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水资源跨域治理中的多元主体关系研究——基于微山湖水域划分和山西通利渠水权之争的案例分析

作者:崔 晶  责任编辑:网络部  信息来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第2期  发布时间:2018-06-07  浏览次数: 642

【摘 要】作为传统的国家治理方式,疏放式治理在中国的历史长河中被保存并“遗传”了下来,这使得中央、地方政府和基层社会之间保持了一种既松散又关联的关系。本文基于地方水资源跨域治理的视角,从中央与地方关系和国家(政府)与社会(民众)关系两条国家治理线索出发,通过对近现代微山湖地区水域划分和山西通利渠水权之争两个水资源治理案例的考察,探讨了中国国家治理结构“自上而下”和“自下而上”的多元主体双向多重构建过程。论文认为,在国家水资源跨域治理过程中,既有从中央到基层的疏放式管理(包括中央对地方调解式的向下分权与回应式的不告不理,以及利用乡绅、胥吏、民众等进行非正式管理),也有从基层到中央的顺势利用;既有从中央到地方政府最终决定权的保留和中央权威对基层社会的渗透,也有地方政府与基层社会对中央权威的亦步亦趋和调整适应。这一水资源治理的双向多重构建过程体现了中国政治制度发展的历史连续性,也对未来中国国家治理的创新性发展提供了有益的启示。

【关键词】水资源跨域治理;府际关系;国家与社会;微山湖;通利渠

 

一、问题的提出与文献综述

中国历来以中央集权的单一制国家著称。西方学者曾以极权主义范式来解释中国政治,之后又以“碎片化的权威主义”来描述中央政策的形成过程。然而,上述两种观点都无法准确地阐释和解析中国的府际关系。在中国的府际关系传统中,地方政府之间是互不干联的,所有的地方政府都只和上级行政单位做纵向的联系。上级政府通过对下级政府的层层施压,来完成政策的执行。行政和经济事务由中央逐级发包到最基层政府,中央政府是委托方,中间政府是管理方,基层政府是代理方和最终承包方,是政府各项事务的最终执行者。虽然地方政府只与其上级政府做纵向的联系,但地方政府并不是全然执行中央的决策,有时也会出现选择性执行的情况。在行政发包体制下,上一级发包政府占有绝对的权威和剩余控制权,下一级承包政府拥有执行权和自由裁量权。由此,地方政府渐渐形成了自身独特的利益结构,往往会使用“共谋行为”、“拼凑应对”等变通执行行为来共同应付上级政府。在横向府际关系方面,改革开放后,地方政府之间的关系更多地呈现出竞争关系而非合作关系。经济管理权和财政权从中央政府下放到地方政府,由此带来了区域竞争,这种地方政府间的竞争关系也是我国经济增长的重要原因之一。中央政府在财权分配与预算控制方面的“包干制”和地方官员晋升锦标赛,也使得各个地方政府之间缺乏横向的合作联系。

从地方政府向下延伸,在基层政府与民众的关系中,西方学者更多地从国家与社会关系的角度来诠释基层政府与民众的互动。有学者认为,国家与社会融合所形成的地方性法团化组织是当今中国整个社会良好运作的中介,也是东亚国家经济起飞的重要因素。欧博文和李连江指出,中国的地方政府与社会的关系并不是简单的非融合即对立,而要根据不同的政府部门和社会阶层来决定。瞿同祖则认为,中国历史传统中一直存在着官、吏、绅共治的局面。地方官与官僚体制外的非正式管理人员(胥吏)的合作是地方治理的常态,而同时地方士绅通过非官方的形式也参与地方治理,调和了地方政府与社会的矛盾,在一定程度上实现了自下而上的“自治”。但这种“自治”只是一种“官治”的补充。士绅的社会管理也只是在“官治”的范围内存在,去完成“官治”所不能完成的任务。因此,国家对于基层的渗透和控制一直伴随着政府与社会民众的互动。虽然历史上县以下的区域大量依赖非正式胥吏、差役、乡绅来参与基层治理,但这些区域并没有因此而形成自治的局面。

