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日本农业结构改革中的农协问题分析

作者:张建  责任编辑:网络部  信息来源:华东师范大学学报(哲学社会科学版)  发布时间:2018-07-05  浏览次数: 445

【摘 要】二战后日本农协虽具有互助合作组织的制度和形式,但在农地改革以及政府对粮食进行全量管控等背景下,日本农协也在政府遂行农业政策、控制农村与农民等方面与之相妥协、相结合。日本农协在组织、业务和管理上的“综合主义”、“属地主义”、“网罗主义”、“行政依存”四大特征是其属性的具体反映,这些特征成为了制约农业行政权力,阻碍农业结构改革的关键因素,日本二战后的粮食管理制度和水稻政策充分证明了这一点。在日本,农协的自主改革和农业法律体系改革都没有解决其农业结构政策中的相关问题。今后日本农协需要进行组织、业务和经营管理改革,分离金融业务,实现专营涉农业务目标,长期看需将农协改造为具有市场竞争力的现代化农业经营组织。

【关键词】日本农业;结构改革;农协;水稻生产调整;


一引言

关于日本农协对于中国发展农业经济合作组织的借鉴参照作用的研究一直以来较盛行,如冯、林(2009)等,但近年来日本农协发展与改革中出现了关系其农业结构改革的重大瓶颈。鉴于中国农业结构与日本的相似性,笔者认为日本农协与农业结构之间的关系需要验证,这样才能形成中国借鉴日本农协经验教训时的更客观判断。

日本农业结构问题源于二战后农地改革所导致的农业生产主体中大量“自耕农”的出现。农地改革作为战后农村民主化的成果具有重大历史意义,但同时也产生了“零碎化”经营的农业生产者的利益如何进行保护的问题。在此背景下大量小规模农户以“协同组合”的形式成立了农协组织。农协继承了二战前“产业组合”与战时“农业会”的部分功能,成为战后日本农民根据自主意志维护自身利益的经济互助组织。但自1947年日本《农业协同组合法》(农协法)实施以来,随着经济与农业状况的变化,日本农业中结构改革的重要性增加,使得原有的农协功能与结构政策之间的矛盾加深,如神门(1998)、山下(2009)等主张彻底改革农协。而太田原(2003)、增田(2006)等肯定农协体制的观点仍占主流。

本文关注日本农协问题并旨在确认、分析以下要点。1.战后日本农协的自身功能与历史意义;2.日本农业结构问题所在及主要结构政策内容与效果;3.日本农协在结构改革中的作用及其与结构政策间的相关性;4.如何在日本新农业政策体系中定位农协问题。在以上考察分析的基础上本文试图探明今后日本农协改革的中长期方向。

二日本农协的功能与历史性意义

1947年实施的日本农协法第一条明确规定法律的目为“促进农民协同组织的发达,以此谋求农业生产力的增进与农民的经济、社会地位的向上,并以期国民经济之发展”。“协同组合”这一具有“互助合作组织”意义的概念,源于19世纪40年代英国罗虚戴尔公平先锋社(Rochdale Society of Equitable Pioneers)的成立,其本身是市场竞争中较容易沦为失败者的弱势群体,希望借助互助合作的力量来保护自身利益而设计产生的一种社会形态。因此,它必然带有市场竞争社会中,与市场竞争本身之间的对立性意义。日本通过立法明确了农协“促进农业生产力的发展以及农民经济与社会地位的提高”功能,正是鉴于日本农业与农民在近现代市场竞争中所形成的弱势地位,为保障其基本经济和社会利益而给予“农业协同组合”法律性地位的体现。也正是在“协同组合”这一根本原则的基础上,组合员的一人一票制、入股分红比例上限、实际利用业务金额分红原则、加入与退出自由原则等日本农协基本制度体系才得以实质性形成。而且,该法第九条允许农协原则上不受反垄断法限制,使农协拥有了在农业生产等领域的垄断性地位。

但日本农协具有同欧洲式完全自主性合作组织完全不同的一面,农协在诞生之初就成为农业行政的补充性构成部分,具有明显的政府背景。组织、业务、管理上的“综合主义”、“属地主义”、“网罗主义”、“行政依存”四大特征事实上表明了农协作为“(国家)制度中的农协”这一基本属性(武内、1986)。

