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快速城镇化背景下“农转居”社区治理机制与类型比较——基于北京市四类典型社区的案例研究

作者:李 岩 张小劲  责任编辑:中农网  信息来源:《北京行政学院学报》2018年第3期  发布时间:2018-08-21  浏览次数: 482

引言

城乡社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是完善中国特色社会主义社会治理体系的重要一环。

20世纪90年代中期以来,中国城镇化进程步入最为迅猛的阶段。据国家统计局的数据,从1995年到2016年,中国城镇化率从29.04%上升到57.35%,逐年提升1个百分点以上,同期城镇人口增加了约4.4亿。如此速度和体量的城镇化进程,促生了一个各种社会问题频发的过渡时期,而且基层社会冲突呈现出频度高、强度大、类型多样、相互关联、扩散性强等特征,由此也对社区治理构成了巨大的冲击和挑战。在此背景下,如何实现基层社区的良善治理,事关民生福祉和社会和谐稳定的大局。尤其是,伴随城乡人口的大量转移,涌现出一大批农转居”社区。这些“农转居”社区是城乡结合部的重要组成单元,同时也是城镇化进程中具体而微小的核心治理对象,是各类城乡治理问题的凝结点。而且,由于在建设时间、转型动力、征地拆迁用途、后期治理方式等方面的差异,全国各地“农转居”社区的治理面貌已然千差万别,成为城乡治理中的一个相对崭新、不容忽视的领域。

长期以来,城乡结合部就一直是城镇化进程中的重点区,同时也是城乡治理的难点区。由于城乡“二元”管理体制的存在,两种管理体制在职能分工、辖区范围、管理对象等方面界限不清、犬牙交错,城乡结合部很容易成为基层治理的薄弱区。为了深入了解“农转居”社区的治理现状和问题,笔者自20149月以来先后在北京市、河北省石家庄市和任丘市、浙江省桐庐县等地走访了100多个城乡社区。在调研中深切认识到,城乡结合部治理问题的复杂性,远不是某一经典理论和模型所能详尽阐释和解答的。同时,农转居社区的良善治理对于破解城乡二元结构,促进城乡一体化发展,又是十分关键的一个议题,具有迫切的现实研究需要。由此,本文从上述调研中选取典型案例,基于“政府-市场-社会三元论建立比较框架,探讨不同类型的农转居社区的治理机制及其差异,从而深化对城乡社区治理的认知,并对城乡社区治理现代化方式与路径做出新的回应。

一、文献回顾

随着城镇化、城乡一体化的快速推进,城中村改造、撤村建居的步伐逐渐加快,不少农村土地和农民房屋受到征收拆迁,农民在失地拆迁后往往被整体迁移并被集中安置在新的城镇社区,即成为“农转居社区”。不同于一般的社区构成与治理模式,“农转居”社区是在城镇化进程中政策性迁移形成的混合社区,带有一定的农村属性。自20世纪80年代中后期起,学界对这一领域的相关议题保持了长久的兴趣和关注,也经历了明显的主题转换和研究进路的变迁。

(一)关键词转变:从农转非农转居

在中国知网数据库中,以“农转居”或“农转非”为关键词收索的文献有1448篇,其中期刊文章1037篇(截至2018417日)。其中,农转非首次出现时间是1984年,而农转居第一次出现在文献标题中是在2002年。这一时间差,在某种程度上说明了研究重点和内在逻辑的变化。农转非更多的是与个人户籍相联系,反映的是个体户籍属性和身份性质的变化,因此在实行改革开放、启动农村和城市改革后不久,农村人口开始向城市流动,与之相伴随的户籍问题就进入到学界视野。而农转居则更多地牵涉到伴随户籍变化而衍生出的社区建设、社会保障等集体性、公共性、制度性层面的问题。这正是20世纪末、21世纪初中国城镇化进程加速的背景下所凸显的现象,与研究关注的时间在逻辑上正相吻合。

(二)对象的切换:从人员社区

除了关键词使用上的时间晚近差异,学界对“农转居”议题研究的另一种转向是对研究对象重点的切换。

早期研究一般是从对人员的个体关注切入,比如针对“农转居”人员就业安置问题,引申出对城乡社会保障制度的思考和探讨。20世纪90年代以来,以北京、上海等城市为代表和先导,城市化过程的明显加速使失去土地的人群数量激增。有学者指出,在城镇化过程中失去土地的农转居人员,无论是农转工(农民转工安置)、自谋职业人员还是超转人员,均普遍面临着严峻的社会保障问题。很多学者探析其困难和原因,但随着时间的推移和历史问题的消解,一度成为焦点的失地农民安置问题逐渐降温,被更深层次的研究讨论所取代。

