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日本农地制度改革背景、进程及手段的述评

作者:高强 孔祥智  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-07-24  浏览次数: 672

【摘 要】为了应对农业发展危机,日本开展了一系列农地制度改革。自1945年自耕农制度确立以来,日本先后经历了土地权利移动规制、促进土地所有权转移、推动土地经营权流转、依靠“农业经营体”推进规模经营和加快农地集约利用5个发展阶段。伴随着农地制度改革,日本不断修订完善相关法律,并创新设立了一系列农业政策。这些改革措施对于促进中国土地流转与规模经营具有重要的现实意义。

【关键词】日本;农地制度改革;土地流转;规模经营;土地制度;


一、引言

随着工业化、城镇化深入发展,农村人口大量向城市转移,城乡关系、农村经济结构也发生着巨大的变革。土地细碎化、农村空心化与农户离农化,导致农地长期投资减少、耕地资源质量下降、土地撂荒等问题发生,严重制约着中国农业与农村发展。实践表明,为解决食品安全问题、发展现代农业,缓解小生产和大市场之间的矛盾,将要求土地必须流转起来,实现适度规模经营。日本是亚洲第一个实现农业现代化的国家,其以农户为农业经营主体,通过制度建设实现农业现代化的进程,对中国正在推进的农业现代化、工业化、城镇化具有重要的参考价值。随着日本经济腾飞与人口高龄化、少子化的加速,日本出现了农地撂荒、农民人口锐减、农业生产停滞与农村衰退的困境。为了拯救农业与农村,日本政府通过农地改革,实施了一系列促进农地流转与规模经营的政策措施,以期实现提高农业竞争力、保障粮食供给、恢复农村活力的目的。日本农业的特点与中国有诸多相似之处,虽然基本农地所有权制度不同,但其对农地管理与改革的相关政策和经验,对中国土地流转及规模经营具有较强的现实意义。

二、日本农业现状及农地改革的背景

作为世界经济大国的日本,却面临着农业发展极度萎缩的困境。2011年日本农业总产值为4.6万亿日元,占国内生产总值的比重仅为0.98%。[1]从经济发展规模上来看,日本农业微不足道,近年来日本粮食自给率大幅度下降,使得日本成为世界上最大的粮食进口国,面临严重的食品安全和粮食安全问题。在以农业人口老龄化、少子化为主的劳动力结构变动和以土地撂荒、耕地利用率降低为主的资源环境变动的双重制约下,日本不得不踏上以农地制度改革为核心的农业与农村振兴探索之路。

(一)农业劳动力结构变动:过疏化与老龄化

在贸易自由化与全球化的背景下,国际农产品市场竞争激烈,农业收入过低,农民从事农业的愿望与积极性下降,离农趋势明显。随着日本经济的发展,从20世纪60年代开始日本农业劳动力大批外流,农业人口大量减少。据最新统计,从1960年到2011年,日本劳动力人口中的农业人口比重从30%下降到2.5%左右,而且其中65岁以上占61%,平均年龄为65.9岁。从农村人口来看,日本65岁以上人口占农村总人口的23%,而65岁以上农村人口占总人口的35%。[1]随着日本青壮年农业劳动力大量向非农转移,再加上日本老龄化、少子化加速,日本农村各地先后出现后继无人的局面。

在日本,销售农户与农业经营体(1)是农业生产的主力。日本农业劳动力的缺失还表现为农户与农业经营体数量的减少。从2005年到2010年,日本农户和农业经营体分别减少了11.2%和16.4%。从农户结构来看,销售农户减少了332218户,比2005年减少了16.9%;自给农户增长了12000户,比2005年增加了1.4%,而拥有土地的非农户增加了172672户,比2005年增加了14.4%。(2)以上数据表明,日本农户总体上减少的同时,结构也在发生巨大的变化,主要表现在从事商品化生产的销售农户数量减少,拥有土地的非农户与自给农户数量增加。劳动力结构变化使得以山区为代表的农村人口越来越稀少,传统村落制度迅速瓦解,并引发了耕地撂荒危机。[2]

(二)农户兼业化与耕地撂荒严重

与中国相同,日本农业也以小规模的分散经营为主,土地细碎化严重。2010年,每个销售农户的平均耕地面积为2.02公顷,农业经营体的平均耕地面积为2.19公顷,而自给农户的耕地面积更少。小规模的分散经营使得大多数农户农业收入过低,单靠农业收入不足以维持生计,纷纷走上了兼业化的道路。2011年,日本的销售农户中,专业农户有44万户,只占全部销售农户的28%。在兼业农户中,以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”22万户,占14%;以非农收入为主的“第二兼业农户”占压倒性优势,占比高达58%。可见,超过半数的农户从事工资水平较高的非农工作,大量的兼业农户给日本农地利用带来了障碍,同时也诱发了耕地撂荒问题。2010年日本撂荒耕地面积为395981公顷,比2005年增加了2.6%,与90年代相比,则增长了1倍左右。[3]

