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权利相称:配好村民自治的“钥匙” ——基于天长市以产权改革创新乡村治理的调研与思考

作者:欧阳倩  责任编辑:网络部  信息来源:中国农村研究院  发布时间:2018-09-28  浏览次数: 1047

中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出,落实集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利。然而长期以来,由于成员权利虚置、集体资产虚化、共享利益虚有,致使村民自治参与陷入“牵引动力不强、组织载体不全、长效机制不足”的疲软状态。对此,天长市巧借产权改革杠杆,创设经济组织平台,妙用监管制度后盾,重蓄参与发展动能,使财产权利与自治权利相称,找准了村民参与的利益联结点,配好了开启村民自治的“钥匙”,探索出“权利相称”推进乡村治理升级的新模式。

一、还权赋能,结构对扣,为自治体系健全装“巧杠杆”

天长市以产权改革为契机,健全村级组织架构,完善配套制度,保障村民自治找到支撑力。

(一)专置权能改革,为体系运转把准“发力源”

以产权改革为着力点,进一步释放土地权能,村庄发展获动力。其一,土地承包权切入改革,唤醒经营权。在“三权分置”改革中,天长市积极培育新型农业经营主体,推进承包地规范有序流转,让土地“变大块”、“生大户”,为农民增收拓路。其二,集体股份权带入改革,分享收益权。各村将经营性资产配股到户、一人一股,资产由集体所有到村民实有。光华村股民代表王干说:“去年家里4人分到400元,虽然办不了大事,但意义重大。”其三,“三资”流转权深入改革,激活治理权。各村“三资”由村委会代管变为经济合作社专管。同时,借助农村产权交易平台,确保产权流转顺畅,让专事专属专办。

(二)专分政经组织,为体系运转找准“施力点”

村民自治良性运转需要基层组织合理分工,以保证村级事务各归其位,村庄组织各显其能。一是因能定位,立本配强党组织。在股份权能改革中,基层党组织号召党员宣传引导,发挥“领头雁”作用,共同监督村集体资产,筑牢党组织根基。“社区资产有我一份,共同监督好这些资产,才能得到红利”,龙岗社区老党员刘吉月谈到。二是因资定制,分类配套合作社。以2万元的集体资产额度为界,天长市根据经营性资产规模分类开展股改工作,成立不同性质的经济组织。在全市范围内,127个经营性净资产为正值的村开展股份合作制改革,24个负值村成立经济合作社。三是因需定责,交叉配齐监事会。为监管好集体资产,合作社采取干部交叉任职方式成立监事会,单数配齐监事会成员。“如果监事会重新选人,村里得多开工资多花钱”,光华村股民代表王玉中说。

(三)专设经管制度,为体系运转切准“受力线”

为巩固村民自治的经济基础,维护村民合法权益,镇村精准细化管理制度。第一,政经联心,分灶算账。各村形成“一班人马,两套账目”的财务管理新模式,村委会与合作社账务分设、独立核算,携手合力壮大集体经济。第二,镇村联手,分级管账。镇“三资”委托代理中心为各村在银行设立“专户”,镇级严格把关原始单据,保证报账程序规范;村监委进行季度发票审核,保障账款相符,“村财镇管”分级联手管理账务。第三,清单联动,分项查账。通过实行“小微权力清单”制度,细化村级“三资”管理和工程项目等6大类26小项的权力边界,做到逐项监督。

二、护权定则,监管对标,为自治机制运行配“助力器”

天长市完善系列标准化的村务、财务监管制度,助力民主管理和民主监督的有效落实,避免村民自治悬空。

(一)共筑固址,打造“专属型监督”

对于村级重大经济事项及群众关心的问题,村庄实行定人定责,发挥村民监督主体作用。一是“专职”监督,监事成员靠民选。股民选出负责任、不怕事且有能力的人担任监事会成员,专职负责监督合作社财务运行情况。余庄村监事会成员王属瑞说:“对老百姓有利的事情,即使得罪人也得管好。”二是“专款”监督,经营方式由民定。村级组织层级把关、共同商定,保证集体资产有效运营。使用非经营性资产进行投资、入股和联营等运作时,由村级经济组织提出,并由成员或成员代表会议讨论通过。“经营搞的好,我们分的就多,搞不好,分的也就少了”,张巷村股民代表毛洲元谈到。三是“专项”监督,热点问题让民知。专设财务公开日,专项公开群众关心的“三资”管理热点问题,村级财务公示从“制度上墙”到“人人关心”。“现在3个月公开一次账目,大家对每件事都熟悉,不再是望而不问”,光华村股民代表王玉中谈到。

(二)合填漏洞,构建“前置性监督”

借助配套的积极性监督措施,天长市打好村级财务腐败的“预防针”。一是制作台账,全流程留白。各村集体资产按照类别建立固定资产台帐,集体经济组织负责记录资产变动情况,镇“三资”委托代理服务中心负责备案,实现资产流程管理。二是预算监督,全口径留底。村集体经济组织根据当年可支配总收入,提出相应资金预算方案,股东代表大会讨论通过后交监事会审核。村级一事一议筹资筹劳方案需填入农民负担监督卡后方可实施,村民对预算实行事前监督。三是网上竞价,全方位留痕。天长市设立资产交易平台实行“网上竞价”,产权交易透明有序,“压扁”了暗箱操作空间。例如,杨村镇北荡村林权项目挂上平台公开交易,以超出保留价2.2万元成功交易,增值率达15.07%