首先,“综合主义”这一农协的组织形态,与最初GHQ的欧美型的“专业农协”设想完全相反。农协法制定时日本政府始终强调农协需要符合日本农民包括耕种、牲畜饲养、养蚕的复合型农业经营的实际状况、以及“兼营农业生产与金融、流通、加工等业务所带来的生产效率的提高”的立场,从而坚持“综合农协主义”。“综合农协”1方式下日本农协实际涉及的业务范围宽广,除“经济”、“信用”、“共济”3大主要业务外,还包括福利(厚生)、指导、咨询(相谈)及其他与日常生活有关的业务。“经济”业务包括组合员2生产的农产品销售和生产所需的农药、化肥、生活用品等生产资料代购,是农协组织的最主干业务;“信用”业务是在农协内部以组合员为存贷款对象进行的金融业务;“共济”业务则是面向组合员提供的人身财产、汽车保险等各类互助保险业务。另外,“福利”业务包括医院、诊所经营及老人护理等医疗、卫生与老年人福利等重要服务。“指导”业务包括营农指导、改善饮食与生活等的指导,其中营农指导直接服务于组合员、即农业生产者,对日本农户获得最新农业生产技术及经营管理、市场价格动向等信息起到了积极作用。

其次、与欧美国家专业农协组合员可根据自身目的选择加入多个农协相比,日本农户原则上只能选择加入本地区农协,这就是日本农协组织的“属地主义(Zoning)”原则。农协的加入和退出原则上由组合员的自身意志决定,但事实上几乎全部农户都加入农协组织。此外,综合农协业务对象范围覆盖了包括以农业收入为主的专业农户和以非农业收入为主的兼业农户在内的所有对象,将所有类别农户全部网罗到农协组织中,这就是综合农协的“网罗主义”特征。“网罗主义”是二战后日本政府为解决粮食紧缺问题而加强对农业的管控,着力推动农协组织发展的结果。

日本农协的“行政依存”广为所知,农协被称为农业行政的“独家承包商”,本文后述的粮食管理制度的执行以及农林水产省制定的重大政策,如农业结构改善项目、水稻生产调整政策等均是依托农协来实际实施与完成的。两者之间的依存关系有农协继承了二战前农村地区“产业组合”与战时“农业会”在日本农村长期形成的管控体系的历史性原因。另外,农协业务开展采用“三级组织体制”,即主要业务均通过市町村、都道府县以及全国总会的三级农协组织各自分工进行,从而形成了类似于官僚机构的中央集权体制。这种便于与各级行政相互配合的组织体制更是农协与政府农业部门互为补充关系的体现。其结果是农协成为各项农业政策的实际实施主体,同时政府通过全国各地、各层次的农协组织迅速控制了日本几乎所有的农村地区和农民的农业经济活动、并确保了农业政策的有效实施。

可见,二战后的日本农协虽具有“协同组合”这一互助合作组织的制度和形式,但在战后民主化改革、特别是农地改革以及政府强化对粮食进行全量管控等重要背景下,农协成为了与政府遂行农业政策、更好控制农村与农民的政策目标相妥协、相结合的产物。1950年代的粮食增产、60年代的农业基本法结构改革、70年代的水稻生产调整等政策的有效实施,农协均发挥了关键性作用。但另一方面,日本政府在推行农业政策时也不得不将保障农民利益、发展农业生产力、消除城乡二元结构等重要问题列入政策目标体系,其结果是日本农业生产力在二战后获得了迅速的提高(特别是主食水稻部门),农村地区达到城市收入水平。但因此农业行政(农林水产省)与农协之间的相互依存关系却不断得到强化。正因为如此,日本农业行政和农协被称为“农业共同体”关系。当然,作为传统的农村型保守政党———日本自民党的长期执政,也为农协发挥并强化自身的政治力量提供了条件。

三日本农业中的结构问题与结构改革

在粮食增产政策下1950年代后半期日本粮食短缺问题基本得到解决,此后日本经济进入高速增长期,工业部门劳动生产率的提高以及产业结构的升级迅速拉大了日本农业与其他产业间的劳动生产率差距,日本农业在本国经济中的“比较劣势”愈发明显,日本农业结构问题开始显现。另一方面,接受关贸总协定第11条(1963年)、国际货币基金组织第8条等日本政府不断扩大的经济贸易自由化举措,也使日本农业开始面对海外农产品竞争及国内市场与消费者的选择,结构问题逐渐成为日本农业的核心问题,日本农业结构改革压力陡增。在此背景下,1961年《农业基本法》作为二战后日本农业“宪法”正式提出推进结构改革,此后结构政策一直作为日本农业现代化政策的支柱贯穿始终。

