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城乡二元结构的存续与转换——基于城乡一体化公共性向度

作者:吴业苗  责任编辑:网络部  信息来源:《浙江社会科学》2018年第4期  发布时间:2018-06-05  浏览次数: 603

【摘 要】城市公共性侧重于“公性”,农村公共性偏向于“共性”,由此,中国形成城乡两个不同的利益共同体。虽然改革开放后国家不断推进城乡协调发展,居村农民和进城农民生存状况明显改善,但由于针对城乡二元结构的制度改革存在公共性缺失,制度的非帕累托改进未能消解城乡二元结构。城乡二元结构在当前有维护农村弱势群体的生存权的作用,然而,由于它偏离公共性本质,对城镇化、现代化发展的消极影响更大,必须终结城乡二元结构。城乡二元结构向城乡一体化结构转换离不开城乡一体化公共性支持,需要从城乡对接、城乡统一、城乡均衡、城乡共同理性等方面进行建构。

【关键词】城乡二元结构;城乡一体化;公共性

 

一、城乡二元结构及其研究不足

中国城乡二元结构是国家在计划经济时期自上而下推行城乡二元管理体制形成的,具有政府主导的强制性制度变迁特征。具体地说,城乡二元体制是国家根据1949年后的一穷二白国情和实现民族振兴愿景做出的促进重工业“赶超”发展的制度安排,不仅资源配置、生活资料供应、劳动就业和社会保障等偏向城市,城市拥有比农村更好的基础设施和发展条件,而且国家实施户籍管理制度,将城乡居民区分为农业户口和非农业户口,严格限制农业户口的人向城市流动和转移,最终形成了城市优越于农村的城乡二元经济社会结构。

集体化时期形成的城乡二元结构将总体性社会划分两个不同质性的单元,即以农业生产为主的社队集体制农村和以工业生产为主的单位制城市。一方面,国家为了让城乡居民在各自场域内进行与之相应的经济和社会活动,建立了城乡分割、城乡有别的二元制度体系,包括户籍、住宅、粮食供给、副食品与燃料供应、生产资料供给,以及教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育等若干制度。(1)这些制度的全方位实施,有效地规约了农村居民行为,绝大多数农村人失去了向城镇流动的权利。另一方面,国家为了加快积累工业化资金和更好地维护城镇居民利益,人为地抬高工业品价格和降低农产品价格,从工农产品不等价交易中获取“超额税”,致使农民经济利益长期遭受不公平“掠夺”。再一方面,国家为了优先发展城市,推进城乡差别化公共品供给体制,国家和城市政府包揽了城市的公共设施和公共服务,居民拥有较全面的福利待遇,而农村的公共设施和公共服务主要由社队集体组织和农民个人承担,农民能够得到“国民”待遇少于、低于城市居民。一系列不平等制度安排,造成了城乡几乎断裂的二元结构,城市居民生活在“九天”,农村居民生活在“九地”。(2

城乡二元结构看似是制度非帕累托改进造成的,但根本原因在于制度的公共性缺失。1949年后,国家经济发展和社会建设的重点逐渐转向城市,如此,国家在保持社会主义公共性不变的前提下派生出公有化程度不同的城市公共性和农村公共性——城市的公共性主要侧重于国家的“公”性,而农村的公共性更多强调社队集体的“共”性。改革开放后,尽管城市从单位制步入到“后单位制”,农村也从集体化时代过渡到“后集体化”时代,城乡社会都发生了巨大变化,不再井水不犯河水,但是,中国“总体性社会”及其治理的国家权力没有发生根本性变化,国家总体性社会对应的“总体公共性”依然如旧。并且,虽然城乡经济发展和社会建设在国家总体公共性下统一进行,但由于城乡间的沟壑没有得到消弭,城镇与农村没有完全对接、并轨,城乡在多数情况下仍依照不同的公共性进行经济和社会活动。进入新世纪后,国家在全面建成小康社会和基本实现现代化进程中实施诸多促进城乡协调发展新举措,不断加强城乡经济要素的互动与交流,但中国的城乡二元的结构力并没有由此而削弱,甚至在一些地方和部分领域还有所强化,以至于一些城市更像欧洲,一些老少边穷的农村还似非洲。