因此,中国的府际关系以及地方政府与民众的关系具有其独特的历史印记与运行方式。如何解析中国的国家治理结构,即中央政府与地方政府的治理关系以及地方政府与民众的治理关系是当下转型期中国社会亟待解决的问题。基于对中国国家治理结构的细致考察,黄宗智等学者提出了简约治理的概念,即在中国政策形成和运转过程中,往往使用准官员和半正式行政的治理方法,政府机构只有在纠纷发生时才介入。这种集权的简约治理不仅发生在国家与社会关系中,也存在于中央政府与地方政府的纵向关系中。周雪光则提出了“黄仁宇悖论”,即国家治理中一方面是中央有权而无力,地方有力而无权的“疏放式管理”,另一方面是简约国家下稳健的基层社会秩序。还有学者提出了“实体性治理”(substantive government),认为中央集权的国家中也存在着种种官民两便的非正式治理方式。基于以上学者的探讨,本文提出松散关联的治理方式不仅仅是一种存在于中央政府、地方政府,以及基层社会之间自上而下的单向度关系,而且还包含了基层社会、地方政府与中央政府之间自下而上的多重关系。这种双向而多重的关系促使着中央政府对地方的疏放式管理和地方稳健社会秩序的形成。在此基础上,通过对两个水资源治理的案例分析,透视跨域治理中的中央与地方关系以及国家(政府)与社会(民众)关系,尝试从具有历史连续性的治理传统中寻找到本土的治理之道。

二、水资源跨域治理中的中央与地方关系——以微山湖水域划分为例

在中国的中央与地方关系中,一直存在着一统体制与有效治理的矛盾。过度集权会降低有效的地方治理能力,而过度分权又会威胁中央集权的稳定性。所以,几千年来,中央与地方关系一直在不同的治理模式间摇摆变动,纵向府际之间呈现出委托与代理关系,正式与非正式制度在其中相互弥合、交替使用。下文将要叙述的微山湖划界纠纷案例展现的即是一个有趣的、富有理论内涵的场景,即中央集权国家在政策执行中是如何使得决策的一统性与地方执行的灵活性相互融合,以及中央与地方关系如何在“以名(象征性权力)代实(实质性权力)”与“以实正名”间转化的。

微山湖位于山东和江苏两省的交界处。该地区不仅资源丰富,而且承载着灌溉、航运、泄洪等多种功能,是湖区民众赖以生存的黄金宝地。但正因其丰富的资源和地理位置的跨界性,也埋下了利益争夺的隐患。自1953年山东省微山县成立以来,苏鲁两省基本确定了“以湖田为界”的边界划定规则。但由于湖田会随着湖水水位的涨落而变化,况且湖田的定义和归属也都无具体规定,从而导致了苏鲁双方民众为争夺湖田湖产发生的械斗、纠纷不断,而地方政府之间为划定边界和争夺水利资源、煤炭资源、税费收入等也摩擦不断。2002年,《中华人民共和国行政区划图》出版,微山湖地区仍是全国遗留的三处未能勘定的省界之一。纠纷的起因通常都是最基层的村民之间的矛盾,但由于是省级矛盾,需要上报中央,所以微山湖案例成为一个典型的涉及到中央到地方的各级政府,以及多个政府部门参与的跨域治理问题。建国后,针对微山湖地区的边界纠纷,中央政府和苏鲁两省的各级政府进行了多次协商。

(一)中央与地方政府间的“疏放式管理”

中国的幅员辽阔使得行政权无法完全深入到基层地区,中央政府的单一控制变得不切实际,因而传统的治理方式只能做到疏放式管理。疏放式管理一方面表现为郡县制基础上的中央集权,另一方面表现为不损害中央集权情况下地方社会的自我管理。这种疏放式的管理方式一直延续到当代政府的治理过程中。

对于微山湖水域的划分,中央政府一开始并没有直接拍板裁决,而是让山东和江苏两省及相关市县进行充分的讨论和发表意见。19808月,江苏、山东两省分别向国务院报告微山湖地区的湖产纠纷,10月,民政部和水利部官员组成联合调查组对湖区进行调查。江苏省提出的解决方案是要求改变1953年以来的“以湖田为界”的局面,而把微山湖的大部分湖面划回江苏沛县,并按湖内南北走向的深水河卫河为界划分,河西归江苏,河东归山东。山东省提出的方案,则要求以苏北大堤为界或把江苏沿湖第一排村庄划归山东,使微山湖成为山东省的内湖。11月,调查组向国务院汇报,提出了微山湖二级坝以下湖区以湖中心划界,湖东归山东省微山县,湖西归江苏省沛县管辖的提案,两省对湖区实行统一管理。方案提出后,国务院副总理万里指示:“先将此方案和两省负责同志先谈一下,看有什么不同意见,最后我再参加”。12月,由当时的杨静仁副总理主持,分别向两省征求意见。江苏省表示基本同意以二级坝以下湖区湖中心划界,并向国务院呈送《关于尽快解决苏鲁南四湖地区边界纠纷的报告》,山东省则不同意联合调查组的解决方案,表示坚持本省的划界方案。

