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国家治理逻辑与民众抗争形式:一个制度主义视角的分析

作者:艾 云 周雪光  责任编辑:网络部  信息来源:《社会学评论》2018年第4期  发布时间:2018-06-13  浏览次数: 8533

【摘 要】本文从制度主义的分析视角出发,考察改革开放以来中国农村社会发生的不同类型的民众抗争,讨论诱发各类政治抗争行动的治理逻辑。本文认为特定的制度安排塑造了民众的利益表达方式和利益冲突的解决渠道,诱发了乡村社会相应的抗争模式。乡村抗争模式的历史演变及其多样化趋势,正反映了国家治理制度逻辑的变迁。

【关键词】国家治理;民众抗争;制度逻辑

 

一个新时代肇始的标志,不是一个新精英集团执掌政权之时,也不是一个新的宪章出现之际,而是当普通民众以新的方式争取自己利益的时候。

——查理斯·蒂利(Charles Tilly19869

维护个人利益、反抗社会不公正,可谓人之社会本能。然而,一个社会特定的制度安排和权力结构塑造了人们政治抗争的机会结构、资源条件和可行策略,从而在很大程度上形塑了相应的抗争方式。在这个意义上,探讨乡村政治抗争模式及其变迁过程,可以揭示国家治理的制度安排与治理逻辑的演变及其对乡村抗争政治的影响。本研究着眼于这两者间的关系,探讨改革开放以来中国乡村农民抗争形式的变迁及其根源即国家治理逻辑的演变。

学界关于政治抗争的研究文献很丰富,但大多数研究工作要么基于相对稳定的社会秩序或社会结构,如斯科特在《弱者的武器》里所研究的马来西亚传统乡村社会(James Scott1985),要么基于特殊历史时期和事件,如美国的民权运动以及苏联大规模的民众请愿行动等(Mac Adam1982)。蒂利(Tilly1986)在研究17世纪到20世纪法国民众抗争的长时段过程时指出,法国民众抗争的形式和特点的演变反映了这一时期制度变迁的趋势,特别是国家的集权过程和资本主义市场经济兴起的历史过程。然而,中国乡村社会的制度变迁,发展方向恰恰相反,即从单中心权力结构转型为多中心的、多层次的治理结构,使得中国农村社会出现了多样化的、新型的抗争模式。

过去30多年中国乡村社会经历了迅速的社会转型和制度变迁,形成了诸多新生的甚至相互矛盾的制度安排共存与并行的格局,如威权主义与民主化、计划与市场、传统观念与后现代思潮等等,由此产生了多样化的政治抗争形式,如“依法抗争”、“以法抗争”、“上访”等(于建嵘,2009)。这些抗争形式有时候是并行的,在有些条件下相互交织,在有些条件下相互矛盾。中国乡村社会民众抗争的规模、形式和内容不仅丰富多样,且有着明显历史演变过程,为本研究提供了丰富的案例资料,彰显了乡村抗争政治与中国社会制度变迁间的密切联系。

本文从已有文献的研究出发,解读中国乡村社会抗争形式的演变及其隐含的国家治理逻辑,关注焦点是两者的相互关系和相互影响。本文的中心观点是:乡村社会的抗争模式源于国家治理的制度逻辑,抗争模式的变迁恰恰是国家治理制度逻辑演变的反映。下文讨论包括以下几个部分:第一,在农村社会制度变迁背景下讨论国家治理逻辑与抗争政治的关系;第二,着眼于中国乡村社会呈现的多样性抗争模式,探讨它们产生的渊源以及与国家治理逻辑的关系。第三,讨论抗争模式对理解国家治理的制度性基础变迁的意义,以及本文的研究思路与“威权国家的韧性”理论模型的差异。

一、研究背景:中国农村社会转型与制度变迁

1949年新中国成立之后,国家逐渐在农村地区建立了人民公社组织,农户的土地经营权收归于村庄集体,形成了高度集体化的政治、经济和社会体制。直到1978年,农业生产经营决策均由国家或地方政府安排,农产品由国家计划经济体系加以管理和分配(折晓叶、艾云,2014ChanMadsen&Unger et.al1992Friedman&Pickowicz1991)。在人民公社体制下,村民被编入生产队、生产大队、附属于国家和官僚体制之下,与国家直接联接起来,各项国家政策经由政治组织和动员机制加以贯彻执行(Liu2006)。这一集体制度在很大程度上排斥了传统中国解决内部冲突和调节国家和乡村关系的社会中介组织。正如戴慕珍(Oi1989)所观察的那样,“在消灭了地主和实行了农业集体化后,国家第一次直接介入到与农民在收成上的争夺”。

国家治理机制的变革导致了乡村农民抗争的形式随之改变。在计划经济时期,户口制度和人民公社体制将农民置于严格的政治控制和组织管理之下,剥夺了农民自我组织和动员的社会资源。因此,农民极少进行公开的、集体性的抗争,而是更多地采用非正式的抗争行为,如“磨洋工”、隐瞒产量或虚报产量来欺骗政府、悄悄外出打工和经商等(Zhou1993;高王凌,2006)。这些情景与斯科特(Scott1985)所描绘的马来西亚村庄中弱者的武器的图景颇为相似,即贫穷农民更多地采用日常形式的反抗,在日常的、持续不断的行为中与对他们的劳动、食物、税收、租金和其他利益的不公平占有进行斗争,具体形式包括“偷盗”、“假装顺从”、“诽谤”、“怠工”等等。总体上,集体化时代的农民抗争具有规模小、范围小、强度低、非正式和个体性的特征,主要是通过被动性参与、非合作性抵抗、政治冷漠等表达自己的不满和抗争情绪,有着明显的“集体不作为”特征(周雪光,2015)。

