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中日对非洲农业援助比较

作者:徐继峰 罗江月 贾 焰  责任编辑:网络部  信息来源:世界农业  发布时间:2018-08-23  浏览次数: 839

【摘 要】近年来,中国对非洲农业援助力度不断加大,援助方式不断丰富,援助效果也日益显著。日本在非洲的农业援助活动也在不断增多,但采取的援助方式与中国有所不同。一定程度上为非洲在接受国际社会的援助时提供了选择的余地,即国际农业援助领域的竞争在不断加剧。近10多年来,中国和日本对非洲的援助都愈加重视,对中日援非农业情况进行梳理研究,有利于中国在应对国际援助领域竞争时采取更加有针对性的措施,提高农业援助效率、效果和可持续性。

【关键词】非洲;农业援助;中日对比;


进入21世纪以来,中日两国都对非洲的战略地位更加重视,对非洲援助力度逐渐加大。在农业援助领域,由于两国的整体援助战略、目标和原则不同,两国采取的援助方式不同、侧重点均有不同,但都取得了较为显著的援助效果。中国和日本同属亚洲国家,从地理位置上看是邻国,在文化和理念上有许多相似之处。对中日两国对非洲农业援助情况进行梳理、研究,将有利于中国在今后开展对非洲农业援助工作时起到参考作用。特别是,在非洲许多国家将援助作为收入主要来源的情况下,国际社会对非洲的援助较多,非洲国家在接受援助时的可选择性较强,对中日两国对非洲农业援助情况进行梳理、研究,有利于中国在应对国际援助领域竞争时采取更加有针对性的措施,提高农业援助效率、效果和可持续性。

一、中日对非洲援助基本情况

(一)中国对非洲农业援助基本情况

1959年中国向刚刚独立的几内亚政府无偿提供粮食援助,拉开了援非农业工作的历史序幕。50多年来中国为非洲国家培训了大量农业技术人员和管理人员、实施了一批农业技术试验示范项目、派遣了一批农业专家,为非洲国家提高农业生产能力和粮食安全水平作出了积极贡献。

从中国援非农业工作50多年的发展历程可以看出,从中国对非洲单方面援助到双边经济技术合作,再到2000年中非合作论坛设立后出现的多渠道、宽领域合作,援非农业工作呈现出明显的阶段性特征。

20世纪50年代末至70年代末最大的特点是中国向非洲提供单方面的援助,支援非洲国家的农业生产及农村发展。这个时期的农业援助主要是为非洲国家援建农业技术试验站、推广站、大型农场和水利设施等,有力地支援了非洲国家在农业领域的独立自主发展,也有力地推动了中国与非洲国家双边友好关系的发展。

20世纪80年代至90年代末中国开始实行改革开放政策。中国政府在总结新中国成立30多年来经济建设的经验教训和对外合作的实践后,进一步确立了独立自主的和平外交政策,把不断加强和扩大同发展中国家的友好合作作为对外政策的基本点之一。对非洲农业合作政策和援外项目管理体制也进行了相应调整,从政府单向无偿援助向政府援助与企业间合作同步进行过渡。

2000年中非合作论坛的成立标志着中国对非洲农业合作进入了全面拓展的崭新阶段。随着中国经济的高速增长,中非关系突飞猛进。中国政府确定了与非洲建立政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的新型战略伙伴关系,再一次将农业作为中非合作的重点领域之一。21世纪的中非农业合作更具战略性,即加强互利合作,实现优势互补。一方面,充分发挥中国农业产品、技术、人才的比较优势,将中国援外资金、国际组织资金以及非洲国家资金等有机结合,与非洲国家开展技术交流;另一方面,通过贸易促进、投资合作、南南合作等手段,不断扩大与非洲的农业合作,特别是,推动中国的企业、资金、技术走向非洲,参与发展当地农业,带动当地就业,加快经济发展。

(二)日本对非洲援助基本情况

日本外务省称,农业是该国对外援助的重点领域,其对外农业援助额度在全球相对较高,但在日本官方对外双边援助中的比重很小,仅为4.2%。在农业援非方面,2007—2011年日本对非洲农业援助10.8亿美元,占对外农业援助总额的26%,其中对撒哈拉以南非洲国家投入8亿美元。将“大农业”进行细分,农、林和渔业分别占日本对外农业援助额的63%、16%和20%。其中,在农业①方面,投入最多的是农业用水(34%)、农业政策管理(27%)、农业发展(17%)和农业生产资料投入(13%)领域。目前,“一村一品”和“稻作振兴”是日本在非洲开展的两个重要农业援助项目。前者主要是在南非开展,“稻作振兴”的10余个受援国则呈T字形在撒哈拉以南非洲地区的西部沿海、中部、东部、东南分布。

