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中国乡村社会多元治理的民主协商逻辑及其法律建构

作者:张师伟  责任编辑:网络部  信息来源:《法学杂志》2018年第6期  发布时间:2018-09-05  浏览次数: 8066

【摘 要】习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中强调了解决“三农”问题的极端重要性,提出了实施乡村振兴战略的重大课题。实施乡村振兴战略,彻底解决“三农”问题,根本出路在乡村治理体系与治理能力的现代化,而乡村治理体系与治理能力的现代化必须要有一个比较健全的法制建构,解决现有乡村治理中存在的体系性问题。改革开放30多年以来,伴随着国家向社会让渡权力的进程,中国乡村社会的生产生活因利益分化而日益碎片化,乡村社会的治理体系发生了旷古未有的重大变化,多元治理的格局基本稳定,治理体系的民主化趋势日益明显,治理过程的民主协商逻辑逐渐成型。然而中国乡村社会多元治理的民主协商逻辑还缺少法律层面的规范建构。从法制建构的角度来考虑问题,中国乡村治理体系与治理能力现代化的当务之急就是要以法律规范的供给,为统一协调高效民主的乡村治理体系提供法制基础,实现乡村治理体系现代化所要求的整体协调性,落实中国乡村现代治理的协商民主政治逻辑,为实现新时代的乡村振兴伟大战略提供重要的政治基础保障。

【关键词】中国乡村社会;多元治理;民主协商;治理逻辑;法制建构

 

中国特色社会主义事业发展到新时代这个新阶段后,社会主要矛盾已经转换为人民群众对美好生活的向往和发展的不平衡、不充分之间的矛盾,其中乡村发展的不充分与城乡发展的不平衡乃是新时代社会矛盾的一个主要方面。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中强调了解决“三农”问题的重要性,提出了实行乡村振兴战略的重大课题。实施乡村振兴战略,彻底解决“三农”问题,根本出路在乡村治理体系与治理能力的现代化,而乡村治理体系与治理能力的现代化必须要有一个比较健全的法制建构,解决现有乡村治理中存在的体系性问题。中国乡村社会治理自20世纪80年代初以来的最大变化,是伴随着包产到户而形成的社会生产生活的碎片化和以村民自治为核心内容的政治生活及治理体系的民主化。乡村碎片化的社会生活和民主化的政治生活,既有二者此消彼长的不平衡,更有民主化和碎片化互相促进的不良循环。碎片化的生活提供了民主化所必需的必要社会分化,增加了民主化进行政治整合的工作难度;民主化则反过来又为碎片化提供了政治空间,加重了碎片化的程度及结果。不仅如此,原先比较封闭的乡村社会还遭遇了来自工业化和城市化的强势侵蚀。一方面是乡村社会生活碎片化后的劳动力等资源都被无情地吸纳到了城市中,原本在经济上具有一定自给性的乡村基层开始出现触目惊心的空心化现象;(1)另一方面是城市资本下乡,在原有的村民自治民主之外形成了一股强大的经济势力。在“‘资本下乡’背景下乡村治理缺乏公共性:治理目标在一定程度上违背农民公共利益,治理方式在民主参与方面有待完善”。(2)不仅如此,实际上,乡村社会的治理体系还在自己的传统领地上遭遇了城市基层治理体系的功能侵蚀,以提供均等化基本公共服务为主要功能的社区体系进入了乡村社会。乡村社区建设体现了自上而下的公共管理和公共服务逻辑,乡村“社区建设,有利于把各项政策措施在新农村建设中落到实处,引导政府的社会管理和公共服务向农村延伸”。(3)自上而下的社区治理体系和自下而上的村民自治体系纠缠在一起,不仅使得乡村社会治理的格局更加复杂,而且还增加了多元治理体系彼此协调的困难。

我国近30年来的发展包括乡村社会的发展,都是在“摸着石头过河”的思维方式中走过来的,是需要克服重重的观念障碍。乡村家庭联产承包责任制和村民自治都是在农民已经先行先试且效果较好的情况下由中央决定推广实施的重大变革举措。然而这两项重大举措在实施之初,却既无明确的目标蓝图,也没有改革的流程路线图,在实践引领和问题倒逼的双重作用下,乡村社会的经济及政治顺其自然地走到了今天。目前,中国乡村社会经济及政治仍然有顺其自然走下去的强劲趋势,但不论是乡村社会的空心态势还是城市资本的强势介入,都已经在结果上极大地改变了乡村社会的经济政治生态。这种经济政治生态要求乡村社会及其治理必须要告别顺其自然走下去的惯性。因为这种惯性运行的结果,要么是放纵了城市资本在乡村社会的运用,进一步导致乡村社会在经济及政治上的能力衰竭,让乡村社会彻底地依附于城市;要么就是加剧农村的空心化,无限度地延续下去和扩展开来,致使资金、劳动力等流失殆尽,土地撂荒。同时,“中国乡村治理的制度权威建设面临着制度失灵、制度悬浮、制度权威碎片化和制度权威替代的现实困境”。(4)中国乡村社会振兴,不仅需要资金、技术、劳动力、品牌等的下乡,更要有一套能够支撑现代化乡村治理的民主协商政治逻辑及其相应的法制建构。