1981年9月,为了使民政部和水利部调查组提交的水域划界方案尽快推行,国务院副总理杨静仁再次召开苏鲁两省会议,参加会议的除了国务院、民政部、水利部的领导,还包括了江苏省各部门领导、徐州地区行署领导、沛县、铜山县和丰县县委书记,山东省各部门领导、济宁地区行署领导、微山县副县长等从中央到地方各相关部门的负责人。由于这一提案更接近江苏的提议,江苏省提出基本同意两部委提交的方案,但现有方案可以讨论做适当调整,但山东省则表示不能接受这一调解方案。由于苏鲁两省对于联合调查组提案意见的不统一,国务院以湖中心划界的提议被搁置下来。在这一过程中,中央权威经历了“以名代实”,而地方性权威则“由名到实”(即从代理人到实际权力拥有者)的演变过程。

(二)中央对地方政府调解式的向下分权

在微山湖划界问题的解决过程中,中央政府多次派出工作组到苏鲁两省召开会议,让两省的相关政府部门通过调解来达成共识。这种“共识型的向下分权”(delegation by consensus)让中央政府处在了调解人而不是仲裁者的地位。如果下级政府间调解成功达成一致意见,中央政府就自动批准,而如果下级政府间没有达成一致意见,那么上级政府或搁置意见或再做裁决。在划界纠纷案例中,由于苏鲁两省对1981年的方案没有达成一致意见,需要再次调解。

1983年9月是芦苇收获的季节,江苏沛县和山东微山县两地群众为争夺湖产又起纷争。国务院组成了由民政部部长崔乃夫带队的工作组赴湖区调查。在会议上,崔乃夫表示“在这里,没有权威的人做结论。我们把各个方案的利弊都带回北京去,让中央领导同志兼听则明。我们来,没有带方案来,回去把不同的意见带回去”。19842月,国务院办公厅批转工作组《关于解决微山湖争议的意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出,湖西大堤应作为两省实际的分界线;把两省有争议的湖产连同经营这些湖产的陆上村庄一并划给山东,把江苏杨官屯河口的一块土地(此处为江苏从上级湖引水口门)也划给山东。面对这一解决方案,山东省认为体现了对微山湖地区的统一管理,表示同意并接受,但江苏省委、省政府提出补充方案,认为江苏在微山湖地区水资源利用和湖西大堤的管理上不能再让,微山湖地区的资源两省共有分享的状况不能改变。

(三)中央政府最终的决定权:从“以名代实”到“以实正名”

经过几次协商后,中央政府行使了最终裁决权,1984430日,中共中央、国务院下达了中发[1984]11号文件,即《中共中央、国务院批转国务院赴微山湖工作组“关于解决微山湖争议问题的报告”的通知》,通知规定,“凡近三年来,发生争议和械斗地段的群众,以其居住的自然村为单位,连同以湖产为生或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县管辖。其中有的自然村的群众不是以湖产为主要生活来源的,又不愿划归微山县管辖的也可不划,但这部分群众不准再进入湖区经营湖产。对调整中出现的插花地,由两县协商划定边界走向”。为了落实这一文件,济宁市、徐州市、微山县、沛县联合工作组召开了几次会议,国务院工作组建议把江苏省沛县所属微山湖西岸的杨堂等20个村庄划归微山县管辖。在这一过程中,中央权力从象征性权力(名)转向了实质性权力(实)。如果说前面两个阶段的调解,中央权力是“以名代实”的话,那么这个阶段,中央权力是“以实正名”。如此,中央与地方关系经历了“以名代实”到“以实正名”的过程。

