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美国农村公共服务供给特点、经验与启示

作者:刘会柏  责任编辑:网络部  信息来源:人民论坛  发布时间:2018-06-30  浏览次数: 656

【摘 要】美国农业及高等教育的高度发达,与其健全、完善、先进的农村服务供给密切相关。政府主导下的供给主体和方式的多元化、以赠地学院为龙头的科教兴农有效运行机制是美国农村公共服务供给的显著特色和成功经验。这些经验对于当前我国农村公共服务供给改善、高等教育结构调整及地方本科高校转型发展具有重要启示。

【关键词】美国;农村公共服务供给;赠地学院;


以政府为主导,实现农村公共服务供给主体多元化

政府是农村公共服务供给的主导者和主要供给者。公共服务的非排他性、非竞争性,政府的权威性、法制性决定了“尽管私人部门、非营利组织、社区和公民都可以参与到公共服务供给中来,但是公共服务的供给仍然要以政府为主导。”美国的农村公共服务多元供给模式充分体现了政府的这种主导作用:要么由政府来启动,要么由政府直接供给,再有一些公共服务虽然不由政府直接供给却离不开政府政策的支持。

从横向来看,美国的政府(广义上的)体系是国会、行政、司法三足鼎立,而纵向上是由联邦政府、州政府和地方政府构成的三级架构,其中,地方政府又包括市、县、乡镇等一般目的型地方政府和大量的学区、特区等特殊型政府。这些权力机构和层级组织在农村公共服务供给中的角色和发挥的功能、作用不尽相同,但各司其责、相互协调、有机统一。以联邦层次的农业立法(农业政策法律化)为例,国会、行政、司法三权在政策、法律制定过程中,相互分工协作、彼此牵制联动,具有比较缜密的程序要求和相对完善的机制体系(如图1所示)。


 

图1 美国农业政策制定过程的模式


国会、行政、司法三权的这种“制约和均衡”(Checkand Balance),保证了农村公共服务供给在决策环节上具备了较高程度的科学性和民主性。在农业立法程序完成以后,一般是由农业部的有关机构同它在州和地方政府的下属机构负责政策和计划的实施。

显然,美国联邦政府、州政府和地方政府在农村公共服务供给中具有不同的职能和分工。这个分工与合作主要遵循的是受益范围原则、事权财权相统一的原则。

私有企业、农民及其合作组织积极参与农村公共服务供给。农民既是农村公共服务的需求主体,也是供给主体。一些经营规模较大的农场主为了自身利益,会修建一些农场道路、防治本农场内的病虫害、采用农业新技术和新品种等,这些私人行为因其“正的外部性”为其它农场主提供了搭便车的机会,在某种意义上供给了农村公共服务。

另外,为了共同的利益,一些农民会组织起来,供给部分公共服务特别是满足本社区需要的社区性公共服务,如本社区的道路、小型灌溉工程、仓储设施等。比较正式的农民合作组织主要有合作社和农协。其成员构成的农户性、本土性,使得它能紧贴农户需求和农业发展,偏好不易隐瞒,从而成为社区性公共服务(农业科技推广、仓储设施、水电供应、农业信息等)不可或缺的供给主体。

美国私有企业对农村公共服务的有效供给突出表现在农业科技推广、农业保险等方面。在农业科技推广服务中,有些私有企业巨额投资进行农业科研并通过市场将成果推广,如美国的孟山都公司,不惜耗费巨大资金收购大量种子生产和生物技术公司,生产出大量的具有特殊品质的新种子并获得了巨额利润。美国于1980年颁布《联邦农作物保险法》,私有企业开始在农业保险领域发挥作用,“到1990年,89%的美国农业部联邦农作物保险公司(FCIC)的保单都是由私人保险公司签发的。到2000年,FCIC自己基本上不直接出售保单了。”

以赠地学院为龙头,创新科教兴农有效运行机制

赠地学院的创建。1862年,林肯总统签署了《莫里尔法案》(Morrill Act),以每位议员3万英亩的标准赠予各州公共土地,租售这些土地的收入用以建立永久基金,资助和维持至少一所农学院。所有这些学院在美国统称为赠地学院。在《莫里尔法案》及随后陆续颁布的《哈奇法案》、《第二莫里尔法案》等相关法案的推动下,赠地学院在全美迅速发展和壮大。赠地学院开启了大学教育服务于社会经济的先河。它实行“促进农工阶级的文理和实用的教育”,主要培养农业发展急需的、高素质专业人才,从而为“科教兴农”提供了强有力的人才保障和智力支持。