(三)互垒铁壁,熔铸“兜底型监督”

进一步加强制度约束,保证村务监管得力。一是股权为证,参与管理凭“明白纸”。股权证书是集体成员占有资产股份、参与决策管理和享有利益分配的有力凭证。村民代表王玉中说,“刚发股权证的时候乱丢,知道要凭借它参与管理和分红时,就当银行卡一样保管。”二是以票管理,防止村财打“空白条”。各村集体收入、一事一议筹资筹劳款,严格要求使用专用票据,严禁使用不规范的白条抵库和白条记帐等。三是对财审计,帮助干部留“清白身”。村干部任期内或离任时,对其财务管理制度执行和廉洁自律情况进行审计,最终向全体村民交出一本“明白账”。

三、活权增力,权利对位,为自治主体发展注“动力油”

产权改革提升了村民参与意识,村民在村务中民主决策、共同建设,为村庄治理注入了持久动力。

(一)“一改百应”,分层参与产助力

集体产权改革拓宽了自治范围,不同层级单元的村民在参与改革中,实现共商共议。首先,村民代表动议,帮村庄事务把门。在村民小组长带动下,村民代表会议积极动议,让村民知情股改。张巷村村民代表经国江表示,“现在都愿意参加村民代表会议,因为讨论的事关系到大家的利益。”其次,股民代表商议,替村庄事务把关。合作社通过每季度召开一次股民代表会议,使股民全方位了解集体资产收支情况,为资产管理“把脉出方”。最后,家户代表决议,为村庄事务把控。以村小组为单元召开户主会议,户主对村庄事务进行最后表决,民意表达更加充分。以秦栏镇新民村为例,村干部提前打电话通知外地的户主回来参会,户主参会率达98%,保证了决策的顺利执行。

(二)“一改百出”,分类建设生合力

股份权能改革创新驱动村级公益事业建设,村民在建设中出谋献智,发展成果共享。其一,“一村一景”,实现设施共建。以乡村自然禀赋、历史文化等因素为依托,实现“一村一特色”、“村村景不同”的美丽乡村建设。如龙岗社区以古村落保护、红色旅游为特色,以“美丽乡村建设理事会”为组织载体,协力共建龙岗美丽乡村。其二,“一村一策”,实现服务共管。针对不同经济条件的村庄公共服务,村民自主决策,采取多元方式共管。长山村借助集体经济优势,采用市场化运作方式,实现保洁服务升级。其三,“一村一品”,实现荣誉共享。天长市鼓励各村建设特色主导产业,以奖代补促进村庄稳产增收。设立“十强村”、“十快村”和“十优村”等荣誉称号,以荣誉共享带来众心所向。

(三)“一改百活”,分别发展出新力

各村因地制宜,分类壮大村集体经济,深耕村民自治经济土壤。一方面,分门输资,明确发展方向。村委会等基层组织的运转经费,由政府“五七九”财政资助办法予以保障;合作社以保值增值为目标发展集体经济,实现村级发展“双轨驱动”。另一方面,分项投资,拓宽发展领域。各村(社区)分类注资,不断拓宽增收致富“门道”。如通过将资金投放政府金融平台、融资零风险国有公司以及注资兴办村级实体企业等方式获利。

四、优化权能,明则定治,开辟村民自治“新天地”

天长市以产权改革为切口,赋权于民,激活村民自治参与意识,为探索多种有效实现形式的村民自治开辟新路径。

(一)权利相称是激活村民自治的有效途径

利益相关是村民自治的产权基础,产权基础上的利益关联程度决定了村民自治水平。天长市依托产权改革,将集体资产量化到人,让集体成员享有占有权、抵押担保权和财产收益权,村民的知情权、参与权和监督权得到保障,财产权与自治权得以有效对称。以此真正将村民利益和村集体事务联结起来,村民参加村庄事务更积极,为探索村民自治有效实现形式提供了有益路径。

(二)组织健全是村民自治运转顺畅的必要基础

村民自治的有效运转需要健全的组织体系。长期以来,村务、财务均由村委会“一肩挑”,村级经济组织长期缺位,共有资产缺乏专人管理,因此配齐村级经济组织,理顺产权关系尤为必要。对此,天长市在股改中因需设立集体经济股份合作社,厘清村级组织权责关系,使党务、村务、财务和服务由“四驾马车”同驱,为村民自治的顺畅运行打下了坚实基础。

(三)保障村民自治长效运行需要强有力的监督机制

村民自治的良性运转离不开民主监督机制的保障。天长市在创设经济组织的同时,跟进配套财务监管体系。设立专门的监事组织,创新资产台账、口径预算、网上竞价等监督方式,建立多元“巧机制、活制度”。村民在获得经济权益的基础上,保证了民主监督权利,提升了监督效能,从而进一步维护好并发展好集体经济。

(四)优化权能关系是深入探索农村基层治理的发展方向

当前,乡村治理的目标在于保障农民财产权利,实现农民参与公共事务的权利。天长市从产权改革入手,将财产权利“还到民手”,自治能力“赋予民身”,将村民享有集体资产的占有权和收益权等落到实处,以利益牵引撬动村民参与到村庄事务的决策、监督和管理中。通过优化权能关系,进一步把准了乡村治理的发展方向。