由于近年来的实践积累,全国各地的“农转居”社区已经形成了不少富有特色的社区治理模式,学界对社区治理模式的研究,很多也是建立在案例分析与经验总结的基础上。比如,天津市华明镇村民迁入新社区后采取的“双轨并进”治理模式,杭州市居民自治和物业机构协同管理的治理模式,成都市同乐社区在民主管理、民主监督、人才培养等方面的创新做法,以及上海浦东新区的张江镇和花木镇农村、重庆石桥镇柳备桥小区、重庆沙坪坝区的“农转居”社区案例研究等。综合来看,这一领域的研究主要集中在对社区问题的剖析以及提出相应的政策建议,获得较多关注的是基层政府与社区的关系,以及社区自治等方面的问题。

(三)视角的演进:从现象机制

一般认为,“农转居”社区存在的主要问题是管理主体混乱、机制滞后,居民的身份认识模糊、参与意识不强、参与能力较弱,公共服务不健全等。同时, 也有社区居民在身份转换过程中的认同与适应问题。此外,还涉及社区规划设计中功能不完善,居住布局不合理,服务性设施缺乏,居住环境安全性差,小区模式千篇一律缺乏特色等。这些都是农转居社区治理中存在的突出问题。

针对这些问题,社会学、政治学、管理学等不同学科的学者均从各自的理论视角进行了大量的阐释和研究,并力求形成能够有效指导实践的解决方案。例如,引入专业社会工作服务机构参与社区治理工作,引导“农转非”居民融入社区建设等。在治理主体方面,“农转居”社区涉及到政府、村集体、居委会、志愿者、村民、流动人口等众多主体,但政府在其中始终扮演着重要角色,而政府角色如果过于强大,致使社区建设中过度行政化,也会削弱社区自身的管理效能。由此,有研究认为应淡化政府的行政色彩,社区管理应由政府主导变为政府引导;应当承认居民是社区建设的主体和动力,政府自上而下与社区自下而上参与的“双轨制”治理模式,有利于基层民主建设,增强社区民众的归属和认同,且能塑造良好的政府与社区互动关系,或许是更为可行的一种路径和模式。此外,由于城乡“二元”结构不利于城乡一体化进程,只有树立整体意识,变城乡社区“二元治理”为“一体发展”,加强服务建设,才能唤起农民对社区的认同,推动“农转居”社区转型。

从上述研究中也不难发现,国内学界从观察到的各种现象入手,越来越多地深入到城镇化“农转居”社区治理机制层面的探讨。概括来讲,主要有如下几个分类思路:一种是把“农转居”社区视为城市化进程的一种过渡形式,由此把农村社区分为城市化扩张下的农村社区、“就地城镇化”下的农村社区和“村民自治”体制下的农村社区等。另一种是按照征地状况,把“农转居”社区分为纯征地型社区、混居型社区和征而未用型社区。此外,也有基于国际视野,比较国内外不同经验的研究。例如,20世纪90年代初山东省济阳县孙耿镇以地滚地,以地换地的做法被认为是一条十分可贵的、制度变迁成本极低的路径,避免了很多国家在城镇化过程中进行原始资本积累所付出的沉重代价。这种比较逻辑,是希望找到更为优越的城镇化方案。

二、研究框架设计:“农转居”社区比较类型划分

尽管国内学界已经探讨了大量的“农转居”社区问题、典型案例和对策建议,从个体关怀到制度思考,从笼统概括到精细分类,从个案总结到比对共识,并涉及到机制建设的很多方面,但大多还停留在对个案现象的发掘、经验做法的总结和具体问题的因应性回应上,由此也造成了理论归纳在一定程度上尚处于对现实探索的亦步亦趋的跟进,难言发挥理论的引领和指导作用。基于规范方法的系统理论构建和深层次的机制思考,仍是亟待补充完善的研究领域。