然而,学界很少有人用公共性视角检视城乡二元结构。城乡二元结构是中国推进城镇化和现代化发展的社会背景,政治体制改革、城镇化发展和现代化建设等课题研究都不能不顾城乡二元结构的存在,城乡协调、均等化和一体化发展更需要正面城乡二元结构的现实状况及其次生问题。藉此,城乡二元结构一直是理论与实践研究的重要内容之一,经济学、政治学、社会学等学科的一些学者对城乡二元结构进行了大量研究,而且形成了具有一定成熟度的研究成果。

综观这些研究,除了阐述城乡二元结构形成及制度根源外,研究主要集中在如何从制度上消除城乡二元结构。有学者认为消除城乡二元结构、实现城乡一体化发展的关键在于“体制上的变革和制度上的创新”。(3)也有学者对城乡二元制度改革艰难进行有针对性研究,指出城乡二元制度壁垒之所以难以打破,重点在于“附着在背后的利益博弈均衡实现的困难”,“平衡既有利益需要付出巨大的改革成本”,任重道远。(4)还有学者对如何进行二元制度改革提出建议。黄锟研究指出,户籍制度仅仅是城乡二元结构的形式化制度,城乡二元制度改革的重点应该尽快“切换到对农民工的预期和收入等权利和待遇具有实质性影响的就业制度、社会保障制度、土地制度上来”;(5)国务院发展研究中心农村部课题组也研究提出,城乡二元结构“仍是目前我国面临的主要结构性问题之一”,建议从拓展城乡发展一体化的视角、保障农民公平分享土地增值收益、构建普惠“三农”的农村金融市场体系、构建城乡统一就业市场和服务可及的农村公共服务体系等五个方面促进城乡一体化发展。(6

总的来看,当前的研究普遍认为城乡二元结构形成、存在及其问题都与国家实行城乡二元制度有关,其解构应该从制度上寻求突破口和解决办法。就此论,学者们探究城乡二元结构的方向是正确的,发现的问题以及针对问题提出的建议也不乏现实意义和应用价值。但多数研究是在解释城乡二元结构的制度事实,或揭示制度造成的问题,制度改进方面研究更多体现在“如何做”,但对制度的“前理解”和制度改革的终极价值不够重视。研究既没有很好地解读制度的“公共性”缺失,又没有表达制度改进要实现的公共性目标,陷入从城乡二元制度破解城乡二元结构的套路中,或相反,不能从根本上纠正城乡二元制度“不公”,也不能对城乡二元结构性问题给予更有效回应。

鉴于中国城乡二元结构现实问题以及对城乡协调、一体化发展存在的诸多不利影响,本研究在汲取已有的制度研究成果基础上,以城乡一体化公共性为向度,探究城乡二元结构存续的缘由和转换的公共性要求。研究包括:对城乡二元结构及其存续的合理与不合理进行学理甄别;探究城乡二元结构向城乡一体化结构转换的公共性逻辑。

二、城乡二元结构存续及其不合理性

中国城乡二元结构自1950年代以来始终保持较稳定状况,并在市场化、城镇化发展中不顾国家统筹发展政策干预,继续进行自我强化。姑且不论改革开放前国家主体有意夯实城乡二元结构,城乡之间出现泾渭分明界限,即便在改革开放后,国家实施了一系列城乡统筹发展政策,城乡二元结构仍保持着强大的对冲力,阻碍着城乡一体化发展。农村实施家庭承包制后,农户的经济收入显著提高,尤其是农民进城打工,多数农户除了农业生产收入外,还拥有来自城镇打工的工资性收入,并且,工资性收入成为多数农民家庭主要收入增长的来源。然而,城乡二元结构并没有随着农民进城、农户非农收入提高而出现松散,其结构的韧力顽强地将居民区分为农民与市民,而且农民仍是低于市民的“二等公民”。譬如城乡居民收入差距还很大:2002年前城乡居民收入差距在3倍以内,而后一直在3倍以上,2014年后才下降至2.92倍,2016年是2.72倍,与1990年代中后期差不多。如果算上城乡公共设施和公共服务的差距,城乡居民实际收入差距要扩大30~40%左右。(7)这表明,计划时期形成的城乡二元结构具有很强的惰性,没有因为国家允许农民进城打工和农户多了一份工资性收入而松动,城乡关系仍处于分化、甚至断裂状况中。