一、中国乡村多元治理主体间的尴尬关系与治理僵局

中国乡村社会自从结束了政社合一的人民公社体制,就在自身的治理上逐步走向了多元治理的路径,并在实践中逐步孕育和发展出了多元治理的主体。从现有状况看,中国乡村社会的多元治理主体大概有:第一,农村党支部作为中国共产党在乡村社会的基层组织,扮演着乡村社会政治中心的角色,特别是在全面从严治党的大背景下,农村党支部绝不能弃守乡村政治中心的地位。其要在乡村社会代表先进生产力、代表先进文化发展方向、代表最广大人民群众根本利益,负责贯彻和落实好党的理论、路线、方针、政策等。这些功能性输出决定了农村党支部必然要在乡村社会治理中扮演相当重要的角色。“我们要保证农村基层民主建设方向的正确性,就离不开党的领导。”(5)第二,村民委员会及村民大会作为《村民委员会组织法》所确定的乡村自治的法定主体,她虽然不是乡村社会的政治中心,但在乡村社会治理中也具有强势而无可置疑的法定权力,即使上级政府也不能侵犯其法定职责及权限。村民委员会及村民大会等既是乡村基层民主的标志,也是村民行使民主权利的基本组织平台,这个治理主体对于村民来说是必不可少的。第三,乡村社会里的准公共组织,比如一些地方出现的农户自发的行业合作组织及乡村公益组织,这些合作组织及公益组织虽然主要发挥经济职能及社会功能、文化功能,但在经济职能、社会功能与文化功能发挥比较充分的基础上,相应的政治职能就会自发出现。实际上,它在许多乡村的政治影响力甚至超过了村委会,从而在乡村社会治理中具有不可忽略的重要作用。有学者主张“让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用。”(6)第四,资本下乡后企业的管理组织也通过经济路径或企业通道,对乡村社会的治理产生重要影响,许多时候乡村社会治理中的经济方面就让渡给了乡村里的企业组织,甚至乡村社会治理的文化方面职能也会转移到财力比较丰裕的企业组织手中,在极端情况下,乡村社会治理还有被企业管理吞没的危险。“‘资本下乡’成为当前村庄发展的主流模式,不可控的‘资本下乡’将带来村社利益格局的剧烈变动,对乡村治理造成危害。”(7)第五,城市化浪潮及公共品供给均等化的推广,也将其自身的社区组织体系扎进了乡村,这些自带财源且只进行公共品均等供给的组织,在功能上也在乡村社会治理体系中攻城略地,获得了在相当大范围内的有效治理权,成为乡村社会多元治理的重要一元。

中国乡村社会治理中的上述各种治理组织,不仅都有自己比较独立的权力来源、目标功能及运行逻辑,而且彼此之间互不统属,互不服从,互不制约,各自为政,从而在体系特点上呈现出了权责碎片化的特点。“当前村庄治理中的权责碎片化主要表现在村两委、村自治组织和村民之间”。(8)它一方面表明乡村社会治理体系中治理主体的多元,不仅是一个没有权力中心的主体多元,而且还是一个没有共同圆心的主体多元,从而多元主体彼此之间并不存在一个基于共同中心或权力圆心而形成的协调者;另一方面也表明乡村社会治理体系的系统化特点较弱,既难以形成一种整体化的治理网络,并因此而难以实现多元治理主体之间在功能及范围上的无缝对接,特别是在治理遇到急、难、险、重等事项的时候,简直难以找到一个合适的治理主体来承担治理任务,而在治理出现事故特别是重大事故的时候,也往往找不到一个可以为此承担责任的治理主体。留守农民作为乡村社会中的生存者,在这种多元治理主体的格局中也往往会有遇到难事却不知找哪个治理主体的尴尬。当然,多元治理主体在治理中缺乏协调,并不意味着他们之间没有共识和缺少共同行动,但除非这种共识和共同行动有一个上级权力的组织和协调,否则各个治理主体的共识和共同行动就会在一些重大的棘手问题上发生尖锐的争论和激烈的冲突。各个治理组织在有重大利好预期的治理事项上的争抢和在有重大过失嫌疑下的诿过塞责,都体现了集体行动逻辑困境理论中所设定的极端自利性。个案研究表明治理主体的自利性导致了在“村庄内部,村民与村干部之间的离心力加大,悬吊治理成为了一种实然。”(9)这种自利性普遍存在于中国乡村治理的多元主体中,乃是一种特别不利于中国乡村社会实现良治的毒素,健康有序的乡村社会治理必须去之而后可。