“农转居”社区尽管具有很多共同点,但在社区治理面貌、实际运行机制等方面也存在明显差异。按照“政府-社会-市场三元论视角,三种力量的交互构成了影响社区治理的基本要素,即以地方政府、街道办事处为代表的政府力量,以物业公司等企业主体为代表的市场力量,和以居委会、业主委员会、社区志愿者等为代表的社会力量。换言之,政府机制、社会机制、市场机制是农转居社区治理的三种主要机制。本文根据三种机制的互动关系样式建立了类型学比较框架模型。尽管类型化划分带有学理化的理想类型色彩,但在我国为数众多且分布广泛的农转居社区集合中仍能找到相对契合的现实对应的社区实例(参见图1)。

1 “农转居社区的四种类型及其实际案例示意

三、北京市“农转居”社区治理的四个类型

在“农转居”社区建设方面,北京市的治理水平处于全国前列。2007年北京市出台了《关于开展农村社区建设试点工作的意见》,由此也标志着北京农村社区建设工作正式启动。在多年的实践中,北京市基于不同情况和类型探索出差异化的农转居社区治理模式和经验,逐步形成了一套较为完备的指导意见和政策办法体系(参见表1),并提出了撤村不撤社、转居不转工,资产变股权,市民当股东等政策思路。

1 北京市农村社区建设主要政策文件

在北京市众多“农转居”社区治理案例中,BW社区、TH镇社区、GB社区和JY社区具有典型意义,而且分别代表了在政府、市场、社会三种主体及其治理机制相互作用下的不同类型。

(一)BW社区:政府机制 社会机制

BW社区曾是位于市郊的一个历史悠久的村落,自然区位优越,周围风景秀丽。在农转居改造前,该村户籍人口3600多人,流动人口高峰期达到约2万人。本地人口与外来人口倒挂,催生了瓦片经济的繁盛,同时也导致私搭乱建等现象十分普遍,村落环境脏乱,成为一个治理的难点区。

2009年BW社区被市政府确定为推进城乡结合部地区改造的试点村,采取宅基地换房的方式进行村庄腾退,村民整建制转居,搬入统一建设的回迁安置小区居住,由此传统村庄形态消失,改造成BW社区,同时政府利用腾退的土地在原址兴建了一座市郊公园。调研中了解到,在农转居过程中,BW社区委员会组织村民成立了房地产公司,主要依托村集体的力量完成了BW社区775个院、1550户村民的拆迁工作,并建设了20余万平方米的农民回迁安置楼房,还利用腾退出来的土地建了写字楼用于出租,收益用作补充村民拆迁上楼后的福利支出。此外,村委会还成立了物业公司,对村民拆迁安置后的楼房社区进行自我管理。

就此而论,BW社区在配合市政府部署进行城乡结合部环境改造的同时,完成了本村的农转居过程。这种模式是在政府支持和指导下由村集体自主开发完成的,既不同于国家开发也不属于市场商业开发。

(二)TH镇社区:政府机制 市场机制

TH镇位于北京市东南郊,距市中心约20公里。面积81.5平方公里,户籍人口约5万,常住人口11万左右。在20世纪80年代以前属于农业区,80年代中期开始逐步引进工业项目,90年代中后期经济取得了快速发展,但是产业以劳动密集型为主,外来务工人员聚集效应比较明显。进入21世纪后,借助北京市修建六环路、京沈高速、京津唐高速的机遇,TH镇利用交通的便利性和市场的未来发展预期,加大了招商引资力度,兴建了多个产业园区,包括一个主要解决当地农业劳动力就业的现代农业园区,明显提升了产业结构和经济效益,2012年当地税收就已约20亿元。在此过程中,城镇化进程也快速推进,全镇大部分户籍人口已整体搬迁上楼。

从发展机制上看,TH镇的城镇化是政府机制和市场机制共同作用的结果。道路铺设等基础设施建设征地,属于政府机制的范畴;产业园区的开发,属于商业开发的范畴。据了解,在修路征地过程中农民进行议价的余地比较小,而商业开发中的农民议价能力要强一些。由于产业园区建设,土地被征用的村子中除了对村民个人进行住房与经济补偿外,还补充了一部分集体资产,可以用作今后的村民福利性支出。由于国家道路开发而被征地的村子,则没有这一安排。另外,实践中,产业园区建设征地是一次性将所涉及村庄的土地全部征用完,被征地的村庄可以整建制转居,完成村委会向居委会的治理体系转换,个人的养老保险与医疗保险也可以同时完成从农民向居民的转换,为后续的管理带来便利。而被国家道路开发占地的农民由于不是一次性全部征用,村居混合的状态维持时间比较长,在一定程度上增加了治理难度,为之后的混乱埋下了隐患。

