乡规民约的实践事实。换言之,中国乡村治理史上并未出现过真正的“民治”,大多数属于官方主导下的有限自治,传统乡村社会治理中“皇权不下县”(县以下实行“自治”)的理论判断可能值得商榷。[77]

这一局面在今天并未得到根本性的改变。根据我国现行法律规定,基层政权只到乡(镇)一级,村以下实行自治。改革开放以来乡村治理中建构出的这一治理格局被称之为“乡政村治”模式。[78]在此模式作用之下,乡村治理中存在两种不同的权力,这两种权力彼此之间相对独立且冲突不断:一是乡(镇)政府代表国家自上而下行使的行政管理权;二是村委会代表村民自下而上行使的自治权。根据我国现行法律制度,村民自治权是由宪法法律赋予的,村民自治不得违反宪法法律的规定,授予乡(镇)行政机关“责令改正”的纠错权,村委会实际上成为更低一级的“行政机关”。正是由于这种制度设计上的模糊,导致自治权实际上成为行政权主导下的“有限自治”。因此,在乡村治理实践中,经常出现国家行政权过度干预乡规民约制定实施的现象,损害村民自治,背离了村民自治制度设计的初衷。

“乡政村治”实际上成为“官督民治”、“官辅民治”,没有形成真正的自治,严重制约了乡规民约在社会治理中积极作用的发挥。如在乡规民约制定过程中普遍存在的一种现象是,乡镇政府往往事先提供乡规民约范本,导致辖区内各村所制定的乡规民约基本一致。[79]这种同质化的乡规民约在现实中效力较差,作用并不明显。还有一种情况是,村委会在乡镇政府指导下,没有经过村民会议的讨论表决(或只经过村民代表大会讨论表决)就直接制定出乡规民约,这实际上也是行政权干预的结果。国家在乡村治理中实行“假自治,强干预”,不仅违背了村民自治相关法律制度设计的初衷,而且也严重影响了乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥。

(三)乡规民约制定实施因素

除上述影响因素之外,乡规民约本身在制定实施过程中存在的问题也会影响其作用的发挥。从整体论角度来看,作为乡村治理的基本方式,乡规民约的制定实施必然会受到乡村社会结构的影响,但同时我们也要看到乡规民约制定实施过程中的程序性、技术性因素也会影响其作用的发挥。

第一,制定层面。通过调查发现,当前乡规民约在制定过程中普遍存在的问题有:公开透明度不高,缺乏规范性、程序性和民主性,往往受制于国家行政权力的过度指导,没有充分体现出基层自治。根据《村民委员会组织法》的规定,村规民约或村民自治章程等由村民会议制定修改。但在现实中,一些村组在制定乡规民约时,没有充分动员村民参与,往往由村党支部、村委会即“两委”组织村民代表大会讨论通过,或者根据乡镇“范本”直接拟定。如北京房山区坟庄村《村规民约》的制定过程即是如此。当然,当前农村地区“空心化”也可能会对乡规民约的制定产生一定的影响。外出打工村民较多的农村,村民会议实际上处于瘫痪状态,这也为乡规民约的制定造成了现实障碍。村民会议召集的困难和乡规民约修订程序的复杂,使得乡规民约更新处于滞后状态,不少农村超过五年未修订村规民约,导致乡规民约不能与时俱进,内容陈旧过时,不能适应乡村新的社会状况。

第二,内容层面。通过调查发现,目前一些地区乡规民约的内容或是过于原则、空洞,无法执行,没有可操作性;或是千村一面,脱离实际,没有针对性;或成国家法律及政策的翻版或实施细则,脱离农村实际情况,没有吸收乡村既有的法治资源和习惯法传统;或是习惯法的重述,没有以国家法律为指导,存在违反国家法的内容(典型的如剥夺外嫁女土地权益等);或为行政命令式,没有体现村民当家作主、维护村民利益的目的,导致村民没有参与和遵守的积极性、自觉性;或是内容不具备社会规范的科学性、系统性,缺少公平、公正性,既无责任承担相关规定,也没有明确公开的说理、救济方式和途径。乡规民约是乡村内生性秩序的外在表现,应该反映传统习惯法中的良善内容。与此同时,乡规民约又是乡村治理法治化的重要方式,内容不得与国家法律相违背,因而在内容上应该以国家法律作为标准。从这个意义上来说,乡规民约应该是连通国家法与习惯法的桥梁,平衡国家法与习惯法冲突的重要途径。从调查情况来看,不多的村组在制定乡规民约时能够准确把握国家法与习惯法之间的平衡关系。在一些经济较为发达的地区,乡规民约大多对国家法“细则化”(如北京坟庄村、浙江海晏庙村、福建三合村);而在一些经济欠发达的农村,乡规民约则更倾向于对传统习惯法的制度化,对国家法内容的表述相对较少(如贵州文斗、贵州瑶白、湖南花桥等村)。

第三,实施层面。通过调查发现,一些村组的乡规民约在实施过程中往往成了“挂在墙上”的文字,实践性和效力性不强;基层组织依照乡规民约对违约的村民进行处理时,村民也会认为处理不公而拒不执行。乡规民约在实施执行过程中的另一个重要问题就在于,制裁手段和措施违法,例如“罚款”、限制作为村集体成员的合法福利等。这些制裁手段于法无据,无法得到村民的接受和认可,容易引发上访等社会事件。

