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美国农村金融体系建设对中国农村资金互助社发展的借鉴意义

作者:尹庆伟 田倩  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-06-05  浏览次数: 700

【摘 要】目前中国农村金融存在供给缺乏的问题,农村资金互助社作为互助性质的民间农村金融机构而得以建立,然而在互助社的经营和发展中仍存在着很多不完善、不规范的问题。本文在论述美国农村金融体系建设经验的基础上,分析了中国农村资金互助社发展中存在的问题,借鉴美国农村金融体系建设的先进经验,提出了规范中国农村资金互助社发展的建议。

【关键词】农村金融体系;农村资金互助社;政府信贷;


中国新农村建设使农业经营日趋规模化,农村金融需求也日益增长。然而中国政府为了整顿金融秩序,撤销了农村合作基金会,再加上农业银行的商业化改革,导致农村地区金融机构数量大大减少。农村商业银行与农村合作银行由于贷款的严格限制和商业化趋势,导致对农村金融发展的作用较小。农村信用合作社也出现了商业化倾向,而且“合作”性质几乎没有,难以成为服务农村金融的主要机构。在农村金融供给缺乏的背景下,农村资金互助社作为正规金融组织的补充机构而得以建立起来,其服务宗旨是为农村用户及农村中小企业提供金融服务,进而丰富中国农村金融体系建设。

目前美国农村金融体系经过市场经济和金融体系建设的长期发展,已经形成了囊括政府信贷机构、商业金融机构的个人信贷、农业经营主体间的合作金融等多元复合型的农村金融体系。美国农村金融体系对美国农业发展做出了巨大的贡献,其成功经验非常值得中国借鉴。如果能将美国农村金融体系建设的经验与中国国情相结合,摸索出适应中国国情的农村金融体系建设路径,将对农村资金互助社的健康发展起到重要的指导意义[1]。

1美国农村金融体系及运作特点分析

1.1美国农村金融体系分析

美国农村金融体系经过在市场经济环境下长期的摸索与改革,目前对美国农村经济发挥了有效的金融支持作用:美国农村金融体系不仅有效促进了美国农场社会化、集约化的发展,深化了美国农业产业化的步伐,提升了美国农业劳动生产率,加快了美国农产品的贸易流通速度,而且提高了美国农村创新、创意经济的发展水平。目前美国是全球最大的农产品贸易出口国。GDP中归属于农业产业的金额超过2000亿美元,而这些成就是占比不到3%的美国劳动力创造出来的。美国农村金融体系的作用直接体现在促进美国农场土地不动产逐年增长上。1960年美国农场土地不动产为1233亿美元,2013年增加到23848亿美元,年均增长7.35%。

美国农村金融体系如表1所示。可见美国农村金融体系是复合型、多元化的,既包括起辅助作用的政府农业贷款机构,又包括商业金融机构对农业经营主体的信用贷款,最主要的是农村合作性的信贷,包括合作社银行、联邦土地银行、联邦中期信贷银行等形式。多元的金融机构相互配合且分工合作,满足了美国农业经济发展的融资需求。


表1 美国农村金融体系构成简述


 


美国农业金融体系运行的流程主要为:1农业经营主体想借入长期贷款时联系合作社银行,而合作社银行则要求农业经营者以长期贷款金额的5%数额的资金入股,而合作社银行也要入股成为联邦土地银行的股东,满足这些条件后,联邦银行获得不动产抵押后,才会提供长期贷款。2农业经营主体想借入中短期贷款时则应联系联邦中期信贷银行,由合作社银行代理联邦中期信贷银行来发放中短期信贷。

联邦土地银行、联邦中期信贷银行都隶属美国政府机构。以上信贷流程实质上由美国政府出资对农业经营主体提供贷款,但是以农业经营主体必须入股合作社银行为前提条件,相当于美国政府出资提供金融供给来应对农业经营的高风险,但也要求农业融资主体以股权投资形式承担一部分金融风险,所以合作社银行的股东出于信贷偿还和资产保值增值角度,必然愿意开展信贷业务。因此,农业经营主体组成的合作社银行,既有熟悉农业经营的信息优势,又有着对农业领域实施金融支持的积极性,这样合作社银行就会与政府金融机构合作来满足农业信贷需求,而合作社银行按照市场经济运作方式来提供信贷支持。同时,美国政府机构对商业金融机构也提供资金、担保、补贴等支持。