赖平(1985)将日本农业结构分为1“农业经营主体(担手)类别结构”、2“经营规模类别结构”、3“收入水平类别结构”、4“部门组织类别结构”4个相互关联的侧面。1包含农户家庭、法人、合作性生产组织;2包含劳动、土地与(固定)资本3种生产要素的规模分别与结合关系;3包含各要素单项投入的产出、报酬或混合产出在单位劳动力中的分配结构;4包括农产品的种类及根据产量形成的部门分类,后者一般指专业农户与兼业农户的构成比例。由于3和4实质上依附于2,因此,日本农业结构问题的核心实质上是“经营主体”与“主体的经营规模”问题,即劳动与土地2种生产要素的结合比例与分布状态问题。概括来说就是在农地总量与生产技术条件一定的情况下,如何实现经营主体的单位经营面积最大化,从而实现农业生产的规模效应问题。而其实现手段包括减少经营主体数量和增加单一经营主体的经营面积两种。下面首先对农业基本法时期的结构政策要点进行总结与分析。

1961年基本法在结构政策中提出“自立农业经营”这一概念。它源自民俗学大师柳田国男的近代农政思想,是指“农业劳动者在发挥正常效率时能够实现基本完全就业的家庭经营规模,并能够确保该农业劳动者与其他产业劳动者实现均衡生活的收入”。基本法将“农业结构改善项目”定位为实现日本农业现代化的关键,该项目成为农业基本法政策框架中的重点支柱之一。基本法将结构改善总结为“农业经营规模的扩大、农地的集群化、利用家畜、机械化以及其他的所持有农地利用的合理化与农业经营的现代化”,并设定了实现0.5~1.5公顷的小、中等经营规模农户向2公顷以上的自立专业农户转变、自立经营数量250万户、占农业总产出83%的政策目标。在农业基本法第21条的方针下,到1999年新基本法实施为止日本政府连续实施了5批次近40年的农业结构改善项目1。其中农协组织与农户、市町村一起作为项目实施主体,发挥了主导性作用。

1970年代实施的“综合农政”,对结构政策作出调整,提出了“核心农户(中核农家)”概念来取代基本法政策体系中的“自立经营”作为地区农业的承担主体。“综合农政”强调发展委托生产、“生产组织化”,通过扩大农地“租借”来实现规模扩大,为了实现农业经营系统化,还提出推进“集团性生产组织”以及“多领域经营农业集体组织”,加大对农业法人的投入,推进多种新形式农业经营。为配合政策的实施,1970年代~1980年代日本修改了农地法与农振法,制定《农用地利用增进法》等,放宽农地租赁相关限制,力图通过立法实质性促进农地流动,扩大农业经营规模。

为应对关贸总协定乌拉圭回合谈判而发布的日本1992年新政策的重点也放在了调整农业结构上,提出了“高效·稳定农业经营体”的概念。新政策确定了“农业结构及经营形态”的10年目标,提出实现30~40万“个别经营体”与4~5万“组织经营体”共占农业经营主体8成;水稻等土地利用型农业结构中,实现15万户左右10~20公顷规模“个别经营体”与2万户左右35~50公顷(1个以上的村落)“组织经营体”,加起来共占水稻生产6成以上,而且要在水稻部门培育“跨生产、流通、销售环节、生产成本降至现在的5~6成水平、富有企业家精神的经营体”。

为实现以上目标,1993年日本废除原《农用地利用增进法》,重新制定《农业经营基础强化促进法》,实行“认定农业者制度”,对符合条件(农业经营改善计划)的“个别经营体”由市町村行政首长认定为“认定农业者”,在法律上将其定位为“农地保有合理化法人”,并开展为实现农地向其集中的“农地保有合理化项目”支援。该法律还放宽了“农业生产法人”的条件,并提及了讨论将股份公司纳入农业生产法人范围的必要性。总的来看,新政策的核心在于培育“经营体”这一农业结构政策的新思路,其目的是通过促进农地流动和新的法人化、组织化生产主体等新形态农业经营的形成,加快对原有以家庭经营(农户)为主的农业结构调整,来应对关贸总协定多边谈判后农业市场的进一步开放。