中国乡村社会治理的多元主体因为各自自成一体,缺乏协调,又没有共同的权力中心,但在诸多职责方面又并不是足够清楚明晰,以至于它们处在了一种比较尴尬的关系中。多元治理主体之间比较尴尬的关系,首先表现在各个治理主体在职责、职能及权限方面缺少一个清楚明晰的界限,因而在许多时候都处在权力竞争的格局中,其中最突出的问题就是农村中普遍存在的党组织与村委会的“两委”矛盾。“村级‘两委’班子矛盾,既是一个敏感的理论问题,又是一个极具挑战性的现实问题;既有其形成的客观性,又有其形成的特殊性。”(10)他们在乡村社会治理过程中不是互相以为竞争的对手,就是互相处在看客的位置。多元主体互相以为对手时,就不惜代价、不计成本地争夺治理权限,而在互相为看客的过程中,又往往看热闹不嫌事大。中国乡村社会治理的多元主体虽然往往也是抬头不见低头见,但却很少团结合作。多元主体之间比较尴尬的关系也表现在他们之间在乡村社会治理的过程中缺乏必要的沟通和协调,其中党支部和村民委员会之间的沟通和协调就十分艰难。许多村庄里最基本的矛盾和冲突就发生在村党支部和村民委员会之间,具体来说就发生在村民委员会主任和村党支部书记之间。“两委”之间冲突和矛盾的发生、激化,一方面是因为各自都以为自己是乡村治理体系当中的最高权力,另一方面则是因为“两委”之间在遇到冲突和矛盾的时候缺乏一个操作性较强的沟通和协调机制,以至于冲突和矛盾总是朝着越积越大的方向发展,不少乡村“两委”之间的冲突和矛盾甚至闹到了无法化解的严重程度。“两委”之间“公开抗争比较厉害的地方,一般在一个村中村党组织和村委会分设两套班子、两套人马,各定各的调,各唱各戏,暗中还拼命较劲,谁也不输谁”。(11)多元主体之间比较尴尬的关系还表现为缺少一种常识化的民主协商思维和常规性的民主协商机制,并导致了民主协商的政治逻辑不能比较顺利地呈现在中国乡村社会多元治理的过程中。这就不仅在根本上妨碍了多元治理主体之间发生建设性的积极关系,而且还导致了广大乡民不能通过民主渠道对多元治理主体施加积极影响,并最终无法形成一种权为民所赋、利为民所谋的民主化乡村多元治理体系。

中国乡村社会多元治理,在工业化、城市化迅速推进及乡村多元治理主体之间关系尴尬的内外因素影响下陷入了一种治理的僵局中。乡村社会多元治理的僵局首先表现为随着多元治理要素的日益完善,乡村社会治理的结果效率却无法阻遏乡村社会整体上的日益衰朽,不仅大量青壮年继续外出务工,谋求发展,而且远离城市的乡村社会在生产职能上也日益萎缩。乡村的空心化越来越成为一个时代难题,并反过来加剧了乡村治理的难度,形成了“主体严重缺位、结构失衡加剧、民主流于形式”的乡村治理“三大困境”。(12)乡村社会多元治理的僵局也表现在治理主体及其治理行为,在内容上越来越脱离了乡村社会发展的实践,不仅乡村社会里的广大民众无法真正参与到乡村社会的多元治理中,而且乡村社会里的文化精英、经济精英也同样无法有效参与到乡村的多元治理中。乡村多元治理体系中运行的治理内容,绝大多数都来自上级的工作安排,而反映广大乡村民众生产、生活需求的公共需求往往不能有效地被输入到多元治理主体的工作计划中。乡村社会中的多元治理主体大多忙于完成各自上级的工作计划与工作安排,而无暇实现乡村社会广大民众的实际公共需求,导致乡村治理的内容及逻辑较大地脱离了乡村社会的实际,不能有效地服务于乡村。这对于乡村多元治理来讲不能不说是一个亟待化解的僵局。乡村社会多元治理的僵局还表现在多元治理主体之间的尴尬关系无从得到化解,以至于多元治理主体之间常常不能进行有效的组织联系和工作沟通,并因此而不能进行乡村治理中的必要团结和积极合作。究其根源,这主要因为缺少一种贯彻民主协商政治逻辑的法律化机制。中国的农村协商民主实践“普遍面临着议事主体、制度供给与结果执行等方面的困境与难题”。(13)只有通过法律途径为中国乡村社会多元治理的实践提供一个以民主协商政治逻辑为核心内容的法制化规范,才能够在根本上化解这个乡村多元治理的僵局,否则中国乡村多元治理就会在实践中长久地受这种僵局之累。

二、中国乡村社会民主协商逻辑的匮乏及其治理难题

中国乡村社会多元治理主体的尴尬关系及其在治理态势上的僵局,在根本上是因为缺少了民主协商政治逻辑的贯彻,从而无法克服需要健全的民主协商逻辑支撑才能克服的诸多治理难题。中国乡村社会多元治理体系缺乏民主协商政治逻辑的表现甚多,但其荦荦之大者则不外三个方面:

第一,中国乡村治理的多元主体都有自己的政治或行政上级,他们的工作计划、工作内容及工作总结都主要是面向上级,缺少民主的逻辑。这既体现在工作内容上,各个主体主要是落实上级的工作安排与工作任务而很少直面群众生活,群众不能用民主参与的方式进行政治意志或要求等的充分输入,也体现在程序上,民众不能运用民主监督来要求各个治理主体都充分地倾听民意。这就是说,一方面,乡村多元治理体系中的治理主体绝大多数都不是按照民主的政治逻辑产生的,并且也不是按照民主的程序运行的。所以乡村民众的民主选举、民主参与、民主决策、民主监督在治理主体的思维方式及行为逻辑中,并没有实质性的决定性政治影响。乡村社会中的选举民主及选民直接的民主参与、民主决策、民主监督等,在各个治理主体的治理过程中找不到发挥重要作用的必要逻辑环节。另一方面,各个治理主体在其治理的过程中也没有进行协商民主程序的设置,即治理主体也没有创造相关的程序性平台为广大乡村民众通过协商民主来影响治理主体的治理行为提供体制化参与机会,从而导致乡村社会的民众只能被动地接受治理者的治理或服务,而不能在治理内容上有任何实质性的影响。即使是那些由乡村民众直接民主选举出来的治理主体,也往往面临着来自上级主管部门的任务压力,或者无暇、无精力在治理中“听于民”。村民民主选举的村委会也“更像乡镇一级政府在村民组织中的‘代理人’,以认真完成交办的行政任务为首要职责,用行政权取代了自治权,从而导致村民自治虚化。”(14)总之,乡村社会里的各个治理主体,都存在民主协商逻辑缺乏的情况,并因缺乏民主协商的逻辑而使各治理主体染上了比较浓重的官僚习气,而日益浓郁的官僚主义将会把各个治理主体封闭在民主的真空中,并最终导致乡村社会多元治理主体治理功能的窒息死亡。

第二,中国乡村多元治理主体之间的工作关系也缺乏民主协商的政治逻辑,并因此造成了乡村治理体系的重大功能隔阂。这既表现为多个治理主体之间缺乏团结合作和协调行动的制度粘合剂,也表现为各个治理主体在团结合作和协调行动上的意识与能力明显不足。在乡村社会的多元治理体系中,不仅各个治理主体都有自己的治理任务、治理目标及治理的行动逻辑,而且从各个治理主体行动逻辑来看,它们彼此之间也并不存在正式的组织联系及稳定的工作关系,即彼此在治理行动上并没有作为伙伴的他者之配合,而是各自都近乎完全独立地在自己的职责范围内进行治理。以乡村公共服务供给为例,中国乡村公共服务供给呈现出碎片化的形态,根据不同时期碎片化的特征,中国乡村公共服务供给碎片化存在“缺乏协作导致的效率低下、疏于规范导致的胡乱摊派和政绩导向导致的供需不符”“三大问题”。(15)然而,作为乡村治理对象的乡村社会却是自成一体,具有不可分割的整体有机性,当多元治理主体仅仅根据自己的职责范围来进行治理行动的时候,乡村社会的这种有机整体性就遭到了体系性破坏,而这种体系性破坏将会窒息乡村社会的生机与活力。乡村缺少生机与活力,反过来又凸显了城市化的强劲生机与强大吸引力,加剧了乡村中的“农业生产萎缩和土地资源的浪费、农村住宅闲置、基础设施和公共服务运转困难、留守老人和儿童等社会问题”。(16)这些问题却又进一步导致乡村社会生机与活力的下降。自上而下来到乡村社会的社区系统的治理主体和村民自治的治理主体,在组织上既互不隶属,在功能上也缺乏协调,彼此的治理措施或结果常常互相矛盾,在乡村社会治理的结果上通常表现为较大的体系性破坏效果。这种情况在“村改居”后的回迁社区中表现较为明显。因为“回迁社区中以村委会为代表的村庄基层治理组织和以居委会为代表的社区基层治理组织将在一段时间内长期并存”,所以如何引导这两套基层治理体系“优势互补、有效合作”,就成了“当前农村回迁社区治理的主要问题”。(17)在回迁社区里,村委会和社区组织的互补性难以实现和关系难以协调,主要是因为社区系统的治理主体是自上而下建立的,其目的是将地方政府具体部门的管理职责和服务功能延伸到乡村社会,属于乡村社会多元治理主体中的他治者;村民委员会等则是乡村按照《村民委员会组织法》规定产生的民主自治组织,在村民中享有远高于社区组织的认同度。“如果村委会能够做到经济上带领致富、政治上游刃有余,即使有诸如居委会之类的新组织成立,村委会也能凭借经济资源上的优势,保持治理绩效上的优越性,继续成为回迁社区中公共秩序的领导者。”(18)如果村委会和居委会双方能够进行较好的民主协商,两者的功能互补就会充分体现出来,各自的治理效果也就会相得益彰,但是由于两者之间缺乏必要的民主协商路径,所以在治理结果上就表现为乡村社会生活及相应治理体系的越发严重的碎片化。