实事求是地说,改革开放后尤其在进入新世纪后国家在制度层面上没有再强化城乡二元结构,而且为了缩小城乡差距、破除城乡二元结构进行了一系列制度改革。1982年至1986年中央连续5年下发关于农村工作的一号文件,为农村发展生产力“放权”。2003年后中央每年的一号文件都以“三农”为主题,不断“让利”给农村,鼓励农民发展农业、提高收入和建设农村。从取消农业税、开展新农村建设到如今,国家实施了“工业反哺农业、城市支持农村”,以及“多予、少取、放活”等一系列强农、惠农、利农新政策。与此同时,国家将基础设施建设和社会事业发展重点也转移到农村,大力推动城乡公共服务均等化发展。但是,国家和各级政府所做的努力没有得到等值的回报,中国城乡差距并没有因为新制度、新政策、新举措而明显缩小,城乡二元结构在经济社会发展中仍保持较强的韧性和惯性:即使国家深化了户籍制度改革,取消了农业户口和非农业户口区别,实行统一的居住证制度,也由于城乡二元土地制度的存在,导致农民们为了维护承包地、宅基地和农村集体建设用地的权益而不愿意放弃农业户口;即使居村农民的农业收入在家庭收入中占比越来越少,家庭不愿意种田的农民越来越多,也由于城乡二元就业保障制度没有覆盖全体农民,致使多数进城农民在非正规单位就业,工作极不稳定。也就是说,尽管国家和政府已经做了大量、且不乏有成效的工作,农村面貌发生了巨大变化,进城农民的生存状况也明显好转,但城乡二元结构“时至今日仍难以打破”,(8)继续影响着城乡经济社会发展,左右着城乡居民的行动选择。

再者,城乡二元结构继续阻碍着城乡协调发展和农村城镇化、农民市民化的发展。城市凭借发展优势汲取了大量农村资源,农村的资金、劳动力等经济资源源源不断地向城市聚集,城市发展越来越快而农村发展越来越慢的“马太效应”并没有减弱。更严重的是,国家实施城镇化发展战略,要求农村人口向城镇转移、实现市民化,但由于受到城乡二元结构惯性作用,城市没有对进城农民全面开放,进城农民只能在城镇从事一般城市居民不愿意做的苦活、累活、脏活和危险活,并且几乎没有城镇职工社会保障,即多数进城农民仍以农民身份从事非农工作。换言之,中国城镇化发展中出现的土地城镇化快于人口城镇化、人口城镇化快于人的城镇化的“半城镇化”问题的制度根源即在城乡二元结构及其体制上,城乡二元的结构力和城乡不平等的制度力妨碍了城镇化既好又快发展。

打破城乡二元结构是中国实现城乡一体化发展的先决条件,唯有打破城乡二元结构,中国的农村社会才能转型为城镇社会,传统社会才能转型为现代化社会,也才能如期建成全面小康社会和基本实现现代化。如此,城乡二元结构俨然成为解决城乡均等化和一体化发展问题的症结。然而,有学者从保护小农立场出发,认为当前的城乡二元结构几乎取消了所有限制农民进城的制度,并且保护了农民返乡的权利,限制城市资本下乡,并就此指出,城乡二元结构“正在由过去剥削性的城乡二元结构变成保护性的城乡二元结构,变成保护进城失败农民仍然可以返回农村权利的结构”,而且正是城乡二元结构存在,才“防止了城市贫民窟的形成”,“使中国未形成严重的城市内二元结构”。(9)对城乡二元结构存续的现实,学界更多的是质疑其合理性。楚德江指出,城乡二元结构对中国经济社会发展的危害远超过其通过抑制农村劳动力价格和劳动者福利,“中国现代化的希望建立在公正的社会制度、平等的公民权利和公平的市场竞争的基础之上,远比建立在歧视性的城乡二元结构之上更为可靠”。(10)张曙光认为“城乡二元结构的歧视性质和剥削性质是清楚的”,农村不是中国现代化的另一面,不能为了实现现代化,维护社会大局稳定,就从农村抽血,让农民做出牺牲。(11)吴业苗也研究强调,“城乡二元结构实质上是权利不平等、城乡发展不协调的社会体制,不能因为它现在还具有一些正面功能,就错误地认为它的存在是合理的,并将长期保留”。(12