日本不断推进农业结构改革,但其效果并不明显。从经营主体和规模两个关键指标来看,前者出现的是兼业农户数量的急剧增加与农业劳动力的老龄化问题。从数据上看,1961年兼业农户占全部农户数量的72.7%,但1990年引入新统计方法前的1989年其比率上升至85.6%,其中农业收入为辅的兼业农户比率由1961年的41%上升到了72%。1990年日本农业就业人口中65岁以上人口比例由1970年17.6%上升至35.6%,到新基本法实施的2000年上升至52.3%,超过一半以上。后者方面,由于大部分农地仍然由占大多数的兼业农户所有,平均经营规模没有出现明显增加。从数据上看,经营面积未满1公顷的小规模农户所占比例1960年为70%,30年后的1990年仍为68.5%,几乎没有变化;2公顷以上规模的比例由1960年的6.3%略增至1990年11.1%,1990年全日本平均农业经营规模为1.4%,相对于1940年仅增加了0.2公顷。

农业基本法结构政策未获实质性进展的原因主要有3方面。第1,日本经济高速增长、产业结构升级导致工农业劳动生产率差距不断扩大,日本农民可以通过兼业方式获得比农业劳动更高的收入,这导致了农业劳动“兼业化”。第2,非农用地价格不断上涨带动农业用地价格上涨,并在农户意识中形成了自有农地价格持续上涨的预期,农户转让土地积极性显著降低。第3,保护自耕农土地所有权、严格限制农地属性与用途变更的日本农地制度,以及对于固定资产税、继承税等的农业用地优惠税收制度,也阻碍了农地使用权(租赁方式)与所有权的移动,使农地难以实现流转和集中。换个角度看,以上3方面原因又可以分解为日本宏观经济及工业、服务业等非农产业的发展等农业外部的影响和农业行政等农业内部的影响。在农业内部,固然有农业行政决策时所持的基本理念和立场问题,但另一方面,农协这个与行政绑定在一起的特殊组织更是影响日本农业结构改革的关键因素。

四农协与农业结构问题的相关性

那么农协到底是如何影响日本农业结构改革的呢?如第1节所述,二战后一直以来日本农协与行政之间互相依存,互为补充,形成了一种特殊的“农业共同体”关系。在这样的相互依存关系下,原本农协应该能够成为日本农业结构改革的推动力量。但是,日本农协自身的“综合主义”、“属地主义”、“网罗主义”3个特征,经常性成为了制约日本农业行政力量与农业结构政策的关键因素。

首先,“属地主义”与“网罗主义”意味着农协将几乎日本全国所有的不同类型农户全部通过“协同组合”的互助理念结合在一起。而且,市町村、都道府县以及全国总会的三级农协组织体制与农林行政中央集权管理体制相呼应,这样,对于农林水产省来说,农协是其政令法规贯彻执行时不可替代的、最有效的依托对象。政府大米收购、水稻生产调整面积分配、农业补贴的发放、农产品价格政策的实施、政策性低息贷款等重要业务均离不开农协的配合。在这样的相互依存关系下,当农协认为政策危及到自身利益时,就作为保护日本农业与广大农民利益的强大政治势力出现,并用各种方式向农业行政部门施加压力,进而影响政策决策。

其次,“综合主义”与“一人一票制”的投票原则使农协倾向于维护小经营规模农户利益,进而成为结构政策推进的抵抗势力。2008年全日本农户数量为252.1万户,其中专业农户与主业农户仅有41万户和36.5万户1。同年日本全国农协数为770个,正组合员数量为482.8万,准组合员数量为466.6万,两者总数达到949.4万户。在一人一票制下,占多数的小规模农户的利益必然是农协优先重视的对象,除了农协管理层选举时需要顾及小规模农户的利益之外,农协组合员数量的多少也是决定农协作为政治势力力量大小的关键因素。与此相反,推进结构改革所需的大规模农户及致力于扩大规模的农户对于农协来说,他们为寻找削减生产与流通成本的努力则可能导致其与处于垄断性地位的农协产生利益冲突。

另外,农协在业务上的“综合主义”使组合员生产、生活所需的包括粮食购销、农机、化肥购置、存贷款、保险、医疗等在内的几乎所有的物品、服务都能够通过农协解决,这一点在客观上极大的方便了占小规模农户比例高的年老与兼业农户。他们在享受农协提供的综合服务便利性的同时,也为农协的“经济”、“信用”、“共济”三大业务的业绩作出贡献。