(三)GB社区:社会机制 市场机制

GB社区地处近郊,常住人口约6000人,外来人口约8000人。由于村中耕地被征用殆尽,仅余几十亩工业建设用地,村里一度治理混乱,上访事件频发。

2002年前后,村党支部换届,努力寻求扭转局面。一方面,依托自身的产业传统,投入资金改造升级了原有分散的营业场所,逐渐形成了具有一定规模的产业集群,并在全国享有一定知名度。在此过程中,村里失地农民的就业问题也找到了解决出路。通过开展劳动技能培训,成立促进就业的专门机构,提供绿化、保洁、物管等就业岗位吸收村民组成本地化的服务队伍,GB社区基本实现了全村劳动力的充分就业。另一方面,伴随经济条件的成熟,GB社区启动了基础设施的更新改造。2006GB社区作为新农村建设的试点,按照政府专项扶持、集体统一设计、村民出资建房”的思路,先后组织村民在原址上建成整齐划一、商住一体、具有古典建筑风格的三层楼房(二楼、三楼用于自住,一楼底商用于出租)。房屋建设资金为村民自筹,对于资金困难的村民,村里为其担保申请了贷款。旧村改造计划完成后,GB社区落后的面貌焕然一新。

作为一个典型的城乡结合部村落,GB社区面临的治理情势是十分复杂的。之所以获得了卓越的治理绩效,与基层群众自治和市场机制的良性互动是分不开的。尤其是村集体积极开展社区协商民主治理,成立了多个村民协会,分别发挥智囊团、互助帮扶、民事调解、行业自律、文体宣传等功能,并确立了政策宣讲、联席会议、办事公开等三项制度,促进村务议事协商,切实发扬基层民主,保障了村民参与治理的权利,同时市场机制有效发挥了作用,从而形成了社会主体、市场主体合作共治的良善治理局面。

(四)JY社区:三元混合型机制

因土地征用,BD村全村于200111月搬迁上楼,2003年整体实现农转居20049月撤村改制成立JY社区。JY社区占地约16.3万平方米,居民住宅33栋,户籍人口约1021户,2171人,在社区租住的外来人口约3522人。社区党委班子成员12人(其中3名女性),社区居委会成员7人,社区志愿者165人,拥有能够持续开展活动的社区社会组织4个(截止2014年底)。

1. 社区公共服务情况

社区配有比较齐全的居民服务、活动设施及场所。除了依托社区服务站和政府统一提供的基本公共服务,社区借助市场资源和自身禀赋,额外为居民提供多种特色、附加的公共服务,比如医疗补助、养老补助、就业安置机会、集体经济分红、日常文体活动等(参见表2)。

2 社区公共服务供给情况

据调研了解,“农转居”后村民医疗保障体系优于“新农合”。JY社区还出钱建设了社区医疗服务站,可以为居民提供一些免费的医疗服务。社区一刻钟服务圈建设到位,居民日常生活也十分便利。在拆迁安置方面,除了鼓励年轻人自主创业,每人给予一定额度的资金扶持,社区还成立了一个物业公司,村里的年轻人经过培训符合要求的可以在物业公司工作。此外,在政府的支持和协调下,JY社区向开发商争取到了比较优越的拆迁补偿标准,除住宅外村民平均每人补偿了约100平米的商业楼。劳动就业有了保障,社区居民的生活就安定了。

2. 社区治理结构:党领导下的混合机制治理模式

在“农转居”过程中,JY社区创造性地形成了以社区党支部为领导核心,社区居委会、社区服务站、物业公司和社区董事会五位一体的治理结构。其中,社区党支部是社区治理的领导核心;社区居委会是自治组织,由选举产生;社区服务站的大学生社区工作者面向社会招考;社区成立的物业公司,主要为本社区服务;社区商业公司设有董事会,主要负责集体经济公司的业务。以上组织都以本地化成员为主,人员交叉任职,比如居委会和物业基本是一体化运作。社区管理机构成员和社区居民之间都比较熟悉,邻居之间关系比较融洽。在资金管理方面,涉及5万以上的支出遵循社区“两委”班子讨论—居民代表会议审议—镇政府审批—社区公示—拨款的“五步法”流程(参见图2)。