乡规民约之所以在实施过程中出现上述问题,除了乡规民约在责任承担与执行方面的规定不明确之外,归根结底就在于当前乡规民约的合法性审查机制不健全。如果村民认为乡规民约对自己处理不公,或者认为侵犯到了自己的合法权益,可能就会涉及对乡规民约的合法性审查。如果经审查乡规民约合法,那么可以借助国家权力执行村委会依据乡规民约所作出的决定;如果经审查发现乡规民约违法,那么村民应该同样可以向国家权力寻求保护和救济。通过合法性审查才能保证乡规民约在实施中的效力,这也是避免乡规民约成为“墙上文字”重要方式。然而,现实的情况是,当前合法性审查机制存在较大问题,乡镇行政机关虽然具有备案审查权,但缺乏可供操作的具体细则,而且实践中只备案不审查的情况也较为普遍。国家司法机关对村民委员会或村民委员会成员所作出的违法决定虽有撤销权,但针对村规民约的合法性审查权则无相关的依据,以至于司法实践中对涉及乡规民约的案件多以不属于受案范围而裁定驳回。[80]因此,在村民自治权与国家行政权、司法权之间寻求某种平衡关系,是保障乡规民约得以有效施行的关键。

毋庸置疑,乡规民约在制定、内容及实施方面存在的问题是影响乡规民约作用发挥的关键因素。这些因素共同指向乡规民约的作用机制,致使乡规民约在乡村治理中的积极作用不能充分有效发挥,从而削弱基层群众自治力量,影响党和国家对乡村的控制,增加国家在乡村的治理成本,阻碍乡村治理法治化进程。

五、乡规民约在乡村治理中进一步发挥积极作用的建议

乡规民约在乡村治理中已经发挥了重要的积极作用,但是这一作用就各个农村地区而言并不平衡,有待广泛发挥、全面发挥。乡规民约在乡村治理中进一步发挥积极作用,需要提高认识,也需要完善制度。

(一)提高认识

调查发现,当前乡规民约在乡村治理中发挥的积极作用不够,一个重要的原因就是主观认识不到位,不少基层政府领导或村组干部存在一些错误认识,如“制定村规民约只是为了应付上级检查”、“村规民约在实践中没有多大作用”、“村规民约应该在政府指导下制定”等。事实证明,这些认识直接制约了乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥。因此,需要充分认识法治国家、法治社会建设中的乡规民约,全面理解乡规民约在我国农村发展中的重要地位,以进一步发挥乡规民约在乡村治理中的积极作用。

1.乡规民约是党和国家治理乡村经验教训的总结。我们党和国家在治理乡村时,尤其是随着革命运动在乡村社会的深入,并未对传统乡约治理模式给予足够的重视,甚至一度破坏这一治理模式。人民公社化时期“政社不分”,国家权力在乡村一级铺陈过宽,不仅遏制了基层民主,而且增加了行政负担,乡村基层治理出现效率低下的情况。20世纪80年代,党和国家在总结新中国成立以来农村治理经验与教训的基础上,创造性地将城市街道居民委员会制度推广到农村,建立村民委员会基层群众性自治组织,在农村实行基层群众自治,从而收缩国家行政权力,减轻了行政负担。彭真认为,乡村问题如果都“由派出所去管,靠法院、检察院去办,越搞负担会越重”,因此他在广泛调研和总结经验后强调人民群众要依靠村规民约自己管理自己的事情,充分发挥村委会的作用。[81]从乡村治理历史实践来看,乡规民约是我们党和国家在治理农村问题方面经验教训的总结,进一步发挥乡规民约在乡村治理中积极作用需要充分认识到这一点。

2.乡规民约是法治国家、法治社会建设的重要内容。党的十八届三中全会提出,推进法治中国进程要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届四中全会公报指出,要提高基层社会治理法治化水平,发挥乡规民约等社会规范的积极作用,这为法治社会建设指明了方向。当前法治国家、法治政府、法治社会一体建设应该着重突出法治社会建设,而农村地区的法治社会建设无疑是我国法治社会建设的重要组成部分。充分运用乡规民约调整乡村社会关系,化解乡村社会纠纷,培育村民自治能力和法治精神,实现村民自治,发挥乡规民约在乡村治理中积极作用,不仅能够有力地推进农村地区法治社会建设,而且能全方位推进我国法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。

3.乡规民约是“五大发展理念”在乡村建设中的具体运用。党的十八届五中全会指出,实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,培植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。“五大发展理念”在农村地区的落实,离不开乡规民约的作用。绿色发展理念要求全面节约和高效利用资源,保护环境,防治污染。调查表明,乡规民约在资源利用和保护、环境卫生保护等方面具有极其重要的作用。村民就资源、环境问题进行集体讨论和决议,将绿色发展理念植入其中,能够切实可行地利用乡村资源、保护乡村环境。村民通过乡规民约的制定、修改、实施,积极参与乡村的协调发展、创新发展、开放发展,共同规划乡村发展的蓝图,共享乡村发展的成果,全面推进乡村建设。因此,在乡村建设发展中,“五大发展理念”能够通过乡规民约细化和落实,促进乡村全方位可持续发展。