从上述内容可以看出,农协自身功能与作用的发挥,实际上形成了对小规模经营兼业农户的经济及政治支持,这也是兼业农户数量居高不下的原因之一。而这一点显然不符合日本农业结构政策所主张的促进小规模农户放弃农业生产与农地,使农地向中、大规模的自立经营流动的方针,农协实质上成为了农业结构改革的阻碍。

日本大量小规模经营兼业农户的存在,与农协的相关性,还可以从二战后日本农业中最重要的粮食部门水稻的管理制度———粮食管理制度中得到确认。田代(1998)指出粮食管理制度是“国家和农协间农业共同体关系制度化”的体现,可见农协与该制度之间关系的重要性。

1942年制定的《粮食管理法》赋予了日本政府对水稻等主食部门的价格、流通和外贸进行全量管控的权力。在其体制下,流通管理解决了粮食分配及当时粮食不足问题,贸易管理既防止了粮食流入,也保障了政府对国内主食大米价格的干预能力。在价格管理上,二战后日本实施的价格政策采取生产者与消费者双重价格制度。生产者价格采用“生产费用及收入补偿方式”,在确保大米生产成本的基础上,通过政府补贴确保农民收入与城镇工薪阶层相当,这为日本消除城乡收入差距作出了巨大的贡献。而消费者价格则以“稳定家庭经济为宗旨”控制在比实际收购价低的水平。这样一方面维护了物价稳定及城市产业劳动者的生活及社会稳定,另一方面降低了企业实际用工成本、增强了日本出口外向型经济增长战略下的产业国际竞争力,为日本贸易收支的改善及贸易顺差扩大做出了贡献。不过,这中间的负差价需要政府动用财政资金填补,政策的长期实施导致粮食管理会计产生了严重赤字问题。

在大米价格政策的引导下,日本水稻生产力得到巨大提升。但同时这一时期农业“兼业化”现象除上节所述原因外,水稻在种植特点和时间安排上较容易实现企业工作和农业生产的兼顾这一水稻农作物本身的特性、以及价格政策下米价持续大幅度上涨也成为推动兼业农户稳定种植水稻的推手。可见,粮食管理制度本身对日本农业生产力与农村经济的发展虽然起到了重要的积极意义,但对日本最重要农作物水稻的结构改革实际造成了负面影响。

在粮食管理法的流通管理体制下,承担着日本农业行政执行机构职能的农协在大米流通与定价环节实质上获得了巨大权力。在1990年自主流通米价格形成机构成立前大米收购与流通几乎由农协垄断,这对农协的“经济”业务中农产品销售的贡献不言而喻,再加上各环节收取的手续费,大米相关收入构成了农协的重要收入来源。同时,由于农协代售大米的现金收入自动转入农户在农协的存款账户上,所以农协的“信用”业务也因此得到巨大的实惠。农协组织长期主张维持粮食管理制度的原因也在这里,其对农业行政的强大影响力结果使得日本水稻部门结构改革举步维艰。

农协之于水稻结构政策的负面作用从1970年至今一直实施的大米生产调整、即水稻限产(日本俗称“减反政策”)这一重要农业政策中也能够得到确认。1960年代后半期价格政策刺激及国内消费的减少,日本水稻产量连年过剩,加剧了粮食管理会计赤字问题。1969年度填补该赤字的财政资金达到当年度全国农业预算的近4成,呼吁废除双重米价、改革粮食管理制度的声音不断高涨。另一方面,日本农业自由化的推进使国内外米价差距加大,水稻部门结构问题愈发严重。但日本政府没有通过市场价格机制来促使部分生产者退出,而采取了不分经营规模大小、自上而下的强制性一律限产的“减反”政策。这无疑背离了结构改革方向。究其原因正是农协及占水稻农户近7成、经营规模不满1公顷的兼业农户的反对。经济重心在农业外的兼业农户与其辛苦扩大规模与提高农业生产率,更愿意维持现状。

可见、生产调整政策的真正目的在于维持小规模农户的农业(水稻)生产及大米价格,而这正是维持兼业农户、自民党政权(政治家)以及农协三者共同利益的关键所在。由于日本大米消费量持续减少,每年水稻生产调整规模惊人,2003年新粮食法制定前出现多年调整面积超过100万公顷的现象。强制性一律限产打压了有志于扩大种植规模、降低成本的“自立经营”的生产积极性,对日本最重要主食水稻部门结构改革的负面影响显而易见。