2 JY社区治理结构和机制

值得一提的是,在“农转居”过程中JY社区实行了集体产权改革,通过注册公司,建立现代法人治理结构,得以保留了一部分原有集体经济,这是区别于其他很多农转居社区的地方。社区商业公司对全体股东负责,在政府部门的协调下,利用集体资产投资购买了社区附近的购物中心。在面临资金缺口时,社区商业公司动员本社区居民参与投资,成功实现了对商业用地的回购。此后,在购物中心招商过程中,社区商业公司把本地化招工作为第一位的刚性条件。因此,该项目既帮助社区提供了大量的就业安置岗位,近年来又持续产生了可观的经济收益,每年集体经济的收入超过3000万,居民股东年均分红约1.5万元/人(根据20141128日调研访谈内容)。由此,也为失去土地的居民提供了一份基本的经济来源和物质保障。

JY社区也有大量外来人口。在公共服务方面,社区对外来人口尽量提供一视同仁的居民待遇,比如对在社区活动室打乒乓球的居民象征性地收取10/月。这种举措也帮助外来居民更好地融入社区,愿意长期居住,流动人口也以长租群体为主。由此JY社区基本保持了守望相助的熟人社区的特点,利于社区和谐稳定。

四、“农转居”社区治理的类型比较与优选

(一)类型比较:基于政府-社会-市场的比较视角

在“农转居”社区治理实践中,政府、社会、市场三种机制各具特点,既有擅长发挥作用的治理领域,也有可能出现机制失灵的情况(参见表3)。农转居社区的良善治理,既需要发挥三种机制各自的积极作用,同时也要规避可能出现的政府失灵、社会失灵和市场失灵。

3 政府、社会、市场三种机制特点比较

本文描述的四个案例分别代表了“农转居”社区四种类型。BW社区在政府主导下由村集体发动村民完成农转居过程,代表了政府机制和社会机制发挥主要作用的类型。这种模式有赖于当地政府具有雄厚的财政资金实力来支付农转居成本。那些经济不发达地区的农转居社区,则不享有这一前提性的优厚条件,如果缺乏市场主体和商业资本的参与,将很难满足被拆迁村民的补偿预期,甚至引发恶性事件。

TH社区在农转居过程中涉及到政府公共性征地和市场机制的商业开发,代表了政府机制和市场机制发挥主要作用的类型。比较幸运的是,由于公共基础设施的改善,TH社区所在地域享有了更高的商业开发溢价。当地村民是受益者,获得了实惠,但在农转居过程中是被动接受的角色,缺乏动员和主动性参与,使得社会治理机制在这一过程中被忽视和边缘化了。因此,我们看到TH社区建成后遗留了一些问题,很可能增加政府的后续治理成本和投入。

GB社区是社会机制、市场机制发挥主要作用的农转居类型,但需要注意到,政府在这一过程中并不是完全缺位的,而且在政策空间上给予了很大支持,包括把GB社区列为新农村建设的试点村,只是政府部门没有以强干预的方式介入到GB社区农转居的具体操作中。当地政府这种从旁发挥守护人、支持者的作用,是一种因地制宜的选择,也是十分值得赞许的。

相较之下,JY社区是农转居混合治理机制的代表,更为充分地发挥了政府、社会、市场三种机制协同治理的优势,并借助这种混合治理模式,进行了农转居社区治理结构的创新和探索,有效避免了政府失灵、社会失灵、市场失灵,从而建构了综合健全的治理机制,实现了十分优异的治理绩效,成为最具鲜明特色和典范意义的农转居社区之一。

(二)最优模式:农转居社区治理模式建构

如何建构更为优化的“农转居”社区治理模式,既是一个学理上有待回应的议题,也是当前中国基层治理的现实所需。党的十九大报告明确指出,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织的作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

于今日观之,JY社区在十多年前所进行的农转居模式探索及其建立的一套治理架构和机制,恰与国家近些年提出的社会治理要求在很多方面不谋而合,从一个侧面展现出了具有预见性和超前性的基层智慧。以JY社区为原型展开思考,可以发现,治理理念、领导核心、机制设计是保障农转居社区良好治理绩效的关键点。