日本耕地撂荒表现为自给农户和拥有土地的非农户撂荒面积的增加。耕地撂荒深层次的原因在于:一是农业劳动力过疏化与老龄化引发劳动力供给不足。2004年针对全日本市町村的一项调查显示,有45%的人认为“高龄化导致的劳动力不足”是土地撂荒的主要原因;(1)二是土地的农业比较收益低,而非农地价格高。农地所有者宁愿放弃耕种,而抱有资产持有的心态等待被征用。(2)尤其是在都市近郊,第二种兼业农户往往抱有较高的农地转用期待,他们宁愿放弃耕种与流转,形成撂荒耕地。

(三)农业与农村振兴的历史使命:低粮食自给率与农村凋零

自20世纪60年代开始,日本粮食自给率一直呈下降趋势,按照热量计算从79%下降到39%。尽管日本政府一直在呼吁振兴农业,但是日本粮食自给率低的局面丝毫没有改观。(3)低粮食自给率使得日本严重依赖进口,目前日本是世界上最大的粮食进口国。相关资料显示,如果日本每年进口的农产品全部在日本国内生产的话,需要将近1200万公顷的耕地,是现在日本耕地面积的2.5倍。(4)虽然受日本农耕文化传统与岛国忧患意识的影响,日本大米一直保持高自给率。例如,2009年大米的自给率为95%,其中用于主食的大米的自给率为100%,但是这是以日本水稻种植面积约占日本耕地总面积的34.3%,约占水田面积的63%为代价的。

除农业衰落之外,农村社会也出现凋零的趋势。农村社会的基础是村落,村落不只具有维持农业生产的职能,而且是在村落事务管理、传统文化传承、村民互助等各方面发挥重要作用的社区性组织。截至2010年,日本共有村落13.9万个,比1955年的高峰时期减少了11%。而且,现有的13.9万个村落中,能够发挥地域资源管理等职能的村落只有11.9万个。在山区或丘陵地带,伴随着农村人口的过疏化与老龄化的发展,许多村落处于濒临灭绝的边缘。而在都市郊区,由于都市居民与农村居民的混住化,村落出现社区化倾向,村落职能正在逐渐丧失。2011年东日本大地震的发生,使日本农业雪上加霜。据统计,截至2012年3月,被害农地面积大约2.4477万公顷,其中因海啸引发的农地毁坏2.1476万公顷。农林水产业被害金额2.4268万亿日元,其中农地与农用设施被害金额8841亿日元,农产品被害金额635亿日元。(5)除此之外,震灾还引发盐碱化、地盘沉下等危害。

三、日本农地制度改革的历史进程(6

日本土地私有制度确立于明治时期,1868年日本明治新政府成立之后,对江户时代幕府、大名的私有领地予以公认,随后又允许土地买卖,标志着日本土地私有权的正式确立。此后,随着地租货币化,地主与佃农之间不断发生土地租金纠纷,寄生地主土地所有制成为阻碍日本经济和工业化进一步发展的桎梏。为了稳定租佃关系,促进资本主义发展,日本于1926年开始实施自耕农创设维持事业,通过资金扶持、政策引导等方式促进佃农转化为自耕农。

1938年,日本进入战时体制,为适应战争需要,制定实施了《农地调整法》,采取一系列措施保护佃农的耕作权,(1)组建了农地委员会,并将自耕农创设维持事业体系化。同年,日本颁布《国家动员法》,开始全面进入战时统制时期,与农地制度相关的战时立法包括:《佃租统制令》、《战时农地价格统制令》和《战时农地管理等统制令》。这些法令虽然是根据战争需要而临时设立的,但是对后来农地制度的确立产生了深远的影响。

(一)农地改革和《农地法》下的“权利移动规制”阶段(1945~1960年)

战败后,在美军司令部的主持下,日本开始进行民主化改革。经过1945年、1946年两次农地改革,日本政府通过强制手段从地主手里买取土地,并将其廉价卖给佃农,建立了“耕者有其田”的自耕农制度。为了顺利推进改革,日本制定了《自耕农创设特别措施》。(2)改革之后,日本政府从全国176万户地主手里购买了174万公顷土地,并将其卖给了475万户佃农。(3)为了巩固改革成果,防止地主阶层死灰复燃,日本制定了自耕农主义的《农地法》。该项法律旨在保护耕作者的生产地位,对农地权利转让进行了最严格的规制。“权利移动统制”是《农地法》的指导思想,主要有4个方面:一是农地权利移动的许可制;二是农地转为非农用地的许可制;三是租赁合同解约的限制;四是租种地的所有面积限制。(4)农地改革和《农地法》的制定促进了农地在农民之间的平均分配,推进了农村民主化进程,但也造成了大量细碎小农的产生。总体上来说,农地改革维护了农村社会稳定,促进了农业生产发展。

(二)《农业基本法》制定和依靠“所有权”流转扩大经营规模阶段(1961~1968年)