农协对于行政影响力的实现除本节前述的3点特征外,农户、农协与政治家(农林水产族国会议员)之间的政治权益结构是农协得以发挥政治影响力以及影响农业结构政策的关键。神门等(1998)指出日本农民行为方式的保守性及其居住、经济行为固定的特点使其成为政治家眼中的“票田”,这一双方之间的利益依存关系,产生了抑制企业型农业经营的政治力量。企业型农业经营将迫使占大多数的小规模农户弃农,这必然削弱长期依靠农村地区支持的自民党政权及其农林族国会议员的政治影响力。日本魔芋曾高达1706%的进口关税率与主产地群马县诞生福田康夫等众多日本首相及政治家的关系就是典型一例1。农协“将全部农户组织在一起,控制特定农户的与众不同行为,支持政府与政治家为实现自身利益而进行的农户引导行为”的本质性功能决定了农协在农户与政府之间发挥“利益联盟”的桥梁作用(速水,1998)。当然,农协本身的“一人一票”选举制度与政治家和小规模农户在选举中的依存关系并无本质区别,其本身的存在也离不开大多数小规模水稻兼业农户的支持。

五农协自主改革与新农业政策体系中的农协问题

“分散错圃”的日本农业结构的先天性条件、加上农协本身的特征以及其强大的政治影响力,使得日本国内长期以来一直缺乏促成农协进行根本改革的核心力量。但国内外经济、农业发展等环境的变化也不断给日本国内制度带去冲击,日本农协与政府层面在各种批判与压力下也实施了重大改革来应对农业结构问题。

首先,农协层面1970年“地区农协化”改革和1991年改革对农协发展产生了重要的影响。1970年第12次全国大会提出的“生活基本构想”是农协第一次较大规模的自主改革,提出了“地区居民参加型农协”和“地区农协化”的改革方向,其核心概念是“生活”与“地区”。即从原来的“农业生产”、“农户”的核心概念,将农协组织的业务范围及服务对象扩展到“日常生活”及“本地区”。日本政府也在70年代初修订农协法,对其在农村地区经营农业外的“生活业务”给予法律上的认可,并于1980年认可了农协金融服务业务。

1970年改革的背景是1969年自主流通米制度的导入及当时的农业劳动力大量流出。自主流通米制度的实施给标榜政府全量管控的粮食管理制度带去了巨大冲击,同时经济发展导致农业人口大量向其他产业流动,兼业农户开始成为农户主流。这些内部环境变化导致农协的农产品生产销售及生产资料代购业务规模显著缩小,来自“经济”这一主干业务的经营压力直接导致了1970年农协第12次全国会议上“生活基本构想”的提出。该构想提出了农协业务的重点从农业生产对策转向“农村生活对策”的改革方向,强调强化信用、共济等非农业性质的“生活业务”。

从农业发展全局看,在1961年农业基本法强调改善农业结构的方针下,“生活基本构想”并不具有实际的改革意义,其实质是农协“综合主义”的维系。所谓“地区农协化”是在主干“经济”业务萎缩的状况下,农协不得已对业务重心的调整。同时,劳动力流向其他产业意味着自身的组织基础———正组合员数量的减少,要强化自身力量只有扩大准组合员数量,将业务扩大到非农业领域。因此这是农协谋求业务多元化发展及强化组织基础、发展自身势力的战略需要。而这一战略在某种意义上意味着农协发展已经偏离了正常轨道,其真实意图在于“扩大存款与共济保险业务”(大野,1994)。

农协1991年改革(农协第19次全国大会)则是在1970年改革后农协涉农业务经营状况继续恶化,在面临乌拉圭回合谈判日本即将接受“一律关税化”和国内大米市场开放的巨大压力,换而言之,即农协赖以生存的“粮食管理制度”面临废除的重大背景下,农协为应对即将到来的进一步农业自由化与大米价格、流通自由化而进行的组织体制及业务改革。其中组织体制改革是改革的重点,影响深远,具体是通过(1)推进基层农协合并,以实现经营责任自负、并能承担高度业务职能的“广域合并农协”;(2)将原都道府县级别农协并入全国性组织,定位为“作为补充性组织的系统联合(上级)组织”,从而实现原三级组织制度性框架向二级组织体制转换。