第三,中国乡村多元治理体系还没有一张体现民主协商政治逻辑的完整网络,还没有一种体现民主协商完整政治逻辑的制度规范,这在根本上制约了乡村多元治理在治理过程、治理结构及治理结果上的整体性及协调性,在特征上表现为一个“分裂的整体”。(19)乡村社会多元治理的目的,就是要在整体上适应和满足新时期乡村社会发展的需要,既要及时反馈和满足乡村社会对治理提出的新需求,也要妥善及时处理乡村社会发展遇到的新矛盾与新问题,还要给乡村社会发展及时提供它所需要的新动力与新支持,减小乡村社会发展的成本付出和代价承担,减少乡村社会发展后顾之忧,建构乡村社会发展的优质平台。所有这一切无一不体现了乡村社会对多元治理体系所提出的整体性和协调性要求,而这种整体性和协调性的要求,体现在治理体系的格局上就是一张覆盖乡村社会的民主协商的整体网络。乡村社会多元治理体系缺少这样一张民主协商的整体网络,首先是难以将治理主体的行为目标聚焦到民主所要求的乡村社会广大民众身上。民众生存和发展的治理需求,如果不能体现在治理者的行为目标上,那么治理者的公共服务也就蜕化成了一种纯粹的工作任务,它所实现的职能大多是一种精细化的管理,而非乡村社会所需要的治理。在这样的情况下,乡村治理组织就变异成了村头衙门,其中的行为人也就堕落成了“村头官僚”。(20)其次,民主协商逻辑还没有在治理主体间形成组织化的协商平台或工作机制,以至于即使多元治理主体有某种程度的民主协商要求也难以顺利地实现并长期坚持下来。在缺少必要的组织化协商平台或工作机制的情况下,治理主体之间的民主协商一则是具有偶然性和稀缺性,因各种原因而难以进行民主协商的情况较多;二则是治理主体之间的每次民主协商既难于在程序上启动,又具有较高的沟通和协商成本,民主协商的政治逻辑在乡村社会多元治理体系中也就未能显现出来。

中国乡村多元治理体系的民主协商政治逻辑未能充分显现出来,在实践当中造成了乡村社会治理中的多种难题,其中比较重要的有:其一,乡村社会的治理体系因为民主的政治逻辑没有充分展现出来,导致乡村社会的多元治理者在乡村缺少必要的聚合力,“普通农民阶层尤其是处于农村社会最底层的农民对村集体活动普遍不甚关心”。(21)多元治理者缺少聚合力是因为乡村治理的过程、结构与结果都更多地反映上级主管部门的要求与意志,乡村本土的要求和意志却几乎很难在其中得到充分呈现。治理者的他者角色很难得到乡村大众的认同,更难获得乡村社会治理所要求的饱满亲和力和强劲聚合力;即使是乡村社会选举产生的村委会也因为平时与大众的民主沟通不够而在许多公共场合没有充分的亲和力和聚合力。其二,乡村社会治理者因为缺乏过程民主的透明及结果民主的公正,因而其在乡村社会的公众中缺少充分的公信力。因为治理主体的行动意志、工作内容、治理目标及动力激励等都来源于上级,乡村社会的大众既不能寄希望于治理主体按照自己的意志和要求来进行治理,也不能寄希望于治理主体在自己需要的方面开展工作、解决问题。既然如此,那么乡村社会的大众在遇到难题和问题时就不会寄希望于治理者,甚至也不会相信治理者。即使村民自己选出的治理主体,在乡村公共事务中也因民主决策与民主监督的不足而公信力不足,呈现“干群之间信赖感弱化、农民心理承受能力降低、被剥削感增强以及干部对发展前景信心不足、自我认同感下跌的状态”。(22)其三,多元治理主体之间的协调和合作缺乏平台保障。因为乡村社会多元治理体系中的治理主体各自在乡村社会治理体系中的角色、地位与作用等缺少必要的相互间关系界定,所以治理主体之间工作关系的必要协调和合作治理的事实难以实现,乡村社会需要解决的问题越来越复杂。

