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农村集体经济组织成员权的构建:基于“股东权”视角分析

作者:臧之页 孙永军  责任编辑:中农网  信息来源:《南京农业大学学报》(社会科学版)2018年第3期  发布时间:2018-06-05  浏览次数: 680

【摘 要】农村集体经济组织是特殊法人,具有类公司化的属性。农民集体经济组织成员权利就是农村集体经济组织的成员权。我国对农村广泛存在的农民集体及其成员权缺乏细致深入的研究。从某种程度上说,农村集体经济组织成员权构建的问题已经成为我国农村综合改革过程中的关键。农村集体经济组织成员权从性质上看属于“股东权”。农村集体经济组织成员权具体的权利内容可分为自益权和共益权两类,其中自益权包括生产经营设施使用权、土地承包经营权、征地补偿款分配权、宅基地使用权、股份分红权等;共益权主要体现为表决权、知情权等民主方面的权利。农村集体经济组织成员的自益权和共益权的救济,可以通过撤销权的行使、代位诉讼、知情权诉讼等方式展开。

【关键词】农村集体经济组织;成员权;股东权;自益权;共益权

 

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》,强调必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心,建立健全我国的农村集体产权制度。农民集体经济组织成员权利就是农村集体经济组织的成员权。当下,无论是我国农村新型经营主体的创新、土地承包经营权的三权分置还是农村宅基地制度的改革,都绕不开农村集体经济组织的成员权问题。某种程度上说,农村集体经济组织成员权问题已经成为我国农村综合改革过程中的关键。然而,“我国成员权制度在私法权利体系中未得到应有的重视,对成员权类型的研究多集中在公司股东权之上,对农村广泛存在的农民集体及其成员权缺乏细致深入的研究”。2017年颁布的《民法总则》明确了农村集体经济组织作为特别法人的资格,这为我们研究农村集体经济组织成员权提供了新的启发,但因为其没有对集体经济组织内部成员具体权利的性质、内容及救济保障作出规定,故为我们深入研究这些问题提供了空间。我们认为,作为市场经济中的经营主体,具备法人资格的公司无疑最为典型。《民法总则》将农村集体经济组织明确为特别法人,直接的动因就是用法律的形式明确农村集体经济组织的市场经营主体地位。如此一来,农村集体经济组织与有限责任公司、集体经济组织成员与公司股东则具有诸多相似之处,故我们拟借用公司股东权利的理论,尝试从股东权的视角出发,分析集体经济组织成员权的具体内容。

一、农村集体经济组织成员权的“股东权”属性

我国的农村集体经济组织,产生于二十世纪五十年代初的农业合作化运动,由当时人民公社中“三级所有、队为基础”的所有制形式演变而来。农村集体经济组织是指在乡村范围内,由农民自愿联合,将其所有的生产资料投入集体中,由集体组织农业生产经营管理,农民进行集体劳动,各尽所能,按劳分配的“经济性”组织。实践中,农村集体经济组织的具体形式包括农民专业合作社、农地股份合作社、村级股份制企业等类型。农村集体经济组织的主体性质在我国法律上一直处于模糊状态,如今《民法总则》的第九十六条明确规定农村集体经济组织为特别法人,从而赋予其真正的法人资格,结束了其因法律上地位缺失而面临的登记困惑和身份尴尬的局面,集体经济组织从此拥有了一张依法参与市场经济活动的“通行证”。尽管如此,当下的农村集体经济组织尚不能完全适应当代市场经济的发展,市场资源配置机制失灵、内部组织化程度低、产权结构不完整等障碍性因素都影响着其发展。因而,农村集体经济在社会主义市场经济体制下要想获得进一步的发展,就必须对农村集体经济组织的运行机制进行改革和完善。有学者认为,我国农村集体经济组织的发展方向要围绕整合农业资源和城乡资源,促进农村产业调整和农民经营转型为目标。从农业经济学的角度,该观点有一定道理,但其并没有回答农村集体经济组织的法律地位及治理结构等现实问题。

(一)农村集体经济组织的类公司化

鉴于《民法总则》已经将农村集体经济组织定义为独立的特别法人,因此可得出集体经济组织财产应属于集体所有而非成员共有、集体经济组织与其成员之间应属于相互独立的责任关系、集体经济组织更应明确地与村民委员会等行政组织脱离的结论。故笔者认为,公司作为法人已经拥有一套完备的运作体系,未来农村经济组织的发展方向便是向“公司化”发展,但是当今农村集体经济组织的公司化程度远远不够,主要表现在以下几个方面:

首先,组织架构方面。近几年在我国股份制试点的实践中,集体经济组织按照公司法人的运作设立了股东大会、董事会和监事会,将组织的内部权力划分为决策权、执行权和监督权三个部分。本身来说,董事会的设立有利于集体组织内部产权和权责的清晰,从而形成科学且高效的运行机制,但事实上董事会通常形同虚设,股东大会赋予董事会执行的任务经常被董事长一人的决议所替代,董事会的实际效率十分低下。笔者认为这与董事会内部人员的构成有着密不可分的联系。实践中,股份合作组织的董事长通常由村委会书记或村委会主任担当,董事会的董事成员也多为村委会人员兼任,“政企合一”的情况依旧存在于新型的组织结构中,甚至还保留了村委会中严格的上下级制度,这种“新瓶装旧酒”的模式严重阻碍了集体经济组织向市场化结构的发展。集体经济组织具有浓厚的人合性与封闭性,因此要真正实现集体经济组织的公司化运作,其必须要弱化自身的社会管理职能,强化对集体资产的经营管理职能,改变以往集体经济组织承担过多社会负担的面貌,最终将村委会对集体资产管理的职能分离出去,让集体经济组织可以更好地投身于激烈的市场化竞争中。集体经济组织内部的董事会和监事会应由一定比例的集体成员推选代表构成,集体内部事项的决策与执行都应该反映集体成员的声音。同时,董事会和监事会人员的推选标准需严格制定。能够进入集体组织董事会的人员,除了需要有为本集体成员利益发声的强烈愿望外,还需具有一定的公司管理或财务管理方面的知识与经验,以顺应市场化经济的要求。监事或监事会成员应通过成员大会选任,由公正、廉洁、具有威望的经济组织成员担任。合理农村经济组织的内部治理结构,优化管理人员选配考核不仅是在保护成员的合法权益,而且对于推动农村基层廉政建设也具有重大现实意义。