《农地法》制定后的10年时间里,日本迎来了经济快速成长期,非农产业快速发展,农村劳动力大量向非农转移。与此同时,农业内部、农业收入与非农收入之间差距加大,兼业趋势明显,农民无心务农。为了消除农业与非农业之间的收入差距,提高农民收入水平,1961年,日本制定了《农业基本法》。该项法律出台的目的在于,通过农户间农地所有权的转移,使从事非农职业农户的土地向专业农户集中,提高农业生产率。为了促进“自立经营农户”的育成和推进农地所有权转移,1962年日本对《农地法》进行了第一次修改(修改后该项法律又称《改正农地法》)。同时,为了防止农业经营的细碎化,日本还设置了赠与税的纳税期限制度。

1962年《改正农地法》的主要措施:一是为了促进农业生产,配合家庭农业经营,设立了农业生产法人制度;二是放宽了以耕作为目的的农户土地所有最高限制;(5)三是通过修改《农协法》,允许农协在取得农地委托书后,开展农地信托业务。但是,实际上随着农业生产技术提高和农业机械化的普及,农业劳动时间大大缩短,农户兼业现象更加普遍。同时,由于这一时期地价飞速上涨,农民倾向于将土地作为资产保有,而不愿意将土地转让。因此,这一阶段通过土地所有权流转来扩大经营规模的政策目标并没有实现。

(三)《农振法》制定和促进农地经营权流转的“综合农政”阶段(1969~1992年)

经过1960年代战后持续时间最长的经济高速增长期,日本出现快速工业化、城市化,并成长为世界第二大经济体。然而,随着农业人口大量向非农转移与就地非农化,以山区为代表的农村地区,人口过疏化、老龄化等社会问题凸显。与此同时,农产品贸易自由化得以推进,农产品进口量迅速增加,农业机械化基本普及,农民阶层迅速分化。在这个农村经济社会结构剧烈变动的背景下,地价暴涨,出现了农地大量向非农地转用和撂荒耕地并存的局面。为了应对国内外环境的变化,日本政府在“综合农政”框架(1)下推出了农地改革措施。主要内容有:一是1969年制定《农振法》,通过建立“农业振兴区域”,严格控制城市化与土地非农化,保护优良农地;二是1970年又一次对《农地法》进行了大幅度的修改,对自耕农体制下的各项规定进行调整,为依靠土地租赁促进土地流转开辟了道路;三是为了防止农业经营的细碎化,设置了继承税的纳税期限制度;四是设立了农用地利用增进事业,并于1980年制定《农用地利用增进法》,根据该法律,在扩充农用地利用增进事业内容的同时,根据协议可创建村落农地利用改善团体。(2)同时为配合农地改革,日本还设立了农民退休金制度,制定了农村地区工业引入政策。(3)

该阶段的主要措施包括:(1)取消了农户或农业生产法人购买或租用土地最大面积和雇佣劳动力的限制;(2)放宽了土地流转管制,重新设立了参考性的地租价格,承认不在村地主的合法性,租赁双方的协商解约和10年以上的租赁解约等事项不再需要当地知事的许可;(3)开设农地保有合理化促进事业,允许市町村的农地委员会提供土地中介服务;(4)放宽农业生产法人的成立条件等。通过以上一系列的农地改革措施,日本农地的流转率大大提高,全国农地出租面积的比例由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%。至此,长期以来的“耕者有其田”的自耕农制度逐步瓦解,日本通过土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模,使农地制度的核心转向了有效利用土地。[4]

(四)《农促法》制定和依靠“农业经营体”推进规模经营的阶段(1993~2004年)

进入90年代以后,贸易自由化和农产品竞争国际化不断推进,为提高农产品竞争力,日本进入了依靠培育骨干农民和“农业经营体”推进规模经营的阶段。1993年,日本将《农用地利用增进法》改为《农业经营基础强化促进法》(简称农促法)。根据该法,为了培育安定高效的农业经营体,日本实施了认定农业者制度。同时,对《农地法》进行修改,放宽农业生产法人的成员条件,允许农协等相关组织加入,但仍旧限制公司等主体参与。

1999年,旧《农业基本法》废除,颁布《食品、农业、农村基本法》,为促进高效稳定的农业生产,日本确定了发展农业经营体,以实现农地保护与农地高效利用的发展方向。除了继续鼓励农地向“认定农业者”集中外,还提出改善农业生产条件,加快农业科技协作与技术普及等措施。(4)2000年,关于是否允许农业公司从事农地流转引发了激烈的争论。争论的结果是,进一步修改《农地法》,允许一定条件下农业公司通过参股农业生产法人开展农业生产经营。

2003年,为了应对农业劳动力不足与耕地撂荒激增现象,在地方公共团体的强烈要求下,日本政府制定了《构造改革特别区域法》。首次为包括公司在内的“农业生产法人之外的法人”,参与农地流转开辟了道路。具体做法为,地方政府将其制定的《构造改革特别区域发展规划》上报并经内阁总理批准后,设立“构造改革特别区域”(以下简称“农业特区”),实行特殊的制度,而不受《农地法》的相关法律条款限制。同年,日本为了应对撂荒耕地激增现象,进一步推动村落营农组织高效稳定地开展农业经营,设立了特定农业团体制度,扩充实施了游休农地对策,并通过对《农促法》的修改,放宽了农业生产法人的成立条件。