1.2美国农村金融体系的运行特点分析

美国农村金融发展加深了农业产业化的程度,提高了农业劳动生产率,提升了农业行业的盈利能力,在全世界范围都是比较成功的范例。美国农村金融体系运行的特点主要有以下内容。

1.2.1具有相对的独立性

美国农村金融体系的首要目标并不是盈利,而是满足农村经济发展。出于规范对农村地区信贷的要求,美国按照农业生产规律将国土划分成12个农业信贷区域,每个区域内都由专业的、独立经营的农业信贷银行负责,这些农业信贷银行只受农业信贷管理局监管。农业信贷银行系统带有一定的封闭性,这样保证了农业信贷银行只针对农村经济资金需求提供资金供给。而且美国政府通过对农业贷款提供补贴、担保等措施,用经济手段防止将农村地区的信贷资金用于其他领域。此外,美国政府对农业信贷利率标准也进行了修订,进一步杜绝了农业信贷资金转移的现象。

1.2.2政府对农村金融体系提供基础性支持

美国农业同样面临着生产期限长、投资额大、经济效益见效慢、经营风险高的问题。美国应对这些农业经营弊端的方式是政府对农村金融体系运作给予基础性支撑。美国农村金融的建立初期,政府承担了大部分的资金,如美国联邦土地银行刚建立时,80%的注册资本是由政府出资的。美国政府农业信贷机构绝大部分资金都由政府提供,而且这些金融机构的日常运营资金也由美国政府提供,政府在农村金融机构发放债券时还发挥担保职能,并对商业银行农业信贷业务的亏损提供补偿。

1.2.3农村金融体系中各类型金融机构有其专门职能

美国农村金融体系经过几十年的发展,形成了类型多元、复合型的金融机构集合体系。虽然美国农村金融体系的构成非常复杂,但是在运行过程中,各金融机构却各司其职,职责间不存在重复交叉的部分。例如商业银行负责生产性贷款业务,联邦土地银行主要负责对农场主的长期抵押贷款,联邦中间信贷银行则负责对服务型金融机构提供资金支持。政府农业信贷机构主要是为公共农业项目投资提供贷款服务,如水利建设、农村通信工程、土壤改良、基础设施建设等。这些金融机构组成了责任明确,对各自职责领域负责的结构化清晰的金融体系,保证了美国农村金融的顺利运行[2]。

1.2.4农村金融体系与美国金融市场高度关联

美国农村金融体系同美国发达金融市场之间存在密切的关系:农村金融体系中的商业银行、保险公司等都是美国成熟的金融体系中的重要组成部分,美国发达活跃的金融市场、金融技术、风险防控技术、金融高端人才等金融优势,为美国农村金融体系的发展提供了坚实的支持。例如美国很多农村金融机构属于政府机构,本身并不从事金融市场业务,得依靠政府通过发售金融证券来筹集资金。

1.2.5组织机构科学合理

美国农村金融体系中的合作金融机构,虽然是市场经营主体,并不隶属联邦储备系统,但是要受联邦储备系统间接调控和农业信贷管理局的监管,也要接受联邦农业信贷委员会制定的政策方针指导。这样的组织机构保证了农村信贷资金仅用于农业生产和农村信贷需求上,能够根据经济形势和农业发展需求来调节农村信贷资金的投资规模和投入领域。

1.2.6法律体系较完善,提供强有力的保障功能

美国完善的法律体系为农村金融运作提供了强有力的保障功能。美国农村金融体系的运行中,各经营主体和金融机构都会受到专门法律的规制,如《农业信用法案》和《联邦农业贷款法案》。其他相关法律对农村金融体系运行中出现的问题也做出了规制,这使得农村金融体系建设有法可依,也避免了“主观人治”导致运行秩序失范的情况发生。

2中国农村资金互助社发展现状及存在问题

2.1发展现状

农村资金互助社是根据金融监管机构批准,由自愿入股的农业经营个体(包括农民、农村小企业)组成的,为社员提供贷款资金供给和金融服务的,带有互助性的、专职农村金融服务的合作金融组织。农村资金互助社宗旨是以民主化管理的方式为社员提供金融服务,具有互助性、自愿性和灵活性的特点,是中国农村地区新兴的金融机构。