从近十几年的变化来看,日本对非洲农业援助波动明显。这与日本经济状况与政治诉求不无关系。

自2000以来,接受日本农业援助的国家数量激增,且援助重点发生转移。2000年,农业受援国仅有17个,埃及、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、肯尼亚和布基纳法索是接受日本援助最多的非洲国家。到2011年,农业受援国增加到47个,目前接受日本农业援助最多的国家主要是埃塞俄比亚、赞比亚、坦桑尼亚、乌干达和肯尼亚等面积较大、位于非洲东、中部的国家。这一变化显示,日本的农业援非布局正在向有大规模农业开发潜力的国家倾斜,但国家之间的受援梯度差异有所减小。

二、中日对非洲农业援助模式比较

(一)中国对非洲农业援助模式

中国对非洲农业援助可分为资金援助和项目援助。资金援助主要有3种模式:无偿援助、无息贷款和优惠贷款。

1.无偿援助

主要用于帮助受援国建设农田水利设施、农田灌溉、土地整治、打井供水、水坝等农业基础设施项目以及人力资源开发合作(农业管理人员、技术人员和农民培训)、技术合作、农业机械等农用物资援助、紧急人道主义援助(粮食援助)等领域的项目。

2.无息贷款

主要用于帮助受援国建设社会公共设施和民生项目。贷款期限一般为20年。无息贷款主要向经济条件较好的国家提供。

3.优惠贷款

主要用于帮助受援国建设有经济效益和社会效益的生产性项目和大中型基础设施,或提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资等。

中国对非洲农业项目援助类型有:农田水利工程等农业基础设施、人力资源开发、农用物资无偿援助、粮食紧急援助、农业专家派遣、农业技术示范(农业技术合作项目、农业技术示范中心、技术示范站)等。

(二)日本对非洲农业援助模式

在具体的援助形式方面,日本的农业援助包括农业无偿资金援助、有偿资金援助(日元贷款)、农业技术援助、农业外派专家、接收外国农林水产业研修员等。

1.无偿资金援助

包括一般无偿援助(农、林、农业环境和其他领域)、水产援助、粮食援助以及贫困农民支持等4项内容。和20世纪90年代相比,一般和水产无偿援助规模呈现下降趋势,但从2006年开始出现回升,2007年共计132亿日元(100日元约合6.13元人民币,2014),仅相当于1990年的41%。粮食援助每年均保持在100亿元日元以上,2007年高达160亿日元,占无偿援助的最大部分。日本对贫困农民的无偿支持资金自2002年来明显减少,2007年仅有57亿日元。从地区分布来看,2007年非洲接受的无偿农业援助总计182亿日元,其中粮食援助比例最高(70%),一般和水产援助、贫困农民支持各占15%。

2.有偿资金援助

包括政府直接贷款和民间投融资两部分。政府直接贷款旨在促进发展中国家产业和经济的稳定,为其修建社会基础设施提供长期、低息的贷款。其主要对象是亚洲,非洲并未接受农业方面的日元贷款。农业方面的民间投融资主要由日本国际协力机构(JICA)来实施,由于2003年其独立行政法人化,融资项目遭到停止。从历史数据来看,JICA为非洲提供的投融资极少,几乎可以忽略不计(0.4%)。

3.农业技术援助

主要包括技术合作项目、派遣专家、接收进修人员、开发调查等方式。亚洲和中南美洲是日本农业技术援助的重点地区。但自20世纪90年代以来,非洲的地位明显上升,技术合作项目数从1990年的7个(9%)增加到2006年的30个(17%),派遣农业专家数量从1990年的134人(11%)增加到2007年的182人(19%),同期接受进修人员数从129人(11%)增加到480人(10%),开发调查数量从9个(7%)增加到14个(44%)。这反映了日本政府对非洲的重视程度逐渐加深。