当然,名与实之间是若即若离和相互转换的。在疏放式管理的背景下,为了激发地方政府有效执行,中央政府仍然要在权力的一统性与地方的灵活性之间收放调整。在本案例中,由于江苏方面对11号文件提出不同意见,使得该文件未得到完全落实。为了进一步落实11号文件,1984823日,国务院批转国务院赴微山湖工作组《关于解决微山湖争议问题的第二次报告》的通知,即国发[109]号文件。此文件对苏鲁双方争议的划分村庄数量和微山湖二级坝以下西侧江苏、山东两省的行政区划走向问题进行了确定,即原江苏省所属的杨堂等14个村庄划给山东省微山县管辖,江苏保留6个村庄;以湖西大堤东堤脚起,向东延伸60米处,作为划定两省的行政区划走向的界线。但是在具体落实过程中,苏鲁双方在具体界定东堤脚的问题上又未能达成统一。19853月,民政部部长崔乃夫受国务院委托,约请山东、江苏两省有关市、县的负责人继续协商关于解决微山湖争议问题的两个文件的具体执行。当年95日,国务院办公厅转发民政部《关于解决微山湖南北两段湖田、湖产经营范围的报告》的通知(国办发[1985]61号文件),该文件对微山湖南段和北段湖田、湖产的经营范围作了规定,具体划界及有关遗留问题的解决则交由两省自行协商处理。此后,苏鲁两省又经过了20多年的协商和谈判,最终于2006年基本解决了微山湖地区的水域划界纠纷。

三、水资源跨域治理中的地方政府与民众关系——以山西通利渠的水权之争为例

中央与地方关系呈现的松散关联治理模式向下也延伸到了地方政府与民众关系的层面,即虽然皇权不下县,但郡县之下的乡村治理呈现超稳定的基层社会秩序。下文通过山西省汾河通利渠分水的故事,展现了官僚机构、乡绅等主体在基层跨域治理中的博弈和妥协。通利渠开创于宋金之际,修建在汾河干流之上,流经山西赵城、洪洞、临汾三县十八村,是这一地区民众饮水和灌溉的重要水利工程。由于该地区水资源紧缺,因而关于如何划分水权,如何分水灌溉等问题就成了地方官员、乡绅、民众等主体历时多年互动的焦点。

(一)“任便使水”权争夺中基层政府与地方社会的关联和渗透

在通利渠的管理中,基层政府与民间社会的互动是双向展开的,既有民间的自治体系(绅董、渠长、沟首、听命出役者等)和水利规约(渠册、渠规、碑文等),也有官方的引导督励和诉讼判例。元朝至元三年,为了补偿通利渠上游三个村庄为渠道向南延伸所付出的代价,下游十五村便自愿与上三村达成了一项双方默许的民间“任便使水”制度,即下游十五村允许上游三村随便用水,不必按照排定的水辰时刻与下游的十五村轮流用水,也不需要在修渠时出夫派役,永不犯例。在明朝嘉靖五年(1526),这项“任便使水”特权又得到了进一步的强化,并被乾隆四十一年(1776)上三村所立的“通利渠碑”记载。“通利渠碑”的记载也成为上三村任便使水权利最重要的民间依据。

由于水资源使用充足,在很长一段时间以来,上三村村民并没有使用任便使水特权。但到了清朝,由于水资源日趋短缺,康熙四十八年(1709)通利渠上三村渠长李天惠动用了这项特权,但马上被临汾县人杨运法控诉至平阳府,理由是“不循渠例”。在审理此案的过程中,平阳知府质疑了通利渠碑的可靠性:“此碑记果属可凭,伊等肯不早为辩论,而愿与下村同为出夫修浚耶?”,从而否认了上三村的任便使水权,维护了相对弱势的下十五村的利益。但上三村并未就此放弃,康熙六十年(1721)由于天旱需水,上三村王廷宗等村民再次以任便使水为由从通利渠中取水,被下十五村的王守业等人再次告到平阳府,知府董绅对上三村的任便使水权再次提出质疑,依据历年的渠例、渠条和案卷,彻底否决了上三村的任便使水权,并做出判决“凡修筑通利渠口,及疏通渠道,各遵依旧例,照依地亩兴夫。如遇使水日期,自下而上挨次轮流灌溉,不许紊乱时刻。违则从重究罚”雍正二年(1724)平阳知府董绅依据上述判决立碑“临洪赵三县十八村自下而上使水永不违例碑记”,形成了一个官方认定的通利渠十八村的用水秩序。