(五)加快推进农地集约利用和重构农地政策阶段(2005年~

虽然日本一步步放宽对农地流转的限制,但是并没有缓解农业后继无人和撂荒耕地增加的局面,与此同时农业劳动力老龄化、女性化与兼业化进一步加剧。日本政府不得不重新审视现行的农地制度,于2005年颁布了《食品、农业与农村基本计划》,加快推进骨干农户培育和村落营农组织法人化进程。为了促进撂荒农地的开发利用,日本将“农业特区”的特殊农地流转政策进行总结提炼,在《农促法》的框架下,开设了“特定法人农地租赁事业”。在日本农地流转制度中,“特定法人农地租赁事业”的开设,对“权利移动统制”的法律原则产生了巨大的冲击。它首次面对非农业生产法人,开启了农地流转之门,具有里程碑意义。2006~2007年,日本分别设立了“骨干农户稳定生产交付金”和“分经营品种的稳定生产对策”等扶持项目。

2009年,《农地法》被进一步修改,对于企业通过租赁土地参与农业生产的行为,实行“原则自由化”。企业只要满足一定条件就可以在日本国内任何地方租赁农地,参与农业生产经营。日本农林水产省资料显示,从2009年12月到2010年6月底,近7个月的时间里共有144家企业参与经营农业,经营土地总面积504公顷。与2009年农地制度改革之前相比,仅7个月的时间内,参与企业数增加了33%,经营面积增加了37%。[5]但是,此次修改放开的只是农地的租赁权,而所有权制度并没有改变,仍然是只有农户或农业生产法人才可以对农地持所有权。

四、日本农地改革的主要做法

(一)法律制度的修订与完善

目前日本颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多。[6]日本农地法律制度的核心主要由4部法律构成,分别是《农地法》、《土地改良法》、《农业振兴地域建设法》(以下简称农振法)和《农业经营基础强化促进法》(以下简称农促法)。除此之外,还包括《特定农地租赁法》、《构造改革特别区域法》、《景观法》《市民农园整备促进法》等涉及农地管理的法律。如表1所示,随经济社会发展,这些法律经过多次修正、补充,现在已形成相对完善的法律制度体系。


 

图1 日本农地制度体系


如图1所示,该法律体系,基本上可以从促进土地高效利用的法律、保护优良农地的法律和发挥农地多功能的法律三方面加以划分。其中《食品、农业、农村基本法》(新农业基本法)和《农地法》是日本农地制度体系的基础。《构造改革特别区域法》和《农促法》主要是为促进农地高效集约利用而设计的。《农振法》、《村落地域整备法》和《土地改良法》主要为保护优良耕地资源。而《市民农园促进法》和《景观法》等是为了促进城乡之间用地协调,发挥农地的多功能性。农地制度的改革主要是通过《农地法》的修改和《农促法》的扩充和完善完成的。目前,《农地法》仍然是日本农地管理的基础法律制度,而《农促法》已成为指导农地流转与规模经营最重要的法律。[7]这些法律制度顺应时代发展,在保护和改良优质农地,促进土地流转与经营规模扩大,提高土地利用率等方面发挥了重要作用。


表1 战后日本关于农地的主要法律政策(1)

 


(二)农业政策的制定与创新

与农地改革相配套,日本政府适时推出一系列农业政策。这些政策中,有的是专门针对某一阶段农地流转而设计的政策,有的是以整个农业与农村发展为目标指向的政策。其中很多政策有效推动了农地流转与规模经营,并对当今日本农业有着深远影响。以下为一些典型的农业政策制度的简介。

1.认定农业者制度

1993年,日本在《农用地利用增进法》修改的基础上,制定了《农促法》。根据该法律,日本为了培育农业经营体,使其能够在等量劳动时间的情况下,获得与其他产业相同的报酬,设立了认定农业者制度。在该项制度推动下,土地迅速向认定农业者集中,加快了农地有效集约利用。

该项制度的主要做法是,首先由市町村等地方政府制定农业经营改善目标。农业从业人员或组织根据该目标,依据自身经营状况,制定农业经营改善计划书。计划书应该包括:经营现状、农业经营改善的五年发展目标以及目标达成需要的保障措施等内容。市町村政府依据计划书目标理念一致性、可行性及是否有利于农地集约利用等标准进行审核。通过审核的申请者成为“认定农业者”,并可在土地集中、资金扶持、技术培训以及税收优惠等方面获得政府支持。除此之外,具备一定条件的认定农业者,在加入农业退休金基金时,可以以骨干农业者的身份申请国家补助。日本国库将依不同条件给予保险金额20%~50%左右的补助金。伴随着农地制度改革,认定农业者的成员资格也逐渐发生变化。例如,2003年放宽了对认定农业者形态之一的农业生产法人成员资格限制,使其在进入农产品加工、销售、服务等行业时更加便利。(1)