4.乡规民约是治国理政“四个全面”布局的内在要求。“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”布局是我们党在新的历史时期治国理政的宏大战略体系,也是治国理政的新思路。“四个全面”战略布局要求全面建成小康社会。全面建成小康社会是经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的全面小康,乡规民约全面调整农村社会关系,在政治、经济、文化、社会及生态文明方面都具有重要的积极作用,通过乡规民约能够推进农村地区小康社会的建成。“四个全面”战略布局要求全面深化改革。当前农村地区改革已经进入深水区,改革涉及土地制度、民主制度、户籍制度等多个方面。改革需要依靠人民群众的智慧,体现人民群众的利益诉求,基于村民自治的乡规民约能够保证村民诉求的实现,也能确保农村地区改革的顺利推进。“四个全面”战略布局要求全面推进依法治国。依法治国是落实“四个全面”战略布局的重要保障。全面推进依法治国不仅要依靠国家法律,而且还要依靠乡规民约等社会规范,两者缺一不可,在某些地区乡规民约甚至比国家法律更加有效。通过乡规民约统筹国家法律与社会自治规范,进一步实施国家法律,进而推进乡村法治建设。“四个全面”战略布局要求全面从严治党。从严治党要求抓好农村基层党组织建设,加强基层反腐力度。一些地区的乡规民约对村党支部、村委会“两委”的工作职责有所规定,通过乡规民约监督“两委”工作能有效防治基层腐败。总之,乡规民约在保障“四个全面”战略布局在农村地区的全面开展方面具有积极作用。

5.乡规民约是社会主义新农村建设的重要手段。社会主义新农村建设是指包括农村地区党的建设、政治建设、经济建设、文化建设、社会建设以及环境建设等多个方面在内的全方位系统性建设。乡规民约能够发扬基层民主,提高村民参政议政意识和能力,实现村务自我管理、自我服务,增进农村政治建设。乡规民约在集体资产分配和公私财产保护方面能够做到公开透明,合理公平,村民根据实际情况共同探索议定符合村情的经济建设模式,村集体成员参与其中,极大地提高村集体经济建设水平。乡规民约在中国历史上对乡村建设起到了巨大的文化治理作用,这种文化治理方式在当代新农村建设中也同样值得借鉴。乡规民约不仅传承传统文化中的有益资源,而且吸收社会主义道德文化和法治文化,促进社会主义新农村文化建设。农村社会建设离不开乡规民约的作用,通过乡规民约可以管理社会公共事务、维护社会治安、增进村民团结互助等,构建有机合理运行的农村社会。社会主义新农村建设的一个重要内容就是美丽乡村建设,乡规民约对乡村资源保护和环境建设具有十分重要的作用,通过乡规民约能够更好地保护环境,建设美丽乡村。

6.乡规民约是推进城乡一体化建设的重要途径。城乡一体化需要城乡在经济、政治、法治、文化、社会等方面一体化。随着城乡一体化进程的不断加快,我国城乡之间的差距越来越小,但是农村地域广阔,发展程度相对较低且不平衡,城乡一体化建设仍然面临着艰巨的任务。发挥乡规民约在乡村治理中的积极作用,通过乡规民约调整乡村社会关系、明确村民权利义务、规范村民行为,不断提高农村经济社会发展水平,不断提高村民生活水平,不断消除城乡壁垒,使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策(制度)上的协调发展。

7.乡规民约是国家法律在乡村实施的重要载体。在大国法治背景下,我国东中西部地区法治基础存在较大差异,国家法律在乡村社会的实施可能会面临许多困难,现代法律与乡村传统文化和内生性规范会发生一定的冲突,因而需要紧密结合乡村社会的实际情况进行法治建设。农村自治是国家法框架下的自治,乡规民约必须符合国家法律的相关规定。乡规民约在制定过程中可以国家法律为基本参照,将法治的基本精神、价值理念、规范要求等融入乡规民约之中,结合村情社情,制定出既符合国家法律又符合乡村实际的规约,对国家法律进行细化处理,并弥补国家法律的不足,保障国家法律在乡村社会的全面实施。与此同时,国家法的制定实施也应以乡规民约为基础,充分考虑到乡规民约调整社会关系的功能,将乡规民约作为国家法律的重要基础和来源。

8.乡规民约是传统乡约制度的当代延续。自明文记载的《吕氏乡约》以降,中国基层社会治理就以乡规民约为主要形式,由此积累了丰富的基层社会治理经验。传统乡约提倡的“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”等基本价值理念,以及“整体性乡治”或“系统性乡治”的基本架构,[82]对传统中国基层治理产生了深远的影响。传统乡约治理经验与智慧对当下乡村治理具有十分重要的参考价值。当代村规民约与传统乡约无论在功能上,还是制定程序上,抑或运行模式上,都具有高度的相似性。如两者都具有“广教化而厚风俗”、维持乡村秩序的功能,都是村民根据实际需要而共同议订,惩戒机制都是基于传统型权威等。乡约治理传统并未因晚近社会剧烈变革而中断,而是被传承和延续,我们必须尊重这种赓续与发展规律。同时,乡规民约承载着厚重的乡土文化与乡土情感,“差序格局”下的乡村关系网络不仅包含了文化血脉的延续、文化基因的传承,还包含了村民思维方式、情感交流方式的传承,乡规民约的传续也是优秀传统文化的传承。