虽然有了官方的用水秩序,但康熙四十八年和康熙六十年的两次判决都忽视了通利渠的用水传统和上三村在渠系中的优越地位,并没有从根本上解决上三村与下十五村的用水矛盾,因而判决并没有得到有效地执行。时至乾隆五年,在河东道宪刘太老爷的主持下,一份官方的正式“分渠条议”诞生了。该条议充分考虑了通利渠管理中的民间用水传统和惯例,以及现实的因素,把通利渠分为东渠与西渠,东渠供上三村单独使用,西渠供下十五村用水,在西渠范围内十五村自下而上轮流使水;相应地,在公共水利工程的分担方面,亦是采用了相似的分配方式。分渠工程所需费用也没有按照惯例由通利渠全部民众分摊,而是由官府来承担所有花费。至此,上三村与下十五村“任便使水”权的争夺才告一段落。

(二)“任便开口”权启用中基层政府与地方社会的融合与重叠

清朝光绪年间,通利渠上游新开了“式好”、“两济”二渠,这对通利渠的水源产生了很大的威胁。为争取有利的引水条件,光绪三十一年(1905)通利渠上下四节渠长与全渠绅耆会商后,决定启用“任便开口”权,在“式好”、“两济”渠口之上的稽村新开一个渠口,以畅水源。为了顺利地实现开口目的,通利渠把这一申请先禀明了上级官府。平阳知府杨士燮认为“任便开口”属通利渠的正当权利,便爽快地批准了,并让赵城、洪洞、临汾三县的官员定期会勘督促此事。然而,由于担心新开渠口会影响水源,“式好”、“两济”二渠受益的十二个村子不同意通利渠口移至他们上游。同时,拟新开渠口的稽村民众也不同意开渠口之事,因为新开渠口需要在当地买地过水,而买卖双方就买地开渠的交易标准容易发生利益纠葛。因此,“式好”、“两济”两渠十二村和稽村村民联合起来反对新开渠口。两方民众的剑拨弩张,让赵城、洪洞和临汾三县的官员在贯彻上级平阳府的指令方面变得犹豫不决。其中,赵城官员最为为难,因为争讼双方皆有该县子民,既要维护本县民众的利益,又要执行上级政府的指令。而平阳知府认为,在稽村开渠是他批准的,三县官员不得阻挠,对于反对的民众应严加惩办,令行禁止。

就在平阳知府与民众僵持不下的时刻,当地一位有名望的绅士许杰会同通利渠的诸绅耆和各渠渠长商定了一个折中的分水方案:“按升科水地多寡分水,以人字形扎坝一道,坝左流水准其引入式好、两济二渠,而灌溉水地四千余亩。坝右流水引入通利渠内,须敷灌溉水地两万六千余亩。”这样对于通利渠而言,不需要动用大工程就保证了民众的取水量,对于式好、两济二渠和稽村的民众而言,既阻止了通利渠新开渠口的行为也基本保证了用水量,所以争讼双方都同意这个分水方案。对于官府来说,既然双方能够协商解决此事,就无须再费周折审理。从而,通利渠“任便开口”的跨域水源危机得到了解决。

四、水资源跨域治理中多元主体之间的双向多重建构

透过上述案例,我们看到在中国历史漫长的演变过程中,国家治理结构具有深厚的历史延续性,隐藏其中的治理基因一直影响着政府的治理方式,呈现中央与地方政府、地方政府与民众等多元主体之间复杂的、自上而下与自下而上双向多重构建的特征(见图1)。

(一)从中央到基层的疏放管理与从基层到中央的顺势利用

在水资源跨域治理视角下,中央政府与地方政府之间的关系呈现疏放式治理的特征,或者称之为“松散关联”。一方面是超稳定的自上而下的官僚结构,另一方面是在一统性前提下地方政府与中央在组织上的松散联结的弹性,使得地方区域与中央集权之间保持了松散关联的关系。松散关联表现在府际关系中是调解式的向下放权与回应式的不告不理。即对于地方间的纠纷“细事”,中央政府通常是不介入的,而是让地方政府自己来协调解决。如在上文微山湖的案例中,中央政府一开始甚至在很长时间内都不介入苏鲁的水域划界纠纷,而是放权让两省的相关市县、村民进行充分的讨论和发表意见;并且在历次纠纷中,采用的是不告不理的方式,只有在地方纠纷汇报给中央时,中央政府才会出面协调,而且协调过程也是情理法并重的。