1. 治理理念:注重民生和社会治理创新

治理绩效良好的“农转居”社区,都是首先把民生问题解决得比较好。伴随户籍性质和居住环境的改变,转居后如何生活、工作关乎居民的切身利益和福祉。“农转居”并不仅是村民户籍的城市化,更重要的是在城镇化发展进程中使百姓在社区享受到获得感、幸福感、安全感。这与全面深化改革总目标中所提到的治理现代化要求相吻合。否则转居之后的社区治理就会面临很多问题,甚至在宏观层面上影响到城乡一体化建设的成效和社会和谐稳定的大局。

JY社区为代表,村民在转居过程中分享到了城镇化红利。为了解决居民失去土地的生计问题,JY社区主动寻求政府部门的协调和帮助,与征地开发的国营地产公司进行洽谈和投资合作,实现了对集体经济资产的保值增值,同时为村里剩余劳动力的分流和安置创造了条件:一方面使社区有能力以资金奖励的方式动员有能力的年轻人自谋职业,另一方面又通过自建物业公司和依托社区公司的投资项目,创造工作岗位,吸纳就业。

此外,在上述过程中可以看出,JY社区农转居践行了多元主体共建共治共享的社会治理理念,依靠社区党组织领导下的五位一体的治理结构和机制,综合调动政府、社会和市场等不同主体的机制优势和资源,使农转居过程顺利展开,并把多元参与的社会治理理念渗透到社区治理后续的很多具体工作中,从而实现了社区良好的治理局面。这些做法和举措,在当时不啻为一项重大的基层社会治理创新。

2. 领导核心:发挥党组织的战斗堡垒作用

在“农转居”过程中,领导核心的作用至关重要。JY社区之所以能够成为农转居社区治理的典范,与强有力的组织领导密不可分。JY社区两委一站的一个突出特色是本地化,其主要成员10余人多年来保持了基本稳定。其中,社区党组织居于最核心的领导地位。在农转居过程中,社区党组织发挥了不可替代的关键作用。很多于村(居)民有益的议案,均是在以党支部为核心的领导班子集思广益、群策群力下倡议提出的,最终决定交由村民或居民代表会议表决。就此而论,一个发挥基层战斗堡垒作用的社区党组织,既是基层社会治理创新的策源和保障,也是破解很多社区的集体行动困境的关键所在。

更为重要地是,除了进行社区动员、凝结共识和集体行动,“农转居”过程中与土地权属相关的利益分配、集体资产的处置等事项存在的灵活性和模糊性,也决定了领导核心的作用和角色至关重要。由于城乡“二元”体制的存在,“农转居”实质上是一次制度“转轨”,而我国农村管理体制和城市管理体制在制度设计上不完全是一一对应关系。这也为“转轨”过程中的制度创新和实践突破留出了空间。JY社区的组织架构(设有物业公司、社区商业公司等)是十分少见的,正是其党组织利用农转居的制度空间,创造性地设置了治理机制和架构,才形成了适用于本社区的特色化治理模式。而且社区党组织把群众路线、协商民主、民主集中等党的工作方法和原则,很好地与居委会等社区自治组织和现代企业法人治理结构的理念、要求贯通起来,在工作流程、财务管控等方面都比较规范,为社区树立了良好的规则意识,可以说是十分鲜活地展现了基层社区党组织与时俱进、为人民服务的风范。换言之,在“农转居”的变迁和制度创新过程中,社区党组织领导核心作用发挥得好坏,很大程度上决定了能否保障村民的权益不受剥夺,以及集体资产的保值增值或防范集体资产的流失等(参见图3)。

3 农村管理体制向城市管理体制转轨(示意图)

3. 治理机制:混合机制奠定社区治理现代化基石

现代社会治理需要政府、市场、社会等多种主体的共同参与。社区治理同样也有赖于来自政府、市场、社会的多种力量的共同驱动。自新中国成立以来,在单位制社会时期,我国曾长期奉行了政府行政机制主导的一元化体制。后来,伴随市场经济体制的建立,逐渐形成了政府和市场共同发挥重要作用的二元治理机制。而今,社会治理上升为国家战略部署的重要组成部分,“政府 市场 社会三种机制协同发挥作用是中国特色社会主义治理体系的应有之义。