2.农用地保有合理化制度

农地保有合理化制度,主要是为了扩大农业经营规模与农地集约化,通过设立农地保有合理化法人,从离农农户或小规模农户手中购买或租赁土地,并将土地向专业农户出租或出售的事业。农地保有合理化法人是该项事业的实施主体,通过农地权利移动,承担农地暂时保有和再分配职能。农地保有合理化法人均为公共事业团体,主要有都道府县农业公社、市町村农业公社、农协和市町村政府4种类型。农地保有合理化事业,主要有农地买卖事业、农地买卖信托事业、农地租赁信托事业、农业生产法人出资育成事业、技术培训事业等内容。

农地租赁信托事业是指,农地保有合理化法人接受意愿农户的土地信托,将其流转给认定农业者等专业农户,并将扣除部分工作经费后的地租支付给土地转出方。2005年,该项事业增加了不在村地主的土地信托业务。为了支援农业生产法人等认定农业者的发展,农地保有合理化法人可以将拥有的土地以出资入股的方式参与农业生产法人经营,并提供农业机械、设施等服务。2005年《农促法》修改后,又允许以现金形式入股农业生产法人。技术培训事业是指,农地保有合理化法人将临时保有的土地开辟成试验场,进行新技术示范和新型农民的培训工作。(2)

3.特定法人农地租赁制度

特定法人农地租赁制度就是指,由市町村政府或农地保有合理化法人向一般企业(特定法人)出租农地的一整套制度设计。2003年根据《构造改革特别区域法》,日本通过设立“农业特区”的形式,允许一般企业参与撂荒耕地开发。2005年,经过对《农促法》的修改,这项制度不再局限于“农业特区”,而是推向全国。该项事业具体做法为,市町村等地方政府制定“农业经营基础强化计划”。根据该计划,如果发展区域范围内存在一定量的“要活用土地”,那么地方自治体等可以以“要活用土地”为对象,面向特定法人开展农地租赁事业。

虽然企业等主体原则上可以自由租赁土地进行农业生产经营,对特定法人的形态虽然没有特别要求,租赁期限也由以前的20年延长到50年,但是农地所有权的变更必须具备一定的条件。主要包括:一是规定当流转农地没有被合理利用时,租赁合同废止,农地租赁合同中必须对合同废止的情况予以规定;二是企业农地流转不能影响周边农业的发展,并且不是短期投机行为;三是必须拥有一定的农业机械,并且取得农地后应具备一定农地面积。(1)随着这项制度向全国的推开,拥有农地租赁权的法人包括农业生产法人和特定法人两种,但是两者之间最大的区别在于,特定法人只能获得租赁权,不可获得所有权。

4.农民退休金制度

为了让大多数高龄农民退出农业生产并保障其晚年生活,促进农地经营权转让、扩大农业经营规模,1970年5月日本国会审议通过了《农民年金制度基金法案》,标志着农民退休金制度的正式确立。实践表明,日本农民退休金制度有效地保障了农民的晚年生活,促进了土地经营权向子女和其他专业农户流转,扩大了土地经营规模。农业退休金基金加入条件是,未满60岁的一年之中有60天以上从事农业的劳动者,并且还应该是国民年金中的首位被保者。(2)农业退休基金的事业内容,主要由农民老龄年金、经营权转让年金、(3)离农给付金、(4)农地的收购与转让金以及购买农地资金贷款等4项内容构成。其中,农民老龄年金具有社会保障性质,而其余3项主要为推动土地流转与规模经营而设计。基金组织的收入来源主要由保险金收入、补助金收入和年金营运性收入组成。

从实施效果来看,经营权转让年金的实行,促进了农业经营权向家庭内继承人转让,有利于农地经营年轻化,维护了农地经营的稳定。但是,实施过程中,家庭内继承人流转占全部流转面积的比例约占95%,只有极少数无子女的农户将经营权向农业专业户流转。农地经营权集中流向家庭内继承人,影响农地向专业农户流转,限制了规模经营和农地利用效率的提高。离农给付金实施后,根据1978年8月日本农林水产省实施的一项调查表明,离农农户平均每户转让了1.16公顷的农地,而获得农地的专业农户则平均每户从原来的2.56公顷扩大至3.49公顷,经营规模扩大了36.3%。同时,离农农户的平均年龄为60岁,而受让农地的专业农户的平均年龄为45.9岁,其结果使经营农户的平均年龄下降了14岁。[8]该政策在促进兼业农户离农,促进专业农户发展方面起到了积极效果。同时,农业退休基金还可以在法律框架内,收购离农农户的农地,再将其转让给专业农户或农业法人组织,缓解了农地流转中的资金不足问题。总之,从农民年金制度的实施情况来看,基本达到了预期的目标,既保障了老龄农民和离农农户的生活,又实现了农地保有的合理化,一定程度上促进了农地流转与规模经营,缓解了农业经营者老龄化现象。

5.农业委员会制度

1951年,伴随着日本农村民主化改革,日本颁布了《有关农业委员会的法律》,开始建立农业委员会制度。农业委员会是指,在公选体制下,由选举委员与选任委员共同组成的,能够代表农业者利益的集体协商组织。农业委员会虽然属于市町村的一个机构,但是不受行政体制的管辖。关于农业委员会的设置,原则是每个市町村必须设置一个农地委员会,但是辖区无农地的可以不设置,辖区内拥有大面积农地的可以分区设置多个。截至2011年10月,日本1743个市町村地区中有1699个市町村设置了农业委员会。目前日本共有农业委员会1713个,农业委员36034名。[9]