疏放式管理体现在地方政府与民众的关系中就是非正式行政的产生。在传统中国,地方政府把某些公共管理事务外包给乡绅、胥吏、民众等,利用这些非正式行政人员对地方进行非正式管理,从而完成政策自上而下的贯彻和执行。例如,上文的通利渠案例中,从中央到州县政府更多地是让地方的胥吏、乡绅、民众来具体负责跨域水利工程的管理。在民间的自行管理体系中,有渠长、沟首、巡水、夫头等组成,还有具有渠务议定权的绅耆等。民间社会自行组织、自行运转,官方承认其合法性。这些“非正式治理形式和行为”成为传统地方治理的重要特征之一,并延续和演化到了现代社会的基层治理中。

疏放式管理让地方政府之于中央政府,基层社会之于地方政府有了一个相对自如的空间来自行处理本辖区的事务。在中央与地方的府际关系方面,这种自如地处理本辖区事务的特征体现了中央与地方关系的“上下分治”结构,即中央政府对地方政府保持根本性控制力,但同时又给予地方政府较大的自由裁量空间。例如,在微山湖案例中,苏鲁两省借助调解式的向下分权,展开了长达几十年的博弈,分别不断地向中央与有关部门汇报本地区的利益得失,在中央出面组织的会议上也是借机各自陈述自己的划界底线和诉求。

在地方政府与民众关系方面,民间社会也会利用疏放式管理为自身争取利益。例如,在通利渠“任便开口”案例中,水纠纷的最终解决也并不是依靠官府的判决,而是民间社会借助官府的威慑作用和压力,通过当地有名望士绅的提议和运作,促成了通利渠与式好、两济二渠达成分水协议。这样,地方政府、士绅与民众的融合与重叠,使得地方社会形成了一个从容自若的活动空间。在跨域治理的过程中,乡绅起到了连接中枢的作用,即乡绅在当地的社会治理中,充分利用自己的声望和地方政府对他们的信任,把民众的愿望和某些诉求向上反映给州县或更高一级政府,从而形成一种自下而上的轨道。当然,乡绅的这种中枢作用也是有限的。虽然他们在民众与州县官之间充当调停人的角色,但这些社会治理大都是在国家主导下进行的。正如有学者所言,这些大族士绅的活动就其性质而言,“他们无疑属于民庶,他们所主导的,无疑是民间组织;而其活动倾向,却可能相当接近于官方”。

(二)从中央到基层的层层渗透与从基层到中央的亦步亦趋

虽然中央与地方政府、基层政府与民众关系呈现疏放式管理的特征,但一统性的中央权威也通过各种渗透方式在地方政府与基层社会中扎下根。最终,地方政府与基层社会还要遵从中央权威。从中央到基层的层层渗透表现在府际关系中就是中央最终决定权的保留。在“上下分治”治理结构下,地方政府掌握了实际管理属地民众的权力,而中央政府则掌握了最终的治官权。因而,松散关联式的治理与中央集权其实是相辅相成的关系。中央政府在地方人事任免方面保留了最终决定权,一旦形成最终决议,地方政府的自由裁量权就要让位于中央政府的权威和剩余控制权。在上文微山湖的案例中,经过了无数次的协商调解,最终中央政府在跨域问题的治理上使出“尚方宝剑”,调解过程结束,要求苏鲁两省遵从决议,这时中央权威就从“以名代实”转换到了“以实正名”的阶段。而地方政府必须遵守决议,否则地方行政首脑就会面临免职或撤职的境遇。

从表面上看,地方基层社会的管理仿佛受到中央权威的影响较小,基层社会呈现蜂窝状特征,各个组织之间相互独立封闭。但事实上,中央权威也并没有只停留在州县层次,而是深入到民间社会。在传统中国,国家通过乡、管、耆、都保等行政组织深入基层社会,直接代表国家对民众实行统治。例如,上文提到的通利渠案例中,官方对于通利渠的用水管理是采用督导渗透的方式,在通利渠“使水章程”的木牌中规定,通利渠沿岸各村的用水应“按照分定水程时刻,自下而上挨次浇灌”的用水原则,“如违,定行重处不贷。”木牌每年经知府“签换”而交督渠长掌管。因此,官方通过对渠规修订、渠长任命等方式参与到了社会治理中,地方水利工程的修缮离不开官方的决策和组织,国家权力因此牢牢地在乡土社会中扎下了根,“‘天高皇帝远’,包含的空间距离感要比政治蕴涵浓得多”。