9.乡规民约是习惯法当代传承与弘扬的重要方式。习惯法是由地方性知识构成的内生性规范,经过了历史传承至今仍具有顽强的生命力。乡规民约为习惯法的主要组成部分,乡规民约吸收传统习惯法中的合理规范,通过对习惯法的“双重制度化”以明确的条文形式吸纳、承继习惯法;同时乡规民约也能够改变固有习惯法的某些规范,即通过移风易俗变革传统习惯法的一些内容,促进习惯法的“生长”。[83]因此,乡规民约可以传承和弘扬习惯法,为社会变迁过程中习惯法参与社会治理提供制度基础。

10.乡规民约是其他社会规范的重要基础。国家法律之外的社会规范包括乡规民约、市民公约、行业规范、团体章程等。这些社会规范都是基于自治产生的,在社会治理中都具有十分重要的积极作用。传统中国的乡规民约实践已经积累了丰富的经验,其他社会规范或多或少都受到乡规民约治理实践的影响。乡村自治是其他一切自治的基础,通过乡规民约积累的自治经验能够为其他领域或类型的自治提供借鉴,乡规民约的制定实施也能为其他社会规范运行提供比较样本,乡规民约是其他社会规范的重要基础。

(二)完善制度

为了进一步发挥乡规民约在乡村治理中的积极作用,针对乡规民约实际运行中存在的问题,需要从宏观、中观、微观三个层面构建乡规民约积极作用发挥机制、完善相关法律制度。

第一,宏观层面。从宏观层面来看,当前乡规民约积极作用得以发挥的重要前提是需要做好顶层设计。由于乡规民约在乡村治理中具有积极作用和消极作用,因此决定了应以法治中国顶层设计和国家法律为主导对其进行整合、引导与制约。《村民委员会组织法》将其作为村民自治的一种规范形式,但是对其性质及定位并不明确,一些地方性法规、规章虽然也强调乡规民约在社会治理中的作用,[84]但对其也没有进行清晰定位。在实践中,涉及乡规民约的纠纷争论的焦点就在于:乡规民约究竟具有何种性质,如果将其视为民事契约,则明显不符合民事契约所要求的“合意”(因为少数服从多数表决原则无法做到每一个成员合意);如果将其视为抽象行政行为,则制定乡规民约的乡村集体又并非行政主体。法律定位不明确,就导致乡规民约在实践中遭遇到适用难题,如涉及乡规民约的纠纷无法得到有效救济。

从法治中国、法治社会建设来看,全面推进依法治国并不仅仅只是国家法律的任务,作为国家法律之外的乡规民约也能够起到关键性作用。然而,如果不从根本上解决乡规民约的性质和定位问题,国家法与乡规民约之间的关系可能会存在“语言混乱”的情形。一方面,乡规民约作为乡村自治规范,必然以村民日常生活行为规范为表达的重点;另一方面,乡规民约又须遵守国家法律、参照国家法律。国家法与习惯法两种话语体系在村规民约中均有体现,两者之间“度”的把握成为关键。也许短期内可以对两者之间的冲突进行调适,但从长远来看,如果国家法没有给乡规民约预留适度空间,可能会出现国家法日益“侵蚀”乡规民约的现象,习惯法在乡规民约中的空间日渐萎缩,而这是不符合村民自治的基本要求的,也将会限制乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥。

因此,本文认为应该明确乡规民约的性质和地位。乡规民约是在国家法律认可下的乡村生活自治规范,[85]村民自治权利来自于宪法、法律的赋予,由国家法律授权,因而乡规民约的制定实施不能超出国家法律的范围。同时,按照“少数服从多数”的表决原则,一旦乡规民约被村民会议通过,对乡规民约的服从本质上就是对国家法律的服从,因为这种表决原则基础来自于国家法律。同时,乡规民约为一种社会自治规范。乡村社区在国家法律下独立地针对当地实际情况进行乡规民约的创制和实施,就乡村经济发展和社会管理事务建章立制,调整乡村社会关系。应当重视乡规民约的自治性、独立性、地方性。

第二,中观层面。从中观层面来看,当前乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥应该处理好农村社会结构转型与乡规民约之间的关系。乡规民约赖以存在的基础就在于村治环境,而这种村治环境又是以乡村社会结构为核心。当前一些农村地区社会结构发生转型,传统治理权威性基础遭受破坏,新的治理权威又没有建立起来;特别是随着国家权力的“退场”,乡村治理出现“权力真空”,导致“强人治村”模式日益普遍。村治模式转型如果引导不当则可能会破坏基层民主,《村民委员会组织法》所规定的选举制度难以贯彻落实。在这些民主基础相对较为薄弱的村庄,乡规民约、村规民约大多都是由村党支部、村委会一手操办制定,村民几乎没有参与其中;即便有少数村民代表参与其中,所表达的意见也没有多大作用。

因此,在乡村社会结构转型背景下,应该重视乡村社会结构的完善,乡规民约作用机制的构建应该做到因地制宜,根据具体的实际情况推行,而不应该统一采取固定模式。对于社会结构较为稳定的地区,乡规民约的制定实施可以发挥较大的自治权;而对于社会结构转型剧烈的地区,乡规民约的制定则应严格把好备案审查关,政府应加强对乡规民约的指导,大力发展基层民主,防止灰色势力对乡规民约的非理性操控。