农业委员会的职责主要包含两个方面:一是依据《农地法》、《农促法》和《土地改良法》等法律,行使农地关系调整等农地权属管理审批等工作;二是实施保护优良农地、消除撂荒耕地和促进农地向认定农业者集中等农业构造政策推进工作。当然,随着时代发展与农政改革,其承担的职责也会相应变化。农业委员会委员由选举委员和选任委员两类组成。选举委员由地方农业从业人员选举产生,一般不超过40人。参选资格有以下3类:一是在农村有固定住所,拥有0.1公顷(北海道0.3公顷)以上农地的经营者;二是经营0.1公顷(北海道0.3公顷)以上的农业生产法人成员,且年间从事农业工作日60天以上;三是第一类农地经营者的直系亲属,且年间从事农业工作日60天以上。选任委员由市町村或各农业团体组织推荐产生。一般来说,农协、农业保险合作组织和土地改良区各推荐1名成员,由市町村议会推荐4名以内的农业专家,作为选任委员参加农业委员会。农业委员会作为一个全国性的组织体系,可以有效推行农地政策,确保农政业务的统一性和客观性。同时,它作为一个农业者自主协商组织,可以有效地促进农地集中,解决土地纠纷,并对政府进行监督。(1)

6.市民农园土地流转制度

2002年,在重新规划“食物”与“农业”发展战略的基础上,日本农林水产省推出了“都市与农村交流与共生”的发展政策。此政策的发展理念是最大限度地活用农村的各种资源,使都市与农村直接交流的生活方式得以实现。2003年4月,针对深刻的耕地撂荒问题,在《构造改革特别区域法》的指导下,日本修改了《特定农地租赁办法》。该项法令修改使农村中除地方公共团体和农协以外的各个主体在农村租赁农地成为可能,为市民农园的开设铺平了道路。[10]

土地是市民农园的根本,是园区创办的首要条件。不同主体的农园创办也存在难易之分,其中以农户直接创办手续最为简便,而以农地非拥有者创办手续最为繁琐。图2就是关于以企业或NPO法人等农地非拥有者进行土地流转的流程图。(2)

 

图2 市民农园创办中的土地流转过程


首先,农园的创办者需要与市町村、地方公共团体等组织签订土地租赁协议。由于日本《农地法》的限制,非农户不允许直接向农户租赁农地。因此,创办者必须通过地方公共团体等中介组织获得土地。确定土地使用意向之后,创办者需要编制具体的土地租赁协议,并将包含租赁协议的农园规划上报农业委员会进行审批。其次,农园建设规划被批准之后,地方公共团体等组织作为中介开始着手租赁土地,与农户签定协议,进行农地所有权或使用权的流转。获得土地之后,地方公共团体等组织依据租赁协定书,向创办者交付土地经营权。创办者获得土地经营权后,开始着手市民农园的建设。最后,在园区建立过程中或建成后,创办者需要寻找农园利用者(一般为都市居民)并与其签订农园利用协议,确定园区土地的利用形式与收益权划分方式。该协议一般包含经营业务、服务标准、保障措施等内容。

五、对中国的启示

中国和日本都属于东亚小农社会,人口众多、耕地资源稀缺,都肩负着依靠土地制度创新,提高农业效益,促进农业与农村发展的历史使命。对日本农业现代化进程与农业危机的分析,有利于我们对照自身,借鉴汲取其经验教训。通过对日本农地制度改革历程的回顾和主要做法的介绍,我们可以得到以下几点启示。

(一)完善农地制度,保持农户土地承包权稳定并长久不变

中国和日本虽然土地所有权制度不同,但农业都是国民经济的基础,都是社会安定、国家自立的基石。日本顺应时代要求,不断调整农地政策,但是核心都是在尊重农民自愿的基础上实施的。日本政府不仅制定了明确而且细致的法律制度以保护农民的土地产权,并且设计了完善的制度保证农民的土地产权实现。例如,日本为支援农业生产和培育专业农户,设立了认定农业者制度;为促进土地流转与规模经营,设立了农地保有合理化制度;为保障老年人晚年生活,促进农地经营年轻化,设置了农民退休金制度。可见,不是单单某一项农业政策的出台,就可以推动土地流转与有效利用,必须从全局出发,建立相互补充、相互协调并适时调整的农地制度体系。从日本经验来看,正是日本保护了农户土地所有权不变,才推动了土地流转与规模经营。

中国农地制度改革能否顺利进行,关键在于农民的土地承包权能否得到严格的保护。要在保护农民利益的同时促进土地流转,必须按照十七届三中全会的要求,保持土地承包权稳定并长久不变。一方面,加快推进农村土地登记,体现物权法定、登记公示的效能,完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放,为土地流转管理提供科学依据;另一方面,要依法明确农民的土地权益,明确农户的土地承包经营主体地位,严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。[11]同时,中国也应借鉴日本经验,因地制宜,因时制宜,完善农地制度体系。该体系应包括:农地流转补贴制度、农业经营保险制度、农地流转资金支持制度等等。