另一方面,基层社会也在这样的渗透中不断调整适应中央权威,使得民间社会的意向和地方政府的要求不断走向融合。在“任便使水”的案例中,虽然官府对于地方水利人员的任用、水利规则的颁布以及水利纠纷的裁决始终贯穿于地方社会之中,而民间社会通过分水的渠规、碑文,以及对官方裁决的怠慢执行等方式也在牵引着官府重视和肯定民间的契约。这样的关联与渗透,使得得到官方肯定与重申的民间约定,与具有法律效力的官方裁断融为一体,增强了民间契约的力量,也使官方的权威深入到了基层民间。

 

 

五、结论

从制度史的视角来看,中国三千年的政治传统,对一百年的现代化进程展示出了巨大的历史惯性。从夏商周国家,到两千年帝制,到现代中国的政治体制都具有巨大的连续性。在这样一个连续的发展轴上,从中央到地方政府,从国家到社会的松散关联的治理方式也被保存或“遗传”了下来,并体现在水资源跨域治理的过程中。这一历史延续性为近代以来中国的创新性变革和发展提供了基础。

微山湖跨界水域划分案例主要体现了中央对地方政府的疏放式管理,以及在这一过程中,中央权威由“以名(象征性权力)代实(实质性权力)”到“以实正名”间的转化。而山西汾河通利渠分水案例则分析了地方民众通过订立渠规、设立碑文等方式对于水利工程的民间自我管理,基层政府通过引导督励和诉讼判例等方式对于地方水利管理的介入,更有地方士绅作为连接中枢,在水利纠纷解决中的调和作用。因此,在地方政府与基层社会的关系中,地方政府与基层社会的界限是相互融合与重叠的,官府、士绅与民众等主体的互动是相互关联与渗透的,形成了“自上而下”和“自下而上”的双向多重构建。

在中央与地方政府、地方政府与民众等多元主体之间复杂的双向多重构建中,既经历着从中央到地方政府,从地方政府到基层社会的疏放管理,也有从基层社会到地方政府,从地方政府到中央的顺势利用;既有中央对地方政府最终决定权的保留和中央权威对基层社会的牢牢渗透,也有基层社会面对中央权威的调整适应和地方政府对于中央权威的亦步亦趋。所以,民间社会既不只是一种完全依赖国家、由国家权力渗透之下的“神经末梢”,也不是自立于国家之外的自我完善的秩序空间。

国家治理结构的这种既疏放管理又顺势利用,既层层渗透又遵从迎合的双向多重构建过程反映了中国政治现象的复杂性。政府既有强制的权威性,但又不能完全控制所有政策在基层的执行;而民众既对政府有很强的依赖性,遵从政府的权威,但同时又能够通过自身的组织和运作来获得对自己有利的结果。在中国几千年的制度变迁中,这一双向多重构建特征虽经调整适应或局部重构,但至今仍然存续在政治体制的脉络之中。

当今的网络时代对于国家治理模式提出了更为严峻的挑战。我们需要在认识传统国家治理逻辑生命力的同时,认真思考分散式网络结构对社会治理带来的不确定性和已有治理机制有效性递减等问题,以更好地适应新时代的要求。

 

注释:

[1]杜勇涛:《地方、人士与空间秩序—宋明间的徽州及其对中英地方史比较研究的启发》,载北京大学历史学系世界古代史教研室编:《多元视角下的封建主义》,北京:社会科学文献出版社,2013年,第512页。

[2]荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,北京:中央编译出版社,1998年,第28页。

[3]周雪光、练宏:《中国政府的治理模式:一个“控制权”理论》,《社会学研究》2012年第5期。

[4]周雪光:《基层政府间的“共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期。

[5]周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》,上海:格致出版社,2008年,第191-198页。

[6]瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信等译,北京:法律出版社,2011年,第59-178页,第265页。