改革开放时期中国社会变迁的一个重要内容是从毛泽东时代的农村集体化到分田到户的变革。随着土地经营权由集体转移到农户,农户家庭成为基本的经济决策单位,在农业种植、日常生活等方面有自主决策权,国家逐步退出农村和农户的经济生活领域,从而根本性地改变了国家在乡村的治理结构和权力关系。当然,国家或乡村集体并未彻底退出乡村治理。村支部和村委会在管理村集体资产、落实政策、执行政府各项工作任务等方面仍有着重要作用,如收缴税费、计划生育、农业补贴、土地征占等(折晓叶、艾云,2014)。

家庭联产承包责任制改革极大激发了农村经济活力,农田生产力飞速提高,农民生活水平得到极大改善。经过这场“去集体化”的经济改革,国家及地方政府对乡村的管理和控制极大弱化了,国家与农村地区的紧张和冲突也因此得到了很大缓解。20世纪70年代末至90年代初是中国农村的问题相对平和的时期,社会冲突或农民抗争的现象不太显著,即使有所发生,也表现出范围小、程度弱、空间或领域分散的特点。

1990年代以来,随着改革深化和政策调整,利益格局不断调整和变化,村民、村集体和国家之间关系有着一系列的新变化,乡村社会中出现了多样化的治理方式(Perry&Mark2003)。20世纪90年代中期至21世纪初,国家大大加强了对农村地区的资源汲取,农村税费增长和农民负担沉重,导致了大面积的甚至是暴力的抗税行动(李昌平,2002),针对其他相关政策的抗争行动也普遍出现(春桃、陈桂隶,2002)。在2000年代中期,各地逐渐贯彻执行了取消农业税的国家政策,国家和农民的紧张对抗关系转化为新型的松散关系模式。农民抗争的浪潮也逐步减弱,并且出现了新的乡村治理模式,特别是新兴的村民选举制度为村民的利益表达和诉求、维权抗争提供了新的制度渠道和行动机会。然而,在近十几年来迅疾的城市化进程中,各级政府大量征用农村土地,围绕土地利益,国家和农民之间频频发生冲突事件,且利益冲突的范围、数量和强度急剧上升。

总之,改革开放以来中国农村改革有着“摸着石头过河”的实践性特点,其制度变迁并非按照固定的规则或路径有序开展,而是在国家和乡村的不断试验、调整和改进的互动反馈中进行的。基于上述的农村治理模式和民众抗争的演变的历史背景,下面具体分析国家治理模式与抗争政治的互动关联。

二、理论讨论:民众抗争的制度基础

历史学家蒂利(Tilly1985)考察了17世纪以来法国社会运动400余年的历史,探讨了具体时代背景和特定国家制度安排如何塑造了相应的集体行动模式。蒂利认为,资本主义经济的出现和19世纪以来的国家集权过程,导致了西方社会的“无产阶级化”,诱发了普遍的社会不满,由此将区域性的社会冲突和政治抗争转化、导引至国家层面。蒂利(Tilly2006)提出了一个重要观点:任何社会都有着特定的动员资源、组织社会行动的资源库(repertoires)。我们不难发现,各种日常生活的组织方式和社会资源,如社会交往方式、宗族组织、关系网络甚至大字报、集体请愿等以往盛行的表达形式在塑造集体行动的形式和机会方面有着重要作用。伯恩鲍姆(Birnbaum1988)的研究把国家政权类型与集体行动的模式联系起来,考察了在不同政体下两者间的不同关系及其意义。用当今的学术语言来表述的话,他的基本观点是,我们只有具体而深入地考察国家治理机制,才能真正理解一个社会中集体行动的机会结构和行为方式。这一基本观点也得到了其他研究工作的支持和回应。一些研究工作也强调了正式制度安排在社会运动和社会抗争中的重要性(Mac AdamMac Carthy&Meyer1996Migdal2001Tarrow1989)。斯科特(Scott1985)从相反的角度提出了相似观点,缺乏正式渠道进行资源动员和运动组织能力的社会成员不得不诉诸其他抗争方式,如“诽谤”、“怠工”等消极被动的方式来表达他们对社会不公的抱怨和抗议。加凡特(Gaventa1980)着眼于阿巴拉契亚山村(Appalachian Valley)的抗争故事,利用卢克斯(Lukes1974)关于“权力”的理论思路,分析了权力如何塑造了弱势群体的政治参与模式。在这个意义上,我们需要关注具体的制度背景和组织条件,以更好地理解政治抗争的多样形式及其内涵。

中国社会背景下,学者们已经提出了一些理论模型来解释政治抗争,如集体行动理论、“依法抗争”等。蔡永顺(2010)分析了集体抗争行动发生的条件和可能性,以及抗争行动成功或者失败的概率。其研究指出,中央政府和地方政府作为两个不同的行动主体,在面对民众集体行动时有着不同偏好和行动成本,因此对民众抗争有着不同的回应方式和策略。此外,中央政府和地方政府的权力分割为民众表达自己的利益诉求、维护自身的权益提供了行动空间,市民与官员的关系网络为参与者提供了信息和影响决策的渠道(Shi&Cai2006)。由此,抗争形式的多样化被理解为“威权国家的韧性”,即有效地“允许民众采用现有的冲突解决机制,但禁止采用那些非制度化、非法的方式……”(Cai200889)。欧博文和李连江(Li&OBrien19962008)提出“依法抗争”的分析概念,指农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。这与苏联体制中在认可条件下的抗争模式(consentful contention)颇为相似(Straughn2005)。李静君(Lee2007)分析了在不同制度变迁背景下不同社会群体的抗争方式和过程。