1991年在农协业务方面的改革可以用“脱农化”、“金融机构化”来进行概括,业务改革结合了组织体制改革,用“信用”与“共济”的盈利业务将经营状况不佳的涉农“经济”业务吸收合并,以提高合并后农协的自主运营效率,实现独立经营。

1991年农协二级组织体制改革是农协为应对国内外市场竞争、谋求提高经营效率的重大转变,它的改革意义在于原农协三原则之一的“属地主义”得到改变,也反映出农协一定的“求变”积极性。但组织体制的运营效率提高并不意味着农协运营立场与方针的转变,“一人一票制”下农协的运营方针仍然会更重视占大多数的兼业农户利益,从而维持反对结构改革的立场。因此,1991年农协改革在发展方向上描绘的是一幅与1970年改革具有相同实质的、进一步“轻农·重金融”的改革愿景。这一改革方向事实上已经脱离了农协法本身的“发展农业生产力,提高农民经济、社会地位”的目的,因此,原农协法所赋予的“非反垄断法对象”等诸多保护措施已实质性的变成了农协组织手中的特权。

在行政层面,1990年代以后日本农业政策改革则表现出大手笔,除上述1992年新政策外,日本二战后农业政策的两大支柱———粮食管理法与作为战后“农业宪法”的农业基本法在“掌管”日本农业50余年后于1995年、1999年相继被废除,取而代之的是以1995年粮食法、2003年新粮食法为核心的新粮食管理体制和以《粮食·农业·农村基本法》(新基本法)为核心的农业政策体系。

首先,1995年和2003年的两次粮食体制改革均指向大米价格与流通的市场化。2003年新粮食法后政府管理大米价格改由投标方式决定,政府流通渠道也被废除,日本大米管理形式上实现了政府的完全退出(贸易除外)。这显然是日本政府对多边农业谈判进展做出的应对,反映了在主食大米部门推进结构改革的立场。而农协与粮食管理行政体制之间的“共同体”、“制度性”关系,因粮食管理法废除而得以终结。但是,两次粮食法改革在法律层面赋予了最重要水稻部门限产的合法性,而且限产本身的实质目的仍在于稳定米价,这仍然属于干涉市场的行为,带给水稻结构政策的影响依然是负面的。农业行政维持生产调整的意图还是维护农协大部分正组合员,即水稻兼业农户的利益。

另一项重大改革是1999年新基本法的实施。新基本法确立了包括“确保粮食稳定供应”、“发挥(农业)多功能性”、“农业可持续发展”、“振兴农村”及“水产业及林业”5部分的新政策体系,并首次在战后农业政策中提出粮食自给率目标,反映了日本维持并保护国内农业生产的意愿。另外,为配合多边谈判中达成的“退出价格政策”要求,新基本法确立了包含“山区、半山区不利补正政策”及农业“多功能性”政策在内的“日本式直接支付体系”,明确了由价格政策向“收入政策”的农业政策支持体系的转换。

新基本法的结构政策体现在“农业可持续发展”部分,具体实施内容则在5年1次的基本计划中加以明确。2005年基本计划提出强化“认定农业者制度”,推进村落农业经营(集落营农)与农业生产法人化,并规定“认定农业者”需达到4公顷以上的经营规模(北海道为10公顷以上)。这意味着日本新基本法体系下的结构政策将谋求政策支持对象的重点化,从而实质性地推进农业结构改革。

新基本法显示了日本为应对世贸组织新一轮多边农业谈判而加快国内结构改革步伐的意志。但2005年基本计划后日本出现长期政治不稳定的局面,2007年开始长期持续的“扭曲国会”现象以及政权频繁更迭导致新基本法结构政策无法得以正常实施,2009年民主党上台后实施“户别补偿”政策,反而出现了结构政策的倒退。政局动荡导致日本农业结构调整进展缓慢,如何培育新型农业生产经营主体并促进农地向生产经营主体集中仍然是当今日本农业发展的核心问题。

如上所述,由于1994年粮食管理制度的废除,农协与行政之间的制度性依存关系得以结束,这一点在1999年新基本法中也可以得到印证。新基本法中农协改革未被提及,这与该法推进结构改革的立场一致。但新基本法并不意味着日本农业政策向放弃保护转变。因为新基本法将提高粮食自给率作为法律的第一目的,这可以理解为在通过结构改革实现粮食自给率大幅度提高前,政策支持与保护仍然是政府的唯一选择,只是保护的对象由曾经的“农户”转变为“农业”本身。也就是说日本政府在新基本法框架体系下仍然将发挥重要作用,农协的作用也仍然不可替代。另外,新基本法结构政策中强调的“农业经营法人化”也是从前结构政策思路的延续,农业结构中家族经营作为主体的政策思想在新基本法中得到了继承,这可以理解为作为“协同组合”的农协功能仍将发挥重要作用,可见,日本新基本法农业政策体系目前并没有解决结构政策中的农协问题。