第三,微观层面。从微观层面来看,乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥应该从乡规民约制定、内容和实施方面入手,合理构建具体制度对乡规民约进行规范程序和监督。在制定层面上,应该扩大村民参与,制定程序公开透明化,充分体现基层民主和基层自治。在内容层面,应该注意提高乡规民约的议制水平,避免内容出现僵化、虚化等问题,在国家法律与地方习惯法之间寻求平衡;乡规民约的内容应该符合国家法律,不得侵犯村民的合法权益。在实施层面上,乡规民约应该有明确的执行主体,执行应该在法律框架下进行。在监督层面上,乡规民约的监督主体应该包括基层政权、村两委组织以及民间权威性组织(如宗族组织、乡贤理事会等)。

当前乡规民约在制度、内容和实施层面的目标实现需要有健全的制度予以支持和保障。在乡规民约制定之前,村委会应该在政府指导下对当地传统乡约、习惯进行调查,甄别选取其中合理的内容加以确认。健全的备案审查制度是保障乡规民约得以顺利施行的关键,也是乡规民约积极作用发挥的保障。当前审查制度可以分为事前审查和事后审查。事前审查的审查主体可以包括村民及其代表、乡镇政府等行政机关、法律顾问、律师等。事后审查的主体则主要为司法机关,进一步完善相应的审查程序。在乡规民约实施的过程中,需要有完备的定期检查制度和效果评估制度,由行政机关或第三方主体对实施情况展开检查和效果评估。

六、结论

农村问题仍然是当代中国面临的核心问题,乡村治理规范不仅包括国家法律,而且还包括乡规民约等其他社会规范。乡规民约能够较好地实现国家法对乡村的治理,满足村民的法律需求,教育和推动村民履行法律规定的义务,又能吸收保留传统习惯法中的有益内容,实现村治在传统与现实之间的赓续。我们应在这一背景之下思考乡规民约在乡村治理中的积极作用。

通过调查发现,当前乡规民约在乡村治理中的积极作用集中表现在发扬基层民主、管理公共事务、分配保护资产、保护利用资源、保护环境卫生、促进团结互助、推进移风易俗、传承良善文化、维护乡村治安、解决民间纠纷等方面。与此同时,一些地区的乡规民约也反映出一定的消极作用,如侵犯村民财产权、人身权等合法性权益等。通过调查发现,乡规民约在社会治理中积极作用产生的原因包括国家法律的确认、社会环境的支持、自治传统的发扬、集体认同心理的支撑、治村强人的推动、村规民约的变革调适等六个方面。

乡规民约在乡村治理中积极作用的发挥面临三个方面的影响。第一种属于结构性影响,即乡村社会结构转型而导致村治模式的转变,可能会在一定程度上影响其作用的发挥。第二种影响来自于基层政府,表现为行政权对村民自治和乡规民约的过度干预。第三种影响来自于村规民约本身。当前村规民约在制定程序、具体内容及实施过程等方面存在一些问题,直接影响了村规民约作用的发挥。如何最大程度地消除影响因素,是当前村规民约作用发挥的关键。

针对调查中出现的问题,本文分别从主客观两个层面构建乡规民约作用的发挥机制。主观层面应该统一思想、提高认识,各级党委政府和村级组织应该充分认识到乡规民约在乡村治理中的积极作用。乡规民约是党和国家治理乡村经验教训的总结,乡规民约是乡村地区法治国家、法治社会建设的重要内容,乡规民约是“五大发展理念”在乡村建设中的具体运用,乡规民约是治国理政“四个全面”布局的内在要求,乡规民约是社会主义新农村建设的重要手段,乡规民约是推进城乡一体化建设的重要途径,乡规民约是国家法律在乡村实施的重要载体,乡规民约是传统乡约制度的当代延续,乡规民约是习惯法当代传承与弘扬的重要方式,乡规民约是其他社会规范的重要基础。客观层面应该提供制度保障,从宏观、中观和微观三个层面合理构建乡规民约作用发挥机制。当前乡规民约作用机制构建是一个系统性的工程,不仅需要将其置入国家制定法与地方习惯法、国家权力与乡村自治的语境中予以考察,同时也要将其置入全面推进依法治国和法治国家、法治社会建设的宏大背景下考察。从宏观、中观及微观三个层面对乡规民约在乡村治理中的积极作用发挥机制进行方案设计,既包括了法治中国建设的宏观要求,也考虑到乡规民约与社会结构之间的关系,同时还考虑到具体保障制度的构建。只有采取这种全面的视角合理构建功能机制,才能在乡村治理中更好地发挥乡规民约的积极作用。


注释:

[1]我国法律中主要采用“村规民约”一词,“乡规民约”主要在文化传承意义上使用,但在大多数场合“乡规民约”与“村规民约”在使用上并无严格区分,两者可以通用。如无特别说明,本文通用这两个语词,并主要使用“乡规民约”一词。从使用情况来看,乡规民约有四重含义:一是指村庄共同体成员的行为规范;二是指基于村民自治而形成的自治规范;三是指调整乡村社会关系的社会规范;四是指村民基于协商民主而达成的社会契约。本文认为,乡规民约是法治社会建设中的重要规范,全面调整着乡村社会关系,因而主要从“社会规范”层面界定其含义。

[2]参见杨开道:《中国乡约制度》,商务印书馆2015年版,第110~117页。

[3]参见张中秋:“乡约的诸属性及其文化原理认识”,《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2004年第5期,第51~57页;张静:“乡规民约体现的村庄治权”,载《北大法律评论》1999年第1期,法律出版社1999年版,第4~48页;张广修等:《村规民约论》,武汉大学出版社2002年版,第28~96页。