周雪光(Zhou1993;周雪光,2014)从制度主义视角提出了一个关于中国社会背景下的集体行为的理论解释,认为国家治理的制度安排通过有形或无形的组织方式建构了社会的权威关系、政治过程和资源配置渠道,从而塑造了社会利益的表达方式和解决问题的渠道和空间。具体说来,(1)这一制度安排造就了各群体各阶层共有的生活经历和行为方式,从而诱发了他们间产生类似行为的“大数现象”,提供了无组织利益的集体行为基础;(2)国家对资源的掌握将社会群体的不同要求导向一个共同目标——国家政权和政府机构;(3)国家政策的不断变动为无组织利益提供了集体行动的机会结构。因此,国家的制度安排将无组织化利益转化为有着共享目标、共同行为方式和共同机会结构的集体行动。在这个基础上,他进一步提出了“集体不作为”概念及其意义,即传统社会主义国家中普遍存在的民众的不合作、不作为等消极态度和行为,这类行为的共同特征是自发的用以逃避国家控制的个人行动,而不是有组织的、公开的抗争。但正如斯科特(Scott1989)所指出的,“当他们被一个阶级的整体成员所实践用以反对精英和国家,由此聚集起的意义就远远超出了把他们作为孤立个人来考虑时所表现出的那种平淡无为”。

改革开放以来,国家在塑造抗争政治方面仍然起着关键作用(黄冬娅,2011)。因此,用以解释计划经济时期乡村集体行为的理论对改革开放时期的乡村抗争模式仍然具有一定的解释效力,即随着乡村社会制度变迁,集体行为的方向和形式有了相应的变化,这些变化首先渊源于国家能力的演变。迈克尔·曼(Michael Mann2007)区分了国家统治的两种权力:专制权力与基础权力;前者指国家可以强加于社会的权力,后者指国家渗透社会产生的治理机制。从这个角度来看,在中国农村社会变迁过程中,这两种权力也发生了不同的变化。在集体化时代,随着国家意志在计划经济中的体现和集体化组织的确立,这两类权力在农村一度得到极大发展。但在改革开放时期的大趋势是,前一种权力随着去集体化的制度变迁而退出农民的日常经济社会生活,体现在农村社会的经营决策权和日常活动不再受国家权力的干涉;国家基础权力如乡镇政府与村集体也随着农村宗族组织和其他自组织的发展而削弱。

相对于日渐削弱的国家权力,社会力量的演变和发展,特别是资源、机会和组织能力的结构性变化,导致了中国农村抗争的形式和内容的相应变化。去集体制的改革带来了农村地区国家政治权威的下降和传统社会力量的复兴,乡村治理的新制度如村庄选举制度等提供了新型的社会动员机制。农村劳动力大规模流动到城市地区,由此引发的乡村社会结构转型也极大影响了乡村抗争的政治格局:一方面,这些变化提供了“退出”机制,从而弱化了乡村内集体行动的政治抗争可能性;另一方面它们又为新型的组织与动员提供了条件和机遇。随着国家治理的制度基础不断演变,有些领域逐渐成为各种组织活动的中心区域,而另外一些领域则可能边缘化了。在不同领域中的制度逻辑的相互交织影响下,国家和民众的权力格局也随之变动,使得集体行为“武器库”中的各种资源和手段的重要性也发生了相应变化,从而诱发了新的可行的抗争策略。下面,我们主要讨论与此相关的三个方面。

第一,从有关社会动员与集体行动的理论思路来看,中国社会正在经历的制度变迁改变了民众抗争的机会结构和资源获得诸方面的关键性条件。首先,随着经济发展和社会大规模的人口流动,社会群体出现较大分化,产生了较强的群体认同意识(class awareness)。例如,农民向城市的大规模流动,基于家乡、工作、年龄等共享经验,自然形成了“农民工”社会群体;城乡间的流动带来了农村社会中观念、意识和行为方式的改变。城乡户籍制度和福利制度改革进一步推动了乡村人口向城市的流动,增强了人们跨越空间的资源动员能力。其次,改革开放以来国家对民众的政治压力和政治管制亦有所放松,中央出台了维护农民政治权利和经济利益的各种政策,这些举措降低了民众政治抗争和政治参与的成本。如苏黛瑞(Solinger2000)指出的,政治控制的弱化为集体行动开启了方便之门。国家有关“禁止拖欠农民工工资”的政策为农民工群体讨要薪资的抗争行动提供了象征性资源。那些政治权利和经济利益受到政府侵害的群体,也纷纷组织起来进行抗争。

第二,随着国家治理机制的改革,新的抗争政治机制和形式逐渐出现。在农村地区,土地去集体化改革将经营权分配给农民家庭,这一方面赋予了农户家庭决策权,令其可自主决定种植选择、市场选择和价格,另一方面释放了数百万的农村剩余劳动力,使其从乡村流向其他地区和城市。村庄集体权威如村支部和村委会的作用比集体化时期大为减弱,为新的利益群体和资源动员创造了新的社会空间和机会。由此产生的一个重要结果是传统制度的复兴和新制度的产生。传统的乡村组织形式如宗族组织和非正式社会网络兴起及扩展,与正式制度相互影响,对乡村各项事务的治理起着关键的推动作用(Tsai2007;杨嵘均,2014;肖唐镖,2006;肖唐镖等,2001;贺雪峰,2009)。