三、中国乡村社会治理民主协商逻辑供给的法制路径

伴随着中国特色社会主义事业进入新时代,中国的乡村社会正在经历着前所未有的历史巨变,并正处在一个历史发展的重要十字路口。在这个乡村社会发展的十字路口,中国乡村社会的多元治理体系是任其自然演化以至于乡村社会被城市化、工业化的滚滚巨轮碾碎了身体而终至于达到一个枯萎的结果,还是要迅速进行体系化的整体改革,以健全有力的治理收获一个富有生机和活力的现代乡村社会,就成了影响中国在新时代建成社会主义强国及实现中华民族伟大复兴的一个关键抉择。中国特色社会主义强国及中华民族全面复兴既不能听任乡村社会的“空心化”自然蔓延,也不能放任广大乡村社会的自然枯萎。在这种情况下,加强中国共产党对乡村工作的领导,实施乡村振兴战略,积极探索“如何在变动的时代环境背景下构建一种适合中国国情的乡村治理模式,已成为解决中国乡村问题,特别是社会主义新农村建设发展中的乡村治理模式问题的关键所在”。(23)中国乡村社会要恢复生机和活力,要完成全面建成小康社会赋予乡村建设的新任务,就必须在乡村社会进行多元治理体系完善的必要工作,其中最具有针对性并且也是完善乡村社会多元治理体系最迫切需要的工作,就是在法制层面进行制度规范供给工作。这一方面体现为国家及地方立法机关为适应全面依法治国的时代要求,通过法律制定及推广的法制层面努力,按照法制体系的要求,面向最广大的乡村社会,建立、健全、优化中国乡村社会多元治理的法律体系。国家及地方立法机关的法律体系供给,既要满足乡村社会多元治理对必要统一规范的现实要求,也要满足乡村社会治理主体对必要权威的迫切要求,有效规范多种治理主体的治理行为,协调不同治理主体之间的工作关系,通过规范的制度供给,弥合多元治理主体之间的功能缝隙。虽然城市社区已经成功地尝试了“社区无缝隙治理”,(24)但是无缝隙治理在乡村中仍遥不可望,推动乡村无缝治理的相关立法仍然具有重要的先导意义。另一方面,法制层面的制度规范供给也有利于全面推动社会主义民主政治在乡村社会的深入发展,这不仅体现在乡村社会的多元治理主体都要面向大众,在治理内容、治理过程及治理结果上都实行最广泛的人民参与民主,而且还体现在多元治理主体之间也要在治理过程中充分体现民主,形成、巩固和促进多元治理主体在相关共同事务治理上的规范化了的民主协商。

中国乡村社会基层民主建设在新民主主义革命以来的民主建设中占有重要地位。中国共产党在新民主主义革命时期实施的工农武装割据、农村包围城市等,都以乡村社会在政治及治理上的民主化为基本前提,乡村社会治理的民主化在新民主主义革命时期取得了重大成就。在中国共产党领导下,20世纪40年代中叶,“在偏远落后的中国乡村的民主建政实践中已经将村代表会作为村政权的最高权力机关,并对村代表会与村行政权力的关系与地位作了如此准确和清晰的界定”,“这样的民主思想的确难能可贵,某种意义上甚至不逊于今天的时代高度”。(25)自20世纪80年代以来,乡村基层民主的主要形式是依托于村民委员会的村民自治,而作为村民自治组织的村民委员会也扮演着乡村社会主要治理者的角色。此外,中国共产党的农村党支部也是乡村社会中一个有重要作用与影响的治理主体,多元治理中的其他治理主体,比如自上而下的社区治理与城市资本下乡形成的经济治理等,都只是在进入21世纪后才逐步出现或扎根于乡村社会的。在乡村社会的治理体系越来越呈现出多元共治格局的时候,法制层面上对制度供给的法律建构并没有及时跟进,从而在关于乡村社会多元治理整体网络的建构与维系上出现了制度供给的滞后问题,以至于造成了多元治理主体不仅在行为规范、行为逻辑及治理行动上各行其是,不能在整体上建构起多元治理的组织网络与功能衔接的运行体系,甚至还严重影响了乡村社会多元治理的民主性质。不论是在各个治理者和民众之间的民主关系建构上,还是在不同治理主体之间民主协商逻辑的贯穿和贯彻上,都出现了明显的体系瑕疵。这些瑕疵归结到一点,就是乡村社会多元治理体系中的社会主义民主没有得到充分体现。乡村社会多元治理框架内的民主协商逻辑,没有得到充分体现,其根本原因是民主协商的政治逻辑在乡村社会多元治理层面还缺乏来自法制层面的充分制度保障。

中国乡村社会多元治理只有贯穿和贯彻民主协商的逻辑,才能真正理顺各治理主体和乡村民众的政治关系,才能真正在各治理主体之间建立共治的网络。中国乡村社会多元治理要真正贯穿和贯彻民主协商的逻辑,就势必要在法律层面提出规范供给的制度要求。这个要求从规范供给的角度来看包括三个主要方面:

