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美国支持农村发展财政政策法案的演进及其启示

作者:赵凯 褚峤  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-06-08  浏览次数: 813

【摘 要】美国联邦政府通过农业法案对财政政策进行规划,为农村发展提供了制度保障与行动框架。美国政府紧随农村发展现实制定财政政策并将其法制化,为我国宜居乡村建设提供了启示。

【关键词】农村发展;财政政策;法案;美国;


一、美国农村发与财政政策法案

(一)美国农村发展成就

美国农村持续发展百年后,已经高度实现了城乡一体化。住房宽敞、生活便利、环境优美成为美国农村社会的一般状态。

在居住条件上,美国城乡差别已不明显。美国革命时期农村人口比重在95%以上,经过农村城市化、城市郊区化的运动,至2008年,已经有82%的美国人口居住在城市化区域[1]。据联合国2005年的统计,美国城镇化水平已经达到78%[2]。尽管在非城市化和乡村市郊地区,仍然存在住房贫困问题,但总体上城乡差别很小。乡村和城市的生活方式正在融合,居住条件的差别正在变得越来越不重要。

在生活条件上,美国农村基础设施建设不逊于城市,包括道路、供水、供电、通讯、垃圾与污水处理、绿化等农村基础设施建设的综合水平很高。20世纪50年代末遍布全国的公路网尤其是高速公路网迅速建立起来。20世纪60年代末,美国98%的农村地区已实现了电气化。分散污水和垃圾治理在美国明确也被作为一种永久性的设施建设,除了乡村城市化地区以外,非城市化地区都有小型污水处理设施,垃圾处理站[3]。

“美国通过基础设施的高度现代化,实现了其村镇的高度现代化,使城乡之间的差距大大缩小,从20世纪80年代开始发展了许多景观优美、环境优雅、设施齐备的都市化村镇。”[4]

(二)财政政策法案对美国农村发展的规范与促进

美国的乡村发展特色鲜明,这得利于美国联邦政府的立法推动。美国是一个注重法治的国家,美国联邦政府常常利用规划法案作为其政策实施的手段。规划法案通过短期立法与中长期立法相结合的方式保障联邦政府短期政策的时效性以及中长期政策的稳定性。在美国,财政政策规划主要体现在美国农业法案中。美国农业法案每五年由美国国会制定一次,对以1938年《农业调整法》为代表的农业永久法相关条款进行修订。美国仅在第二次世界大战之后就陆续制定实施了从1933年第一个《农业调整法案》到2014年《美国农场法案》一共实行了17个法案。其中1968年《住房和城市发展法案》、1972《农村发展法案》、1980年《农村发展政策法案》、1996年《农业完善与改革法案》、2002年《农场安全与农村投资法案》、2008年《食品、保护与能源法案》和2014年《美国农场法案》对农村发展的引导和扶持尤为突出。

二、美国支持农村发展财政政策法案的演进

(一)农村城市化发展阶段(1972年前)

20世纪50年代以前美国国会先后通过《太平洋铁路法案》和《现金补偿法》支持铁路建设,为推进郊区化,联邦政府通过《资助道路建设法案》,改善州际道路,完善公路系统;各州也发行巨额公路债券,带动城市向郊区发展。在20世纪50年代后通过《住房法案》直接介入农村建设。1961年新的住房法第一次对非农就业的农村居民和低收入农村家庭提供住房保险基金,农民住房管理局也参与通过贷款给当地组织资助当地分担建筑成本[5]。至1972年农村住房保险基金已经成为美国农村最活跃的联邦住房政策工具。使农村城市化、城市郊区化及农村非城市化区域可居化。农村发展贷款项目也介入水和废物处置,为美国农村发展的组织和行动提供长期具有影响性的资金支持。

(二)城乡统筹发展阶段(1972—1992年)

1972农村发展法案开创了联邦政策的新时代。农村发展法案明确农村发展作为国家发展的目标。农村发展法案主要:解决碎片化管理问题,确立农业部的作为跨城乡发展的领导和协调部门;具体扩展了农村发展基金使用方案,增加专门针对农村居民和地方项目的拨款资金,包括增加了水和废物处置贷款和赠款计划。1980年法案要求农业部长制定国家目标和战略,以实现农村发展。里根政府宣布了六点农村再生计划,土壤侵蚀,防洪,供水,以及非点源污染与农业径流等占主导地位的自然资源问题改良很快成为的联邦农村发展政策支持重点。卡特时期,预算保持了对农村支持的健康稳定增加。

(三)可持续社区发展阶段(1992年后)

这一时期联邦政府提出解决农村环境可持续发展和宜居社区计划,创建了一个可持续发展理事会,设定美国国家目标为可持续发展。1996年联邦农业完善与改革法保持在联邦层面上控制农村发展项目支出,并创建了一个新的方案:农村社区推进计划,即提供了更大的灵活性,以在整个项目的资金移动,以更好地满足国家的需要。社区发展计划为实现可持续发展提出三个至关重要的系统性的行动:提供信息和技术援助、提供经济激励和财政援助以及建立多元化伙伴关系。国家承认全球化经济中环保运动的重要,国家越来越关注城乡生活质量问题,把农村景观和开放空间不断增长的价值作为农村发展的重要内容。