与此同时,新的治理制度的出现大大地拓宽了民众的利益表达、冲突解决的制度渠道和机制。例如,20世纪80年代晚期,村庄选举逐渐成为有效的制度渠道,村庄选举每三年一次,村民选择自身利益代表者作为村干部,替换那些他们不再信任的村干部。信访为村民表达不满情绪和上级政府了解民意提供了制度渠道,作为合法的请愿机制之一,其作用愈加凸显和重要。这些新的制度机制和形式为农民联合起来采取集体行动提供了基础(周雪光、艾云,2010)。

第三,(县乡)基层政府的角色也发生着极大变化,为民众抗争孕育了新的机会结构。在20世纪90年代和21世纪初,基层政府作为国家代理人,重要任务之一是代表国家从农村收缴农业税费,将农村资源汲取到城市。基层政府还承担各项国家政策的落实任务,如计划生育。在这些政策执行过程中,地方政府与农民发生了直接的、普遍的冲突,乡村社会发生了许多大规模的集体抗争事件。直到2000年代中期国家取消了农业税等,地方政府才日渐退出乡村社会生活。在随后的迅速城市化进程中,地方政府有着新的发展主导权,所扮演的角色更加多样化,各地乡村抗争的利益诉求和方式也随之变化。

虽然国家日渐退出乡村经济领域,但国家和政府仍然是重要的资源中心和再分配机构,在很大程度上影响着各种利益或者是各类问题的解决途径。通过政治渠道向中央政府及其代理机构表达利益诉求仍然是民众实现利益的重要途径。这样,资源分配的冲突集中体现为国家与地方、国家与集体,国家与个人之间的矛盾。各种利益矛盾、政治冲突直接指向了中央政府。如为了完成“维护社会稳定”的目标,地方政策采取各种各样的策略,包括“花钱买稳定”等等(Cai2010Lee&Zhang2013)。这些行为方式呈现了政府的诸多策略,这些策略又为乡村社会政治抗争提供了新的资源条件和行动机会。

从宏观历史变迁的角度看,中国国家治理正在从单一政治中心治理模式向多中心治理转变,这个变化在中国农村社会格外明显。随着乡村社会中国家政治权威日渐衰微,社会结构日益多元化,有些领域的制度分化程度比城市社区更为深刻和广泛。国家治理模式在不同方面的微妙但实在的演变导致了社会动员的资源条件、机会结构以及政府角色和政治目标都发生了显著变化,乡村社会政治抗争形式也随之而变化。

上述分析为理解中国乡村民众抗争提供了理论框架,下面考察已有文献中关于各类型的乡村政治抗争的研究发现,在这个基础上进一步讨论抗争政治形式与国家治理模式间的互动关系。

三、乡村政治抗争的形式与治理机制分析

与集体化时代相比,改革开放以来的国家和农村社会的权力关系、治理制度安排的改革与变化导致农民政治抗争方式发生了显著的变化。其一,乡村抗争的形式从隐蔽的、小规模的政治抗争转向公开的、大规模集体行动;其二,乡村新的政治抗争形式反映了新的资源动员渠道和新的机会。下面我们考察中国乡村不同的抗争方式,以及它们出现的制度条件,并分析这些抗争形式之间的关联。

1.集体行动或公开抗争

改革开放以来乡村抗争的特点是,中国乡村农民政治抗争越来越公开化,并可能迅速扩散或得到社会关注,引起反响。在集体化时代,农民对国家或体制的反抗主要是隐性的、私下的行为,既使发生公开的暴力冲突,也只是偶尔的、小规模的事件(Perry1995),而且这些抗争很少直接指向政府权力,极少引起舆论关注。

这一状况在20世纪80年代有了很大改变。集体行动成为农民包括农民工政治抗争的通常方式,如在政府大楼“静坐”、集体讨薪活动等等。由于缺乏政治抗争可靠的统计数据,特别是在农村地区鲜少有系统的、准确的统计数据,我们难以全面准确把握乡村政治抗争的范围和程度,但过去数十年集体行动数量日益增加的趋势是显而易见的。陈志柔(Chen200988)研究了中国城市和农村地区政治抗争,他指出:“大众抗争,官方称之为‘群体性事件’,自20世纪90年代中期开始迅速增加,1993-1999年间群体性事件数量增长了约四倍,特别是在1994-1995年期间差不多增长了10倍。”在集体化时代,双重制度结构——组织控制和政治顺从的激励,塑造了这一时期民众的政治抗争特征,即正式制度渠道之外的政治抗争事件极少发生(Walder1986)。在这个意义上,乡村社会出现大规模的公开抗争,是集体化时期和改革开放时期非常重要的分水岭。

正如前文所讨论的,公开政治抗争的大面积出现,在很大程度上反映了中国乡村社会发生的多重制度变迁。宽松的政治环境降低了抗争运动的参与成本,急速的大规模的社会变迁导致了不断变化的利益格局和社会矛盾,国家政策(如计划生育、农业征税、土地征用等)导致了新的利益群体的产生等。地方政府侵权行为所诱发的民众不满和抗争行动尤为突出。与此同时,市民社会的兴起扩大了社会组织资源的供给,为弱势群体的社会动员提供了更有利的条件。

当然,这些集体行动常常是自发的,具有临时性、持续时间较短等特征,常常被称为“群体性事件”,而且许多参与者与事件本身没有直接的利益关系(于建嵘,2010),因此,我们在解读其中意义时应该特别谨慎。以2008年贵州省瓮安县“6.28”事件为例。一位女学生死亡并被当地警察鉴定为“自杀”,家属和群众对鉴定结果不满,聚集到县政府和县公安局,在路途中不断有群众加入到游行队伍中,队伍迅速膨胀,由最初的十几个人增加到最后的2万多人。在县政府有关负责人接待过程中,出现了冲击县公安局、县政府大楼的行为,引起了打砸烧,致使多间办公室和一些车辆被损坏(孙海涛,2008;维基百科,2008)。类似的政府和民众的冲突事件在其他地区亦有发生。集体行动成为合法制度渠道之外有效的政治抗争方式,这些集体行动的频繁发生,反映了国家和政府政治控制能力的弱化。