(三)两国对比

综上可以看出,中国对非洲农业援助的类型较日本丰富,包括无偿援助、无息贷款等无偿性援助,优惠贷款等有偿性援助,还包括农业基础设施、工程项目,水利水电、医院、学校等社会福利性援助项目,以及示范农场、农业技术示范中心、技术合作项目,专家技术援助、能力建设等开发性援助。从内容上看,中国援助内容更加广泛,如在无偿援助方面,中国的无偿援助包括无偿资金援助、无偿物资设备援助、无偿项目援助(如农田水利、机井、农田灌溉设施等农业基础设施)、粮食紧急援助等;日本的无偿援助主要是粮食援助。在有偿援助方面,中国主要是提供优惠贷款、无息贷款,而日本对非洲则无此方面的援助。在技术援助方面,中国注重以项目为依托,通过项目平台,派遣专家传授中国先进、实用农业技术,培训非洲技术人员,达到授人以渔的目的;日本技术援助方面重视农业信息调查。从规模上看,中国对非洲农业援助的项目数量、专家派遣人数、对非洲培训人数远远超过日本。从援助资金来源方面看,中国重视政府援助资金、金融机构贷款、民间资本投资等不同资金来源的融合,发挥各自优势,提高援助整体效果;日本对非洲农业援助资金主要是政府援助资金和政府直接贷款,民间资本投资较少。

三、援助的战略目标和原则比较

(一)中国对外援助原则

中国的对外援助政策具有鲜明的时代特征,符合自身国情和受援国发展需要。20世纪60年代中国提出了对外援助8项原则。进入21世纪,在新的历史条件下,中国将对外援助政策赋予了新的内涵①:①帮助受援国提高自主发展能力。在提供对外援助时,为受援国培养本土人才和技术力量,帮助受援国建设基础设施,开发利用本国资源,使受援国走自力更生、独立发展的道路。②不附带任何政治条件。遵守和平共处5项原则,尊重各受援国自主选择发展道路和模式的权利,绝不把提供援助作为干涉他国内政、谋求政治特权的手段。③平等互利,共同发展。注意实际效果,照顾对方利益,促进双边友好关系和互利共赢。注重充分发挥比较优势,最大限度地结合受援国的实际需要。④量力而行,尽力而为。在援助规模和方式上,从自身国情出发,依据国力提供力所能及的援助。⑤与时俱进,改革创新。顺应国内外形势发展变化,注重总结经验,创新对外援助方式,及时调整改革管理机制,不断提高对外援助工作水平。

2000年设立的中非合作论坛,每3年一次轮流在中国、非洲召开,中国对非洲援助原则和政策均在论坛成果文件中有鲜明的体现,注重民生领域的援助,特别是农业领域,注重受援国的自主发展能力,注重帮助受援国提高粮食安全水平和农业发展能力,更加注重对受援国人力资源的开发。

中国对非洲农业援助的战略目标为配合中国政治外交战略实施,帮助非洲国家提高农业生产能力和粮食安全水平;推动中国农业“走出去”,充分利用两个市场、两种资源,解决中国农业发展面临的市场和资源约束,促进中国农业产业结构升级。

(二)日本对外援助原则

日本农林水产省制定的农业援外战略目标包括:①保障食品安全。日本的粮食自给率只有40%左右,而中国自2004年来从粮食出口国变为进口国、一些粮食主产国接连遭遇自然灾害、国际粮食价格上涨等现象都引起了日本的紧张。为了确保日本的粮食供给安全,日本政府需要对发展中国家的农林水产业开发等给予积极的援助。②日本型农业模式的转移与政策协调。日本农业经营的特点是小规模、集约化、高技术以及与环境协调,与主要依赖大型机械的美国和澳大利亚的农业类型相比,更适合于经济发展水平较低的发展中国家。此外,日本的土地改良、水利等农协组织形式以及农民生活改善活动、以批发市场为中心的农林水产市场体系、金融政策等,对发展中国家也具有借鉴意义。③保护地球环境和资源的开发。遵循适当的规则,使农业生产活动不会构成对自然的单方面的掠夺,成为可持续的、可循环的经济活动。④积极利用国际组织来解决无法通过双边解决的国际问题,积极参与制定国际组织的相关制度。

在2013年日本政府发布的《国际合作重点方针》中,日本对非洲援助的地区战略主要分为3类:①在撒哈拉北部的阿尔及利亚、利比亚和埃及,通过人力资源开发、就业促进和产业发展方面的援助来帮助其实施政治转型和改革。②对于整个撒哈拉和北非,主要是通过各种措施来加强国际反恐和维护地区稳定。③在非洲东部和南部地区,一是推进公共部门和私人部门合作的人力资源开发与基础设施建设;二是开展包括“稻作振兴”在内的农业项目,来保障商业投资环境和能源供应的稳定。