[4]有学者在考察回族、藏族聚居地后发现,这些宗教观念浓厚的地区在婚姻习俗、价值认同、纠纷调解等方面的乡规民约与国家法有较大差异,深受宗教信仰之影响,一些少数民族地区乡规民约深受民族传统风俗习惯影响。还有一些学者认为,乡规民约也会因区域结构和自然结构之差异而表现出不同的特点,如在自然气候、山林资源丰富的地区,多会形成区域范围的环境保护、资源利用等乡规民约。

[5]参见卞利:“明清徽州村规民约和国家法之间的冲突与整合”,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第1期,第77~83页;党晓虹等:“传统乡规民约的历史反思及其当代启示——乡村精英、国家政权和农民互动的视角”,《中国农史》2010年第4期,第100~105页;谢长发:“乡约及其社会教化”,《史学集刊》1996年第3期,第53~58页;尹钧科:“明代的宣谕和清代的讲约”,《北京社会科学》1999年第4期,第95~98页;段自成:“论清代的乡村儒学教化——以清代乡约为中心”,《孔子研究》2009年第2期,第84~93页;等等。

[6]参见于语和、安宁:“民间法视野中的村规民约——以河北省某村的民间调查为个案”,《甘肃政法学院学报》2005年第5期,第6~16页;罗昶:“村规民约的实施与固有习惯法——以广西壮族自治区金秀县六巷乡为考察对象”,《现代法学》2008年第6期,第19~24页;侯猛:“村规民约的司法适用”,《法律适用》2010年第8期,第52~54页;钱海梅:“村规民约与制度性社会资本——以一个城郊村村级治理的个案研究为例”,《中国农村观察》2009年第2期,第69~75页;等等。

[7]参见[]滋贺秀三:“清代诉讼制度之民事法源的考察——作为法源的习惯”,载王亚新、梁治平编:《明清时期的民事审判与民间契约》,王亚新、范愉等译,法律出版社1998年版,第54~87页;[]寺田浩明:《权利与冤抑——寺田浩明中国法史论集》,王亚新等译,清华大学出版社2012年版,第136~181页;[]岸本美緒:《明清交替と江南社会17世紀中国の秩序問題》,东京大学出版会1999年版,第27~40页;[]仁井田陞:《中国の農村家族》,东京大学出版会1952年版,第124~139页。

[8]See Roberto Mangabeira Unger,Law in Modern SocietyFree Press1976John Gruyter GriffithsWhat is Legal PluralismLegal Pluralism and Unofficial Law241986);M.B.HookerLegal PluralismAn Introduction to Colonial and Neo-Colonial LawsClarendon Press1975Lawrence M.FriedmanThe Legal SystemA Social Science PerspectiveRussel Sage Foundation1975Masaji ChibaLegal pluralismToward a General Theory through Japanese Legal CultureTokai University Press1989.

[9]See Susan D.Blum,Margins and centersAdecade of publishing on Chinas ethnic minoritiesAsian Studies42002);Erik MuegglerThe Age of Wild GhostsMemoryViolenceand Place in Southwest ChinaCalifornia University Press2001Ralph LitzingerOther ChinasThe Yao and the Politics of National BelongingDuke University Press2000Louisa ScheinMinority RulesThe Miao and Feminine in Chinas Cultural PoliticsDuke University Press2000;等等。

[10]See Prasenjit Duara,CulturePowerand the StateRural North China1900~1942Stanford University Press.1988G.William SkinnerChinese peasants and the closed communityAn open and shut caseComparative Studies in Society and History 133)(1971);[]欧博文(Kevin J.Oevin):“中国村民委员会组织法的贯彻执行情况探讨”,《社会主义研究》1994年第5期,第61~65页;等等。

[11]参见[]黄宗智:《清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践》,上海书店2007年版,第91~111页;[]罗伯特·埃里克森:《无需法律的秩序——邻人如何解决纠纷》,苏力译,中国政法大学出版社2003年版,第349~350页;Stephan Feuchtwang&Wang MingmingGrassroots charismafour local leaders in Chinapublished by Routledge2001

[12]《村民委员会组织法》第27条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”

[13]参见《浙江慈溪附海镇海晏庙村村规民约》(2015730日经海晏庙村村民代表大会表决通过),资料编号01001

[14]《浙江省庆元县黄田镇黄源底村村规民约》(201586日经三分之二以上户代表会议表决通过),资料编号01034

[15]参见《北京房山区长沟镇坟庄村村规民约》(20136月通过),资料编号01005

[16]广东佛山市三水白坭镇岗头村通过村规民约建立起村民议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督的三权分设机制。村委会村民议事会由村民(代表)会议授权,村小组议事会由村民小组会议授权,在授权范围内行使村(组)自治事务决策权、监督权、议事权,讨论决定本村(组)日常事务。相关规定可参见《广东佛山市三水白坭镇岗头村村规民约》,资料编号01010