2.村庄选举

如果按抗争激烈程度排序,那么,可以说公开的集体行动是这个系列中的最为激烈和最具有对抗性的,而村庄选举则是最为制度化的、温和的、合法的。按照1987年国家颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》,村庄选举指村民每三年一轮直接投票选举产生村庄的村委会,作为管理村庄事务的自治领导机构。在过去,村干部是上级领导自上而下任命的,村委会也是执行国家政策的一个重要环节,位于国家组织体系的末梢。村庄选举的模式打破了自上而下任命的治理模式,转为让村民自己选举村委会成员管理自己村庄的事务。在微观层次上,这可以说是国家治理方式的重大改革。村庄选举制度的实施已有20年历史,许多研究指出,它极大改变了乡村治理的图景(OBrien&Han2009)。

诚然,村庄选举制度的演变亦非单线的民主化发展过程,而是历经困惑、混乱、挫折才逐渐成为乡村社会稳定的制度安排。周雪光、艾云(2010)考察了中国北方地区一个农业乡镇的村庄选举过程,详细勾勒了村庄选举制度变迁的脉络图景。这个小镇共有27个村庄,村庄选举的实施经历了从政府强压操纵到冲突对抗,再到积极维护程序公正几个阶段的演变。在村庄选举制度初期,乡镇政府控制了村庄选举的全部过程,甚至违规操作,而村民也习以为常、被动接受。在第二个阶段,特别是20世纪90年代后期农业税费日渐加重,发生了大规模的乡村抗税的抗争行动,并在各地扩散开来,村庄选举则为村庄集体行动动员提供了制度契机。村民们组织起来,选举符合自身利益的领导人和代言人,极大挑战了地方政府的权威。在该镇某村庄,一位参加竞选的村民声称,如果他当选的话,将带领全村村民抗拒政府各项农业税费的收缴。虽然乡镇政府极力干涉,他仍成功当选为村长。在另外一些村庄,村民与政府甚至发生直接冲突,导致了村庄选举的瘫痪。

在村庄选举制度的多年实践中,村民逐渐学会了利用村庄选举制度达成自我利益、表达不满情绪,使得村庄选举制度变迁进入第三个阶段。2005年左右国家全面取消农业税,村庄选举制度日趋稳定和常态化,村民熟练掌握了村庄选举的制度实践,借此选出能代表他们利益的村干部。例如,该镇某村内两个家族之间有诸多矛盾和紧张,在过去造成了选举现场受到干扰、选举程序被打断的情况。但随着村庄选举日渐制度化,大多数村民形成了相对稳定的利益联盟,积极维护乡村选举的程序,借此表达自己的诉求,保证村庄选举得到公正的、有序的执行。正如一位乡镇干部的观察所言,“村民的利益诉求从对抗冲突转向了有序竞争”。

村庄选举的演变过程是中国乡村治理制度变迁的缩影,也呈现了乡村政治抗争模式演变的微观过程。20世纪50年代至70年代的集体化时期,中国农村受到国家严密的政治控制(FriedmanPickowicz&Selden1991),公开的集体行动极少发生,仅有微妙的、策略性的抵抗行为。在20世纪80年代以来的去集体化时代,农民拥有农业生产经营的决策权,乡村中的政治控制普遍宽松,特别是村庄选举为村民提供了一个合法化渠道,村民可以直接表达自身的利益诉求。

在公开的、极端的集体对抗行动与温和且制度化的村庄选举制度之间,还有几个中间形式。伴随着国家权力的下放和分散化,基层政府滥用权力的现象变得突出和普遍。为了抑制这一趋势,中央政府为基层民众提供了更大维权空间,包括国家的正式法律、行政条令和政策文件。这些法律武器日渐为农民熟悉和掌握,诱发了不同形式的集体行动(Cai2010OBrien2002)。农民利用这些符号资源和其他社会资源来抗争、反对他们心感身受的不公正待遇。这些抗争行为不断地重新划分权力的边界。下面,我们讨论一些在文献中已有关注的其他抗争形式。

3.依法抗争:以“信访”为例

李连江和欧博文在(1997)《当代中国农民的依法抗争》一文中提出“以政策为依据的抗争”(policybased resistance),即农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。从其内容和形式两方面看,依法抗争都兼有政治参与和政治抵抗的特点(OBrien&Li2006)。正如欧博文(OBrien1996)所指出的:“依法抗争是这样一种大众抗争的形式:1、发生在认可的、合法的制度渠道边缘;2、运用在权者的承诺与言辞来限制在权者的政治和经济行为;3、它取决于国家内部的分化及对其的利用。重要的是,合法抗争使抗争者能够运用官方的法律、政策和其他官方批准的价值来反对不遵守法律的政治经济精英,它在某种程度上是一种被批准的反抗。抗争者抓住当权者未兑现其宣传和承诺的行为等,向当权者施加压力。”

值得强调的是,在国家体制正式渠道之外出现了抗争政治本身就表明这是一个与集体化时期截然不同的时代。集体化时期国家及其代言人牢牢掌握了所有的符号权力,而在改革开放时期,符号资源极大分散,个人与社会群体都有可能获取和动员这些符号资源来组织和开展抗争行动。