2013年,在第五届非洲发展东京国际会议上,日本提出今后5年将向非洲提供总额3.2万亿日元的一揽子援助,其中官方发展援助1.4万亿日元。在农业和食品援助领域,日本计划:①到2018年,撒哈拉以南非洲地区的大米产量提高到2800万t。②帮助10个非洲国家将农业生产从自给水平提升到盈利水平。③培养1000名技术带头人,培育5万人规模的小农组织。其目标体现在了2013年6月3日通过的《横滨行动计划2013—2017》中。

四、援助机制比较

(一)中国对非洲援助机制

自20世纪50年代以来,随着对外关系和对外援助工作的开展,中国政府管理对外援助的各级机构逐步建立和健全,援外机制不断完善。

目前,商务部是中国政府对外援助主管部门,负责拟定对外援助政策、总体规划、年度计划和项目立项、实施等全过程管理。商务部内相关司局、事业单位分别负责项目各阶段的工作。中国进出口银行负责优惠贷款项目评估、发放和回收等管理。中国驻外使(领)馆负责中国对驻在国援助项目的一线协调和管理。地方商务部门配合商务部,负责协助办理所辖行政区内有关对外援助的具体事务。

商务部在制订国别援助方案和对外援助资金计划时,与外交部、财政部和中国进出口银行进行沟通并征求上述部门意见。农业部负责或参与农业的对外援助工作。2008年,商务部会同外交部、财政部、农业部等有关部门和机构,正式成立对外援助部际联系机制。2011年2月,该部际联系机制升级为部际协调机制,该机制在商务部作为援外主管部门的前提下,更加重视发挥行业主管部门的专业技术优势、人才优势和项目管理优势,援外项目决策的科学化、民主化程度逐步增强。由于行业主管部门的参与,援外效果得到进一步提高。其中农业对非洲援助牵头司局为商务部对外援助司、农业部国际合作司(两司负责项目立项、决策),参与机构包括商务部国际经济合作事务局(负责项目实施阶段管理)、农业部对外经济合作中心(负责技术支撑、技术咨询)等,除此之外商务部、农业部还有其他机构参与对非洲援助具体事务。

(二)日本对非洲援助机制

日本外务省国际协力局是负责援外政策制定的重要机构,包括政策处、民间援助协调室、发展援助政策协调处、发展援助政策规划处、行政管理室、紧急人道援助处以及3个国别发展合作处。其中,日本政府的官方发展援助(ODA)白皮书主要由发展援助政策规划处制定,非洲地区的援助政策主要是由国别发展合作三处来制定。农林水产省是指导日本农业对外援助的主要政府部门,具体的执行机构是该省的国际部。其工作职能包括:保障世界粮食安全,为发展中国家提供农业技术,开展农林水产业的国际合作,以及收集和分析国外农业情报等。

日本ODA从政策制定到项目实施大体分为4个阶段。一是制定发展援助大纲。早在1992年,日本政府就已制定了《对外发展援助大纲》,确定了发展援助的理念与原则。二是制定中期政策,每5年公布一次。三是由外务省每年制定一份ODA白皮书。另根据非洲各受援国的具体情况,制订有针对性的国别援助计划。四是政府各有关部门根据ODA大纲,制定本部门的援助政策和具体项目,并由日本国际协力机构(JICA)和日本国际协力银行(JBIC)参与实施。

五、总结和建议

(一)日本对非洲农业援助的特点

1.援助信息收集和发布系统较为完善

作为经济合作与发展组织(OECD)的成员国之一,日本必须按照OECD的要求对发展援助数据进行分门别类的统计并发布信息;此外,农林水产省还会收集各国农业资料,整理、汇总日本在农林牧渔领域对外援助的所有项目资料。这一信息收集系统为日本政府管理农业援非工作打下了很好的基础,使之能够全面而又细致地监评援助效果、统筹资源分配、与其他国家进行比较,并迅速地对国际援助形势作出反应。

2.援助有层次和针对性

在农业援非政策方面,日本的相关政策层次分明,从大纲、中期政策、部门政策到具体项目规划一应俱全;针对每个国家的特殊国情,都有清晰的、成体系的国别援助方针,目标明确;并且注重单个国家与周边其他国家在农业援助项目方面的联系。在最近的第五届非洲开发会议上,日本对非洲农业援助的“目标导向”特征已经十分明显。就援助内容来看,日本的农业对外援助以农业技术合作为主。与主要依赖大型机械的欧美农业相比,日本农业小规模、集约化生产经营以及与环境协调的特点更适合广大的发展中国家。因此,日本在进行农业援助时,尤其强调小规模农业生产技术和农民组织管理经验的转移。

