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关于如何完善土地流转的制度探讨——基于日本农地中间管理制度的分析与启示

作者:刘启明 李晓晖  责任编辑:中农网  信息来源:《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第2期  发布时间:2018-06-19  浏览次数: 628

【摘 要】土地流转是实现农业现代化的基础条件之一,但是,实现土地有序流转需要建立完善的制度体系。日本近年实施的农地中间管理制度旨在通过建立农地中间管理机构(农地银行)及相应的流转机制和流转补贴制度,促进土地向农业承担主体集中,提高农业用地的利用效率和集约化程度,进而提高农业竞争力。通过对该制度的细致总结和效果分析,认为中国的土地流转制度有必要以目标为导向,完善制度设计、细化政策措施、调整农业补贴并注重基层和农民参与。

【关键词】土地流转;日本;制度;管理机构;农地银行


农业现代化是党的十八大提出的具有中国特色的“四化”目标之一。“实践证明,土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率,有利于保障粮食安全和主要农产品供给,有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收1)。得出这一结论源于长期对土地制度的理论和实践探索。土地流转始于土地联产承包责任制实施不久的20世纪80年代中后期,至21世纪初开始出现个别农民合作经济组织和企业大规模流转为止,主要以农户之间的自发流转为主[1]607-609。随着党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营的政策出台。许多地方政府开始尝试构建土地流转服务体系,并积极鼓励规模经营。但是,土地流转中介服务组织运作过程往往缺乏秩序,成效也不太显著[2]、合同约定过于原则、概括,容易产生矛盾和纠纷,且纠纷解决困难等土地流转不规范、以及土地流转的监督管理制度不完善[3]等问题仍然普遍存在。同时,撂荒等影响土地利用效率的问题也缺乏有效的遏制手段。实现有序、可持续的土地流转,促进土有效地利用仍然需要进一步的体制机制创新。

与中国同属东亚地区的日本,同样受到土地资源稀缺的制约、具有小规模分散经营特点、面临土地撂荒的困扰,同样需要实现农业增效、农业和农村发展的政策目标。为此,日本围绕扩大经营规模这一目的,1970年修改《农业法》时,就已经开始把政策重点放在通过土地租赁来促进土地流转上了”[4]253,并在实践的过程中不断改进,于20131213日颁布了《关于农地中间管理事业的法律》,进一步规范了以租赁形式进行的土地流转,其制度安排对我国实施三权分置基础上的土地流转具有一定的借鉴意义。

一、日本为何要建立农地中间管理制度

无论哪个国家,随着社会经济的发展达到一定程度,必然需要逐步提高农业的生产效率,特别是经营规模较小且土地资源稀缺的国家,为了提高农业生产力水平、降低生产成本,扩大农业经营规模会是自然的政策选择。日本建立农地中间管理制度是因为土地利用效率持续下降对农业产生了严重的影响,具体包括以下几点。

首先,小规模分散型农业结构的收益性缺乏优势,有必要促进土地的规模化、集约化经营。日本农户的户均经营面积从1960年的0.77公顷增加到2014年的1.77公顷(1),但小规模经营的农业结构并未改变。从收益和投入情况看,小规模农户在商品生产方面的收益性明显处于劣势。2013年水稻经营面积0.5公顷以下农户单位面积投入最高,亩均18.7万日元,约是25公顷规模水平的1.75倍,是1015公顷规模水平的2.06倍。单位面积的劳动投入也是同样,0.5公顷以下农户的亩均劳动时间为66.7小时,是15公顷以上规模农户的3.06倍。与投入成反比,经营面积在0.5公顷以下及0.51公顷两类农户的户均收益为负。

1 日本不同规模农户水稻种植单位面积的投入及收益对比

同时,地块分散也是农业经营效率化的阻碍因素。据日本农林水产省对认定农业者2)的调查显示,2013年户均15.6公顷的经营面积分为31.6块,每块耕地的平均面积为0.49公顷,耕地之间的最远距离为3.9公里(3)。65%的农业承担者愿意优先采用土地面积集约化措施改善农业经营[5]。说明规模生产者也迫切希望解决地块分散的问题。

其次,撂荒地的增加以及荒废耕地导致耕地资源减少,有必要提高土地利用率。1975年至2015年的40年间,日本撂荒地的面积从13万公顷增加到了42万公顷,是当初的3.23倍。与此同时,在19952015年的20年间,来自非农户持有土地的撂荒地面积持续增长,从8万公顷增至21万公顷,占撂荒地总面积的比例从32.8%上升至49.5%(表2),成为撂荒地面积增加的主要来源,这从侧面反映出非农户持有土地的流转渠道不畅成为撂荒的一个主要原因。另外,由于第二种兼业农户往往抱有较高的农地转用期待,他们宁愿放弃耕种与流转,导致耕地撂荒”[6]