六结论

日本农协体系在二战后经济高速增长期为日本农业生产力的发展及城乡二元结构问题的解决作出了历史性贡献。但水稻生产力过剩与产业结构升级导致的农业兼业时代的到来,使日本农业结构问题突显。而农协先天性的非竞争、非市场的弱者互助理念不可避免的与农业结构改革的理念相悖,这必然造成日本结构改革与农协组织之间的“悖论”关系。

日本农协改革迄今为止,虽有适应、应对结构改革与全球化背景下的农产品贸易自由化潮流的努力,但均属于内外压力下的被动应对,缺乏解决问题的真正战略,只能定位为“防守型改变”。这些改变的重点基本放在了“协同组合”理念下的组织基础的维持与扩大,以及在涉农业务不断缩小的既成事实下,如何通过向非农领域扩大业务范围及服务对象两方面,来维持自身政治上的影响力(前者)及经济上的合理性(后者)。而这两点又必须同时以弱者互助合作的“协同组合”理念下的法律———农协法为前提,因为农协需要该法来保障其获得自我保护及维持自身在农村地区及农业领域垄断性地位,尽管农协是日本农业独一无二的巨大生产者组织。

由于日本农协主干业务中涉农经济业务长期赤字,农协经营一直依靠信用、共济部门的金融保险业务盈利来填补涉农业务赤字,这实质上形成了农协经营中的与“农协”名称相矛盾的“弃农化”、“金融机构化”体质。这一体质在日本不断放松金融管制的市场环境里隐藏着潜在的经营风险,存款人利益难以得到有效保护,更为重要的是农协的这一体质将使其愈来愈难以承担日本农业发展这一艰难任务。因此,日本农协改革的方向应该是将金融业务从农协中分离,中期内实现农协专心从事营农指导、农产品及农业生产资料的流通等主业,获得包括广大消费者在内的日本国民对国内农业保护及农协的政治上支持;长期内改革自身的“弱者互助”理念,将农协打造成符合日本农业“六次产业化”方向,即融合第一、二、三产业的现代化经营组织。这一方向符合日本新基本法政策体系的结构政策方向,但其实现需要日本农业行政在结构改革上发挥主导性作用。

日本农业结构问题的重点在于土地利用型农业,而土地利用型农业中主食水稻部门的结构改革又是关键。2003年粮食法的市场化方向及新基本法体系中的“认定农业者”等向规模化经营集中重点支持的制度改革有利于结构政策的推进,但水稻的生产调整政策与以上结构改革、农协改革的方向相背,不符合日本农业发展的市场化方向,需要尽快改革。同时,农地制度、农业相关税收制度等与农地、劳动力等生产要素有关的制度改革也必须同时配合推进。此外,改革现行的有利于农村地区的选举制度对于打破日本政治家、农业行政与农协之间的利益结构也十分重要。


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[14]张建:《二战后的日本农业政策与结构问题》,上海:文汇出版社,2011年。

注释:

11本稿中所使用的“农协”用语,以日本综合农协为对象。日本专业农协组合员及业务量相对较少,其组合员也一般均为综合农协组合员,本稿中不另作讨论。

211992年日本开始使用“JA”称呼。

32农协组合员分为正组合员和准组合员2种。正组合员必须为个人农户或农业生产法人,除能够利用农协提供的各项业务与服务外,享有表决权、选举权等农协运营管理上的各种权利。居住在农协区域内的非农户居民按规定缴纳股金后也可以申请成为准组合员,同样能够利用各项业务与服务,但无上述权利。

41分别为1962年第一次结构改善项目、1969年第二次结构改善项目、1978年新农业结构改善项目、1990年农业农村活性化结构改善项目、1994年建立地区农业基础结构改善项目。

51主业农户指总收入中农业收入占一半以上,且家庭成员中有65岁以下、每年从事农业生产60天以上人员的农户。1995年日本农林业调查开始使用“主业农户”概念。

61参见2011年2月16日的日本《读卖新闻》。