3.积极加强与国际机构的合作

日本常常通过与国际机构多边合作来增强在国际援助领域的话语权。例如,政府机构和大学研究机构注重与FAO之间的交流,并通过FAO的内部调整,培养日本在FAO重要岗位就职的高级人员;加强与国际农业研究合作小组(CGIAR)在水稻、玉米、小麦等作物领域、水资源管理、水产资源管理、热带雨林的可持续森林经营等领域的广泛合作;在国际林业研究中心(CIFOR)下成立了亚洲森林伙伴(AFP)办事处,在与世界植物基因收集保管和研究有关的食品农业遗传资源条约框架下成立的国际生物多样性中心(BIOVERSITY)、在西部非洲进行水稻生产的主要机构西非水稻中心(WARDA)等;在与国际热带木材机构(ITTO)的合作中,积极参与制定各种相关的指导原则、基准和指标,实施了多个有关项目。上述合作均为日本顺利推进对非洲农业援助搭建了桥梁。

4.建立合作主体间的多样性框架

在2012年的《国际合作重点方针》中日本政府明确提出,要与非政府组织(NGO)、地方自治机构、中小企业、大学加强合作,打造官民联手援助的局面。为顺利推行农林水产领域的国际合作,政府十分重视与拥有实时情报的日本商社加强交流与合作,以便获得正式资料中所欠缺的信息,并将其作为政策制定的依据之一。在与受援国实现信息共享和政策协调的过程中,运用赴日研修和技能实习制度提高宣传的效果。为促进各方参与农业国际合作事业,日本政府还将农林水产领域的政府职员、退休干部、大学教师、NGO成员等列入专家信息数据库,以发挥其特长,调动各方的积极性。

5.对非洲农业援助受到一定限制

日本在非洲开展农业援助,目前还面临两大障碍。其一,合作平台尚未搭建完善:欧洲发达国家在非洲有长期交往(包括殖民地)的历史,而日本在对非洲援助方面缺乏天然的联系;此外,在非洲活动的日本NGO的数量较少,活动规模和经验也显著少于欧美的NGO;除了南非等个别国家,在非洲活动的日本民间企业数量也很少。因此,日本急需大量熟悉非洲事务的人才和国际组织来搭建援非合作平台。其二,尽管日本对非洲农业援助数额仅次于美国,但由于国内经济不容乐观,日本政府对非洲农业援助的增长空间有限,且近年来数额已有所下降,地位也相应地遭到削弱。

(二)政策建议

根据日本对非洲农业援助的特点,建议中国政府和有关部门加强以下几方面的工作,以更好地服务于中国发展战略。

1.加强信息系统建设

可参照OECD的统计框架,协调各相关部门对援非项目进行信息统计,避免出现信息重叠和盲区;尤其是在农业援非领域,建议搭建专门的信息交流平台,以更好地监测评价项目进度,有机整合中国援外资源。

2.制定系统的援非政策和具体的目标

在农业援非政策方面,需注意战略规划与具体政策的结合,针对各国国情制定成套国别援助方针,注重单个国家和地区在农业援助项目方面的联系。加大对援助效果的要求,制定具体明确的援助效果目标,增强非洲国家对中国农业援助效果的可预期性。

3.注重与国际机构合作,积极引导国内其他主体参与

可借鉴日本以及国际机构的经验和做法,采取三方合作的方式,借助国际机构的既有影响力来拓宽中国农业援非渠道,加强中国在发展援助领域的话语权以及在非洲的正面形象。建议中国非政府组织积极参与农业援非工作,积极引导和加强行业协会、农业龙头企业等参与农业援非工作。中国可借鉴日本JICA参与实施对外援助的方式,由一家非政府组织统筹规划,组织实施农业援助。

4.结合中国优势和非洲需求,探索农业“走出去”

中国的农业生产以小规模的农户生产为主,多样化的地理环境使中国在水田、旱作、游牧、商品化混合等多种农业类型方面都积累了丰富的生产和管理经验。这与非洲当前的农业发展需求相当契合,也是日本、欧美等农业发达国家鲜有的特点。建议结合中国优势与非洲需求,探索如杂交水稻、设施园艺、小型农机具、农村沼气等先进技术“走出去”,必将提升中国援非的不可替代性。


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注释:

①狭义的农业,不包括林业和渔业。

①源自《中国的对外援助》,国务院新闻办公室2011年4月21日发表。