以赠地学院为龙头的科教兴农创新机制的形成及其内涵分析。在农业教育实践中,一些赠地学院的领导人“开始认识到必须在农业地区建立一些研究和试验机构,以便建立一系列农业科学,指导教学和农业生产。”1875年,作为赠地院校的威斯莱昂大学率先在美国建立农业试验站。1887年,国会通过了《哈奇法案》。1914年,国会通过的《史密斯—利弗法》,标志着全美农业合作推广体系的建成,也标志着美国以赠地学院、农业试验站、推广体系三要素有机融合为特征的科教兴农机制的最终确立。此后,陆续颁布的相关法律法规使得这一机制在实践发展中日趋完善,农业公共服务体系的服务内容不断得以拓展、服务功能不断增强。

第一,从机制构成要素之间的相互关系来看。赠地学院、农业试验站、推广体系虽然是各自通过不同的法案先后建立,但它们之间并不相互隔绝,而是紧密结合在一起。由赠地学院来统管全州的农业教育、农业科研和推广业务。赠地学院事实上处于中心、枢纽的地位和角色,发挥着龙头、舵手的作用和功能。这是美国科技兴农最成功之处,也是美国科技兴农模式的最大特色。

第二,从机制运行职能的分割和配置来看。教育教学工作主要由赠地学院承担,研究工作特别是应用研究项目主要由赠地学院的农业试验站承担,推广工作主要由赠地学院下设的农业推广中心及其代理机构—县推广站承担。联邦政府的农业部主要负责赠地学院、农业试验站、推广中心(站)三系统之间的协调与配合,同时还担负一定的基础理论研究任务。

第三,从机制的运作和实现方式来看。各州农业教育、研究和推广的责任人为赠地学院的院长,并由直接向同一位院长负责的专人掌管,由赠地学院的同一批教授履行。因此,科教兴农机制三要素的有机融合、相互促进在赠地学院的教授身上得到了最充分、最直接、最形象的体现。这样的机制,既保证了美国农业技术的先进性,也保证了教学、科研的先进性、前沿性。

第四,从机制的社会适应性和长效性来看。美国科教兴农机制,之所以长效、常新、保持旺盛的生命力,缘于“该制度的内容随着时间的推移而变化,服务的范围越来越广”。当前,美国科教兴农运行机制已经从传统单一的农业技术服务扩展到农村全方位多层次新领域的公共服务;从最初单纯注重农业收入的增加扩展到重视人的全面发展、经济社会的可持续发展乃至全人类共同面临的公共问题;从受益面狭窄的乡村人口扩展到受益面广泛的美国全体国民。随着经济社会的发展、农村公共服务体系外部环境的变迁,未来美国科技兴农机制体系的主体规模、组织结构、服务内容等方面还将继续表现出主动适应和调整。

美国农村公共服务供给对中国的启示

加快转变政府职能,激励和支持多元合作供给。我国农村公共服务供给体制,虽然历经人民公社、家庭承包责任制、税费改革三个阶段的变迁,但一直没有突破单中心供给的制度框架。这种单中心供给体制(单一的政府供给主体、制度外的筹资方式、自上而下的决策机制)成为导致长期以来我国农村公共产品供给困境(总量不足、结构失衡、效率低下)的根本原因。当前,借鉴美国等西方发达国家农村公共服务多中心供给的经验,我国构建以政府为主导的多中心供给体制势在必行。

构建以政府为主导的多中心供给体制,需要清晰界定包括政府在内的多元主体在农村公共服务中的地位和作用,明确多元主体之间的合作机制和合作动力。实际上,农村生产生活中大量存在介于纯公共产品和纯私人产品之间、公共程度不尽相同的准公共产品,这就在客观上决定了“有效率的农村公共产品供给应当是政府机制和市场机制的复合调节、公共部门和私人部门的混合生产。”一般地,那些具有完全非排他性和非竞争性农村纯公共产品供给的责任必须完全由政府来承担提供,其所需的成本应由公共财政承担;那些具有不完全非竞争性和非排他性的特征的农村准公共产品,就完全可以依据他们的性质探索社会化、市场化的多元供给路径。

在对不同公共服务性质进行区分的基础上,需要明确政府的责任并将其规范化。一是要借鉴欧美发达国家农村公共服务政府间分工协作的成功经验,以受益范围、事权财权相统一、法治化为原则,将我国各级政府及政府部门之间农村公共服务供给职能进行科学合理的划分,并加以系统的法律化、制度化。二是要进一步强化农村公共服务合作供给的政府责任。通过市场化、社会化路径,实现农村公共服务合作供给,并不是说政府就可以把责任、把“财政包袱”扔给市场和社会。