[17]前注[13],《浙江慈溪附海镇海晏庙村村规民约》。

[18]《贵州省锦屏县瑶白村义务教育村规民约》(20131月),资料编号010125

[19]《贵州省锦屏县文斗村村规民约》(2015910日村民代表会议表决通过),资料编号01008

[20]参见《福建省泉州市南安市翔云镇梅庄村村规民约》,资料编号01009

[21]参见前注[19],《贵州省锦屏县文斗村村规民约》。

[22]《贵州省锦屏县瑶白村村防火公约》(2011320日),资料编号010125

[23]参见《福建泉州黄田村土地管理村规民约》(201032日经村民大会表决通过),资料编号010033

[24]参见前注[19],《贵州省锦屏县文斗村村规民约》。

[25]参见《贵州省锦屏县瑶白村规民约》(2011320日),资料编号010131

[26]参见《广西武鸣县府城镇环境保护村规民约》(20121218日),资料编号010031

[27]《福建龙岩市长汀县河田镇、策武镇村规民约汇编》,资料编号010032

[28]《福建泉州市涂岭镇黄田村土地管理村规民约》(2012220日),资料编号010033

[29]《湖南临湘水畈村国土资源管理村规民约》(2014520日),资料编号010034

[30]《贵州省锦屏县华寨村村规民约》(经2007711日村民代表会议通过),资料编号010181

[31]前注[25],《贵州省锦屏县瑶白村规民约》。

[32]贵州省锦屏县文斗村姜更生访谈录,2015101日。

[33]前注[13],《浙江慈溪附海镇海晏庙村村规民约》。也有通过专门的卫生公约的方式来保护村庄环境的,如《瑶白村卫生公约》(资料编号010133)。

[34]《广西金秀上石井村规民约》(19821217日),资料编号01038

[35]参见《广西金秀公朗屯村规民约》(2013510日),资料编号01015

[36]前注[20],《福建省泉州市南安市翔云镇梅庄村村规民约》。

[37]《大瑶山团结公约》是新中国成立初期金秀瑶族自治地方各族人民共同制定和实施并得到中央、自治区认可的新石牌,具有民族自治地方单行条例的性质。相关研究可参见高其才、罗昶:“尊重与吸纳:民族自治地方立法中的固有习惯法——以《大瑶山团结公约》订立为考察对象”,《清华法学》2012年第2期,第127~135页;关于团结公约的具体内容可参见《大瑶山团结公约》(1951828日),资料编号010201;《大瑶山团结公约补充规定》(19522月),资料编号010202

[38]参见马敬:“村规民约在西北民族地区社会治理中的积极作用”,《学术交流》2017年第5期,第126~130页。资料来源:《达沙村村规民约》,资料编号010042;李建国访谈录,2016110日。

[39]本文主要从非国家法意义上理解习惯法,习惯法为独立于国家制定法之外,依据某种社会权威和社会组织,具有一定强制性的行为规范总和。参见高其才:《中国习惯法论(修订版)》,中国法制出版社2008年版,第3页。

[40]从习惯到习惯法是第一次制度化过程,而通过成文的方式将不成文的习惯法固定下来,作为村民共同遵守的行为准则,则是习惯法的第二次制度化。参见[]保罗·博汉南:“法律和法律制度”,载[]马林诺夫斯基:《原始社会的犯罪与习俗》(附录二),原江译,云南人民出版社2002年版,第125~138页。关于村规民约与习惯法之间关系的讨论,可参见前注[6],罗昶文,第19~24页;高其才:《习惯法的当代传承与弘扬——来自广西金秀的田野考察报告》,中国人民大学出版社2015年版,第十一章“村规民约中的瑶族习惯法——以六巷乡为考察对象”。

[41]《贵州锦屏黄门村移风易俗关于红白喜事禁止大量燃放烟花爆竹规定》(2016313日),资料编号010101

[42]参见《贵州锦屏瑶白村关于改革陈规陋习的规定》(2012年正月初一),资料编号010132

[43]《贵州锦屏华寨村办酒宴风谷整改》(2016212日),资料编号010121

[44]贵州锦屏瑶白村滚明焰访谈录,2016220日。

[45]《广西金秀大岭村村规民约》(无具体时间,应在1982年前后),资料编号01039

[46]前注[19],《贵州省锦屏县文斗村村规民约》。

[47]《浙江省庆元县黄田镇台湖村村规民约》(201584日经三分之二以上户代表会议表决通过),资料编号01035

[48]《广西金秀六巷村石牌公约》(199121日),资料编号01037

[49]《贵州锦屏华寨村村民自治合约》(201056日由村民代表会议表决通过),资料编号010182

[50]参见王瑞山:“中国传统社会治安思想研究”,华东政法大学2012年博士学位论文。

[51]参见前注[13],《浙江慈溪附海镇海晏庙村村规民约》。

[52]同上注。

[53]《贵州锦屏文斗村村规民约》(2015910日村民代表会议表决通过),资料编号01008

[54]《广西金秀下古陈村村规民约》(19821031日),资料编号01007

[55]《广西金秀长垌乡三角屯村民公约》(1992110日),资料编号01036

[56]贵州省锦屏县瑶白村搜集,2016220日。

[57]参见高其才:“义务夜防队规约与社会治安维护——以浙江省慈溪市平林镇蒋村为考察对象”,《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期,第50~55页。

[58]前注[25],《贵州省锦屏县瑶白村规民约》。

[59]前注[53],《贵州锦屏文斗村村规民约》。

[60]前注[55],《广西金秀长垌乡三角屯村民公约》。

[61]《广西金秀金秀镇林香屯村民公约》(2013510日起实施),资料编号01040

[62]贵州锦屏华寨村龙运朝访谈录,2016221日。

[63]前注[15],《北京房山区长沟镇坟庄村村规民约》。

[64]《贵州锦屏瑶白村卫生公约》(2013320日),资料编号010133

[65]参见高其才:“通过村规民约的乡村治理——从地方法规规章角度的观察”,《政法论丛》2016年第2期,第12~23页。

[66]参见《吕氏乡约》由陕西蓝田吕大钧在北宋熙宁九年(1076年)在本乡实行。推行乡约的目的是改善风俗,内容为四大部分,“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”。