尽管学者在此问题讨论上有打“口水仗”之嫌,但城乡二元体制的“恶”不容否定,更何况,中国改革开放后经济社会发展成就和创造“中国特色”的功劳并不在城乡二元结构上。城乡二元结构在当前“半城镇化”中存在维护进城失败农民返乡权利和阻止城市资本下乡掠夺农村资源和农民利益的“善”,居村农民确实可以在乡村依靠种田过“温饱有余的宁静生活”,但城乡二元结构对农民保护只是一种表象。相比于过去,城市对农村的公开“掠夺”、“剥削”是有所减轻,城乡二元结构一定程度上维护了农村弱势群体的生存权,但是,城乡二元结构没有摒弃对农民的歧视,没有赋予农民与市民同等的“国民待遇”。从本质上说,城乡二元结构仍是城乡正常关系的异化,不能因为这个不合理的结构在特定时期有少许的积极性,就企图保留、甚至维护它。中国的城乡二元结构是城乡不平等体制在特定时期形成的,它对城镇化、现代化发展的消极影响和对农村居民的不公正、不正义危害是深重的,必须终结其存续,促进其转换。

三、从城乡公共性失衡看二元结构转换困境

城乡二元结构之所以能形成并得以继续,其重要原因在于国家总体公共性与城市公共性农村公共性失衡。学界对公共性内涵有不同的解释,国内学者汲取了西方学者的公共性是对公平与正义的“重叠共识”、公共性是时间和空间的体现、公共性的本质是公共权利,以及公共性是行为者、利益、可进入性三维的统一等一些观点,(13)认为公共性具有公共的、公众的、共有的和社会共同等性质,(14)是公共领域的本质属性,是国家和政府进行社会治理的基本理性,公共权力必须围绕公共性开展规制活动。就此看,国家在计划经济时期实行城乡二元体制和在改革开放后推进城乡统筹发展战略,分别是国家公共政策偏离公共性和回归公共性的举措。

严格意义上说,城乡社会是一体的,国家不应该、也不能为了国家“私利”或部分人利益制定、实行侵害农村人利益和不利于农村人发展的不公正制度。然而,几乎所有国家尤其是发展中国家在其现代化发展中都不同程度地重城市、轻农村,即亨廷顿说“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距”。(15)中华人民共和国建立后国家选择不同体制分治城乡社会:在农村对小农进行社会主义改造,引导分散农民走社会主义集体化道路;在城市对工商业进行社会主义改造,通过合股、购买等方式建立以国营为主的国有经济,国有化和公有化程度都高于农村。国家在公有的、社会主义的总体公共性不变的方针下建构了公共性程度不同的两种体制,城市的公共性程度普遍高于农村公共性,并且城市更“公”,农村更“共”。如此做,造成了城市是国家的,国家在资源配置和福利保障上首先满足城市及其居民需求;而农村是集体的,在大跃进高潮和人民公社化运动中国家曾尝试建立“一大二公”体制,可是公有化规模大、程度高的高级社和公社终因饿死人不得不缩小规模,降低公有程度,实行社队集体制。换言之,在崇尚公有化、国有化年代,国家总体公共性被分解为“公性”与“共性”,“公性”大于、高于“共性”,以至于城乡公共设施建设、公共服务水平和居民生活水平出现了较大差距。尽管当时国家权力也意识到城乡差距不是社会主义,并决意缩小、直至消除城乡差距以及工农差距和脑力劳动与体力劳动差距,但遗憾的是,国家没有找到“公”与“共”媾和的办法,城乡差距、不平等在社会主义建设过程中被定型在二元结构上。

国家公共性是全体社会成员共享利益的公共性,城乡理当在同一公共性底色上发展经济和进行社会建设。然而,当国家总体公共性的同构性被城乡二元结构分解为城市公共性和农村公共性后,城乡社会出现分野,国家只能在城乡“双重公共性”上跌宕前行。由于国家对城乡社会实行强力管制,城市人在“公性”下和农村人在“共性”下各自过着自己生活,农村人没有因国家偏心和过着低于城市人一等的生活而抱怨国家、仇恨城市,也没有出现农村人为了争取平等公民权利而“暴乱”。但是,改革开放后,城市大门逐渐向农村人打开,越来越多的农村人不再“安分”,纷纷涌入城市公共空间分享市民的公共性。最初,农村人以进城打工方式获取城市公共性,因为打工的收入高于农业生产收入;继后,农村人采用到城镇做生意、落户方式扩大城市公共性占有,城郊农民利用城市扩建、生意成功农民利用购房等方式成为城市人,甚至在1990年代一些农村人通过购买城市户口方式成为了城镇人;再后,尤其是在新世纪后,城市公共性由于国家推行和谐社会建设具有更多的包容性,进城农民的民生问题逐渐受到国家和城市管理者重视,进城农民的生存状况在和谐社会、改善民生的政治氛围中得到较大改善,他们中一些人成为了“新市民”。