我们这里主要讨论一种特殊的依法抗争形式,即“信访”(或者上访)。这是在本单位或组织外解决民众问题和抱怨的一种独特形式。中华人民共和国自成立初期就开始采用信访制度,由个人通过书信、电话等参与方式,联系国家机关、企事业单位、社区等信访负责人,表达自己的诉求、意见,请求解决问题。在各个层级的政府中都设置有信访部门,专门接受和处理民众提出的问题。但在集体化时代,这一制度安排鲜少发挥功用,因为各单位有自身严密的组织系统,产生的问题很难超越本单位的边界。

改革开放以来这一状况发生了显著变化。随着单位制对个人行政控制日渐弱化,农村地区基层政府作用日渐衰微,基层政府解决问题的能力也极大弱化。乡村中产生的问题不能在基层政府层面得到解决,因此信访成为人们表达不满和诉求的一个重要策略。而且民众并不是仅仅采用“上书”等温和的方式,而常常是日复一日地走访各级政府信访部门,甚至直接到中央信访部门上访,给地方政府带来了极大的政治压力。

乡村社会政治抗争从隐蔽的行为转变到有声的、公开的政治抗争,然而“弱者的武器”仍然广泛存在于农村地区。究其原因,一方面是因为政治抗争的动员与组织异常困难,另一方面是因为以个人为中心的政治抗争收益显著。因此越来越多的人选择个人主体的抗争模式,信访则成为乡村抗争的一种重要策略。过去十多年这一趋势越来越严重,信访行为被各层级的政府视为对社会秩序的极大威胁,领导人甚至把“维稳”问题作为首要的政治任务。因此,地方官员花费巨大时间和精力,采取各种手段平息民怨(吴毅,2007;欧阳静,2011)。如申端锋(2010)观察到,在某个乡镇多达三分之一的工作人员都在处理信访问题。

已有许多研究关注和讨论了农村的信访问题。早期的研究集中于“维权”或依法抗争,特别是弱势群体借助于合法手段如信访来争取个体权益。如于建嵘(2006)的研究提供了湖南衡阳县农民依法抗争的一个案例。在这个故事里,维权抗争领袖不是为了个人利益,而是代表全体村民的利益,抗议地方官员的不公正作为;抗争者不仅运用法定权力和程序,而且从历史上抗争性英雄人物那里获取文化和符号支持。

农民的抗争行动不仅是合理合法的,而且常常是策略性的。覃琮(2013)指出,村民同时采用合理的、合法的以及其他多种策略,以争取得到更高级别政府的支持。在这个意义上,信访是多种抗争策略的混合形式。信访者一方面采用违反制度安排的越级上访,另一方面又在制度内寻求解决方案;其主要意图是赢得更上级政府的注意力。不难看到,信访制度渠道设置的初衷不是为了解决问题,也无法解决问题,其最大的功能是让更上级的部门关注到上访者的问题。人们求助于信访制度,恰恰是因为这是一个让“弱者”声音被听见的渠道,是一个与基层政府抗争的“弱者武器”。有时信访行为与其他形式的集体行为如公众请愿等方式结合起来,以便获得更高级别政府的重视。

既然信访是极少的合法表达诉求的制度渠道之一,由此就派生出了许多不同的信访形式以达到不同的目的。近年来,一些研究注意到那些为牟利所驱动的信访行为,即越来越多的人利用信访来要挟地方政府,迫使地方政府妥协满足他们的要求(郭伟和,2014)。自21世纪初,中央政府强调“政治稳定”,信访被作为维稳执行能力的参数,作为衡量地方官员政绩的指标。换言之,如果发生高频率的信访事件,这意味着地方官员治理的无能,就会影响到官员的晋升。这导致了部分民众借用信访“要挟”地方官员,以达到获得物质补偿、工作机会和社会福利等的目的。在许多情况下,信访成了为追逐个人私利,向基层政府实施政治压力的策略手段(田先红,2012)。

4.在权利与利益之外:合乎情理的逻辑

民众抗争的另一合法性基础是中国文化中的“伦理”制度,其中包含了各种社会规范和角色期待。官员行为违背了这些规范就会引发愤恨和抵制,成为公众抗争的动力。这一日常生活中的合乎情理的行动逻辑在抗争政治中有着重要作用,但不同于法律的合法性机制,也不同于功利导向的利益机制。

应星(2007a2007b2009)在一系列研究中考察了在中国社会文化背景下,草根动员中的伦理机制即道德逻辑。他强调了草根组织的行动策略集,特别是基层组织的领袖人物。他们并不是完全精英化但也不是毫无组织的个人,而是有着自己的目标和行为逻辑。他们的组织动员具有鲜明的权宜性(expediency),又具有政治模糊性。应星的案例研究揭示了一个现象,社会抗争往往并不是通过精心组织策划,而是自发产生的。社会抗争的领袖也并不符合典型的“精英”标准:第一,他们没有向上的流动机会;第二,他们的身份也不总是清晰的,有些与国家权力及其延伸(如村庄权威)有所重合,有些则没有关联。他们精心掩盖其政治行动辑以便避免直接对政治权力形成挑战,避免受到政治打压。

上述有关合乎情理的道德伦理逻辑的重要性在其他社会动员和社会抗争研究中也有反映。折晓叶(2008)的研究讨论了“弱者的韧武器”,即那些建立在道德期待基础上的诉求在非冲突性抗争的动员过程中的重要性(陈锋,2014)。我们的研究也发现了类似的情形。例如,在执行政府修建村级道路的政策过程中,一个村庄的干部为了完成修建村庄水泥路的政策任务,背负上了沉重的债务,导致集体资产严重受损。村民对村干部的这些做法多有不满和抱怨,并通过拒绝参与偿还债务来表达其不合作立场。当村委会试图卖掉村庄寺庙所在土地以偿还村集体债务时,村民则发动起来重建村庄庙宇,仅仅一个晚上,村民为修建庙宇捐赠了3万元(人民币),抵制了村委会的意图(Zhou2012)。