2002年农场安全与农村投资法案继续实施农村发展全面战略规划。基础设施、水及废物处理以及宽带网络仍然是农村发展的重要领域。2008年与2014年农业法案,针对农村宽带发展的阻碍,国会通过拨款、贷款和贷款担保实施农村宽带战略,促进农村经济和社会发展。

三、对美国支持农村发展财政政策法案的审视

(一)紧随农村发展现实制定财政政策

农业立法初期主要通过价格支持政策来保护农民收入。20世纪50年代开始,美国开始了城市郊区化运动,郊区化作为一种新的生活模式和社会意识开始嵌入美国中产阶级的生活。随之而来农村住房保险基金、农村发展贷款项目成为国家财政政策重要工具。20世纪70年代,美国农村城市化发展中农村人口外流乡村贫困问题突出,社会出现“平衡城市和农村”的呼声。为此,美国成立农业部农村发展协调委员会统筹城乡发展的政策和活动,创造了社区发展补助金、保本基金鼓励农村地区公共工程投资行为。20世纪90年代,经济全球化发展提出环境保护问题,可持续发展理事会提出宜居社区倡议,呼应了可持续发展战略规划的要求,被国会纳入财政政策范围。美国紧跟农村发展现实制定财政政策很好地解决了农村发展的现实问题。

(二)通过立法明确具体的财政政策安排

财政政策立法为美国农村发展提供了制度保障、法律依据与行动框架,为联邦政府干预和引导农村有序发展中起到关键作用。联邦政府通过立法不断加大对农村道路、水电、住宅等基础设施建设的财政支持,通过立法不断提高农村、农民和农业发展的系统协同,以巩固农业和农村在国家发展中的基础地位。通过立法,把各种农业政策规定都形成法律条款,制定了对农村支持的详尽而具体的措施,避免了政策执行过程的随意性,提高了农业支持政策的绩效。同时,美国政策立法过程具有公开性,公民可以听证国会法案讨论,保障了财政政策贴近现实。美国通过立法手段来重点加强对农业和农村地区发展政策扶持,从一定程度上表明了法制建设的保障作用。

(三)创新财政政策设计发展伙伴关系

随着农村发展目标的变迁,联邦政府逐渐改变角色定位,不断加强与地方和各州政府及私人力量的合作。尽管目前,联邦财政补贴仍然是农村发展进程中稳定、重要的资金来源,但是农村发展的领导权已经转移到地方政府、州政府、区域性组织和私人的手中。在农村发展过程中,新兴的金融机构包括社区发展银行、社区发展信用合作社、循环贷款基金、微型贷款基金、社区发展风险投资基金等已经融入农村发展过程中,配合财政政策的实施。

四、对我国宜居乡村建设的启示

(一)促进财政政策法制化

我国对农业和农村支持的政策多以政府文件形式发布,一些重大支农政策的形成过程缺乏必要的透明度,影响了政策的贯彻执行。国家有必要逐步通过政策性立法,把农业和农村发展政策目标和支持措施法律化,形成保护农业和农村发展的法律框架。在法律框架下,根据农村发展现实不断调整和完善财政政策设计。

(二)完善支持宜居乡村建设财政政策体系

我国支持宜居乡村建设财政政策体系系统性和整体协调性,主要表现在:涉及农村发展的资金渠道、部门支持政策较多;税收优惠政策适用面窄;政策性金融服务薄弱等。我国目前也在进行宜居乡村建设,这对财政支农政策的协调性提出了更高要求。应从科学安排财政政策措施、发挥税收减免政策工具的作用、发挥政策性银行作用出发,协调运用多种财政政策工具,帮助宜居乡村建设市场体制的形成。

(三)发挥财政政策主体多元合作力量

狭义的财政政策主体主要是中央与地方各级政府,而广义的政策主体也包括配合政策执行的社会力量和受益者。我国宜居农村建设要改善政策主体结构,实现宜居乡村建设的协调推进和持续发展。主要是加强中央政府与地方政府责任协调、提升受益村民的主体责任和社会力量的伦理责任以及发挥市场主体的经济力量。


参考文献:

[1]上海社会科学院房地产业研究中心.中美住房政策与金融比较[G]//中国房地产研究丛书(2011年第4卷).沈阳:辽宁教育出版社,2012.

[2]叶齐茂.美国的乡村建设[J].城乡建设,2008,(9).

[3]薛晴,任左菲.美国城乡一体化发展经验及借鉴[J].世界农业,2014,(1).

[4]刘敏.海淀区城乡基础设施一体化建设研究[D].北京:中央民族大学,2010.

[5]DennisRothFederalRuralDevelopmentPolicyintheTwentiethCentury.UnitedStatesDepartmentofAgriculture.RetrievedAugust,26,2013.