中国农村资金互助社发展进程如表2所示[3]。从案例中可以看出,中国农村资金互助社有着较大的发展,表现在规模持续增长,贷款质量较高,是有利于农村经济发展的。


表2 中国农村资金互助社发展进程

 


2.2中国农村资金互助社的特点与作用

中国农村资金互助社的服务对象是农村资金互助社所在区域的全体社员,服务对象范围广,且能够为广大中低收入群体提供信贷服务。而且农村资金互助社具有信息对称性、交易成本低,贷款手续简便,一般不需抵押或者质押等特点,符合农村、农民的实际情况,能够有效解决农民贷款难的问题。

发展农村资金互助社能有效解决农民贷款难问题,满足农村市场多样化的金融需求,引导民间金融向正规化方向发展,促进农业专业化、产业化发展,有利于有效解决农村“金融抑制”,实现农村“金融深化”[4]。

2.3中国农村资金互助社运行中存在的问题

总体上看,中国农村资金互助社风险控制较严格,但内外部监管不足,融资渠道较狭窄,而且由于成立时间较短,相关制度和管理还不够成熟,仍然存在着一定的问题。

2.3.1农村资金互助社成立门槛过高

《农村资金互助社管理暂行规定》对该机构的成立设置的条件目前来看过高,例如要求成立时实际应缴付的注册资本在10万元以上,还要求营业场所必须配备相关设施和安全设施,这些规定都大大增加了成立农村资金互助社的资本投入要求,对于贫困农村和小微企业,这些出资要求偏高,降低了这些群体对参与建立农村资金互助社的积极性。

2.3.2融资渠道较狭窄

目前中国农村资金互助社的融资渠道主要是社员缴纳的存款、社会捐赠、其他金融机构的资金融入等;农村资金互助社的资金用途也局限于向社员发放贷款。《农村资金互助社管理暂行规定》不允许该机构吸收非社员存款,也不允许为非社员提供贷款。这样的规定使该机构融资渠道狭窄,再加上农户和小微企业对入股农村资金互助社的积极性不高,导致该机构股金增长缓慢,有可能因资金缺乏而难以实现可持续发展。

2.3.3风险控制规定过于严格,但对互助社的经营情况监管不足

《农村资金互助社管理暂行规定》对农村资金互助社规定发放的贷款总金额不能超过净资本的15%,而中国人民银行对商业银行资本充足率要求在4%以上,对比来看,明显在风险控制上对农村信用社等银行机构更偏袒,这样的规定造成了农村资金互助社自有资金的闲置,无疑对农村资金互助社的盈利能力进行了限制,影响了分红水平和贷款能力。例如温州的马屿镇汇民农村资金互助社,截至2012年年末,对社员没有进行过分红和返利,而且由于贷款限制导致大量的资金闲置。加上小农经济天然的保守封闭性,使农村农户和小微企业出资入股农村资金互助社的积极性大大降低。

同时,农村资金互助社面临着监管不足的问题。中国农村资金互助社的主管单位一般是地方金融办或农经局下设事业单位等,这些行政机构人员配备较少,专业性不强,监管水平较低,而且审计机关、会计师事务所目前也很少对农村资金互助社进行审计,导致互助社存在内部控制制度不科学、内部治理混乱的问题。

2.3.4相关法律法规较少

目前,中国存款保险制度尚未完全建立起来,农村资金互助社的资金安全问题目前是缺乏法律保障的,中国人民银行也没有出台针对解决农村资金互助社支付危机情况的政策规定。对互助社中的违规行为、资金挪用问题、贪腐问题等内部治理示范问题也缺乏相关法律法规依据。

3中国农村资金互助社发展建议

中国农村资金互助社的发展尚属于起步阶段,还有很多方面需要加以完善。结合美国农村金融体系建设的经验,中国农村资金互助社可从以下几个方面来完善。

3.1对相关法律法规体系进行完善

除了已有的中国银监会2007年颁布的、部门规章级别的《农村资金互助社管理暂行规定》,而且在这个规定中,对互助社金融监管方面的规定不够明确;中国还没有适用于农村资金互助社的法律法规,而美国《农业贷款法》、《农业调整法》等法律,包含凡涉农贷款占贷款总额25%以上的金融机构可享有税收优惠、农村信用社享有各项优惠政策等规定,所以中国立法机关应当尽快结合农村经济实际情况,制定适合农村金融的法律法规。法律法规的出台不是短期能够完成的事情。目前中国银监会可以高度重视农村资金互助社的发展,综合调研并分析其运行发展中的经验和规律,然后结合发达国家农村合作信用社的经验,进一步完善农村资金互助社的管理规定,为将来相关法律法规的出台做好基础工作。