第一,法律的制度供给要优先考虑乡村社会多元治理的整体性,提供一个完整的乡村多元治理的法律框架,规定乡村治理主体的资格要件、组织原则、运行程序及目标目的,要严格遵守民主协商的基本原则,规范各治理主体之间的业务范围与沟通合作的平台要求等。中国乡村多元治理体系整体网络建构的法律制度供给,首先要规范好现有治理主体之间的分工关系,给每一个治理主体规定好清楚明晰的职责权限及功能范围,减少各治理主体在治理过程中的冲突,避免因治理主体相互推诿或确实存在治理漏洞而形成的社会治理需求无回应问题。中国乡村治理体系碎片化导致乡村“普遍存在治理危机,比如利益表达渠道缺失,官民冲突严重,群体性事件愈演愈烈,基层政权为维稳而疲于奔命,……乡村缺乏认同感和凝聚力,重新陷入一盘散沙境地。”(26)其次,法律的制度供给也要解决乡村社会多元治理体系进行治理主体扩容的条件、程序等问题,明确哪些主体在什么条件下可以经过什么程序进入乡村治理体系、哪些主体在任何情况下都不能以任何途径进入乡村治理体系,严格区分乡村社会中具有公共职能的主体与不具有公共职能的主体。比如,经济主体在任何情况下都不能进入乡村社会的多元治理体系,而自上而下的公共治理或公共服务的社区组织则可以有条件地进入乡村社会治理体系。再次,法律的制度供给还要解决多个治理主体在必须合作情况下如何进行合作的平台建构和程序建设问题,这一方面主要是为了满足多元治理主体在任何一方有合作需求或出现紧急状况时能顺利启动多元治理主体之间的合作机制,以及时有效地应对和解决问题,另一方面也是为了乡村多元治理的任何一个主体在出现失误或错误的时候能够及时得到纠正和救济,既是为了避免因治理主体之间的制约机制缺失而导致的重大失误或错误,也是为了实现乡村社会治理的更正义的结果,特别是在涉及到农民重大利益的时候,比如土地流转。“探索多元主体协作的农村新型社区治理模式,从而有效发挥农村自治组织在农地流转中的组织化利益表达和维权功能,保障农民民主管理权利”,(27)就能更多地实现土地流转过程中的正义。

第二,法律的制度供给还要充分考虑民主协商逻辑之落实,将民主协商的逻辑完整地贯穿和贯彻到乡村社会多元治理体系中去,普遍实现中国乡村社会的良法善治。这就要求法律建构的制度供给要优先考虑制度供给的民主价值,将乡村社会多元治理的任何主体都安放在“为了民”和“听于民”的民主基础上,既要求各个治理主体要把满足民众生产生活等乡村治理基本需求放在优先位置上,把目的及结果的是否有利于民放在治理主体组织建构和运行活动的首要位置上,更要求各个治理主体在治理过程中也能够充分容纳民众的协商参与,在程序上充分听取民众的意见、看法与需求、反映等,最大限度地在制度上建构民众通过民主协商参与治理主体治理的程度、深度和广度,将民主的要求在各个治理主体的治理活动中贯彻充分,民主的要求落实在程序上就是“以民决政”。(28)其次,法律的制度供给还必须充分考虑民主协商逻辑在各个治理主体治理流程中的诸多程序性落实。这种落实具体来说就是各种民主协商的具体程序性平台,它不仅规定了治理主体在哪些事项上必须进行民主协商平台的运作,而且还规定了民主协商逻辑在制度平台上是如何展开和顺序进行的,并且也规定了民主协商结果在治理主体治理过程中的具体运用及实际影响。只有民主协商的逻辑落实在治理的结果上,才算是民主协商的逻辑在治理主体的治理中得到了真正的贯彻。再次,法律的制度建构还要将民主协商的逻辑贯穿到乡村社会的其他公共组织中去。这一方面是因为这类公共组织在必要时就会进入多元治理体系,较早地建构起一种民主协商的组织逻辑及运行机制,从而非常有利于乡村社会多元治理体系的可持续健康发展;另一方面也是因为它们在进入多元治理体系之前也是在乡村社会有重要影响的社会组织,他们在组织建构及运行程序上遵循民主协商的原则,就能在乡村社会多元治理的网络中进一步巩固民主协商逻辑的主导地位与规范作用,同样也有利于乡村社会多元治理体系的可持续健康。

第三,中国乡村社会的利益分化及治理体系的碎片化与现行法律体系中乡村社会治理的相关规定缺乏系统整体性和运行协调性存在一定的必然联系,即乡村多元治理体系的多元不协调的直接制造者,就是现行法律体系中的相关规定,而要在乡村社会多元治理中贯彻民主协商的政治逻辑并由此而达成多元共治的格局,就需要在立法层面采取相应的措施减少部门行政规章的数量及其影响,而强化立法机关制定法的比较全面的规范作用。中国乡村社会多元治理体系之民主协商的政治逻辑落实在法律建构上,既要在立法思路上突出乡村治理的整体性及民主性,更要采取相关的法律建构措施。这里所谓的法律建构措施包含着破与立的双重方面:1.从破的方面来看,中国乡村社会多元治理体系之法律建构,就是要梳理和清理由相关行政部门颁布的现行法规及规章,在根本上改变法律依据因权力来源不同导致乡村社会中多元治理权力难以协调的弊端,尤其要改变相关行政部门依照自己颁布法规章程在乡村社会寻找代理人各自为政的格局,坚决避免乡村社会治理体系中出现多种具有整体覆盖性之权力逻辑的结果。多种治理主体各自依托的行政部门及其规章在政府体系中各自独立,展现为多条线,但乡村社会治理体系却必须保持整体协调性,其作用体系必须有统一性。在这个情况下,多条线的行政部门就不宜以自身之法规章程在乡村社会中建构相应治理主体,而是应将多个行政部门在乡村的治理要求整合到一部国家立法机关的制定法当中来,在乡村社会中厉行法治,实现乡村治理的法治化。(292.从立的方面来看,中国乡村社会多元治理体系之法律建构就是要总结整理中国传统及近现代的有益经验,深入考察中国当代乡村社会多元治理的现状,借鉴国外乡村治理的法律法规等,由国家立法机关制定具有全面覆盖性及整体协调性的《村民自治法》。(30)现行《村民委员会组织法》颁布以来,对乡村社会基层民主的发展产生了极大的促进作用,也在一定程度上建构了乡村社会的民主生活体系,并且在治理层面上也产生了一定的积极影响。但是《村民委员会组织法》在覆盖面及整体性上不但不能满足乡村社会治理的要求,尤其是在事关乡村治理成败的“两委”关系上缺乏有效解决措施,而且也不能应对现行乡村社会多元治理主体间关系需要协调的难题,在权力上有其他法律来源的治理主体不在《村民委员会组织法》的覆盖面下,且不受《村民委员会组织法》的约束。《村民自治法》则要在覆盖面和整体性上充分考虑不同法理支撑的治理主体,提供系统完善和合理协调的法律规范,着力于处理好多元治理主体的关系,规范好各个治理主体的行为,实现治理权力之间的协调、配合及互相监督等,贯彻和落实民主协商之政治逻辑,实现中国乡村社会多元治理体系的善治及可持续发展。