当前城市公共性不再为城市人独有,进城农民部分地分享了城市人的公共性。从就业上看,城市的工作空间几乎向进城农民开放,农民能在城市各行各业从事与自身能力、素质相匹配的工作。尽管相当多的农民从事的是城市人不愿意做的活,如清洁工、建筑工,以及在医院、养老机构做服侍人的工作,但他们的工资收入比较高,足够他们过上普通市民的生活。从保障权益看,城市公共服务特别是公共设施基本覆盖了进城农民,除了医疗、养老、住房等保障外,大多数公共服务将进城农民纳入进来。尽管医疗、养老、住房等服务保障暂时不能均等化向全体农民提供,但不难看出,近年来国家和城市政府明显加大了这类服务的覆盖力度,正在逐渐让进城农民享有城市人的医疗、养老和住房保障。尽管如此,但必须承认,城市对进城农民开放的公共性仍旧不彻底,多数进城农民生活在城市公共性外围,距离公共性的核心区还很远。也就是说,虽然中国当前的城镇化已经步入中后期发展阶段,一些农民深度嵌入城市社会,能够与市民一道工作和生活,但国家总体公共性没有完全消除不平等、不公正,也就是说,城市社会没有真正公共性地对待进城农民,还没有全面赋予进城农民与市民同等的公共性权益。

另一方面,虽然农村公共性程度低于城市,但凸显的“共性”让农村和农村人逐渐有了自己优势,不愿意放弃或出让“共性”利益。在计划经济时期,国家将行政权力下放到农村最底层,对农村实行“纵向到底、横向到边”管制,农村“公性”得到一定的加强。由于农村地域广、人口多、事务杂,行政公权没有能力包办农村所有公共事务,只能依托集体组织开展集体行动,包括建设公共设施和供给公共服务。但农村始终没有变成“公家”的,仍属于“共”,即社队集体或行政村是村民大家的。当然,这并不是说农村没有“公”,即使在改革开放前国家对农村的公共建设和公共事业发展也有一定的支持。如农村学校不全是民办老师,几乎每一个学校都有几个吃“公家”饭的“公办老师”;农村诊所和卫生院也是这样,不全是赤脚医生,大一点的卫生院也有“正式医生”。尤其是在改革开放后,国家在农村投资办学、建医院,将高等院校培养的合格老师、医生和技术人员输送到农村基层,并且,绝大多数民办老师、赤脚医生等都不断地被转为由政府财政供养的正式人员,农村“公性”程度大大提高。如此,农村的公与共逐渐交织在一起,并且“公性”越来越强。但与城市不同的是,农村的公共性是分层级的,有村庄和行政村的小公共性、乡镇的中公共性和县市的大公共性,村民享有的公共性不能跨地界到另一个村或乡镇,只能逐级到上一层机构。这一方面保证了农村本地居民能享有本地公共性权利,减少或防止本地公共设施和公共服务的公共性外溢,另一方面这也造成了公共性异化,让公共性被某地居民或少部分人所占有。籍于此,一些农村和农村人将地方公共性圈占起来,不允许外面人尤其是城市人进入,这突出表现在农民的土地“三权”上。国家和农民视承包地、宅基地和集体经营土地是村集体的,或自己的,不允许城市人打它们主意,即使农民进城有了稳定工作,能进行正常城市人生活,他们中不少人也不愿意放弃承包地、宅基地和集体经营土地。

总的来说,城乡公共性失衡一直存在着,城市公共性和农村公共性都存在“不公共”问题。就发展进程看,由于国家推进城镇化发展,要求、鼓励、动员农村人进城和实现市民化,城市公共性正在逐步向农村人开放,越来越多的农村人享有了越来越多的城市公共性。不难预见,随着中国农村社会向城镇社会转型,城市的公共性将被绝大多数进城农民享有。相反,改革开放后农村公共性程度提高与农村公共性开放力度不同步,一些农村和农村人将农村公共性占为己有,既不想放弃,也不想与外人分享,甚至还利用农村的公共性谋私利。如此,城市公共性提升对消除城乡二元结构有积极作用,更多的农村人因为有了城市公共性而成为城市人。相比较而言,农村公共性一方面因为“公性”提高走近城市公共性,并逐渐与城市公共性对接,另一方面,农村公共性的“共性”力量强大,掣肘着非农村人享有公共性,为城乡二元结构消解添加难度。