2 日本撂荒地面积年度变化

与撂荒地面积增加相比,近些年荒废耕地(1)的问题更加令人担心,2014年,日本荒废耕地的面积达到了为27.3万公顷,占总耕地面积的6.03%。其中被认为是难以再恢复成耕地的面积为14.4万公顷,比例达到荒废耕地的52.2%[7]。造成撂荒地和荒废耕地增加的原因是高龄农业从业者退出和农村人口的减少,给耕地、农业用水等资源的管理、生活服务的可持续供给带来了困难。农业从业者急剧减少的同时,农业经营继承人不足,带来了农业资源和技术难以继承的问题。如何从根本上解决撂荒地问题、提高土地利用率是日本政府面临的一个重要政策课题。

第三,出于完善经营权流转制度的需要。长期以来,扩大农业经营规模一直是日本农业政策的目标之一,但为此制定的一系列促进土地流转的制度未能取得期待的效果。农地流转一词最早出现于1961年实施的《农业基本法》,1962年创立的农地信托事业[8]是促进农地流转的第一个措施。之后,为扩大土地流转效果,农林水产省以法国土地治理和乡村建设组织(SAFER)为蓝本,提出了农地管理事业团构想,旨在通过设立公共机构在全国范围内促进土地流转,但是,1965年和1966年的两次提案均未通过参议院审议(2)。出于无奈,农林水产省在1967年发布《构造政策的基本方针》,转为强调通过土地租赁扩大经营规模的改革方向。农地政策的重点从所有权的转移(买卖)转向经营权的转移(租赁)是针对当时社会和政治环境的妥协措施。

沿着这一方向,1970年,通过修订《农地法》创立了农地保有合理化促进事业(在后来的《农促法》中,更名为农地保有合理化事业),确定由公益法人(主要为都道府县公社)从事农地及未开垦地的买卖和租赁业务。1975年,通过修订《农振法》推出的增进农用地利用事业,设定了短期租借权。1980年《增进农地利用法》出台,将政策支持的受委托范围从租借权、无偿租借权(3)扩大到所有权和农业经营方面,并开始支持农业设施用地和耕地开发。最终形成了包括促进整个地域的农地流转和农地有效利用的综合性制度结构[4]253。即便如此,以农地保有合理化事业为核心的土地流转依然不能摆脱所有权转移为主的流转模式和以流转主体个体间协议为前提实现土地转移的流转方式的局限性,加上财政支持并不充分,使得政策效果受到影响(1)。因而,为打破政策困境,进一步完善经营权流转制度的需要变得更为紧迫。

第四,为完成土地规模化经营的目标,有必要实施新政策加快土地集中利用的进度。将耕地向有意愿有能力的经营主体集中被认为是提高农业竞争力的重要手段。20136月日本内阁决议通过的《日本再兴战略》是规定日本经济发展战略的政府最高决议。其中,针对农业发展,主张农业通过规模经济提高生产效率和收益能力。并提出了要在10年内达到所有耕地的80%农业承担主体经营的量化目标。截止20153月末,向农业承担主体集中的耕地面积占总耕地面积的比例为50.3%”[9]5。为达成80%的集中度,日本还需要继续增加134万公顷的耕地用于集约化经营,年均新增14.9万公顷。但从实际情况看,2014年日本新增的集约化利用耕地面积为6.3万公顷[9]5-6,可以说距离目标任重道远。为按时完成耕地集中利用的目标,日本新设了农地中间管理制度,推动耕地向农业承担者集中[10]

二、农地中间管理制度运营机制

日本《关于农地中间管理事业的法律》的立法目的是通过明确农地中间管理机构(农地银行)的设置及其相应功能和支持措施,促进农业经营规模的扩大、农业用地的集约化(分散地块的整合)利用、以及新的有意愿的人参与农业,并以此提高农业用地的利用效率和集约化程度,进而提高农业生产力(2)。主要做法是农地中间管理机构先将辖区内有必要进行集约化利用的耕地,以及撂荒地流转进来,之后以利于集中成片使用的形式流转给农业承担主体3)。其运行机制包括以下内容。

(一)共同管理的组织架构与职责分工

农地中间管理制度的组织架构中包括农地中间管理机构、都道府县知事、市町村、农林水产大臣和相关农业团体。在农地中间管理制度中各有不同的功能定位(图1)。在制度设计上,一方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的首长,负责制定《农地中间管理事业基本方针》(以下简称《基本方针》),并在其中明确推进农地中间管理事业的目标、基本方向以及其他必要的内容。另外,负责指定一个一般社团法人或一般财团法人(4)作为农地中间管理事业的管理和实施组织,即农地中间管理机构。市町村作为地方自治体,主要职责是提供农用土地归属和利用等相关情况、组织核心农业从业者定期协商中间管理制度的相关事宜等。另一方面,也ze:16px;中ze:16px;fo高农sty轸font font-family:SimSun;">[10]