(二)加快推进土地流转,培育以农户为核心的现代农业经营主体

日本农地改革历程显示,许多政策设计都是为了维护以农户为中心的家庭经营的核心地位,例如日本实施的认定农业者制度、农户户别补偿制度以及针对企业进入农业的一系列限制规定,等等。同时,为推动农地流转与规模经营,日本建立了资金扶持、技术支持、人才培养等一整套农业支持体系。这套支持体系的主要服务对象都是农户。日本政府还根据农民需求,创新设计了农业生产法人、农地保有合理化法人、特定法人等一系列农业经济组织。这些组织要么由农户联合成立,要么规定农户在其中占支配地位。可以说,这些组织都是农户参与农业经营的有效实现方式。

目前,中国正处于工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步推进的阶段,土地流转与规模经营是核心议题之一。同属于东亚小农社会的日本,在农业已完成现代化,并且农业人口占比已经下降到3%以下的情况下,仍然坚持家庭在农业经营中的主体地位。黄宗智指出,相比公司化大生产来说,家庭农场具有不可比拟的经济效益和绝对优势。[12]而公司企业进入农业实行雇工经营,除了在可以实行严格规范的劳动管理的工厂化生产的大棚园艺业、规模化养殖业等少数领域能够获取较好的效益外,在粮棉油等大宗农产品的生产中还鲜见获得成功。[13]因此,结合国内外经验,中国在培育现代农业经营主体过程中,要坚持以农户为核心的现代经营主体地位,尤其在粮食生产领域的主体地位。同时,要积极引导企业等工商资本进入农产品加工或营销等环节,为农户经营提供社会化服务,而不是在农业生产环节与民争利。在土地流转过程中,要加紧探索大户或家庭农场等为受让主体的流转形式与管理机制,提高规范性,完善服务职能,增强经营大户种粮积极性,维护粮食安全与农村稳定。

(三)创新组织形式,发挥农民在土地流转中的主体作用

日本在农地改革过程中,创设了农业委员会、农地保有合理化法人、农地集约利用团体、村落土地托管机构等组织形式,并鼓励农业协同组合开展土地管理业务。这些组织在维护农民意愿、保障农民权益、减少撂荒耕地、促进土地流转与集约利用方面发挥了积极作用。以某农户为例,他可以被选举为农业委员会委员,对当地农地情况进行调查、评估,还可以质询政府农地政策,对政府进行监督。他还可以将部分土地流转给当地村落农地集约利用团体,进行统一集中流转。如果他全家外迁,可以将土地出售或出租给村落土地托管机构。当然,在农业生产过程中,他可以享受农协提供的土地整治、技术培训等服务。可见,日本通过设立各种组织机构,为农户提供方方面面的土地服务,解除了农民的后顾之忧。

借鉴日本经验,中国应该在《村民委员会组织法》的指导下,由民主选举产生“村民土地治理委员会”,行使土地集体所有权,负责村域范围内土地征用、土地流转及相关的土地利用规划等职能。在政府引导下,中国还应成立一些中介服务组织,除宣传土地政策外,还负责收集和发布土地信息,解决流转双方的信息不对称性,降低土地流转的交易成本。最后,应当鼓励农民以多种联合、合作方式流转土地,引导农户开展多渠道、多形式的参与管理模式,使农户能够利益均沾、风险共享。[14]面向以非农产业为主的农户或举家外迁农户,应该成立以社区为主的土地托管组织或信托机构,帮助农户开展土地经营管理工作。同时在政府引导下,完善土地流转价格形成机制,建立土地流转后续保障机制等服务工作,以保障农民利益。[15]

(四)优化设计耕地保护与土地管理制度

伴随着经济高速发展,日本出现大量圈占农业用地、无序开发与土地投机等现象。为优化配置土地资源,保护耕地,稳定地价,促进工业与农业之间的协调发展,日本修订并出台了新《城市规划法》,将“城市规划区域”划分为“城市街区化区域”和“城市街区化调整区域”。(1)针对不同区域,采取不同的土地管理制度。这些措施,在引导城市街区化区域范围内的农用地优先非农化,优化土地资源配置方面发挥了作用。

相关分析表明,虽然日本工业化、城市化过程也出现了大量农地非农占用、耕地流失现象,但是这些现象并不与工业化、城市化过程同步。其基本经验可以概括为:工业化、城市化与农业现代化同步发展,必要的土地整理复垦措施,城乡协调用地规划及都市圈紧凑式发展模式等。快速城市化背景下,耕地保护目标仅靠管制和限制难以实现,日本不断完善的耕地保护与经营制度、农村振兴与城市发展的协调用地制度以及综合协调的土地利用规划制度等经验值得借鉴。[16]因此中国应该通过法律制度完善,建立经济社会与耕地保护相协调的发展机制。一方面,继续坚持耕地保护“红线”政策,加强管制与限制;另一方面,要实施紧凑型都市圈与城镇带发展战略,提高土地利用水平,走新型城镇化道路。


参考文献:

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[16]孙强,蔡运龙.日本耕地保护与土地管理的历史经验及其对中国的启示[J].北京大学学报(自然科学版),2008,(2):251.