四、超越边界:建构城乡一体化公共性

与其说城乡二元结构是国家在特殊时期实施城乡不平等、不公正制度形成的,不如说是统摄国家权力的公共性出现偏离而导致城乡结构变异。国家总体公共性在1949年后缓慢发育、曲折生长,其外在形态的“权力集装器”(power containers)(16)出现了正义问题——为了一些人获得更大利益而剥夺另一些人利益,或让另一些人做出牺牲,通过集中配置性资源和权威性资源优先保障城市发展和城市居民利益。毫无疑问,“重城轻乡”公共性与公共性的公平价值理念相悖,基于此公共性进行的社会实践的后果即为城乡不平等、不均衡的城乡二元结构。鉴于城乡二元结构下国家权力缺少公共性正义,以及建立在城乡不平等、不公正的非公共性基础上城乡二元结构对城乡社会活力和民众进取精神的抑制,中国有必要整合城乡双重公共性,使其提升或升级为城乡一体化公共性。建构城乡一体化公共性是一系统工程,包括诸多方面,也有不同的着力点。从消除城乡二元结构、促使其向城乡一体化结构转换角度看,城乡一体化公共性的建构可以从城乡对接、城乡统一、城乡均衡、城乡共同理性等方面进行。

第一,建立城乡对接的公共性。城乡二元结构是国家主导建立的城乡分治的社会形态,在其存续过程中逐渐形成了固化的两大利益空间。城乡两个利益空间一直处于不对等地位,一个强大一个弱小、一个先进一个落后、一个现代一个传统,阻碍着城乡社会良性运行和协调发展。小康社会和现代化社会建设不可能在城乡分立、隔离状态下进行,城乡空间必须对接、并轨。从必要性上说,唯有城乡处于一个空间,实现充分对接,城乡一体化公共性才能在保证公共利益最大化基础下实现城乡居民的“共在、共处、共建、共享”;唯有城乡两个小公共性无缝对接在一起,深度嵌入,城乡共同体才能在城乡一体化公共性上实现整体利益大于城乡两个个体利益的加和。从操作性上说,城市社会要继续加大开放力度,促使城市公共服务向进城农民全面覆盖,让进城农民享有市民化公共服务,与此同时,城市公共服务也要向农村延伸,保障居村农民能过上市民等值水平的生活。此外,农村在与城市对接中也要向城市开放,不仅要通过发展都市农业、旅游农业吸引广大市民来农村消费,还要接纳下乡的城市资本,准许城市人参与农村建设,共享美丽乡村的田园生活。

第二,建立城乡统一的公共性。公共权力最富有公共性,“它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”,(17)体现了最广大人民的根本利益公共性面向。进入新世纪后国家不断突破城乡界限,引导资源向农村流动,填补城乡之间差距,优化城乡结构。然而,几十年形成的城乡制度壁垒十分坚固,来自城乡社会的诱致性制度变迁总是步履蹒跚,不能在较短时期内实现城乡关系的根本性突破。此外,由于城乡分化社会受到来自市场经济和城镇化发展的强烈冲击,愈发碎片化,越来越多的农村人因为“脱域”而处于城乡“悬空”状态,既不甘心返回到乡村继续过农民式生活,又不能融入到城市社会,转身为市民。鉴于此,城乡一体化公共性建构绝非易事,面临着复杂的社会矛盾和尖锐的社会问题,需要国家“通过政治手段”“重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性”。(18