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pSi"方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的-方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的地:な取り組み的集中度<一方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的9方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的馻佸方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的1农地 )。其运行机制包16enn;nsie="ig">-0]izeif方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的xie="igle=imS方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的x;f作为 戩翛 gleut办方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的[x;fo]6长,负责制定《农地中间管理事业基本方针》(以下号nt-fo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> nt-famn>除北海:l事䟺it:0]iyle="fo方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的196i方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的 t0]字摘pimasiSfonspa省方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的nt-famの農">pSi"対">について方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的平n方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的2style="line-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">的集中度<一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的馹革方向。农地政策的重点从所有权的转移(买卖)转nt㸀方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的首长,负责制定《农地中间管理事业基本方针》(以下fo方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的x;font-family:SimSun;">6.3的集中度fo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> )。其运行机制包n>根据農;t経営y:盤強un;進p>ﯹt-f方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的1,以及撂荒地流转进来,之后以利于集中成片使用的条s定憔]划e栾tsn>tii0]xie="ig">e;fomSu般ig">s模0方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的馑作为 pSi"対">について方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政mSun;">.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的平n方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的2style="line-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">的集中度<一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的馹革方向。农地政策的重点从所size:16px;font-family:SimSun;">ntSt-f方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的馆农地的集中度 >農">のt-f0]pSi"に関するn>t実態調査方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的调l样f方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的229方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的y:ntS引px;0]i据n>>渺> 掉海:l未回i0]ig">渺> t0]喀afo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> >ut間 >ut間 o方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包 方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包搆農;ttい手nt-n>指lyle高faif稳isie="ig">搆ig">渺> i0]stun搆t0]> entn此ul ont-ff0]ig">渺> fo具> 凅f方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le="line-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">年)。其运行机制包if方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le="line-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">年i方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包搆>村落ie-tulsy:ot0]<2ze::2iint0]asiSimlyleie="ig">活lit0]> nt-ent方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的lei方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的p>4m:ig">渀方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的leext-align>sie="n。囔>[0]ie="n st踺> t0]a> 主l>fo具> m见t献方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的[11]方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的fo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> 4m:;"Nsy:ot0]iflyle非">利活lit0]社团foSu般财团p>4m:n>un;"N促n财tyeie=p>4m:;"Nsy:ot0]iflyle非">利活lit0]社团fo方面span的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> t0]a>]造ola0]tn>f>)。其运行机制包ig"渺t0]iient公Ns即可nt-asi-t t0]i移s>的按yl尽量简手续t0]i>䟇发imSSun;">si->ut-s-;fote:]一<让de0轸imSn开展0轸de"p0]a>t:fo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> 块asie=""员tt0]x<保snt-a0轸p;">fofon16ln>块a--sizede濢entdeיּt-sst:Su0轸px;t縊s到明mledee;:保护et0]问题sasiSim圤安 -le )。其运行机制包ln>asi->ut-s-;fote:]diasipx;y0轸e栾t0]t foSuln>块ipx;ynt借px;e栾t0]t an>制度縊sn仅限e栾ts托0]n0轸fo且2asipx;y0轸ln>nidie=p段imSny0轸efopx;e=fon16-n>ifasi-tﯹt-f十-t-fa项i定t0]px;tfo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> )。其运行机制包渊s方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的lei方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的pSi"方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包Sifpnt-famyntpSi>ut连片两e=含-fo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> i划0>an被称一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的Sm:-划方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包渊snt-语x<方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的le一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的Sm:方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的·方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的農">プラン方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包潜一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的馟-域農;tマスタープラン方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包fo<><。含-ln>S-于Sm:高龄osie=""乏Sm:ny撂荒-于i方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的Sm:n;n0轸问题方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">)。其运行机制包斊fs致0方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的5~80%渺> fo䌭渺> 如pSi>utpx;0轸ny -t<-埏照ig">渺> 协;onmilt0]y:o\制草桽ntSigf> の農">>ut間 について方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的nt-famasiSfonspa省网站im㸀方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的http方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的:方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的∥www.maff.gofam/a/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou1_kikou_h27Spdf方 >ut間 ty例pSi平n;"方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的2革方向。农地政策的重点从所有权的转移(买卖)转 >版nt-方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的an;"方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的xn style=ut摘ﯹ整;fofo方面体的组织架构中包括农地中间管理机构、郜业经营规模一直style="text-align:justify;text-indent:24pt;"> >ut間 に関する資料方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的an方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的2革方向。农地政策的重点从所有权的转移(买卖)转 一方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的style="line-height:2;font-size:16px;font-family:SimSun;">的集中度[佸方面span了属地管理,知事作为都道府县行政区的.方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的asiSfonspa省网站im㸀方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的http方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的:方面体现了属地管理,知事作为都道府县行政区的∥www.maff.gofam/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou2Spdf方

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