注释:

1销售农户是指经营耕地面积0.3公顷以上或者过去一年间农产品销售额50万日元以上的农户。除此之外的农户即为自给农户。农业经营体指直接或接受委托从事农业生产与农业服务,并且经营面积或金额达到一定规模的农业经济组织。农业经营体既包括家庭经营体,也包括组织经营体(法人)。

2此处仅指拥有耕地或撂荒耕地0.5公顷以下的农户。数据来源:2011年9月30日日本政府发表的《2010年世界农林业普查报告》。

3参见2005年日本农业白皮书。

4日本农地撂荒后,土地的保有成本几乎为零,只征收每年1000日元(相当于70~80元人民币)固定资产税。如果作为农地交易,农地的价格为一坪(3.3平方米左右)7000日元,而作为非农建设用地的价格猛增至一坪15万日元。参见“中国上海でイチゴ栽培に取り組んで”,加藤秀明,爱知大学农业土地研究会报告资料,2011年10月8日。

52011年日本政府提出了新的发展目标,计划到2015年将粮食自给率提高到45%,到2020年提高到50%。

6参见2007~2010年日本农业白皮书。

7数据来源:統計部、農村振興局調査(平成24年4月20日发布)。

8本节内容参考:財団法人日本農業研究所編「農林水産省百年史」、農林大臣官房総務課編「農林行政史」(第1巻、第6巻)、財団法人農政調査会「農業構造政策と農地制度」等资料。

9例如,如果不存在佃农违反信用的情况,地主不得擅自取消或更改农地合同;在租赁合同期满半年到一年内,如果不声明拒绝更新合同,则视为按照同一条件自动延长合同关系;建立农地租赁纠纷调节制度等。参见:《農地調整法》(昭和13年法律第67号)。

10参见《自作農創設特別措置法》(昭和21年法律第43号)。

11引用数据为1950年的数据。

12参考日本《農地法》(第19条、第20条1项)(昭和27年法律第229号)。

13如果农户以自有劳动力为主从事农业生产经营,允许拥有超过3公顷以上的农地(北海道的农户课拥有12公顷以上)。

14“综合农政”是指打破农业生产领域限制,将其扩展至加工、流通与销售领域。从整个国民经济的角度出发,制定农业政策,注重农业政策与其他产业政策之间的协作与配合。

15参见《農用地利用増進法》(昭和55年法律第65号)。

16根据该项法律,为进入农村地区的企业提供贷款、减免固定资产税和给予雇工补贴等优惠措施。在政府的支持下,大量企业进驻农村,在取得了一定效果的同时,也带来了环境污染、土地侵占等后果。实践证明,该项政策并没有取得促进劳动力离农的预期效果,反而强化了兼业农户的从业结构。参见《農村地域工業等導入促進法》(第4条、第10条)。

17参见《食料、農業、農村基本法》(平成11年法律第106号)。

18参考:農林省大臣官房総務課編「農林行政史第1巻」(昭和32年)、「農林行政史第6巻」(昭和47年),財団法人日本農業研究所『農林水産省百年史』,編纂委員会「農林水産省百年史別巻資料編」(昭和56年),財団法人農政調査会「農業構造政策と農地制度」(平成10年),中村広次「検証:戦後日本の農地政策」(平成14年),島本富夫「日本の農地-所有と制度の略史-」(平成15年)等。

19参见《農業経営基盤強化促進法》(第12条~16条)。

20参见《農業経営基盤強化促進法》(第4条第2项,7~11条)。

21转入农户或组织必须(拥有一定的农业机械和一定的农业劳动力等)具备农业生产能力;必须保证一定的农业劳动时间(原则上150天以上);流转后,农地总面积应达到一定的标准(北海道2公顷,其他地区0.5公顷)。

22独立行政法人:農業者年金基金,http://www.nounen.go.jp/。

23经营权转让年金,指未满65岁并且拥有一定面积以上(北海道北部为1公顷、冲绳为20公顷,其他地区为30公顷)农地的农民,将土地所有权或使用受益权转让给家族继承人或第三者(一般为农业专业户)时,向其支付的年金。

24离农给付金指对未加入农民年金制度的兼业农户,当其自愿离农并将其土地转让给有意扩大经营规模的专业农户时,向其支付的补助金。

25農業委員会等に関する法律(昭和26年法律第88号)。

26本流程图参考:日本农林水产省网站.市民農園をはじめませんか.http://www.maff.go.jp/j/nousin/nougyou/simin_noen/index.html,2012-04-22。

27关于两区域的划分,1969~2000年,规定国土交通大臣或都道府县知事与农林水产大臣共同协商决定,并且遵循一定的标准,即不能将大面积的优质农地、农业基本用地、农业设施用地等几类农地纳入到城市街区化区域。2000年以后,《城市计划法》进行修改,原则上由都道府县决定两区域的划分。