第三,建立城乡均衡的公共性。学者们习惯从公共性的公正性、公平性、公开性、民本性、协同性等特性讨论公共性建构问题,其实,公共性还包括均衡性。均衡性体现在公正性、公平性、协同性上,但与它们并不相同,相比而言,更接近于“一致”、“差不多”。强调城乡一体化发展中公共性的均衡性建构,出发点和落脚点都在于将城乡视为一个整体,要求发展兼顾彼此。具体地说:一要国家和城乡社会“同时在场”,代表国家的行政权力和代表社会的民间力量在经济社会活动中相互配合、尊重或照顾彼此关切,使国家目标和社会需要相一致;二要城市与农村“联姻”,城市不能歧视、排斥进城农民,要赋予他们与市民均等化权益,农村也要向城市及其市民开放,允许城市人居住、生活,发展现代农业;三要城乡社会实现共治,不能拘泥于农村解决“三农”问题,要跳出农村,从城市寻求“三农”问题解决的更有效途径,同时,城市病等问题的解决也要从农村寻找办法,将城市现代文明、公共服务延伸到农村,让居村农民过上与城市人一样的生活,进而减轻城市发展中的人口压力和经济承载负担。

第四,建立城乡共同理性的公共性。在价值理性上,城乡一体化公共性要求实现城乡公共利益最大化,保证城乡居民能共享公共利益。城乡一体化公共性中公共利益“最大化”和“共享”并非每一个人都能平均、同等享有公共利益,其理性还要求社会给予弱势群体、困难人群“罗尔斯式的正义关怀”,即“尽量平等地分配社会合作所产生的利益”,“以一种有利于最少受惠者的方式谋利”。(19)在工具理性上,城乡一体化公共性追求的是公共设施、公共服务的效果和质量,以及公众的满意程度和幸福感提升,“不能简单地用利润或效率标准来进行衡量”。(20)依附在城乡二元结构上利益归属者不会轻易放弃既得利益,转换城乡二元结构为一体化结构是一次利益重新划分和交易过程,国家必须借助公共性工具降低利益分配的交易成本,努力让公共利益共享。在事实理性上,城乡一体化公共性要求政府不要过于“自负”,凭自己直觉和意志“统治社会”,需要积极回应社会需求,根据“公意”促进城乡协调发展。公意是公众最真实的公共性,也是社会整体公共性体现,唯有从公意出发,才能做到“从全体出发,才能对全体都适用”。(21

 

注释:

[1]郭书田、刘纯彬等:《失衡的中国——城市化的过去、现在与未来(第一部)》,河北人民出版社1990年版,第29~78页。

[2]梁漱溟:《社会与人生:梁漱溟文选》,中国文联出版1996年版,第674页。

[3]周志山:《从分离与对立到统筹与融合——马克思的城乡观及其现实意义》,《哲学研究》2007年第10期;汪宇明、崔庆仙:《城乡一体化条件的体制创新、现实响应及其下一步》,《改革》2011年第2期。

[4]周世军:《城乡二元体制藩篱为何难以打破——基于制度经济学的一个理论阐释》,《理论月刊》2017年第1期;张国胜:《基于社会成本考虑的农民工市民化:一个转轨中发展大国的视角与政策选择》,《中国软科学》2009年第4期;国务院发展研究中心课题组:《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》,《改革》2011年第5期。

[5]黄锟:《城乡二元制度对农民工市民化进程的影响与制度创新》,《现代经济参考》2014年第8期。

[6]国务院发展研究中心农村部课题组:《从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向》,《管理世界》2014年第9期。

[7]石洪斌:《农村公共物品供给研究》,科学出版社2009年版,第61页。

[8]厉以宁:《论城乡二元体制改革》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。

[9]贺雪峰:《城市化的中国道路》,东方出版社2014年版,第12页。

[10]楚德江:《城乡二元结构值得留恋吗——与贺雪峰先生商榷》,《学术界》2012年第9期。

[11]张曙光:《中国城市化道路的是非功过》,《学术月刊》2015年第7期。

[12]吴业苗:《户籍制度改革与“人的城镇化”问题检视》,《学术界》2016年第4期。

[13]贾英健《公共性的出场与马克思哲学创新的当代视域》,《湖南社会科学》2008年第4期。

[14]蔡青竹:《公共性理论研究的缘起与现状:兼论马克思的公共性思想》,《学术界》2017年第9期。

[15][美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为等译,上海人民出版社2008年版,第55页。

[16][英]安东尼·吉登斯:《民族——国家与暴力》,生活·读书·新知三联书店1998年版,第14页。

[17][德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第2页。

[18][美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为等译,上海人民出版社2008年版,第56页。

[19][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第7页。

[20]王乐夫:《论公共管理的社会性内涵及其他》,《政治学研究》2001年第3期。

[21][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第42页。