[67]参见《南赣乡约》是王阳明在南赣担任巡抚时,针对当时社会匪患严重、社会失范而推行的乡约。王阳明实行乡约并推行十家牌法。南赣乡约的原则是诱掖奖劝,奉行忠厚之道,注重实际效果。《南赣乡约》是一个由地方政府推行的自治,所有村民必须加入,固定时间参加集会,不参加会受到严厉惩罚。参见牛铭实:《中国历代乡规民约》,中国社会出版社2005年版,第31页。

[68]在乡村治理中,“强人治村”模式一直备受关注。对于这种治村模式,大体有两种观点。一种观点认为,“强人治村”容易造成乡村权力的绝对化,损害基层民主,导致村级腐败;另一种观点认为,“强人治村”能够有力地推动乡村的发展,尤其是能够带动农村经济发展。

[69]参见朱晓阳:“‘语言混乱’与法律人类学的整体论进路”,《中国社会科学》2007年第2期,第14页。

[70]美国社会学家布劳(Peter M.Blau)认为,社会学中所使用的“社会结构”一词大体包括三种含义:一是社会关系与社会地位的组合;二是社会生活和历史赖以存在的基础性结构;三是共同体中人们社会地位分化后形成的多维空间。See Peter M.Blaued.Approaches to the study of Social StructureNew YorkFree Press1975.孙立平将社会结构解释为“社会关系”。参见孙立平:“‘关系’、社会关系与社会结构”,《社会学研究》1996年第5期,第11页。

[71]关于中国乡村社会结构的研究,海内外研究成果较为丰富。20世纪40年代日本学者平野义太郎就提出“村落共同体假设”,认为中国乡村社会的基本结构单元是封闭内聚的村落。美国学者施坚雅提出“基层市场共同体假设”,认为中国乡村社会基本结构单元是以基层集镇为中心的基层市场共同体。黄宗智则从商品化的角度探讨中国乡村社会结构变迁问题。杜赞奇从国家政权建设的角度探讨了随着国家政权力量的渗入乡村社会权力结构的变迁,提出“文化网络”概念。当前国内讨论这一问题的学者有徐勇、吴毅、贺雪峰等人。

[72]参见费孝通:《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版,第24~30页。

[73]参见[]马克斯·韦伯:《经济与社会》(第一卷),阎克文译,上海人民出版社2010年版,第322页。

[74]高其才等:《陇原乡老马伊德勒斯》,中国政法大学出版社2014年版,第50页。

[75]参见前注[10][]欧博文文,第62~63页。

[76]旧的结构瓦解,新的结构尚未建立。参见董磊明等:“结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读”,《中国社会科学》2008年第5期,第87~100页。

[77]参见胡恒:《皇权不下县?——清代县辖政区与基层社会治理》,北京师范大学出版社2015年版,第7~16页。

[78]“乡政村治”有三个含义:第一,乡(镇)作为国家在农村的基层政权,根据宪法和法律规定对本乡镇事务行使国家行政管理职能;第二,村委会作为村民的自治组织,对本村事务行使自治权;第三,乡(镇)与村之间的关系是指导与被指导的关系。

[79]笔者在调查浙江丽水黄田镇27个村时发现,这些村的村规民约内容基本上是一致的,大同小异,很明显是根据政府提供的村规民约范本稍加修改而制定。这种情况在许多乡村较为普遍,一般是为了应付上级行政机关检查而制定,没有多大实际作用。参见《浙江丽水黄田镇村规民约汇编》,资料编号010040

[80]关于村规民约司法审查问题,可参见赵正斌:“村民自治权利司法救济的现状与完善”,《中国检察官》2016年第4期,第36~39页;孟刚等:“村规民约的司法审查研究”,《国家行政学院学报》2011年第3期,第82~86页;前注[6],侯猛文,第52~54页。

[81]参见彭真:“在中央政法委员会扩大会议上的讲话(一九八三年二月二十六日)”,载彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第335~337页。

[82]“整体性乡治”或“系统性乡治”,是指通过乡规民约全面整合乡村社会,囊括乡村的社仓(生产和救济)、保甲(组织和治安)、社学(童教)为一体,既有纲领性规定,又有具体条目的整体性的治理体系。

[83]陈寒非:“乡土法杰与村规民约的‘生长’”,《学术交流》2015年第11期,第96~102页。

[84]参见前注[65],高其才文,第22~23页。

[85]法律的正式渊源是指那些可以从体现于国家制定的规范性法律文件中的明确条文形式中得到的渊源,如宪法、法律、法规等,主要为制定法。参见高其才:《法理学》(第三版),清华大学出版社2015年版,第77页。我国法律规定习惯在特定情况下经国家认可成为习惯法而具有正式的法律渊源地位。我国《宪法》、《村民委员会组织法》等法律明文认可乡规民约、村规民约。从某种角度认识,可以认为乡规民约、村规民约作为习惯的一种由国家法律的明文认可而成为习惯法。乡规民约、村规民约为我国的补充性正式法律渊源、次要的正式法律渊源。