事实上,“政府移交的是服务项目的提供,而不是服务责任”;政府非但不能推卸责任,恰恰相反应该积极转变职能,改革和创新履行农村公共服务责任的方式和途径,担负起更多、更重的责任。主要包括:适应多中心供给需要加快转变政府角色,即改变以往“大包大揽”的做法,从公共服务的“直接生产者”,逐步转变为公共服务的“监督者”、“合作者”、“促进者”和“发包人”;培育、完善和维护公平竞争和富有效率的市场机制;建立健全农村公共服务市场化和社会化的法规体系和标准体系;确定农村公共服务合作供给的范围和程序;给力政府监督,协调农村公共服务合作各方的利益需求;提供并公开及时有效的农村、农业公共服务信息;加快事业单位分类改革,着实提高事业单位公共服务绩效水平;进行制度创新,积极推广政府购买服务、特许经营、用者付费、补助等合作方式,不断探索农村公共服务体系中公共职能与市场机制有机结合的新形式,努力引导、激励和支持私人企业、非盈利组织等社会力量参与农村公共服务供给过程。

以高校为龙头,创新有中国特色的科教兴农制度体系。社会主义新农村建设作为社会主义现代化建设伟大工程的重要组成部分,理当成为我国高等院校教学、科研、服务的一个重要领域和应用平台。概而言之,服务于社会主义新农村建设应该成为当前我国高等教育结构调整、高校向应用技术转型发展的一个重要目标和创新思路。一是高校及其教育行政主管部门要加强对农业、农村的实地调研,主动了解农业、农村发展对各级各类专业人才需求的信息,根据现实和未来发展的需求对现有专业布局进行扩充、调整、改造和更新,及时为农业发展、新农村建设输送高素质的技术技能人才。

二是各高校尤其是农业高校可借鉴美国赠地院校的成功经验,在机构设置(教学、科研、推广职能分解)、教学实施环节、教授工作量分配(FTE)、科研推广任务实施等方面进行重新布局和制度安排,努力构建服务“三农”的人才培养、科学研究与社会服务连贯协同机制。

三是要在整合现有农科院所、推广站(中心)及其它农业科研推广社会力量的基础上,构建一个以政府有效协调为先导、以农业高校为龙头的农业教学、科研、推广“三位一体”的有效运行机制。换言之,就是要在农业高校的统管下,扩充农业教育、科研与推广的纵向和横向联系渠道,从而突破条块分割的限制,从根本上改变目前存在的农业高校、科研机构、推广机构各成体系、资源分散、功能重复的不利局面。

四是高校要积极拓展现有农业教育的内涵和外延,积极拓展农业教育和科研活动的基础人群、教育项目的层次和类型。一方面,农业教育是一个不断发展、内容庞杂的概念体系,除了农业高校的专门农业教育体系外,通识性的农业环境教育、农业科学教育、农业生活教育(比如膳食营养、食品和饮水安全、花木栽培等)应该走入未来一个时期所有大学课堂。另一方面,高校要加强与地方政府、社区街道以及各地各级农业相关科研院所等单位积极合作,适应农民的需要和建设社会主义新农村的客观要求,开展针对乡村干部、农业技术推广工作者、农村实用人才等人员的多层次、多类型学历教育和非学历培训工作。

五是必须着力推进农业法律化进程,努力促使科技兴农政策倾斜和经费投入的法律化、制度化。美国“赠地学院”的迅速发展、壮大,并能够在美国农业现代化进程中发挥出重要和关键作用,是和联邦政府以明确的法律形式慷慨赠地、拨款资助密不可分的。而我国目前的农业立法、农业教育立法还远远不能适应发展国际农业市场和高产、优质、高效农业的要求,也难以为农业发展、农业教育发展与农业从业人员的素质提高提供良好的制度环境。因此,当前必须加强农业和农业教育的法制化建设,从政策倾斜、扶持和经费投入等方面对农业教学、科研、推广方面加以明确规定和制度安排。


注释

(1)石国亮:《国外公共服务理论与实践》,北京:中国言实出版社,2011年,第19页,第86~98页。2810徐更生:《美国农业政策》,北京:经济管理出版社,2007年,第43~45页,第160页,第165~166页。

(2)程又中:《外国农村公共服务研究》,北京:中国社会科学出版社,2011年,第79页,第74页。

(3)庹国柱,李军:《农业保险》,北京:中国人民大学出版社,2005年,第66页。

(4)刘晓光,董维春:“赠地学院在美国农业服务体系发展中的作用及启示”,《南京农业大学学报》(社会科学版),2012年第3期。

(6)顾明远,梁忠义:《世界教育大系·美国教育》,长春:吉林教育出版社,2000年,第107页。

(7)常永才,张红梅,哈经雄:“高校参与科教兴农的机制—美国赠地院校的启示”,《兰州大学学报》,2004年第3期。

(8)刘炯,王芳:“多中心体制:解决农村公共产品供给困境的合理选择”,《农村经济》,2005年第1期。

(9)[美]戴维·奥斯本,特德·盖不勒:《改革政府—企业家精神如何改革着公营部门》,上海市政协编译组、东方编译所编译,上海译文出版社,1996年,第32页。