其次,内部表决机制方面。由于公司的资合性质,我国《公司法》规定“股东会作出决议时,按股东出资比例行使表决权”,即通过股资来确定表决权的大小。我国《农民专业合作社法》第十七条规定“农民专业合作社成员大会选举和表决,实行一人一票制,成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权。”这表明我国集体经济组织传统上采取一人一票的表决机制。在农村集体经济组织股份试点地区的表决做法通常可分为一人一票、一股一票和一人一票与一股一票相结合的表决机制。在集体经济组织向公司化发展的过程中,一人一票的表决机制明显违背了公司资本多数决的原则,会严重影响持较大股数成员的积极性;一股一票的表决机制虽符合公司的内部运作方式,但考虑到集体经济组织内部的特殊性,大多数集体成员所持股票数额都较少,若集体的股东大会决议采取一股一票机制,则可能出现由于股数过少、过于分散而导致无法产生多数人决议的情况发生,降低了集体内部运行的效率;而采取一人一票与一股一票相结合的表决机制则类似于一人一票与附加表决票的表决机制,笔者认为这是符合公司运作模式且不违背集体组织人合性的一种优化选择。

最后,内部利益分配机制方面。股东从公司分配的利润即为红利,也称股利或股息。分配利润是公司股东最重要的权利,也是股东投资公司的目的所在。我国《公司法》第三十五条规定“股东按照实缴的出资比例分取红利;公司新增资本时,股东有权优先按照实缴的出资比例认缴出资”。相较于公司,股份制后的集体经济组织内部利益分配机制应更注重多元化的发展趋势。以无锡市集体经济股份合作社的做法为例:他们在以村集体组织的经营性资产为股本金的基础上,按照集体经济组织成员的人数进行折股量化,“将股份分为集体股和个人股,个人股又细分为人口股和贡献股(农龄股)”。通过对股权的细化分类,将集体成员权益的维护落到了实处,同时也有效地调节了城市与农村、集体经济组织与组织成员之间的利益关系,确保了不从事农业生产而从事其他职业的集体成员享有一定保证生存收入的权利。集体经济组织内部进行股份分红的分配机制,在成员可以直接享受由土地增值而带来的巨大收益的同时,一定程度上也解决了“失地”成员的未来发展问题。相比较而言,笔者认为集体经济组织股份制分红的机制比我国某些地区采取的“以土地换社保”的做法更有现实意义。

(二)农村集体经济组织成员的类股东化

我国现行多部法律都对农村集体经济组织成员的权利方面作出了规定。例如2002年《农村土地承包法》的第五条规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地2007年颁布的《物权法》也通过引入成员来明确集体所有权的主体;2017年《民法总则》第五十五条明确农村集体经济组织的成员,依法取得农村土地承包经营权。尽管上述法律并没有明确使用成员权这一表述,但通过对集体经济组织成员权利行使作出的规定,实际上就是对集体经济组织成员权的阐释。农村集体经济组织成员的这些权利究竟是何种性质的权利,学界可谓众说纷纭。王瑞雪认为“成员权是以土地权利为核心的身份权,是与村籍密切相关的具有财产权利属性的特殊权利”。李宴认为“农村集体经济组织与其成员之间的关系属于经济关系,其成员权应主要属于财产权利”。根据最高法院对成员权的理解与适用可知“成员权既具有身份性,又具有财产性”。笔者认为,这些观点无疑具有一定的合理性,但当下将其性质界定为“股东权”可能更为妥当。因为将集体经济组织的资产量化为股权,将集体组织成员的资格作相对固化的静态处理,可以为集体经济组织的规范化治理和外部成员的吸纳清除障碍。

对于股东权,我国《公司法》第四条规定,“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”股东权是基于股东资格而依法享有的权利。尽管法律上对股东权利的内容有了较明确的界定,但对于股东权的性质却颇有争论。我国学界对股东权的性质界定主要有三种主流观点,即股东权所有权说、股东权债权说和股东权社员权说。笔者赞同最后一种观点即股东权社员权说。股东权从本质上来说是一种成员权(社员权),是股东出资创办公司法人从而成为其中成员因而获得的独立权利。龙卫球也指出“社员权(成员权)是社团成员依其在社团中之地位而产生的,对社团享有参与管理和取得财产利益之权利。参与管理包括表决、业务执行、监督的身份资格;取得财产利益包括盈利分配和剩余财产分配的利益”。在上一部分,笔者已论述了当下集体经济组织这一特别法人与公司法人有一定的相似性并有向公司化运作发展的可行性。作为集体经济组织的内部成员,有关成员权权益方面的内容,笔者认为也可参照相关《公司法》的理论进行研究。农村集体经济组织的成员与公司的股东都以自然人为基础,农村集体经济组织成员基于土地等生产资料的集体所有而对本集体组织享有的成员权类似于股东基于财产性投入而对公司享有的股权,两者都属于复合性的权利。