 

注释:

[1]席婷婷:《农村空心化现象:一个文献综述》,载《重庆社会科学》2016年第10期。

[2]张良:《“资本下乡”背景下的乡村治理公共性建构》,载《中国农村观察》2016年第3期。

[3]王中旗:《从村民自治到社区自治:中国农村基层民主的发展趋势》,载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期。

[4]李松玉:《乡村治理中的制度权威建设》,载《中国行政管理》2015年第3期。

[5]原敏:《党领导下的农村基层民主建设》,载《改革与开放》2014年第10期。

[6]张晓忠、杨嵘均:《农民组织化水平的提高和乡村治理结构的改革》,载《当代世界与社会主义》2007年第6期。

[7]陈靖:《村社理性:资本下乡与村庄发展——基于皖北T镇两个村庄的对比》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2013年第3期。

[8]吴春梅、谢迪:《村庄整体性治理视阈下的权责碎片化整理研究》,载《农村经济》2012年第5期。

[9]高永久、孔瑞:《复式话语、自利性双向依赖与悬吊治理——基于渝东南民族杂居M村庄治理实践的分析》,载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2017年第1期。

[10]薛长胜:《破解农村村级“两委”班子间矛盾的五条途径》,载《求知》2009年第7期。

[11]康晓君:《浅析我国村民自治中村“两委”的矛盾与冲突》,载《长江师范学院学报》2010年第6期。

[12]周春霞:《农村空心化背景下乡村治理的困境与路径选择——以默顿的结构功能论为研究视角》,载《南方农村》2012年第3期。

[13]杨弘、郭雨佳:《农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角》,载《政治学研究》2015年第6期。

[14]刘张飞:《新形势下欠发达地区乡村民主治理的困境与突破——以皖西北地区为例》,载《农村经济与科学》2016年第7期。

[15]杜春林、张新文:《乡村公共服务供给:从“碎片化”到“整体性”》,载《农业经济问题》2015年第7期。

[16]李维岳:《过疏化与贫困乡村活力问题调查分析——以辽西北S村为例》,载《沈阳工程学院学报(社会科学版)》2011年第4期。

[17]吴莹:《农村回迁社区中的村委会角色转型》,载《学海》2016年第3期。

[18]吴莹:《农村回迁社区中的村委会角色转型》,载《学海》2016年第3期。

[19]王启梁:《乡村社会中的多元社会控制:“分裂的整体”》,载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2011年第1期。

[20]刘祖华:《村头官僚、政策变通与乡村政策的实践逻辑——村干部政策角色的一个解释框架》,载《甘肃行政学院学报》2008年第2期。

[21]邱国良:《资源控制、利益多元与信任分层——乡村权力关系视野下的农民政治信任》,载《求实》2011年第10期。

[22]张丽琴:《法制悬浮、功利下沉、信任流失:乡村治理的三重困境分析》,载《农村经济》2013年第9期。

[23]梁靖松:《新农村建设中的乡村治理模式研究》,载《改革与开放》2011年第18期。

[24]李德、于洪生:《城市社区无缝隙治理:特征、条件与实践路径——以上海市徐汇区长桥街道为例》,载《探索》2016年第1期。

[25]王先明:《晋绥边区乡村民主建设的历史审视——以1945年的“村选”运动为例》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2016年第4期。

[26]郎友兴:《走向总体性治理:村政的现状与乡村治理的走向》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。

[27]黄胜开:《论农村土地流转与程序正义》,载《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期。

[28]萧公权:《民主与宪政》,清华大学出版社2006年版,第35页。

[29]孙梦远:《乡村社会治理的法治化路径》,载《法制日报》2015318日第12版。

[30]张师伟.:《模式归纳与范式构造:法制视角下的我国基层民主》,载《学术界》2012年第12期。