值得指出的是,以伦理为基础的社会规制和社会期待一直是中国文化的基本内容,但它在民众抗争动员中的作用直到近些年才尤为突出。这说明伦理文化的有效性依赖于更大背景上制度变迁的条件。正是从政治权力为中心的治理模式向多中心治理的转化使得社会规则、社会期待成为日益重要的抗争机制。

5.新媒体兴起背景下的抗争政治

近年来随着科技发展,新兴传媒工具纷纷出现,诱发了国家与社会间新的互动机制和抗争形式。一方面,新媒体成为宣传国家政策和开展政治教化的重要平台,极大拓展了国家治理的边界。另一方面,国家政策制定可能不符合地方实际情况,执行过程和结果有很大偏差,新的传媒技术手段成为弱势群体的抗争武器,他们借用新媒体平台将自己的不满和抗议在公共舆论中传播(Yang2013)。新媒体兴起导致了象征性资源的分散化。与城市地区相比,农村地区的网络技术更为薄弱,接触新媒体的机会更少。但很明显的是,在乡村抗争政治中新媒体已经有着重要的作用。

广东省的“乌坎事件”可谓一个典型案例。在该事件中,官方媒体和国际媒体在激发、动员和传播民众抗争行动中均表现出了各自的作用。不仅如此,新媒体在乡村日常生活里变得日益重要。在田野调查中,我们经常听到地方官员时常抱怨村民对法律权利、国家政策等了解太多了,使得地方官员难以灵活地、有所变通地执行政策。村庄选举中,不满意的村民拿着“白纸黑字”的《村委会选举法》与基层官员争辩。当地方官员和村民就农户土地征用,或者政策补贴发生冲突和争议,村民就通过网络找到相关文件,根据具体的政策规定来质疑违反国家政策的基层官员。下面我们以影响广泛的“乌坎事件”为例,呈现这一图景。

四、一个综合性例子:乌坎事件

我们在上述讨论中分别分析了国家政策、地方政府及乡村社会组织等层次上影响民众抗争的诸多因素。在这一节,我们用一个引起广泛关注的集体抗争事件——乌坎事件,来将上述不同因素和议题综合起来加以讨论。正如清华大学公共管理学院社会管理创新课题组的调研报告所认为的:“乌坎事件”是村民对抗地方官员滥用权力的典型例子,其持续时间之久、组织化程度之高、利益与政治诉求之明显、抗争之彻底、影响之深远,是近年来中国基层社会群体性事件中极为罕见的,甚至被赋予了“时代意义和国家样本意义”(清华大学公共管理学院社会管理创新课题组的调研报告,2012)。我们下面的讨论主要基于该报告提供的材料信息。

乌坎是广东省的一个行政村。虽然新闻媒体主要为地方政府及其代理人所掌握,但在200943日,一张题为《给乌坎村乡亲们的信——我们不是“亡村奴”》的传单,一夜之间迅速撒遍了乌坎村的大街小巷。这是一封关于村书记贪污土地的匿名信,也是村民发起集体行动的重要导火索。事实上,过去20多年,村集体对外出租土地、变卖村集体土地,但村民并未从中得到相应的土地收益或补偿,村民对此有许多怨言。眼下部分土地合同即将到期,其他利益相关者希望参与进来分享土地利益,因此关于集体土地使用问题再次成为重要议题。另外一个相关的问题是村庄选举的不公正导致了现任村干部长期占据村庄决策位置,“一把手”在位长达41年。通过传单信息,村民成立了名为“乌坎热血青年团”的QQ群组,这个群组在随后的两年多发展出几个子群,共有近千人。

2009年—2011年期间,“乌坎热血青年团”多次到政府部门“信访”,从2009621日开始,村民庄烈宏带领几个“乌坎热血青年团”成员先后赴广东省、汕尾市、陆丰市、东海镇政府上访达11次,涉及14个部门,但他们的上访并未影响到村里的绝大多数村民。直到2011314日,乌坎的上访村民最后一次从广东省信访局归来后,大家达成了一个共识:“上访没有用!”他们开始商量新的对策,在“上京告状”和让更多人一起参与之间,他们选择了后者。

失望的村民再次组织起来进行集体抗争。20119月,村民走上街头抗议村委会在土地开发中的腐败、滥用职权等行为。这次事件演变为武力冲突,造成了开发商财产受损。公安警察等力量介入进来,扣留了作为这次行动组织者的四个村民。逮捕事件进一步激化了村民与政府的矛盾,次日出现了更多冲突。

村民集体抗争导致了村委会瘫痪,村民成立了自己的自治组织取而代之,以“乌坎村村民临时代表理事会”的名义代表村民与地方政府谈判如何解决村委会腐败问题。但是,地方政府的回应远没有达到村民的期待,特别是在关于村庄未来如何开发的问题上产生了严重的分歧。维权运动领袖再次组织村民发起新一轮的抗争,在20111121日进行集体上访。这次运动是有组织的、平和的。但是官方新闻媒体扭曲事实指责其为村民暴动,并计划次日召开新闻发布会,许多非官方媒体、国际媒体也参与进来。这让地方政府找到了理由,认为这是一次由敌对势力、境外势力操纵的集体事件。政府逮捕了民众,在官民冲突过程中有些人受伤甚至死亡。201112月,省政府介入该事件,派出工作组,惩罚参与腐败的村委会,公开、透明地进行村庄选举,严格一人一票,选举产生出新的村委会干部,结束了这一冲突事件。