一般就公共事务治理而言,主要有三种比较经典的思路:除了依靠政府干预的强国家模式(政府机制模式)和依靠市场力量的私有化模式(市场机制模式)以外,还有一种是依靠社会自主治理(社会机制模式)。实践表明,无论是政府管理、市场调节,还是社会自治,现代社会治理的复杂性已远非上述三种思路(或是某一经典模型,例如博弈论中的“囚徒困境”、哈丁的“公地悲剧”、奥尔森的“集体行动逻辑”等)所能单独解决的。在基层社区治理中,政府、市场和社会三种机制中的任意一种,均有出现失灵的风险。社区善治的实现,需要三种机制相互补充,相互协同,从而避免陷入因某一种主导机制失灵而引发的治理危机。

目前,我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制正逐步完善,但实现社会与政府、市场的良性互动仍将会是一个长期过程。中国幅员辽阔,各地在人文地理、自然环境等方面差异甚大,除了农转居社区,还存在着商品房社区、保障房社区、老旧小区、大院社区、商住两用社区、平房社区等多种类型,不同地域的社区之间(甚至于同种类型的社区之间)往往情况已然迥异。因此,依靠单一治理机制和模式,难以应对复杂多样的社区治理现实。同时,差异性的普遍存在,也导致不可能存在可以解决所有问题的“万能”社区治理经验和模式,混合治理机制的运用将构成社区治理现代化的必然要素和基础。

五、思考与结论

伴随城镇化进程的深入,王亚华等学者指出,中国农村公共事务治理需要应对的挑战更加严峻,甚至面临着政府失灵、市场失灵、社会失灵的“三重失灵”风险。而且,从农村向城市转型过程中,两种管理体制存在着一些不相匹配的制度设计,并非轻而易举地就能实现平稳的对接和过渡。比如,村委会所享有的集体经济功能,是城市社区居委会所不具备的,因而在“农转居”过程中要处理职能转换、资产处置、社保安置等一系列难点问题。同时,在今天社会急剧转型的关键期,村改居群体正逐渐丧失他们已有的劳动技能。

应当承认,“农转居”社区治理问题的复杂性,已远不是某一经典理论和模型所能详尽阐释和解答的。这也是为什么需要从不同治理机制的比对中寻求答案。本文基于类型学划分,通过比较四个不同类型的“农转居”社区治理案例,指出建构“政府 社会 市场三种机制混合的社区治理模式,有益于克服单一机制失灵带来的治理风险,实现更好的社区治理绩效,是未来城镇化进程中农转居社区治理的优化方案。

尽管“农转居”社区仅是中国众多社区类型中的一个,但其体现出的治理症结和难点具有共性特征,探讨“农转居”社区的优化治理模式对其他类型社区的治理也具有借鉴意义。JY社区呈现的党支部领导下的政府、市场和社会三种机制协同治理模式,对于破解城乡二元结构,实现从农村管理体制到城市管理体制的顺利转轨,具有鲜明的典型性和代表性。一是突出了基层党组织的领导核心作用,实现了人转心不散的要求,构建了边界较为清晰的组织架构,搭建了民主协商议事的通道;二是注重发展壮大集体经济,积极开发就业岗位,确保了原村民的收入;三是突出了社区的自我服务管理,为居民提供了内容更为丰富的社会服务,确保了社会的稳定。

虽然我国社会治理体制机制尚在完善中,但逐步清晰社会与政府、社会与市场的基本界限,实现社会与政府、市场的良性互动,作为一个前进方向是毋容置疑的。党的十八届三中全会决定文件也指出,实现国家治理现代化要处理好“国家与社会”和“政府与市场”的关系。

总之,如何更好地发挥政府、市场、社会不同主体、不同机制的作用,更好地为“农转居”社区治理服务,无论在理论上还是在实践层面,都是一个意义深远的议题,不但是创新社会治理体制的一个重要方向,也是城乡体制改革的一个突破口。以党组织为领导核心、以政府机制为主导、多种机制协同作用、多元主体共同参与的治理模式将是城乡社区治理的趋势所在。JY社区历经十余年发展的成功治理经验,正是在这个意义上为我们提供了宝贵的例证参考。这一具有中国特色的基层治理模式,不仅可以成为其他社区治理实践的借鉴,也为新时代中国特色社会主义治理理论的完善提供了经验维度的现实支撑,并启发了进一步思考的空间。