3.2降低农村资金互助社的成立门槛,建立安全保障机制

应当本着鼓励农村金融机构发展的原则,放宽农村资金互助社的成立门槛,例如降低初始成立时实际缴付注册资本的标准,可根据不同地区制定不同的缴付标准,也可以允许分期缴付。对农村资金互助社的经营设施可以考虑由政府财政拨款来提供一定的补助,这样更有利于中国农村金融体系的建设。对农村金融从业人员要重视专业知识技能的培养,政府及中国银监会应提供相关的培训服务,为农村资金互助社的发展提供人才支撑。

中国也应当逐步放开利率市场,实现利率市场化,来理顺农村资金的利率机制,使其在供需平衡基础上按照农业经营周期和生产规律自动调节信贷资金的流动。利率市场化有助于抑制农村地区高利贷现象,也有利于农村资金互助社信贷供给的科学市场定位。

在安全保障机制构建上,应积极创建互助社安全运行预警机制,制定符合互助社经营规律的财务预警指标,对农村资金互助社应进行定期审计并评估其经营风险,探索适合农村资金互助社的监管模式。

由于农村资金互助社贴近农村农户,具有更了解农业经营和融资需求的信息优势,可以借鉴美国农村合作银行运行制度,赋予互助社财政支农信贷资金的代理权,由其负责财政资金对农村资金借入方的信贷款项发放职能,甚至商业银行对农业的贷款业务也可以由农村资金互助社代理,即互助社执行贷款中间商职能。同时,应当完善《农村资金互助社管理暂行规定》中关于农村资金互助社的市场退出机制的规定,应当允许符合条件的农村资金互助社转型为国家政策性银行的农村分支机构,这样就更能完善农村金融体系的建设。

3.3完善农村资金互助社的内部控制

中国农村资金互助社虽然属于自发成立的民间金融机构,但是应当借鉴美国农业金融体系的管理经验,仍然由相关的国家农业金融管理部门来对农村资金互助社进行监管。建议在农业部下设专门负责监管农村金融机构的行政部门,由其制定农村资金互助社的内控制度,并定期检查、考核互助社的内控制度执行情况,聘请会计师事务所对农村资金互助社的财务状况进行定期审计,保障互助社的信贷资金切实用于农村经济建设上,杜绝农村资金互助社中的贪腐现象。

3.4建立农村金融行业的自律机构

由于专业性和人员的限制,中国农村金融监管仅仅靠政府机构是远远不够的,应当积极推进建立农村金融行业的自律机构,作为政府监管机构实施间接监管的重要手段。通过行业自律机构将分散的农村资金互助社联系起来,并由行业自律机构对农村资金互助社提供指导和协调服务。可由行业自律机构负责农村资金互助社与政府监管部门的沟通与协调,为互助社争取政策优惠。

3.5加大政府对农村资金互助社的扶持力度

一是加大政策性扶持。中国地方政府应当借鉴美国农村金融建设的经验,积极为农村资金互助社提供担保、补贴等政策性扶持,甚至可以直接对农村资金互助社提供免息的财政信贷资金。另外,地方政府应当积极鼓励农村农户和小微企业入股农村资金互助社。政府不仅要积极进行宣传和教育,而且在对农村用户提供财政小额贷款服务时,可以以入股农村资金互助社为贷款发放条件等手段,来引导农村农户对农村资金互助社的支持。

二是积极扩大农村资金互助社的融资渠道。放宽农村资金互助社的股东条件限制,积极鼓励社会公益机构、大学等科研机构、非农业行业的企业、社会成功人士投资入股农村资金互助社,使互助社的股权结构多元化。一方面有助于完善农村资金互助社的治理结构和风险管控,另一方面也有助于扩展融资渠道。

另外,农村资金互助社不仅仅是资金上的互助社,也可以将自身定位扩展为生产、营销的互助社机构,实现农业资金、农业生产经验、农业技术、市场营销渠道等资源的融合互助,这样会有效发挥农村农业资源的规模效应,甚至可以与农业龙头企业合作,获得银行的基于农业产业链的信贷服务。