“乌坎事件”涉及我们以上讨论的诸多方面。首先,我们看到,许多行动主体,包括村庄内部村民派别、县乡政府、省政府、官方媒体和国际媒体等都卷入其中。他们带有各自的行动逻辑,经历了多次抗争、冲突、协商和镇压等曲折多变的过程,反映了改革开放时期国家治理制度的分散化和高度互动的趋势。

在这个过程中,村民采取了不同的抗争形式,从弱者武器如说坏话、抱怨等早期的策略,到后来自发组织、有效自我组织和游行、上访、与政府谈判,最后运用《村委会组织选举法》达到了最终目的。在改革时期,这些不同形式的抗争的并存反映了中国农村的治理基础兼有不同的甚至是相互矛盾的成分。不同的抗争形式和策略已经普遍存在,但是在什么条件下使用哪些策略、策略如何相互演化或组合是随着村民、地方精英和政府的互动而变动不居的。

最后,随着参与各方与政治权力的互动,这些抗争策略和形式之间的边界随之变动不居。这个动态过程又诱发随后过程中各方的反应模式。抗争的具体形式在很大程度上依赖于政府的各种约束条件。例如,有研究发现,地方政府试图通过各种社会福利设施来弱化人们的抗争行为(Chuang2014)。这些动态的、互动的多重过程可能为不同的、多重的抗争形式提供条件。还有必要指出的是,尽管中央政府没有直接卷入该事件,但它实际上是社会运动(直接的或间接的)中心目标。也就是说,无论是发起抗争的村庄精英领袖,还是当地基层政府,影响他们行动策略的一个重要考虑即是更高级别政府和主要领导人的反应。

五、结论与讨论

本文以中国农村在改革开放时期的政治抗争演变趋势为着眼点,讨论了国家治理逻辑和民众抗争之间的关系。一方面,国家治理机制提供了法律或规则所认可的解决冲突的方式、策略和空间,因此塑造和诱发了相应的抗争形式和行为。另一方面,乡村社会抗争的各种活动反过来也影响甚至改变国家治理的制度设施。抗争的不同形式为我们提供了一个有益的视角来解读一些重要课题,例如权力者与弱者之间的权力关系,以及国家治理制度的演变趋势。我们在本文提出的一个重要命题是,国家治理机制和乡村抗争之间相互制约、相互影响。历史上,中国基层治理模式的的重要特征是“皇权止于县政”,因此地方社会自身存在许多社会规范来解决各类问题。自改革开放以来,中国农村的抗争形式和抗争内容发生了显著变化,总体上国家政治管制更为宽松,更加呈现出多重行动者的社会形态。而且,新生制度的出现、传统制度的复活,都为集体行动的组织动员提供了资源和渠道,如宗族组织、村庄选举,合作社等等,也表明中国农村治理的制度基础发生了深刻变革。

本文所列举的各类抗争行为可能有着不同的形式和动机,但它们有一个共同的特征,即无论是抗争还是寻求解决问题的出路,这些集体行动都直接指向了国家及作为国家代理人的地方政府。这反映了中国国家治理的制度结构,即中央政府被视为问题和冲突解决的核心。这也指出了一个更大的制度性特点:与其他社会群体和制度相比较,国家在很大程度上掌控着解决地方性社会和经济问题的资源和权力。

回到本文开头所引用的蒂利命题(Tilly1986),我们可追问:“在多大程度上,抗争形式反映了中国治理制度的连续性抑或变化性?”政治学家纳罕(Nathan2003)提出了“威权制度的韧性”理论,用以解释威权政府在应对危机和挑战中的适应多变能力。他主要关注威权国家的各种策略,强调国家学习吸纳能力、适应能力、制度建设和促进经济增长的能力。威权国家的这些能力可以导致较好的经济绩效,从而得到合法性基础。蔡永顺(Cai2008)从这一逻辑出发,将民众抗争的多样形式解读为威权国家适应政治多元性发展和保持有效统治能力的体现。

本文提出的解释思路与“维权制度的韧性”理论不同。我们认为,新的抗争形式反映了中国乡村治理基础发生了深刻变革,导致了传统威权国家治理方式的极大弱化。在这个意义上,中国农村正在发生着一场静悄悄的革命。以新兴的村庄选举制度为例,在乌坎事件中,这一简单的参与式民主却成了村庄内部村民冲突、村庄村民和基层政府矛盾解决的制度渠道和合法性基础。此外,20世纪90年代中期乡村社会出现了大量“抗税”的集体行动;城市化进程中政府和民众的“征地”矛盾冲突和抗争行动日益激化;在有些案例中,民众利用信访行为“要挟”、“敲诈”地方政府。这些新的抗争形式和民众诉求表明了我们国家治理的制度基础正在发生深刻变化。尽管看起来威权国家权力依旧,甚至更为尖锐,如采用某些强制的、武力的方式,但在我们看来,这一图景并不是“威权国家的韧性”的持续,而是传统威权国家基础的不断被削弱和不断变迁,尤其体现在民众抗争形式的多样化和日常化。正是在这个意义上,我们认为民众抗争方式的演变的确昭示着一个新时代的开始。

总之,国家治理不仅是建立在正式官僚组织、科层系统、文本程序等制度之上,而且是在诸多微观事件、互动机制及其不同层次上的多重过程所汇集碰撞中产生的。在这个意义上,本文对民众抗争形式的研究超越了威权国家与社会治理两分法的研究路径,提出了审视国家治理逻辑及其制度变迁的新视角。

 

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