[7]孔飞力:《中华帝国晚期的叛乱及其敌人:1796-1864年的军事化与社会结构》,北京:中国社会科学出版社,1990年,第229-230页。

[8]黄宗智:《集权的简约治理—中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。

[9]有关“黄仁宇悖论”的讨论,引自周雪光教授在中国人民大学公共管理学院的专题讲座“一统观念与帝国逻辑:以科举制为着眼点”,20161017日,文责自负。

[10]李怀印:《华北村治—晚清和民国时期的国家与乡村》,北京:中华书局,2008年,序第4-5页。

[11]周雪光:《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑:中国国家治理逻辑的历史线索》,《开放时代》2014年第4期。

[12]微山县档案馆:《山东省微山县与江苏省沛县湖田水利纠纷问题文件汇编》,19914月。

[13]马克斯·韦伯:《儒教与道教》,南京:江苏人民出版社,2010年,第52-56页。

[14]田雷:《中央集权的简约治理——微山湖问题与中国的调解式政体》,黄宗智、尤陈俊:《历史社会法学:中国的实践法史与法理》,北京:法律出版社,2014年,第296300页。

[15]江苏省地方志:《边界纠纷:江苏省沛县、铜山县与山东省微山县》。

[16]《民政部崔乃夫部长在解决苏鲁微山湖边界争议协商会议结束时的讲话》,19831027日,转引自田雷:《中央集权的简约治理——微山湖问题与中国的调解式政体》,黄宗智、尤陈俊主编:《历史社会法学:中国的实践法史与法理》,北京:法律出版社,2014年,第306页。

[17]济宁市档案馆、徽山县档案馆:《徽山湖区问题文件选编》,19916月,第80-8189-90页。

[18]丁秀娟:《建国后微山湖地区的省际湖田湖产纠纷情况研究》,山东大学硕士学位论文,2007年,第8页,第15页。

[19]行龙:《环境史视野下的近代山西社会》,太原:山西人民出版社,2007年,第114-115页,第116页,第116-117页,第118-119页,第126-129页,第130页,第164页。

[20]《平阳府正堂加三级记录六次董奉府部院批定临汾、洪洞、赵城三县十八村自下而往上使水永不违例碑记》,《洪洞县水利志》,第313页,转引自邓小南:《追求用水秩序的努力——从前近代洪洞的水资源管理看“民间”与“官方”》,行龙、杨念群:《区域社会史比较研究》,北京:社会科学文献出版社,2006年,第36页。

[21]徐勇:《历史延续性视角下的中国道路》,《中国社会科学》2016年第7期。

[22]周雪光:《从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度》,《社会》2016年第1期。

[23]关于“非正式治理行为和方式”的研究,请参见:曾小萍:《州县官的银两—18世纪中国的合理化财政改革》,北京:中国人民大学出版社,2005年,第286页;黄仁宇:《十六世纪明代中国之财政与税收》,北京:生活·读书·新知三联书店,2007年,第258页;瞿同祖:《清代地方政府》,北京:法律出版社,2011年,第59-178265页。

[24]孙立平、郭于华:《“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析—华北B镇定购粮食收购的个案研究》,载《清华社会学评论特辑》,厦门:鹭江出版社,2000年,第21-46页。

[25]曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》,《社会学研究》2011年第1期。

[26]费孝通:《乡土重建》,长沙:岳麓书社,2012年,第41页。

[27]夫马进:《中国善会善堂史研究》,北京:商务印书馆,2005年,第648页。

[28]邓小南:《追求用水秩序的努力—从前近代洪洞的水资源管理看“民间”与“官方”》,载行龙、杨念群:《区域社会史比较研究》,北京:社会科学文献出版社,2006年,第39页。

[29]郁建兴、黄飚:《地方政府在社会抗争事件中“摆平”策略》,《政治学研究》2016年第2期。

[30]谭景玉:《宋代乡村组织研究》,济南:山东大学出版社,2010年,第464页。

[31]通利渠册:《洪洞县水利志》,第298页,转引自邓小南:《追求用水秩序的努力——从前近代洪洞的水资源管理看“民间”与“官方”》,载行龙、杨念群:《区域社会史比较研究》,太原:山西人民出版社,2007年第35页。

[32]阎步克:《一般与个别:论中外历史的会通》,《文史哲》2015年第1期。

[33]沟口雄三:《中国与日本“公私”观念之比较》,载张中秋:《中国法律形象的一面:外国人眼中的中国法》,北京:法律出版社,2002年,第322页。